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O art 22 da LINDB e as "dificuldades jurídicas" do gestor público
Quais são os “obstáculos e dificuldades reais” do gestor público que deverão ser levados em consideração na interpretação das normas de gestão pública, como determina o art.
Citação acadêmica
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ABNT
JORDÃO, Eduardo. O art 22 da LINDB e as "dificuldades jurídicas" do gestor público. Direito do Estado — Colunistas, 2026. Disponível em: http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/eduardo-ferreira-jordao/o-art-22-da-lindb-e-as-dificuldades-juridicas-do-gestor-publico. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/eduardo-jordao/o-art-22-da-lindb-e-as-dificuldades-juridicas-do-gestor-publico. Acesso em: 21 maio 2026.
APA
Jordão, E. (2026). O art 22 da LINDB e as "dificuldades jurídicas" do gestor público. *Direito do Estado — Colunistas*. http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/eduardo-ferreira-jordao/o-art-22-da-lindb-e-as-dificuldades-juridicas-do-gestor-publico
BibTeX
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}O art 22 da LINDB e as "dificuldades jurídicas" do gestor
público
ANO 2018 NUM 417
Eduardo Ferreira Jordão (BA)
Post
08/10/2018 | 8208 pessoas já leram esta coluna. | 36 usuário(s) ON-line nesta página
Quais são os “obstáculos e dificuldades reais” do gestor público que deverão ser levados em
consideração na interpretação das normas de gestão pública, como determina o art. 22 da
Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro?
A maior parte dos comentaristas têm citado dificuldades e obstáculos materiais, temporais,
orçamentários e de pessoal. Estas são, afinal, as mais óbvias circunstâncias que podem
impedir a implementação de uma dada política pública. Além disso, são as dificuldades
mais frequentemente reportadas pela imprensa em relação à administração pública em todo
o país: falta de verbas, tempo escasso para planejar e executar a ação, déficit de pessoal,
baixa qualidade dos recursos humanos disponíveis, deficiências de material de escritório, de
infraestrutura mínima de trabalho, entre outras.
público
ANO 2018 NUM 417
Eduardo Ferreira Jordão (BA)
Post
08/10/2018 | 8208 pessoas já leram esta coluna. | 36 usuário(s) ON-line nesta página
Quais são os “obstáculos e dificuldades reais” do gestor público que deverão ser levados em
consideração na interpretação das normas de gestão pública, como determina o art. 22 da
Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro?
A maior parte dos comentaristas têm citado dificuldades e obstáculos materiais, temporais,
orçamentários e de pessoal. Estas são, afinal, as mais óbvias circunstâncias que podem
impedir a implementação de uma dada política pública. Além disso, são as dificuldades
mais frequentemente reportadas pela imprensa em relação à administração pública em todo
o país: falta de verbas, tempo escasso para planejar e executar a ação, déficit de pessoal,
baixa qualidade dos recursos humanos disponíveis, deficiências de material de escritório, de
infraestrutura mínima de trabalho, entre outras.
Mas há uma dificuldade de outra natureza que também pode ser relevante e que casa bem
com todo o projeto. Trata-se da dificuldade jurídica.
Refiro-me à dificuldade de interpretar a legislação relevante para entender o que ela
determina, veda ou possibilita. Esta dificuldade não é negligenciável. Ela decorre da
complexidade em si da legislação, às vezes intrincada, cheia de detalhes, às vezes continente
de termos com alto grau de indeterminação. Mas resulta também da tradição jurídico-
cultural brasileira, em especial no que concerne ao manejo de princípios. Eles são utilizados
corriqueiramente de forma tão maleável e tão livre, que, a rigor, qualquer determinação
textual expressa da lei pode ser afastada pela suposta incidência de princípios abstratos
como o da moralidade ou da dignidade da pessoa humana. Os exemplos, na própria
jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal, em que deveria ocorrer uma aplicação
do direito mais sofisticada, são abundantes e largamente reportados pela doutrina. E se é
assim, há uma grande dificuldade de identificar o “direito relevante”, que regerá um caso
concreto.
É possível, portanto, que a dificuldade enfrentada pelo gestor público não consista em
déficits materiais, orçamentários ou de pessoal, mas que corresponda a uma séria e fundada
dúvida jurídica sobre a norma de regência. O que acontecerá neste caso?
Do lado da administração pública, duas são as medidas possíveis. A primeira possibilidade,
aberta às autoridades superiores, é a edição de regulamentos ou súmulas administrativas que
determinem uma interpretação específica, aumentando a segurança jurídica dos gestores, na
linha do que prevê o art. 30. A segunda possibilidade, aberta ao administrador da ponta na
ausência destas medidas citadas acima, é a explicitação da dúvida jurídica encontrada. O
gestor poderia motivar a sua atuação indicando claramente quais dificuldades interpretativas
identificou, quais escolhas interpretativas adotou e por qual razão, dadas as circunstâncias
do caso concreto.
Do lado do controlador, esta dificuldade jurídica terá que ser “considerada”, na expressão do
caput do art. 22. Se o controlador a entender “real”, ela impactará o controle. Ao invés de
impor, no caso, a leitura e interpretação jurídica que ele mesmo faria neste contexto de
indeterminação, o controlador deverá então cogitar da existência de uma álea de
razoabilidade, ou um leque de interpretações razoáveis, todas as quais lícitas. Dito de outro
modo, o art. 22 da LINDB impõe que, num contexto de indeterminação jurídica real, o
controlador se limite a avaliar a razoabilidade da escolha interpretativa realizada pelo
administrador público. O controlador, portanto, deverá prestar deferência a esta escolha
interpretativa razoável da administração, mesmo que ela não corresponda à escolha
interpretativa específica que ele próprio (controlador) faria, se coubesse a ele a interpretação
em primeira mão.
Note-se que o que se propõe aqui é algo adicional ao que prevê o art. 28 da LINDB. Este
último artigo determina que a responsabilidade pessoal do gestor só se verifica em casos de
dolo ou erro grosseiro. Assim, esta responsabilidade estaria afastada no caso de
interpretações razoáveis estabelecidas em contexto de “indeterminação jurídica” ou
“dificuldade jurídica”. O que aqui se está propondo é que, nestes casos, para além do
afastamento da responsabilidade pessoal do gestor, seja também admitida a validade
com todo o projeto. Trata-se da dificuldade jurídica.
Refiro-me à dificuldade de interpretar a legislação relevante para entender o que ela
determina, veda ou possibilita. Esta dificuldade não é negligenciável. Ela decorre da
complexidade em si da legislação, às vezes intrincada, cheia de detalhes, às vezes continente
de termos com alto grau de indeterminação. Mas resulta também da tradição jurídico-
cultural brasileira, em especial no que concerne ao manejo de princípios. Eles são utilizados
corriqueiramente de forma tão maleável e tão livre, que, a rigor, qualquer determinação
textual expressa da lei pode ser afastada pela suposta incidência de princípios abstratos
como o da moralidade ou da dignidade da pessoa humana. Os exemplos, na própria
jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal, em que deveria ocorrer uma aplicação
do direito mais sofisticada, são abundantes e largamente reportados pela doutrina. E se é
assim, há uma grande dificuldade de identificar o “direito relevante”, que regerá um caso
concreto.
É possível, portanto, que a dificuldade enfrentada pelo gestor público não consista em
déficits materiais, orçamentários ou de pessoal, mas que corresponda a uma séria e fundada
dúvida jurídica sobre a norma de regência. O que acontecerá neste caso?
Do lado da administração pública, duas são as medidas possíveis. A primeira possibilidade,
aberta às autoridades superiores, é a edição de regulamentos ou súmulas administrativas que
determinem uma interpretação específica, aumentando a segurança jurídica dos gestores, na
linha do que prevê o art. 30. A segunda possibilidade, aberta ao administrador da ponta na
ausência destas medidas citadas acima, é a explicitação da dúvida jurídica encontrada. O
gestor poderia motivar a sua atuação indicando claramente quais dificuldades interpretativas
identificou, quais escolhas interpretativas adotou e por qual razão, dadas as circunstâncias
do caso concreto.
Do lado do controlador, esta dificuldade jurídica terá que ser “considerada”, na expressão do
caput do art. 22. Se o controlador a entender “real”, ela impactará o controle. Ao invés de
impor, no caso, a leitura e interpretação jurídica que ele mesmo faria neste contexto de
indeterminação, o controlador deverá então cogitar da existência de uma álea de
razoabilidade, ou um leque de interpretações razoáveis, todas as quais lícitas. Dito de outro
modo, o art. 22 da LINDB impõe que, num contexto de indeterminação jurídica real, o
controlador se limite a avaliar a razoabilidade da escolha interpretativa realizada pelo
administrador público. O controlador, portanto, deverá prestar deferência a esta escolha
interpretativa razoável da administração, mesmo que ela não corresponda à escolha
interpretativa específica que ele próprio (controlador) faria, se coubesse a ele a interpretação
em primeira mão.
Note-se que o que se propõe aqui é algo adicional ao que prevê o art. 28 da LINDB. Este
último artigo determina que a responsabilidade pessoal do gestor só se verifica em casos de
dolo ou erro grosseiro. Assim, esta responsabilidade estaria afastada no caso de
interpretações razoáveis estabelecidas em contexto de “indeterminação jurídica” ou
“dificuldade jurídica”. O que aqui se está propondo é que, nestes casos, para além do
afastamento da responsabilidade pessoal do gestor, seja também admitida a validade
jurídica desta interpretação, com a sua consequente manutenção. O gestor não seria
responsabilizado (art. 28) e a sua interpretação seria mantida (art. 22).
Isso significa que o art. 22 pode ser entendido como o fundamento normativo específico, no
nosso direito, para a adoção da deferência judicial (ou, mais amplamente, deferência do
controlador) às interpretações razoáveis da administração pública. Não que este fundamento
normativo específico fosse imprescindível ou que houvesse qualquer vedação anterior, no
ordenamento jurídico brasileiro, à adoção das teorias da deferência, tão comuns em tantos
países estrangeiros. Mas é provável que esta previsão específica encoraje ainda mais os
controladores a atuarem neste sentido, em respeito a interpretações e decisões razoáveis da
administração em contexto de indeterminação jurídica, ou, na expressão da lei, em contexto
de “dificuldade” jurídica.
O leitor mais atento terá percebido nas sugestões contidas nas linhas anteriores a influência
da formulação da doutrina Chevron, do direito americano. Trata-se do mais citado e um dos
mais importantes precedentes do direito público dos Estados Unidos, estabelecido em 1984.
No seu trecho mais conhecido e definitivo, lê-se o seguinte: “First, always, is the question
whether Congress has directly spoken to the precise question at issue. If the intent of
Congress is clear, that is the end of the matter; for the court, as well as the agency, must
give effect to the unambiguously expressed intent of Congress. If, however, the court
determines Congress has not directly addressed the precise question at issue, the court does
not simply impose its own construction on the statute . . . Rather, if the statute is silent or
ambiguous with respect to the specific issue, the question for the court is whether the
agency's answer is based on a permissible construction of the statute” (Chevron U.S.A. v.
NRDC, 467 U.S. 837, 842-43 (1984))
O caput do art. 22 é o fundamento explícito para a adoção de uma teoria semelhante no
direito brasileiro. A doutrina americana faz referência aos “dois passos” da formulação mais
básica de Chevron: no primeiro, o controlador verifica se há indeterminação ou
ambiguidade legislativa a propósito de uma questão específica; no segundo, havendo esta
indeterminação, o controlador se limita a verificar a razoabilidade ou “permissibilidade” da
interpretação adotada pela administração pública. É exatamente o procedimento sugerido
acima, em interpretação ao art. 22. Num primeiro passo, o controlador verifica se a
“dificuldade jurídica” é real. No segundo passo, sendo real esta dificuldade jurídica, o
controlador se limita a verificar a razoabilidade da escolha interpretativa realizada pela
administração pública.
OBS: Este texto é parte de um artigo mais longo que será publicado numa edição especial
da Revista de Direito Administrativo (RDA), em novembro deste ano. Esta edição especial
trará comentários de vários professores sobre todos os novos artigos da LINDB.
responsabilizado (art. 28) e a sua interpretação seria mantida (art. 22).
Isso significa que o art. 22 pode ser entendido como o fundamento normativo específico, no
nosso direito, para a adoção da deferência judicial (ou, mais amplamente, deferência do
controlador) às interpretações razoáveis da administração pública. Não que este fundamento
normativo específico fosse imprescindível ou que houvesse qualquer vedação anterior, no
ordenamento jurídico brasileiro, à adoção das teorias da deferência, tão comuns em tantos
países estrangeiros. Mas é provável que esta previsão específica encoraje ainda mais os
controladores a atuarem neste sentido, em respeito a interpretações e decisões razoáveis da
administração em contexto de indeterminação jurídica, ou, na expressão da lei, em contexto
de “dificuldade” jurídica.
O leitor mais atento terá percebido nas sugestões contidas nas linhas anteriores a influência
da formulação da doutrina Chevron, do direito americano. Trata-se do mais citado e um dos
mais importantes precedentes do direito público dos Estados Unidos, estabelecido em 1984.
No seu trecho mais conhecido e definitivo, lê-se o seguinte: “First, always, is the question
whether Congress has directly spoken to the precise question at issue. If the intent of
Congress is clear, that is the end of the matter; for the court, as well as the agency, must
give effect to the unambiguously expressed intent of Congress. If, however, the court
determines Congress has not directly addressed the precise question at issue, the court does
not simply impose its own construction on the statute . . . Rather, if the statute is silent or
ambiguous with respect to the specific issue, the question for the court is whether the
agency's answer is based on a permissible construction of the statute” (Chevron U.S.A. v.
NRDC, 467 U.S. 837, 842-43 (1984))
O caput do art. 22 é o fundamento explícito para a adoção de uma teoria semelhante no
direito brasileiro. A doutrina americana faz referência aos “dois passos” da formulação mais
básica de Chevron: no primeiro, o controlador verifica se há indeterminação ou
ambiguidade legislativa a propósito de uma questão específica; no segundo, havendo esta
indeterminação, o controlador se limita a verificar a razoabilidade ou “permissibilidade” da
interpretação adotada pela administração pública. É exatamente o procedimento sugerido
acima, em interpretação ao art. 22. Num primeiro passo, o controlador verifica se a
“dificuldade jurídica” é real. No segundo passo, sendo real esta dificuldade jurídica, o
controlador se limita a verificar a razoabilidade da escolha interpretativa realizada pela
administração pública.
OBS: Este texto é parte de um artigo mais longo que será publicado numa edição especial
da Revista de Direito Administrativo (RDA), em novembro deste ano. Esta edição especial
trará comentários de vários professores sobre todos os novos artigos da LINDB.
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Este artigo foi originalmente publicado em direitodoestado.com.br/colunistas e está aqui preservado com autorização do editor da Revista, para utilização direta livre ou como anexo a coleções de vídeos do JurisTube. Os direitos autorais permanecem com o(a) autor(a).