Bem-vindos ao Jurisprudência em Debate Podcast. É um prazer estar aqui. Bem-vindos ao Jurisprudência em Debate. A nossa discussão de hoje mergulha numa das decisões talvez mais impactantes do Supremo Tribunal Federal sobre federalismo e segurança pública aqui no Brasil. Vamos analisar o Recurso Extraordinário 608-588, que fixou o tema 656 de repercussão geral e que, na prática, redefine o papel das guardas municipais.
Exatamente. E o caso é bem interessante. Ele nasceu em São Paulo quando o Ministério Público questionou uma lei do município que permitia a guarda exercer, e essa é a expressão chave, policiamento preventivo e comunitário. O TJ de São Paulo, na origem, considerou a lei inconstitucional, mas o STF é, por maioria, reverteu essa decisão. E essa reversão, como você disse, não foi unânime, o que torna o nosso debate aqui ainda mais rico.
A questão central que dividiu a corte e que a gente vai aprofundar é justamente esta. A Constituição de 88, lá no artigo 144, permite que um município, por lei própria, transforme a sua guarda numa força de policiamento preventivo. Ou isso seria uma invasão da competência que a Carta Magna deu com exclusividade às polícias estaduais. Perfeito, a questão é essa. Então, para organizar, eu vou defender a posição que prevaleceu no STF.
Vou argumentar que essa atuação municipal é, na verdade, uma evolução natural e constitucional do nosso federalismo cooperativo, algo essencial para responder aos desafios da segurança urbana de hoje. E eu, por outro lado, vou explorar os argumentos da minoria. Vou sustentar que a Constituição estabeleceu um modelo bem claro, bem restritivo para as guardas, focado na proteção do patrimônio do município. E que a decisão da maioria, na prática, acabou criando uma nova polícia que não foi prevista pelo Constituinte, o que traz riscos jurídicos e, claro, operacionais bem significativos. Ótimo!
Então, o meu ponto de partida é que a decisão da maioria, liderada pelo voto do relator, o ministro Luiz Fux, ela não inventa nada. Ela reconhece uma realidade que, bem, já se impôs nas cidades brasileiras e ela moderniza a interpretação do artigo 144, parágrafo 8º. A segurança pública, como diz o próprio Caput do artigo, é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos. E esse todos, claro, inclui os municípios. Não se trata de usurpação, mas do exercício legítimo da autonomia municipal para lidar com problemas que são, na sua essência, locais.
A criminalidade que afeta o cidadão no dia a dia acontece na praça, na porta da escola, no posto de saúde. São espaços municipais. Olha, eu concordo que a criminalidade é um problema local, sem dúvida. Mas a solução constitucional não foi criar polícias locais. A interpretação que você defende, a meu ver, ela ignora a clareza do texto.
O parágrafo 8º do artigo 144 é muito específico. A função é a proteção de seus bens, serviços e instalações. O texto não fala em pessoas, ele não fala em ordem pública de forma genérica, sabe? Os constituintes de 88, eles debateram isso e rejeitaram explicitamente a criação de polícias municipais. O que a maioria do STF fez foi, por via interpretativa, aquilo que o poder constituinte originário vedou.
É quase uma reescrita da Constituição pelo Judiciário. Mas essa leitura do texto não pode ser estática, congelada em 1988. O direito precisa dialogar com a realidade. E a própria Constituição nos dá a chave para essa evolução. Ao dizer que as guardas serão criadas conforme dispuser a lei, ela delegou ao legislador municipal a competência para modular essa atuação de acordo com as suas necessidades.
E é aqui que entra a ideia, que foi expressada pelo ministro Fuchs, dos municípios como laboratórios da democracia. A segurança pública não é um monolito. Existe a segurança de fronteira, a investigativa e existe a segurança do cotidiano. E o STF, a meu ver, finalmente admitiu que esta última é, e sempre foi, um problema que exige uma resposta municipal. Sim, mas essa delegação ao legislador que você menciona tem um limite claro no próprio texto constitucional, não acha?
O parágrafo 8º não é um cheque em branco. Ele estabelece o para quê da guarda municipal. A expressão laboratórios da democracia é poderosa, eu concordo, mas ela não pode servir de pretexto para romper o Pacto Federativo. Quando a gente fala em policiamento ostensivo, estamos falando daquela presença uniformizada, visível, feita para dissuadir o crime antes que ele aconteça. A Constituição deu esse papel com exclusividade à polícia militar.
A decisão do STF na prática diz que agora nós podemos ter duas forças fardadas fazendo a mesma coisa na mesma rua. Isso não gera conflito de atribuições? Não necessariamente. A ideia é de cooperação, não de sobreposição. A própria Lei 13.675, que criou o Sistema Único de Segurança Pública, o SUSP, já previa as guardas como integrantes operacionais do sistema.
E o STF, na ADPF 995, já havia declarado inconstitucional qualquer interpretação que as excluíssem do SUSP. Portanto, a decisão agora em debate apenas consolida um caminho que já estava sendo construído. A guarda não vai substituir a PM. Ela vai atuar de forma complementar, com foco na comunidade e na prevenção primária, em espaços de responsabilidade do município. Entendi.
Mas estar no SUSP não significa ter as mesmas funções. O SAMU também pode ser considerado parte do sistema de segurança numa acepção mais ampla, mas isso não transforma um motorista de ambulância em policial, né? Como o ministro Zanin ressaltou no voto dele, cada integrante do sistema tem seu papel constitucionalmente definido. O meu receio é o seguinte, a decisão abre uma porta perigosa para que cada um dos mais de 5.500 municípios brasileiros crie sua própria polícia com diferentes níveis de preparo, estrutura, armamento e, principalmente, de controle externo. A gente está falando de um risco de pulverização precarização da atividade policial.
Eu entendo a preocupação com a falta de padronização, mas a interpretação restritiva que você defende também leva a situações impraticáveis. Pense na definição de proteger os serviços municipais. É só com um guarda parado no portão vigiando o prédio? Ou é garantindo a segurança das crianças, dos pais, dos médicos, dos pacientes no entorno? O ministro Alexandre de Moraes usou um exemplo brilhante no debate.
A guarda que atende uma mulher com um botão do pânico, vítima de violência doméstica. Ela está protegendo um serviço municipal de assistência social. Essa atuação é, na essência, um policiamento preventivo e comunitário. Negar isso é esvaziar a norma da sua eficácia. O exemplo é bom, é bom, mas ele também revela a linha tenue que a decisão borrou na sua visão, onde termina a proteção à mulher e onde começa a investigação de um crime doméstico, que é função exclusiva da Polícia Civil.
Essa atuação proativa da guarda não a autoriza, por exemplo, fazer uma busca pessoal em alguém na rua ao lado da escola, sob a suspeita de tráfico de drogas. Foi exatamente isso que o ministro Zanin questionou. A consequência prática dessa decisão é a atribuição de um poder de polícia amplo, para o qual as guardas, na maioria dos municípios, não têm o mesmo treinamento, a mesma estrutura hierárquica e, crucialmente, o mesmo regime de controle externo que a polícia militar. O risco de abuso é real. Mas a corte foi sensível a esse risco.
A tese final construída pela maioria não é um cheque em branco, não. Ela impõe limites claros. A redação final do tema 656 diz que o policiamento ostensivo e comunitário é constitucional, sim, mas faz ressalvas cruciais. A primeira é o respeito às atribuições dos demais órgãos, o que significa que a guarda não pode atuar como polícia judiciária, não pode investigar crimes. A competência da Polícia Civil e da Polícia Federal permanece intacta.
São salvaguardas importantes no papel, sem dúvida, mas a prática pode ser bem diferente. A própria tese validou o conceito de policiamento ostensivo, que é inerentemente amplo. Como um guarda na rua vai delimitar sua atuação para não invadir a competência da PM? A tese tenta criar um caminho do meio, mas parte de uma premissa que, para a minoria, é constitucionalmente equivocada. E, olha, não podemos esquecer de um ponto técnico que foi levantado, a questão processual.
A Lei Municipal de São Paulo, que originou o recurso, já tinha sido revogada e substituída por outra. Tecnicamente, o STF não deveria nem ter julgado o mérito, porque o objeto do recurso se perdeu. A maioria passou por cima disso para poder criar uma tese de repercussão geral. É um ponto processual válido. Mas a corte entendeu que a nova lei mantinha a mesma controvérsia de fundo.
Ignorar o mérito por um tecnicismo seria se omitir de uma questão urgente que afeta mais de mil municípios com guardas armadas no país. Foi uma decisão pragmática, para pacificar o tema. E voltando aos controles, o mais importante foi adicionado durante os debates, depois da manifestação dessas preocupações. A tese expressamente submete as guardas ao controle externo do Ministério Público, nos mesmos moldes das polícias. E, por sugestão do ministro Flávio Dino, vinculou a legislação municipal às normas gerais que o Congresso Nacional vem a editar.
Ou seja, a decisão não cria um caos. Ela valida uma prática e, ao mesmo tempo, aponta o caminho para sua institucionalização e controle. A resposta direta às críticas da minoria que enriqueceu a decisão. Mas ela não resolve o problema original de competência. O que a decisão faz, em última análise, é transferir uma parte imensa do ônus, tanto financeiro quanto político, da segurança para os prefeitos.
Será que os municípios, especialmente os menores e mais pobres, têm orçamento e capacidade técnica para assumir essa nova polícia, sem precarizar serviços essenciais como saúde e educação? Esse é o verdadeiro teste para o tal federalismo cooperativo A cooperação pode se tornar na prática uma delegação de responsabilidade sem o devido repasse de recursos. Mas esse é um desafio de gestão pública, não um vício de inconstitucionalidade. A decisão dá aos prefeitos a ferramenta constitucional para agir. Caberá a eles e à sociedade local decidir como e quando usá-la.
O que não era mais possível era manter as guardas numa espécie de limbo jurídico, sabe? Armadas, presentes nas ruas, mas com uma atuação constrangida por uma interpretação ultrapassada da Constituição. A decisão do STF traz segurança jurídica para que os municípios invistam e estruturem suas guardas como uma força de proximidade, o que as polícias militares, por sua natureza e escala, muitas vezes não conseguem ser. Ou pelo contrário, traz insegurança jurídica. ao criar uma zona cinzenta de atuação concorrente entre guardas e PMs. Vamos levar isso para a rua.
Imagine uma abordagem. A PM para um suspeito com base em informações de sua inteligência sobre tráfico. Ao mesmo tempo, a guarda municipal para outra pessoa na mesma calçada por perturbação da ordem perto de um parque. Quem comanda a cena? De quem é a responsabilidade final se a situação escalar?
A decisão, ao validar o policiamento ostensivo, cria um potencial para o caos operacional que a repartição de competências de 1988 visava justamente evitar. Em resumo, fica claro que a decisão do STF no RE 580.588 é um marco. A posição vencedora, que eu defendo, consolida a inserção das guardas municipais no sistema de segurança pública, não para substituir as polícias, mas para somar esforços. Ela permite uma atuação mais proativa e alinhada às complexidades urbanas sob a ótica de um federalismo que precisa ser vivo e, de fato, cooperativo. No campo do direito administrativo, isso reconfigura totalmente as noções de competência municipal e fortalece o poder de polícia local.
Por outro lado, a posição vencida, embora não tenha prevalecido, acende alertas fundamentais sobre a fidelidade ao texto constitucional e os riscos práticos de uma expansão de poder sem os devidos controles estruturais e financeiros em todo o país. A divergência foi profunda, mas ela forçou a maioria a incluir na tese final mecanismos de controle que antes não estavam explícitos. O desacordo sobre o princípio fundamental da competência constitucional persiste, e a aplicação dessa tese vai ser um grande desafio. Sem dúvida. As implicações para a gestão da segurança nas cidades brasileiras são imensas e serão sentidas por muitos anos.
É um novo capítulo para o Direito Administrativo Municipal. E é um precedente que vai demandar enorme atenção dos gestores, do judiciário e, principalmente, do Ministério Público para garantir que essa nova e ampla atribuição seja exercida dentro dos limites que a própria tese tentou impor, evitando justamente os conflitos e abusos que a corrente minoritária tanto temia. A discussão, no plano prático, está longe de terminar. Se você gostou desta nossa análise, não se esqueça de clicar no sininho para receber as notificações, deixar a sua opinião nos comentários e, claro, divulgar este episódio em suas redes sociais. E, claro, assine o canal do podcast Jurisprudência em Debate.
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