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Por mais realismo no controle da administração pública
Na teoria, tudo funciona muito bem. Para evitar ilegalidades, desvios éticos e mesmo “decisões ruins” dos administradores públicos, chama-se (ou cria-se) um controlador: instituição pública que revisará as decisões iniciais e corrigirá todos os seus problemas.
Citação acadêmica
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ABNT
JORDÃO, Eduardo. Por mais realismo no controle da administração pública. Direito do Estado — Colunistas, 2026. Disponível em: http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/eduardo-ferreira-jordao/por-mais-realismo-no-controle-da-administracao-publica. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/eduardo-jordao/por-mais-realismo-no-controle-da-administracao-publica. Acesso em: 21 maio 2026.
APA
Jordão, E. (2026). Por mais realismo no controle da administração pública. *Direito do Estado — Colunistas*. http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/eduardo-ferreira-jordao/por-mais-realismo-no-controle-da-administracao-publica
BibTeX
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}Por mais realismo no controle da administração pública
ANO 2016 NUM 183
Eduardo Ferreira Jordão (BA)
Post
03/06/2016 | 7808 pessoas já leram esta coluna. | 39 usuário(s) ON-line nesta página
Na teoria, tudo funciona muito bem. Para evitar ilegalidades, desvios éticos e mesmo
“decisões ruins” dos administradores públicos, chama-se (ou cria-se) um controlador:
instituição pública que revisará as decisões iniciais e corrigirá todos os seus problemas.
Este raciocínio informa uma série de distorções do direito administrativo brasileiro. De um
lado, orienta o otimismo da doutrina, que saúda inebriada toda intervenção do controlador,
toda redução da discricionariedade do administrador. De outro, alimenta o discurso
legitimador do próprio controlador, estimulando-o a avançar cada vez mais.
O fato é que controle nem é sempre bom, nem é de graça. Implica riscos e custos. Como
outras do nosso direito público, a temática do controle da administração precisa ser encarada
com maior realismo.
ANO 2016 NUM 183
Eduardo Ferreira Jordão (BA)
Post
03/06/2016 | 7808 pessoas já leram esta coluna. | 39 usuário(s) ON-line nesta página
Na teoria, tudo funciona muito bem. Para evitar ilegalidades, desvios éticos e mesmo
“decisões ruins” dos administradores públicos, chama-se (ou cria-se) um controlador:
instituição pública que revisará as decisões iniciais e corrigirá todos os seus problemas.
Este raciocínio informa uma série de distorções do direito administrativo brasileiro. De um
lado, orienta o otimismo da doutrina, que saúda inebriada toda intervenção do controlador,
toda redução da discricionariedade do administrador. De outro, alimenta o discurso
legitimador do próprio controlador, estimulando-o a avançar cada vez mais.
O fato é que controle nem é sempre bom, nem é de graça. Implica riscos e custos. Como
outras do nosso direito público, a temática do controle da administração precisa ser encarada
com maior realismo.
1 - O controle não é gratuito
Na dimensão mais evidente, o controle, em si, depende do dispêndio de valores públicos
relevantes, para fazer rodar a máquina institucional respectiva, seus funcionários e o seu
tempo. Mas os custos do controle da administração vão muito além disso. Incluem ainda os
ônus gerados ou induzidos pelo controle.
Em primeiro lugar, há os valores incorridos pela administração pública para adequar as
suas ações às determinações do controlador. Pense-se nos exemplos de liminares que
ordenem o fornecimento de medicamentos específicos ou que determinem melhorias em
estabelecimentos públicos. Nesta hipótese, o principal problema é que frequentemente estas
imposições se farão sem que o controlador tenha uma visão integral do orçamento público.
Esta circunstância é fundamental para a eleição de prioridades a serem atendidas, num
mundo (real) em que há escassez de recursos para satisfazer todas as necessidades públicas.
No mais, ainda que o controlador tivesse esta visão do todo, é bastante questionável que
deva caber a ele, controlador, esta eleição de prioridades para uma alocação ótima dos
recursos públicos.
Em segundo lugar, há os custos sociais decorrentes da postura cautelosa adotada pelo
administrador, para precaver-se de eventuais contestações. Não é incomum o argumento de
que exigências excessivas dos controladores frequentemente desestimulam a ação pública.
Nos Estados Unidos, a doutrina denuncia a ossificação administrativa resultante das
severas condições impostas pelos controladores (em fenômeno ali denominado analysis
paralysis). No Brasil, já é frequente a afirmação de um administrador “assombrado pelo
controlador” ou da consagração de um “direito administrativo do inimigo”, a prejudicar que
o administrador público ouse adotar soluções menos ortodoxas, mas claramente
conducentes à realização do interesse público.
Em terceiro lugar e enfim, há os ônus públicos decorrentes das opções determinadas pelo
controlador, muitas vezes em substituição àquelas do administrador. Em especial no caso do
controle realizado sobre decisões técnicas, como a das autoridades reguladoras, os riscos
econômicos de uma intervenção desinformada são significativos. Alguns países registram
casos de crises energéticas geradas por intervenções indevidas de tribunais na área de
atuação dos reguladores. No Brasil, o mesmo setor sofreu recentemente com interferências
desastradas advindas do próprio Poder Executivo.
A atenção ao elemento dos custos exige que se adicione pragmatismo à análise do controle
da administração pública. Se esta atividade é em si custosa (para o controlador) e gera
custos adicionais (para o controlado e para a sociedade), então não é possível justificar a sua
implementação indiscriminada e sem reservas.
Disto resultam duas consequências dolorosas para a nossa romântica tradição jurídica.
A primeira é a de que, de uma perspectiva econômica, o direito não pode e não deve colocar
como meta a eliminação de toda hipótese de abuso de poder. Este objetivo não é apenas
faticamente irrealizável. Ela é inconveniente mesmo a partir de uma perspectiva teórica,
voltada para a maximização do bem-estar social. A partir de um certo patamar, a busca
Na dimensão mais evidente, o controle, em si, depende do dispêndio de valores públicos
relevantes, para fazer rodar a máquina institucional respectiva, seus funcionários e o seu
tempo. Mas os custos do controle da administração vão muito além disso. Incluem ainda os
ônus gerados ou induzidos pelo controle.
Em primeiro lugar, há os valores incorridos pela administração pública para adequar as
suas ações às determinações do controlador. Pense-se nos exemplos de liminares que
ordenem o fornecimento de medicamentos específicos ou que determinem melhorias em
estabelecimentos públicos. Nesta hipótese, o principal problema é que frequentemente estas
imposições se farão sem que o controlador tenha uma visão integral do orçamento público.
Esta circunstância é fundamental para a eleição de prioridades a serem atendidas, num
mundo (real) em que há escassez de recursos para satisfazer todas as necessidades públicas.
No mais, ainda que o controlador tivesse esta visão do todo, é bastante questionável que
deva caber a ele, controlador, esta eleição de prioridades para uma alocação ótima dos
recursos públicos.
Em segundo lugar, há os custos sociais decorrentes da postura cautelosa adotada pelo
administrador, para precaver-se de eventuais contestações. Não é incomum o argumento de
que exigências excessivas dos controladores frequentemente desestimulam a ação pública.
Nos Estados Unidos, a doutrina denuncia a ossificação administrativa resultante das
severas condições impostas pelos controladores (em fenômeno ali denominado analysis
paralysis). No Brasil, já é frequente a afirmação de um administrador “assombrado pelo
controlador” ou da consagração de um “direito administrativo do inimigo”, a prejudicar que
o administrador público ouse adotar soluções menos ortodoxas, mas claramente
conducentes à realização do interesse público.
Em terceiro lugar e enfim, há os ônus públicos decorrentes das opções determinadas pelo
controlador, muitas vezes em substituição àquelas do administrador. Em especial no caso do
controle realizado sobre decisões técnicas, como a das autoridades reguladoras, os riscos
econômicos de uma intervenção desinformada são significativos. Alguns países registram
casos de crises energéticas geradas por intervenções indevidas de tribunais na área de
atuação dos reguladores. No Brasil, o mesmo setor sofreu recentemente com interferências
desastradas advindas do próprio Poder Executivo.
A atenção ao elemento dos custos exige que se adicione pragmatismo à análise do controle
da administração pública. Se esta atividade é em si custosa (para o controlador) e gera
custos adicionais (para o controlado e para a sociedade), então não é possível justificar a sua
implementação indiscriminada e sem reservas.
Disto resultam duas consequências dolorosas para a nossa romântica tradição jurídica.
A primeira é a de que, de uma perspectiva econômica, o direito não pode e não deve colocar
como meta a eliminação de toda hipótese de abuso de poder. Este objetivo não é apenas
faticamente irrealizável. Ela é inconveniente mesmo a partir de uma perspectiva teórica,
voltada para a maximização do bem-estar social. A partir de um certo patamar, a busca
adicional de eliminação do abuso de poder é injustificável num cálculo de custos e
benefícios. Dito claramente, o nível ótimo de abuso de poder numa sociedade será sempre
maior do que zero e o desenho de diversas instituições parte implicitamente deste
pressuposto (Cf. Vermeule, “Optimal abuse of power”).
A segunda é a de que se torna necessário discutir em quais circunstâncias, de fato, o
controle da administração pública será socialmente positivo.
2 - Controle não é sempre bom
Na visão tradicional, o controle seria sempre socialmente positivo, na medida em que (i)
possibilitaria a correção de erros que o administrador público tenha cometido e (ii) serviria a
garantir que ele atue dentro dos limites do direito. Afinal, mesmo quando as “soluções
corretas” não estivessem diretamente previstas na lei, (iii) princípios de maior ou menor
abstração serviriam a apontar para o administrador (e para o controlador) a solução
específica que o direito determinaria – e de que ele, licitamente, não poderia escapar.
A prática é toda uma outra coisa.
Para começar, o óbvio: assim como os controladores podem corrigir erros, eles também
podem desfazer acertos. O controlador não é infalível. Enxergar apenas as possíveis
consequências positivas da sua intervenção é adotar concepção idealizada e irrealista da sua
atuação. É natural que esta visão seja popular no direito, já que transfere poder para os seus
profissionais. Mas isto não significa que a solução que ela propõe seja socialmente
desejável.
No mais, se a intensificação do controle reduz a possibilidade de abusos de poder
perpetrados pelo administrador público, por outro lado ela aumenta a possibilidade de
abusos cometidos pelo próprio controlador. E, assim como não há razão para crer que
apenas o administrador público erra, tampouco há razão para crer que ele possui o
monopólio do abuso de poder.
Finalmente, num cenário em que as determinações jurídicas são cada vez mais inexatas e
abertas à interpretação, é irreal supor que há respostas corretas para cada questão que é
levada ao controlador. Há espaço de liberdade em grande parte das decisões tomadas pelo
administrador público. E, se é assim, há um risco de que o controle veicule não a correção
de decisões tomadas pela entidade controlada, mas mera substituição de suas escolhas pelas
do controlador.
O estado atual de coisas pede uma série de iniciativas renovadoras, dentre as quais este
artigo destacará duas.
1) Em primeiro lugar, uma discussão realista sobre controle da administração pública
precisa admitir que (i) alguém deve poder “errar por último” e que (ii) é preciso decidir
sobre quem deve decidir. Se não há critérios claros para saber qual é a resposta certa, por
que a resposta do controlador deveria ser automaticamente superior à do administrador?
benefícios. Dito claramente, o nível ótimo de abuso de poder numa sociedade será sempre
maior do que zero e o desenho de diversas instituições parte implicitamente deste
pressuposto (Cf. Vermeule, “Optimal abuse of power”).
A segunda é a de que se torna necessário discutir em quais circunstâncias, de fato, o
controle da administração pública será socialmente positivo.
2 - Controle não é sempre bom
Na visão tradicional, o controle seria sempre socialmente positivo, na medida em que (i)
possibilitaria a correção de erros que o administrador público tenha cometido e (ii) serviria a
garantir que ele atue dentro dos limites do direito. Afinal, mesmo quando as “soluções
corretas” não estivessem diretamente previstas na lei, (iii) princípios de maior ou menor
abstração serviriam a apontar para o administrador (e para o controlador) a solução
específica que o direito determinaria – e de que ele, licitamente, não poderia escapar.
A prática é toda uma outra coisa.
Para começar, o óbvio: assim como os controladores podem corrigir erros, eles também
podem desfazer acertos. O controlador não é infalível. Enxergar apenas as possíveis
consequências positivas da sua intervenção é adotar concepção idealizada e irrealista da sua
atuação. É natural que esta visão seja popular no direito, já que transfere poder para os seus
profissionais. Mas isto não significa que a solução que ela propõe seja socialmente
desejável.
No mais, se a intensificação do controle reduz a possibilidade de abusos de poder
perpetrados pelo administrador público, por outro lado ela aumenta a possibilidade de
abusos cometidos pelo próprio controlador. E, assim como não há razão para crer que
apenas o administrador público erra, tampouco há razão para crer que ele possui o
monopólio do abuso de poder.
Finalmente, num cenário em que as determinações jurídicas são cada vez mais inexatas e
abertas à interpretação, é irreal supor que há respostas corretas para cada questão que é
levada ao controlador. Há espaço de liberdade em grande parte das decisões tomadas pelo
administrador público. E, se é assim, há um risco de que o controle veicule não a correção
de decisões tomadas pela entidade controlada, mas mera substituição de suas escolhas pelas
do controlador.
O estado atual de coisas pede uma série de iniciativas renovadoras, dentre as quais este
artigo destacará duas.
1) Em primeiro lugar, uma discussão realista sobre controle da administração pública
precisa admitir que (i) alguém deve poder “errar por último” e que (ii) é preciso decidir
sobre quem deve decidir. Se não há critérios claros para saber qual é a resposta certa, por
que a resposta do controlador deveria ser automaticamente superior à do administrador?
Ao invés desta superioridade a priori, do controlador, é recomendável que se promova uma
comparação de capacitações das instituições envolvidas (a autoridade administrativa
controlada e a entidade de controle), para modular a intensidade do controle a ser aplicável
nos casos concretos. A intensidade será tanto maior quanto mais bem posicionado estiver o
controlador para solucionar a questão específica que lhe foi trazida. Em alguns casos, será
natural que o controlador se limite a verificar a razoabilidade da decisão sob sua análise.
A análise institucional comparativa já é a regra em diversas jurisdições e vem ganhando a
atenção também da nossa doutrina. Estes esforços iniciais, no entanto, não podem esconder
a necessidade de avançar no debate a propósito dos limites deste enfoque, bem como nas
dificuldades de sua operacionalidade concreta (sobre o tema, v. o nosso Controle judicial de
uma administração pública complexa, São Paulo, Malheiros, 2016, capítulo 1.2). Além
disso, trata-se de enfoque que ainda não tem acolhida entre os controladores – eles que, ao
final, terão que tomar este passo de autorrestrição.
2) Em segundo lugar, é preciso que a doutrina do controle abandone o enfoque teórico-
dogmático que hoje ainda é prevalecente.
Um primeiro passo evolutivo, no caso específico do controle operado pelos tribunais,
poderia ser a acentuação de estudos de análise jurisprudencial. Tratar-se-ia aqui de
privilegiar a vida concreta e efetiva do direito administrativo, em detrimento do foco em
construções teóricas e dissociadas de casos concretos.
Uma segunda possibilidade seria privilegiar enfoques multidisciplinares, envolvendo nos
estudos jurídicos também contribuições de áreas conexas, como a economia, a ciência
política e a sociologia. Aproximações multidisciplinares já começam a se destacar no
domínio das licitações ou das contratações públicas, mas há espaço para que elas vicejem
também na temática do relacionamento institucional entre controladores e controlados.
Terceiro, e enfim, é inescapável investir maior atenção nas pesquisas empíricas, que
revelarão aspectos concretos do controle da administração pública no direito brasileiro.
Outras jurisdições têm produzido estudos muito interessantes, por exemplo, sobre a
instrumentalização dos comandos legislativos por juízes de diferentes ideologias. Mas a
importação de suas conclusões para o contexto brasileiro é temerária. Precisaríamos
produzir e aplicar pesquisas dentro de nosso contexto, para extrair informações que nos
informariam sobre a nossa realidade, circunstância essencial para pensarmos no passo
seguinte de adaptar o nosso direito.
Post
comparação de capacitações das instituições envolvidas (a autoridade administrativa
controlada e a entidade de controle), para modular a intensidade do controle a ser aplicável
nos casos concretos. A intensidade será tanto maior quanto mais bem posicionado estiver o
controlador para solucionar a questão específica que lhe foi trazida. Em alguns casos, será
natural que o controlador se limite a verificar a razoabilidade da decisão sob sua análise.
A análise institucional comparativa já é a regra em diversas jurisdições e vem ganhando a
atenção também da nossa doutrina. Estes esforços iniciais, no entanto, não podem esconder
a necessidade de avançar no debate a propósito dos limites deste enfoque, bem como nas
dificuldades de sua operacionalidade concreta (sobre o tema, v. o nosso Controle judicial de
uma administração pública complexa, São Paulo, Malheiros, 2016, capítulo 1.2). Além
disso, trata-se de enfoque que ainda não tem acolhida entre os controladores – eles que, ao
final, terão que tomar este passo de autorrestrição.
2) Em segundo lugar, é preciso que a doutrina do controle abandone o enfoque teórico-
dogmático que hoje ainda é prevalecente.
Um primeiro passo evolutivo, no caso específico do controle operado pelos tribunais,
poderia ser a acentuação de estudos de análise jurisprudencial. Tratar-se-ia aqui de
privilegiar a vida concreta e efetiva do direito administrativo, em detrimento do foco em
construções teóricas e dissociadas de casos concretos.
Uma segunda possibilidade seria privilegiar enfoques multidisciplinares, envolvendo nos
estudos jurídicos também contribuições de áreas conexas, como a economia, a ciência
política e a sociologia. Aproximações multidisciplinares já começam a se destacar no
domínio das licitações ou das contratações públicas, mas há espaço para que elas vicejem
também na temática do relacionamento institucional entre controladores e controlados.
Terceiro, e enfim, é inescapável investir maior atenção nas pesquisas empíricas, que
revelarão aspectos concretos do controle da administração pública no direito brasileiro.
Outras jurisdições têm produzido estudos muito interessantes, por exemplo, sobre a
instrumentalização dos comandos legislativos por juízes de diferentes ideologias. Mas a
importação de suas conclusões para o contexto brasileiro é temerária. Precisaríamos
produzir e aplicar pesquisas dentro de nosso contexto, para extrair informações que nos
informariam sobre a nossa realidade, circunstância essencial para pensarmos no passo
seguinte de adaptar o nosso direito.
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Este artigo foi originalmente publicado em direitodoestado.com.br/colunistas e está aqui preservado com autorização do editor da Revista, para utilização direta livre ou como anexo a coleções de vídeos do JurisTube. Os direitos autorais permanecem com o(a) autor(a).