Não há quem lide com contratações públicas que já não tenha se assombrado com o conteúdo do art. 3º da Lei nº 8.666/1993.
Ele é bastante emblemático para mostrar o grau de expectativas – e contradições – depositadas nas compras e nos contratos públicos dos singelos aos mais complexos.
De acordo com esse dispositivo, o processo de contratação pública não serve, apenas, para permitir que a administração pública adquira um bem ou contrate a execução de uma obra ou serviço. Ele serve, também, para assegurar a isonomia, a proposta mais vantajosa e o desenvolvimento sustentável. Não só: deve buscar esses objetivos também observando “os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos”.
Quem lia o art. 3º da Lei ou não o levava a sério, ou se desesperava. Imagine a sensação de um gestor público – que quer apenas adquirir canetas com qualidade suficiente para escrever, ou contratar uma empresa que preste serviços de limpeza de forma adequada –, ao ler o dispositivo e perceber a quantidade de objetivos que ele deveria alcançar ao realizar tal contratação.
Nova Lei
A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, recém aprovada pelo Senado e no aguardo da sanção presidencial, promoveu alterações importantes nessa parte inicial de princípios e objetivos das contratações públicas, mas continuou com elevadas, e um tanto quanto utópicas, expectativas.
Inicialmente, a Nova Lei separou o leque da principiologia que rege as contratações (art. 5º) dos seus objetivos (art. 11). Assim o fez, não sem antes alargar o leque ainda mais, aumentando o malabarismo que aplicadores e intérpretes têm que fazer ao lidar com licitações e contratos públicos. Agora, além dos princípios que já existiam – como moralidade, publicidade, vinculação ao edital e competição –, temos também eficácia, segregação de funções, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, celeridade e economicidade. O conteúdo é fluído – aumentando voluntarismos – e, por vezes, contraditórios – aumentando potenciais conflitos.
Por outro lado, a Nova Lei de Licitações afastou o “monopólio do menor preço”, deixando claro que melhor proposta é aquela que oferece as condições mais vantajosas, o que deve ser avaliado tendo em vista o ciclo de vida total do produto, serviço ou projeto. A previsão que já constava na Lei do RDC, passará a ser incorporada no diploma geral de licitações e contratos. Deixa-se de lado, assim, uma avaliação apenas quanto ao “preço de etiqueta” do objeto a ser contratado, para se ponderar custos e benefícios gerados em todo o seu processo produtivo, até seu descarte ou encerramento.
Planejamento e governança: contratações como política pública
A Nova Lei de Licitações e Contratos também trouxe a necessidade de governança estratégica das contratações como um todo, devendo estar alinhadas ao planejamento estratégico do ente público (art. 11, parágrafo único). Com melhor estratégia, planejamento e acompanhamento das contratações do ente, vistas em conjunto, espera-se alcançar maior eficiência e eficácia dos contratos efetivados pelo ente.
Quer dizer, o conjunto de contratações a ser realizado pelo órgão passa a ser encarado como uma política pública em si mesma. Elas devem ser bem desenhadas e formuladas, a partir dos dados existentes e fornecidos pelas áreas técnicas; sua execução deve ser constantemente acompanhada a partir de indicadores; seus resultados devem ser submetidos à avaliação detalhada, gerando constantes aperfeiçoamentos. As contratações públicas de um órgão podem e devem, em seu conjunto, estar submetidas ao ciclo de políticas públicas, sendo embasadas em dados, e acompanhadas de modo a gerar novos dados que permitam o aperfeiçoamento de seu planejamento e execução.
Diversificação de fins
A Nova de Lei de Licitações e Contratações manteve a inclusão de fins de políticas públicas diversas nesses processos, em continuidade a um movimento que já vem ocorrendo com diversas outras leis.
Além de incluir o incentivo à inovação e ao desenvolvimento sustentável como objetivos das licitações, a Nova Lei também previu preferências para produtos e serviços nacionais, para as micro e pequenas empresas, para o emprego de mão de obra vinda de mulher vítima de violência doméstica e para bens reciclados ou recicláveis.
Há, aqui, um movimento de diversificação dos fins das contratações públicas, que passam a ser usadas como instrumentos, como meio para a execução de políticas públicas diversas.
Menos expectativas
É preciso repensar, a sério, para o que, afinal, servem as contratações públicas. Elas não são emplastros para todos os males, não servem para resolver todas as desigualdades sociais ou dificuldades vivenciadas pela gestão pública.
Adicionar um rol extenso de princípios fluídos e abertos, ou fins derivados de outras políticas públicas, só dificulta ainda mais um procedimento que já é custoso, moroso, difícil e permeado de interesses. Deixemos as contratações para seus fins primários, claramente colocados no objeto imediato da contratação. Se quisermos fomentar algum grupo ou atividade, que façamos de forma direta, por meio de contratos de fomento. Contratações públicas não deveriam, em regra, ser instrumentos de políticas públicas derivadas de seu objeto imediato.
Por outro lado, deve-se levar a sério o planejamento das compras e contratações administrativas, colocando-o no centro das discussões estratégicas do ente público. Os processos da organização devem ser estruturados de modo que o setor de compras passe de reativo para proativo ou, melhor ainda, gerenciador. E isso só será possível quando também passarmos a levar a sério a produção e coleta de dados das compras públicas, tanto para o diagnóstico e planejamento, como para ajustes e reformulações necessárias.
O episódio 53 do podcast Sem Precedentes discute ações sobre a Lei de Segurança Nacional, que tem sido usada em inquéritos contra críticos de Bolsonaro. Ouça:
https://www.youtube.com/watch?v=1062owtx9o4