Acaba de ser promulgado o regulamento da análise de impacto regulatório (AIR) em âmbito federal. O Decreto nº 10.411/2020 procura atender à demanda normativa deixada pelas leis das agências reguladoras (Lei nº 13.848/2019, art. 6º) e da liberdade econômica (Lei nº 13.874/2019, art. 5º).

Todavia, ele entrega pouco. Certo modo, é um “regulamento-quadro”, como anota José Vicente Santos de Mendonça[1] em referência às lois-cadre da tradição francesa. Ao invés de detalhar e densificar a lei, como se esperava (no mínimo), o decreto cria mais perguntas. Ou, ainda (mais grave), dispensa a AIR quando não deveria.

Chama a atenção a dispensa de AIR para regulação da liquidez, solvência ou higidez de sistemas de pagamento. A que a norma se refere? A locução sistema de pagamentos envolve o conjunto de regras e procedimentos que têm por objetivo a liquidação e a compensação de valores.

Compreende, além dos chamados meios de pagamento, as entidades, câmaras ou prestadores de serviços que atuam no mercado de pagamentos. Trata-se do setor dos cartões de crédito e débito, suas maquininhas e agora apps. Tudo regulado, basicamente, pelo Banco Central do Brasil (BCB) e pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), conforme a Lei nº 12.865/2013. O crescimento vertiginoso desse mercado é bastante tangível.

Em 2016 apenas uma instituição havia recebido autorização para funcionar no mercado de pagamentos. Em 2018, já eram 10 instituições. Em maio de 2020, 22 empresas.[2]

Em 2010, os pagamentos com cartões de débito correspondiam a pouco mais de 2,9 bilhões de transações, e os com cartões de crédito a 3,3 bilhões de transações. Essas operações, somadas, chegaram a R$ 491 bilhões. No fim do ano de 2018, o instrumento de pagamento mais utilizado foi o cartão de débito, com 9 bilhões de transações.

Já o cartão de crédito, no mesmo ano, teve 7,4 bilhões de transações, que movimentaram R$ 1.399 trilhões. Após oito anos, o uso de cartões de débito triplicou; o uso de cartões de crédito dobrou.[3] Para se ter uma ideia, quase 25% do PIB brasileiro circula na forma de plástico.[4]

Mas até o plástico foi colocado em xeque. Na expansão dos novos meios, pagamentos são realizadas por smartphones, relógios e tecnologia de aproximação (near field communication – ainda mais em voga na pandemia de Covid-19).

Apps com seus algoritmos parecem proferir o golpe derradeiro ao final de um impressionante processo de desmaterialização do dinheiro físico. Aliás, é ilustrativo o caso da Suécia, onde cédulas e moedas estão sendo progressivamente abandonadas.[5]

Ora, por que tema tão sensível, relevante e disruptivo é dispensado de AIR? Andou mal o decreto. A AIR seria oportunidade para superar dúvidas e dissipar inseguranças. Isso poderia facilitar a abertura desse mercado que gera riqueza, facilita transações comerciais (inclusive para quem nunca teve acesso ao mercado financeiro) e é inevitável ao mundo de hoje.

Veja-se que o boom do setor de pagamentos tem gerado uma profusão de normas do CMN e do BCB. Nada obstante, não se deu publicidade quanto à ocorrência de AIR prévia, o que esvazia o espaço de consideração de alternativas, inclusive para que se atendam aos interesses dos usuários dos múltiplos mecanismos disponíveis.

Temas sensíveis com impactos concorrenciais e econômicos relevantes deveriam, como regra, pressupor análise cuidadosa a ser oportunamente divulgada. Alternativas regulatórias precisam ser consideradas e sopesadas em suas vantagens e desvantagens.

Um caso ilustrativo. Recentemente, o WhatsApp manifestou o desejo de ingressar no mercado de pagamentos no Brasil, por meio de parceria comercial com o Banco do Brasil, Nubank, Sicredi, Visa, Mastercard e Cielo.

Pouco após o anúncio, o BCB e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) suspenderam a operação e vedaram a formalização do acordo.[6] Dentre outras justificativas para a medida, entendeu-se que o ingresso do WhatsApp no mercado, com estes parceiros comerciais, poderia gerar efeitos anticoncorrenciais ao setor.

Sem adentrar o mérito da decisão, parece contraditório que o Estado, com um braço, crie barreira e suspenda uma operação comercial em virtude dos seus potenciais desdobramentos (o que pode ser real), mas, com outra mão, se livre do ônus de investigar o impacto das normas relacionadas ao sistema de pagamentos – as quais podem, talvez até mais gravemente, ensejar problemas concorrenciais.

Eis o nosso argumento: mais benéfico que investigar o varejo das transformações desse setor em franco crescimento é impor a obrigação de AIR na regulação sistêmica, com a dispensa apenas em casos urgentes.

A vida, é claro, anda mais rapidamente que o direito e a capacidade de regular. Nada obstante, ignorar que se devam, metodicamente, investigar múltiplos caminhos regulatórios e ponderar suas consequências não parece ser a melhor solução.

[1] Disponível em: <https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/reg/a-regulamentacao-da-analise-de-impacto-regulatorio-na-administracao-federal-01072020>. Acesso em: 6 de julho de 2020.

[2] Dados do relatório de Evolução do Sistema Financeiro Nacional, do BCB. Disponível em: <https://www.bcb.gov.br/estabilidadefinanceira/evolucaosfnmes>. Acesso em: 3 de julho 2020.

[3] Dados no Banco Central do Brasil, disponíveis no Sistema Gerenciador de Séries Temporais, por meio dos Códigos: 25223, 25224 e 25225. O aumento da quantidade de cartões de crédito e de débito emitidos no Brasil e do valor total das transações com cartões de crédito e de débito podem ser conferidos por meio dos Códigos: 25146, 25147, 25228 e 25229.

[4] Disponível em: <https://valorinveste.globo.com/produtos/servicos-financeiros/noticia/2019/06/26/compras-com-cartoes-sobem-17percent-e-chegam-a-r-416-bilhoes-no-1o-trimestre.ghtml>. Acesso em: 3 de julho de 2020.

[5] Disponível em: <https://sweden.se/business/cashless-society/>. Acesso em: 3 de julho de 2020.

[6] Processo CADE nº 08700.002871/2020-34.