“PEC das bondades”, PEC dos benefícios”, “PEC dos auxílios”, “PEC do bem-estar”, “PEC eleitoral”, “PEC Kamikaze”, “PEC da agonia”, “PEC do desespero”: certamente “nunca antes na história desse país” houve tantos apelidos para uma mesma PEC, e tanta polêmica e dificuldade em haver um consenso quanto à conveniência, oportunidade e vantagens proporcionadas pela sua aprovação, que ocorreu recentemente e a converteu na Emenda Constitucional 123. Um reflexo da polarização política que se constata no momento atual.
Inicialmente, há que se chamar a atenção para a quantidade e velocidade de alterações constitucionais ocorridas nesse período de pandemia. Iniciada com a EC 106, apelidada de “Orçamento de guerra”, sucederam-se 18 outras, até a de número 125, vigente na data de publicação desta coluna, perfazendo um total de 19 emendas constitucionais em um período de 16 meses. E outras a caminho. Mais de uma emenda constitucional por mês, seguramente um recorde. Mais um “nunca antes na história desse país”.
É evidente que isto não é bom para a segurança jurídica, prejudica em muito a estabilidade necessária do ordenamento jurídico, agravada pelo fato de serem alterações na principal norma de qualquer Estado, que é sua Constituição.
Em boa parte, essa instabilidade e constante mutação constitucional deve-se à excessiva “constitucionalização” do ordenamento jurídico, inserindo-se no texto minúcias e peculiaridades que não lhe são próprias nem adequadas, e deveriam estar previstas na legislação infraconstitucional.
Uma Constituição deve ter por objeto “estabelecer a estrutura do Estado, a organização de seus órgãos, o modo de aquisição do poder e a forma de seu exercício, limites de sua atuação, assegurar os direitos e garantias dos indivíduos, fixar o regime político e disciplinar os fins sócio-econômicos do estado, bem como os fundamentos dos direitos econômicos, sociais e culturais”[1], o que corresponderia ao conteúdo material da Constituição.
Os tempos são outros, as Constituições ampliaram o seu escopo na maior parte dos Estados, e no mais das vezes têm ido bem além disso, sendo aceito com bastante passividade. Mas não há como deixar de constatar que o exagero é grande.
A Constituição brasileira, com 250 artigos em seu corpo principal, muitos deles extensos, mais 120 no “Ato das Disposições Constitucionais Transitórias” (ADCT), vários igualmente extensos – e que pouco tem de transitórios, já que muitos estão em vigor desde a data da promulgação, em 1988, há mais de 30 anos –, contém visíveis impropriedades nesse aspecto.
Só para citar alguns exemplos no âmbito das finanças públicas, basta verificar o artigo 155, que explicita detalhes dos tributos estaduais, especialmente o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), e os artigos 166 a 167, no âmbito orçamentário. O artigo 100 da Constituição e o artigo 97 do ADCT, sem contar outros, são um verdadeiro regulamento dos precatórios. Todos em textos extensos, minuciosos, detalhistas e por vezes incorporando normas da legislação infraconstitucional, causando enorme dificuldade aos operadores do Direito, além de levar questões de menor relevância para decisão da mais alta instância do Poder Judiciário.
Assim é que se vê a todo tempo necessidade de modificar as normas para adaptá-las às novas situações e necessidades do momento, já que se muda a Constituição para ajustes específicos e pontuais, afetados a todo tempo pela rápida alteração nas circunstâncias que levaram à desnecessária inclusão no texto, que deveria se restringir aos temas que lhe são próprios.
Tendo em vista a maior dificuldade de alteração no texto da Constituição, a inserção de normas deveria dar a seu conteúdo uma maior segurança e estabilidade. No entanto, o uso abusivo desse expediente o inutilizou quase que por completo.
Não é de hoje que as alterações constitucionais têm sido por demais frequentes, e a velocidade tem aumentado a cada dia[2]. Já não é mais suficiente comprar uma Constituição impressa todo ano para se manter atualizado, é preciso consultar a versão “online”!
É pouco razoável aceitar que a Constituição tenha que dispor sobre regime especial para biocombustíveis, extensão do benefício do programa Auxílio Brasil previsto em lei ordinária, auxílio Gás aos Brasileiros, igualmente previsto em lei ordinária, concessão de auxílio financeiro temporário a caminhoneiros e motoristas de táxi, além de outras previsões que vieram constar da recém-aprovada EC 123.
Por mais que se aceite a expansão do texto constitucional para garantir direitos aos cidadãos, regrar detalhes de benefícios legalmente estabelecidos está bastante distante do que se espera de uma Constituição, além da impropriedade de usá-la para, verdadeiramente, regulamentar a legislação infraconstitucional.
Impropriedades que resultam de restrições por vezes excessivamente detalhadas em textos anteriores, e que agora precisam ser alteradas por normas constitucionais para que sejam válidas. Ou ainda promover alteração de leis por normas constitucionais com a finalidade de evitar o questionamento quanto à eventual inconstitucionalidade. Um equívoco levando a outro, fazendo da Constituição um emaranhado de normas detalhadas, provisórias, desnecessárias e evidentemente confusas.
É muito difícil restringir essa verdadeira “síndrome da alteração constitucional” pelo mecanismo institucionalizado das limitações ao poder de emenda previsto no artigo 60, §4º, que impede que sejam alteradas as chamadas “cláusulas pétreas”, uma vez que dificilmente estas alterações são capazes de atingi-las. Basta ler as disposições da referida e mais recente emenda para notar que modificar detalhes de regime de biocombustíveis bem como alterar e criar benefícios sociais está longe de ser “tendente a abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação de poderes e os direitos e garantias individuais”. É preciso muito esforço e verdadeiros “saltos triplos carpados hermenêuticos” para chegar a essa conclusão.
É realmente necessária a conscientização da sociedade e dos legisladores das funções e importância da Constituição, e da segurança jurídica que ela deve proporcionar, para que não seja transformada em mais uma norma de menor importância, como tantas e infinitas outras que compõem nosso extenso e complexo ordenamento jurídico. Em suma, levar a Constituição a sério.
Outro aspecto a ser ressaltado por ocasião da aprovação dessa emenda constitucional é a constatação de que, das 19 emendas promulgadas no período da pandemia, mais da metade trataram de Direito Financeiro!
Ressalvados os aspectos negativos já anteriormente mencionados, é uma demonstração do protagonismo do Direito Financeiro na agenda nacional. Uma inequívoca evidência da importância das normas que regulam as finanças públicas para a sociedade e o ordenamento jurídico contemporâneo.
Foi-se o tempo em que poucos sabiam o que era e qual a utilidade do orçamento público. Raras e pouco efetivas eram as normas que restringiam os gastos públicos. Atualmente é evidente que assumiram papel de enorme relevância, tanto que boa parte das alterações se devem ao respeito que conquistaram, e precisam ser alteradas para não serem descumpridas e levar à punição dos administradores e demais envolvidos na gestão das contas públicas.
Por outro lado, a acentuada constitucionalização do Direito Financeiro, como já mencionado anteriormente, com artigos extensos, detalhados e constantemente alterados, e a multiplicidade de emendas constitucionais que se sucedem no tema, o transformaram em uma verdadeira “colcha de retalhos” jurídica.
O ímpeto de legislar com o espírito de “bombeiro”, apagando incêndios por meio de emendas constitucionais aprovadas de forma açodada, voltadas a produzir resultados imediatos, mirando o curto prazo, não pode dar bom resultado. Alguns casos evidenciam isso. Ainda que repleta das melhores intenções, a emenda do “teto de gastos” (EC 95/2016), por exemplo, ao ser elaborada de forma genérica, atingindo a tudo e todos, e com prazos excessivamente longos, não compatíveis com o dinamismo da economia e da vida modernas, tende naturalmente a provocar necessidade de alterações frequentes e busca incessante pelos “furos no teto”[3]. Foi o que se observou, e era previsível, mas se agravou muito pela dimensão e imprevisibilidade decorrente da pandemia que atingiu o planeta inteiro.
Proliferam as exceções, buscas por alternativas ao estrito cumprimento da legislação vigente, e conceitos como “calamidade pública”, “estado de emergência” e outros ensejadores de excepcionalidades passam a ter interpretações mais flexíveis, não raro desmerecendo o propósito para o qual foram criados.
Razões que aos poucos se somam para, além do Direito Constitucional, também o Direito Financeiro não ser devidamente levado a sério, e para que tenham ambos sua credibilidade mitigada. Um prejuízo irreparável ao ordenamento jurídico. O Direito e toda a sociedade perdem com isso.
É muito bom que o Congresso Nacional trabalhe, esteja atento às necessidades cada vez maiores da sociedade brasileira e ajuste a legislação para viabilizar que elas sejam atendidas o quanto antes. Mas é preciso que sua atuação tenha mais qualidade do que quantidade. Nem mesmo Constituição em excesso faz bem. É preciso que seja boa e respeitada.
[1] José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 30ª ed., p. 43.
[2] Gestão Bolsonaro tem 5 PECs com aprovação em tempo recorde. Média é de 1.363 dias, já as que passaram mais rápido levaram em média 62 dias, segundo a Metapolítica. Poder360, em 8.7.2022 (https://www.poder360.com.br/congresso/gestao-bolsonaro-tem-5-pecs-com-aprovacao-mais-rapida-da-historia/).
[3] Sobre o tema, ver meu texto “O drama de um governo ‘com teto’ ”(CONTI, José Mauricio. A luta pelo Direito Financeiro. São Paulo: Blucher, 2022, pp. 209-214 - https://www.blucher.com.br/a-luta-pelo-direito-financeiro).