Bem-vindos ao podcast Jurisprudência em Debate. Hoje, a gente vai mergulhar numa decisão assim, fundamental do Supremo Tribunal Federal, a ADI 2135, relatada pelo ministro Gilmar Mendes, do Supremo Tribunal Federal. O tema é quente. A Emenda Constitucional 19, de 98, aquela famosa reforma administrativa, e um ponto bem específico, que é a alteração que ela promoveu lá no artigo 39 da Constituição. Essa emenda, basicamente, tirou a obrigatoriedade expressa de a União, Estados, DF e Municípios terem um regime jurídico único, o famoso RJU, para os servidores da administração direta, autarquias e das fundações.
Exatamente. E a grande controvérsia que o STF teve que analisar, e que a gente vai debater aqui, não foi nem tanto sobre o mérito, tipo se é bom ou ruim ter vários regimes. A questão foi a forma como essa mudança foi aprovada lá no Congresso Nacional. Perfeito. A pergunta central é essa: Será que o processo legislativo que deu origem a essa nova redação do artigo 39 seguiu todas as regras, que são bem rígidas, do artigo 60 da Constituição?
Principalmente aquela exigência de aprovação em dois turnos, por três quintos dos votos, em cada casa. Olha, o STF, no final das contas, por maioria, bateu o martelo dizendo que sim, que a alteração foi constitucional quanto à forma, mas, e isso aqui é crucial, eles modularam os efeitos. A decisão só vale daqui pra frente, desde 6 de novembro de 2024, e mais importante ainda, proibiu que os servidores que já estão na ativa tenham seus regimes alterados. É, foi uma decisão bem complexa, né? E teve votos divergentes bem importantes também.
Sim, sim. E aqui, neste debate, eu vou defender a visão de que essa alteração foi, sim, formalmente inconstitucional. Vou seguir a linha da posição que ficou minoritária lá no julgamento. E eu, por outro lado, vou apresentar os argumentos que, bom, que levaram a maioria do STF a validar a norma, concluindo pela sua constitucionalidade formal. Ótimo!
Então, a minha posição se baseia no que eu vejo como um vício bem sério, sabe? É no processo legislativo lá na Câmara. A ideia principal da emenda, que era justamente permitir o fim da obrigatoriedade do RJU, ela foi colocada para votação em separado no primeiro turno. Usaram um mecanismo chamado Destaque para Votação em Separado, o DVS nº 9. E o ponto é, esse destaque que tinha a essência da mudança, ele foi rejeitado pelo plenário.
Não deu os votos necessários, precisava de 308, que são os 3 quintos, né? É, e só conseguiu 298. Uhum, um ponto factual importante esse aí. Exato. Só que, apesar dessa rejeição clara da proposta principal, o mesmíssimo conteúdo, que era a permissão para acabar com o RJU, acabou voltando para o texto final, que foi para o segundo turno.
E isso foi feito através do que, para mim, foi uma manobra. Naquela fase de consolidar o texto depois das votações, que eles chamam de redação do vencido, pegaram um trecho de um parágrafo, o parágrafo segundo, que tinha sido aprovado meio genericamente com o resto do projeto, e simplesmente moveram ele para o caput, para a cabeça do artigo 39. Olha, isso não foi só um ajuste de texto, não. Foi uma mudança de mérito que trouxe de volta justamente aquilo que o plenário tinha derrubado. Isso, na minha visão, viola o artigo 60, parágrafo 2º da Constituição, que fala que a proposta tem que ser aprovada em dois turnos, por 3/5, e também o parágrafo 5º, que proíbe reapresentar matéria rejeitada na mesma sessão legislativa.
O próprio STF, lá atrás, quando deu a liminar em 2007, suspendendo essa parte da emenda, já tinha reconhecido que esse argumento era forte, que tinha plausibilidade, e essa história de dizer que é assunto interno do Congresso, "interna corporis", isso não me convence quando a gente está falando de descumprir regra da própria Constituição para mudar a própria Constituição. A alteração do artigo 39 é, sim, constitucional do ponto de vista formal e foi um resultado legítimo do processo legislativo. O ponto central do meu argumento é que o texto que acabou virando o novo caput, aquele que veio do antigo parágrafo segundo do substitutivo, ele foi, sim, aprovado com os três quintos necessários no primeiro turno. Ele passou junto com o corpo principal do texto do substitutivo, antes mesmo de se votar os destaques, como foi o caso desse DVS 9. Mas, espera aí, a rejeição do DVS 9 não acabou esvaziando essa aprovação genérica que veio antes, justamente porque rejeitou o coração, a ideia central da mudança que era proposta para o caput?
Aí é que está a diferença de interpretação, né? A rejeição do DVS número 9, ela afetou apenas a redação específica que estava sendo proposta para o caput naquele exato momento. Ela não invalidou outros textos que já tinham sido aprovados com o quórum qualificado. A comissão especial, então, que era responsável pela tal redação do vencido, que basicamente significa organizar o texto final de acordo com o que o Plenário decidiu, ela entendeu que, sem aquele caput que foi rejeitado, o artigo ficaria meio sem sentido, sem um comando principal. Qual foi a solução encontrada?
Usar o texto do parágrafo segundo, que já tinha sido aprovado, e movê-lo para o caput. Isso foi visto como uma adequação redacional e de organização do texto, algo que está previsto nas regras da Câmara, lá no Regimento Interno. E a interpretação dessas regras de procedimento, tipo quais os efeitos de um destaque, como se faz a redação final, é justamente o que a gente chama de matéria interno corpores, ou seja, são assuntos internos do Legislativo que o Judiciário, por respeito à separação dos poderes, lá do artigo 2º da Constituição, geralmente não revê. Aliás, a própria Câmara debateu isso na época numa questão de ordem e validou o procedimento adotado. E o mais importante, o texto final com essa redação foi aprovado em segundo turno na Câmara e depois no Senado, sempre com os três quintos exigidos pelo artigo 60, parágrafo 2º.
A jurisprudência do STF tem, olha, muitos casos em que ela respeita essa autonomia do Congresso para interpretar o próprio regimento. Eu entendo o argumento da autonomia parlamentar, claro, mas eu volto a insistir na natureza da rejeição do DVS 9. Não era só rejeitar um amontoado de palavras, entende? Os debates da época, a própria justificação do DVS feita pela oposição, deixam muito claro. O que estava em jogo ali era a ideia, era o mérito de manter ou não a obrigatoriedade do RJU.
A justificativa do DVS era explícita, dizia: manter a regra atual do regime jurídico único. Portanto, a rejeição foi uma decisão política de fundo do Plenário. Aí você pega o texto do parágrafo segundo, que originalmente falava de um conselho de política de remuneração, algo bem acessório, né? E coloca ele no lugar do caput que foi rejeitado. Pra mim isso foi um artifício claro pra driblar a decisão soberana do Plenário.
Ministros como Néri da Silveira, Ellen Grace e o César Peluso, já na análise da liminar lá atrás, apontaram que esse parágrafo segundo nem fazia sentido sozinho. Ele dependia logicamente do Caput, que tinha sido rejeitado. A manobra, na prática, acabou ressuscitando a proposta que tinha sido derrotada minutos antes. Compreendo a sua leitura dos fatos políticos da época, mas do ponto de vista estritamente regimental e jurídico, o destaque vota texto, não vota a ideia genérica. O mecanismo regimental do destaque serve para quê?
Para isolar uma parte específica do texto e votá-la separadamente. O texto do parágrafo segundo tinha sido aprovado validamente com o quórum constitucional antes disso. O plenário rejeitou o texto X que era proposto para o Caput. Ok. A comissão, então, precisava dar uma redação final para o artigo.
Como o próprio relator explicou na época, sem um caput, o artigo ficaria, nas palavras dele, acéfalo, sem um comando. A solução encontrada foi usar o texto Y, que era o do parágrafo segundo, já aprovado para compor esse comando. A gente pode até discutir se foi a melhor solução política, mas foi uma solução redacional e organizacional dentro das regras do jogo parlamentar e que foi validada pela própria Câmara. Não dá pra gente dizer que a rejeição de um texto específico implica automaticamente a rejeição de qualquer outro texto que trate do mesmo tema geral. Onde que estaria o limite disso, né?
A decisão sobre como montar a redação do vencido cabe ao Parlamento, que depois, importante lembrar, votou e aprovou o texto final já consolidado. O ministro Nelson Jobim, inclusive, já defendia essa linha desde a época da liminar. Mas essa linha de raciocínio nos leva direto para a questão dos limites do controle judicial, né? Será que tudo, tudo mesmo, pode ser justificado como interna corporis? O artigo 60 da Constituição não é uma mera regra de regimento interno, vamos combinar.
É a norma fundamental que diz como a própria Constituição pode ser alterada. Ignorar essas regras, a necessidade de aprovar a proposta em dois turnos com quórum qualificado, a proibição de reintroduzir matéria rejeitada, é violar a Constituição na sua essência e o STF é, por definição, o guardião da Constituição. A autonomia do Congresso não pode ser um cheque em branco para usar artifícios regimentais que, na prática, burlem exigências constitucionais expressas. A ministra Carmen Lúcia e o ministro Fachin foram muito claros nesse ponto no julgamento final. O papel do STF é sim verificar se o processo de emenda respeitou a Constituição, inclusive nos seus aspectos formais.
A rejeição da proposta central no primeiro turno e sua reintrodução, digamos, disfarçada... Isso não me parece uma mera questão de interpretação regimental. Para mim, é um desvio do processo que a Constituição estabeleceu. Onde fica a segurança jurídica do próprio processo de reforma constitucional se uma coisa dessas é permitida? A questão não é dar um cheque em branco de forma alguma, mas sim definir onde termina a competência do legislativo e onde começa do judiciário.
A doutrina do interna corpores, ela existe justamente para preservar a autonomia de cada poder. O STF pode e deve intervir. Claro, se houver uma violação direta, clara, há uma norma constitucional do processo legislativo. Por exemplo, se não tivessem feito os dois turnos de votação, ou se o quorum de 3/5 não fosse atingido na votação final do texto que foi promulgado. Mas aqui, o texto final foi votado em dois turnos, na Câmara e no Senado, e ele alcançou o quórum de 3/5.
O debate, na verdade, é sobre a interpretação de regras regimentais. Qual é o exato efeito da rejeição de um DVS? Como que a comissão de redação deve proceder nesses casos específicos? Isso é matéria de aplicação do regimento interno. E é nesse campo que o STF tem sido, historicamente, muito cauteloso, como a própria jurisprudência dele mostra, e também o tema 1120 de repercussão geral, afirmando que, como regra, não cabe ao judiciário substituir a interpretação que o próprio parlamento faz das suas normas internas.
A Câmara debateu a questão na época, por meio de uma questão de ordem, e entendeu que o procedimento foi correto. O STF, na decisão final, acabou respeitando essa deliberação interna do Legislativo. Ok. Mesmo aceitando, só para argumentar, essa validade formal, a gente precisa olhar para as consequências práticas dessa decisão, né? Validar a emenda 19 nesse ponto específico significa consolidar a possibilidade de termos, sim, diferentes regimes.
O estatutário, o celetista, talvez até outros convivendo lado a lado na administração direta, nas autarquias, nas fundações, isso para futuras contratações. Isso traz desafios enormes. Como é que a gente garante isonomia entre servidores que fazem trabalhos parecidos, mas tem regimes e, portanto, direitos diferentes? Como fica a segurança jurídica para os gestores e para os próprios servidores? Isso, claro, nos conecta diretamente aos debates super atuais sobre a reforma administrativa.
A busca por eficiência é ok, é legítima, mas ela não pode ser feita à custa de garantias essenciais do serviço público, ou abrindo brechas para a precarização, principalmente em carreiras que são essenciais para o funcionamento do Estado. Um corpo de servidores estável com um regime próprio é visto por muita gente como crucial para a impessoalidade e para a continuidade das políticas públicas. A decisão do STF, ao permitir essa flexibilização maior de regimes, com certeza joga mais lenha nessa fogueira da discussão atual. Eu concordo que as implicações são muito relevantes e que o debate é necessário, sem dúvida. Mas eu vejo a flexibilidade que a Emenda 19 permite, e que o STF agora confirma, como algo potencialmente positivo e até necessário para modernizar a gestão pública.
O ministro Barroso, por exemplo, destacou isso no voto dele. O RJU, apesar dos méritos históricos, acabava engessando muito a Administração, tratando realidades muito diferentes de forma igual. A possibilidade de usar regimes distintos permite adequar melhor o vínculo do servidor à natureza da função que ele exerce. Pode facilitar a contratação para projetos específicos, por exemplo, ou atrair profissionais com perfis diferentes, sem necessariamente ter que incluí-los numa carreira estatutária tradicional, o que pode trazer mais agilidade, mais eficiência. E aqui, a gente tem que dar o devido peso à modulação dos efeitos que o STF determinou.
Foi uma decisão, na minha opinião, muito prudente. Ao dizer que a regra vale só daqui pra frente, ex nunc, a partir de novembro de 2024, e principalmente ao proibir a mudança de regime dos servidores atuais, a chamada transmudação, o Tribunal evitou o que poderia ser um caos administrativo e previdenciário se houvesse uma mudança abrupta. O ministro Flávio Dino mencionou justamente essa preocupação com os tumultos administrativos. Essa modulação, então, tenta equilibrar essa abertura para a modernização com a segurança jurídica, que é indispensável para quem já está dentro do sistema. Fechando meu raciocínio, eu mantenho minha posição, alinhada com a minoria lá no STF, de que a mudança no artigo 39 pela emenda 19 tem sim um vício formal de origem.
Houve um desrespeito às regras do artigo 60 da Constituição porque uma proposta de mérito que foi rejeitada em primeiro turno acabou sendo reintroduzida por um caminho, digamos, indireto, o que viola a exigência de aprovação da proposta em dois turnos por quórum qualificado. E eu reafirmo a posição que prevaleceu no STF. A alteração é formalmente constitucional. O texto final foi aprovado com todas as exigências do artigo 60, dois turnos, quórum de três quintos nas duas casas. A forma como se chegou a esse texto final, interpretando os efeitos de um destaque e as regras de redação, isso está dentro da autonomia do poder legislativo para aplicar o seu próprio regimento, materia interna corporis, que, como regra geral, não cabe ao judiciário rever.
Fica registrado, portanto, o resultado final da ADI 2135. O STF, por maioria, julgou a ação improcedente quanto à alegação de inconstitucionalidade formal do caput do artigo 39, validando, assim, a redação dada pela Emenda Constitucional 19, de 1998. Mas é fundamental sempre lembrar da modulação, né? A decisão só produz efeitos a partir de 6 de novembro de 2024, ou seja, ex nunc. E, importantíssimo, ficou expressamente proibido alterar o regime jurídico dos servidores que já estavam nos cargos antes dessa data.
A tal da transmudação de regimes para os servidores atuais está vedada pela decisão do STF. Sem dúvida nenhuma, uma decisão de um impacto gigantesco para o direito administrativo. Ela reabre caminhos para que a administração pública, daqui para frente, possa contratar servidores por regimes diferentes do estatutário tradicional. Isso vai, certamente, influenciar todos os debates sobre eficiência, estabilidade, isonomia e o futuro do serviço público aqui no Brasil. Exatamente.
É um tema muito complexo e a decisão do STF, com todos os votos e argumentos bem detalhados, oferece muito material para a gente refletir sobre os limites do controle judicial, sobre o processo legislativo e sobre os rumos da nossa administração pública. Vale muito a pena dar uma olhada com calma no Acórdão para quem se interessa mais a fundo nesses assuntos. Nós agradecemos a sua companhia aqui no podcast Jurisprudência em Debate e pedimos que assine o canal. Assim você não perde as nossas próximas análises. Até a próxima!
