Anotações Sobre o Perfil Jurídico - Constitucional do Ministério Público

ANOTAÇÕES SOBRE O PERFIL JURÍDICOCONSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Carlos Augusto Alcântara Machado Membro do Ministério Público do Estado de Sergipe, Mestre em Direito, autor da obra Mandado de Injunção – Um Instrumento de Efetividade da Constituição, 2ª edição, São Paulo: Editora Atlas e do livro Direito Constitucional, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais e Professor de Direito Constitucional da Universidade Federal de Sergipe (UFS) e da Universidade Tiradentes - UNIT.

1. Considerações introdutórias:

Não se desconhece que, com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em 05 de outubro de 1988, uma instituição foi reestruturada por completo: o Ministério Público.

De órgão que gravitava e, mais do que isso, integrava a estrutura organização do Poder Judiciário ou do Poder Executivo¹, passou a compor o título constitucional “Da Organização do Poderes” (Título IV), em seção de capítulo específico (Capítulo IV – Seção I), sem guardar qualquer relação de dependência com os Poderes Estatais classicamente concebidos (Executivo, Legislativo e Judiciário).

Optou o legislador-mor em inscrever o Ministério Público em capítulo especialmente destacado para as agora denominadas “funções essenciais à justiça”.

Em razão da nova topografia constitucional e do regime jurídico especial, alguns passaram a conferir-lhe o status de quarto poder, o que não parece ser a melhor exegese. O Ministério Público passou a ser dotado, todavia, de natureza sui generis, de quase-poder. Nesse sentido, averbou o Min. Paulo Brossard, em voto proferido², quando do exercício do seu excelso labor: “embora se diga que o Ministério Público não é Poder, falta pouco para sê-lo. Contudo, a Constituição, a despeito da largueza com que tratou o Ministério Público, não o institui em quarto Poder: os Poderes continuam sendo três”.

Na verdade, o próprio texto constitucional, em eloqüente dicção do seu art. 2º³, reconhece a tripartição dos poderes. É dizer: Poderes (como órgãos ou funções estatais específicas) são apenas três. Legislativo, Executivo e Judiciário. Não mais.

2. Autonomia institucional: órgão de Estado É forçoso reconhecer que o Ministério Público, como condição necessária para assegurar o livre exercício de suas nobres funções, recebeu do Supremo legislador prerrogativas de Poder, com autonomia funcional, administrativa e financeira (§§ 2º e 3º do art. 127 – CF).

Poder-se-ia questionar a autonomia financeira do Ministério Público pelo fato de a Carta Magna ter omitido a referência expressa. Sem embargo de não fazer menção, literalmente, à “autonomia financeira”, como se observa no art. 99, caput, da Lei Maior, relativamente ao Poder Judiciário, forneceu os meios operacionais para o seu exercício, corolário lógico do autogoverno ministerial (elaboração da proposta orçamentária, iniciativa de projeto de lei para a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, política remuneratória e plano de carreira, v.g. – art. 127, §§ 2º e 3º - CF).

Acrescente-se, nesse passo, que os §§ 3º a 5º, do art. 99, têm idêntica redação dos §§ 4º a 6º, do art. 127. Tal identidade revela similar desígnio do legislador constituinte no trato das duas instituições, já que se refere à autônoma atribuição de elaboração da proposta orçamentária sem interferência do Poder Executivo, tanto para o Poder Judiciário (art. 99, § 1º) como para o Ministério Público (art. 127, § 3º).

Eis o texto integral dos dispositivos mencionados:

Poder Judiciário – art. 99 Ministério Público – art. 127

§ 3º. Se os órgãos referidos no § 2º não § 4º. Se o Ministério Público não encaminharem as respectivas propostas encaminhar a respectiva proposta orçamentárias dentro do prazo orçamentária dentro do prazo estabelecido estabelecido na lei de diretrizes na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder orçamentárias, o Poder Executivo Executivo considerará, para fins de considerará, para fins de consolidação da consolidação da proposta orçamentária proposta orçamentária anual, os valores anual, os valores aprovados na lei aprovados na lei orçamentária vigente, orçamentária vigente, ajustados de acordo ajustados de acordo com os limites com os limites estipulados na forma do § 3º estipulados na forma do § 1º deste artigo.

§ 4º. Se as propostas orçamentárias de § 5º. Se a proposta orçamentária de que que trata este artigo forem encaminhadas trata este artigo for encaminhada em em desacordo com os limites estipulados desacordo com os limites estipulados na na forma do § 1º, o Poder Executivo forma do § 3º, o Poder Executivo procederá procederá aos ajustes necessários para aos ajustes necessários para fins de fins de consolidação da proposta consolidação da proposta orçamentária orçamentária anual. anual.

§ 5º. Durante a execução orçamentária do § 6º. Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização exercício, não poderá haver a realização de de despesas ou a assunção de obrigações despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos que extrapolem os limites estabelecidos na na lei de diretrizes orçamentárias, exceto lei de diretrizes orçamentárias, exceto se se previamente autorizadas, mediante a previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou abertura de créditos suplementares ou especiais. especiais.

Recorde-se, ainda, que a Carta da República, no seu art. 168, mais uma vez, destacando a autonomia financeira do Ministério Público – equiparado também nesse ponto ao Poder Judiciário –, determinou, de igual forma, o repasse até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, dos recursos correspondentes às dotações orçamentárias respectivas, compreendidos, inclusive, os créditos suplementares e especiais.

Impugnação sobre a existência de autonomia financeira do Ministério Público é tema superado, inclusive no Supremo Tribunal Federal.

Enfrentada a matéria já algumas vezes, assentou a Corte Suprema que, de fato, o Ministério Público dispõe de autonomia financeira e os atos normativos infraconstitucionais, de leis orgânicas, que consagram tal prerrogativa apenas limitam-se a explicitar o que já estava implicitamente consignado na Carta da República. Assim se manifestou o STF⁴:

“O reconhecimento da autonomia financeira em favor do Ministério Público, estabelecido em sede de legislação infraconstitucional, não parece traduzir

situação configuradora de ilegitimidade constitucional, na medida em que se revela uma das dimensões da própria autonomia institucional do Parquet”.

Reconheceu o Excelso Pretório, no mesmo julgado⁵, bem antes da alteração do atual § 2º, do art. 127, da Lei Maior⁶, que a autonomia financeira do Ministério Público dizia respeito também à iniciativa de lei para fixação dos vencimentos e política remuneratória de seus servidores.

A Corte, em outro julgado, assentou (MS-AgR-QO 21.291/DF, 12.04.91):

“O autogoverno da Magistratura tem, na autonomia do Poder Judiciário, o seu fundamento essencial, que se revela verdadeira pedra angular, suporte imprescindível a asseguração da independência político-institucional dos Juízos e dos Tribunais. O legislador constituinte, dando conseqüência a sua clara opção política - verdadeira decisão fundamental concernente a independência da Magistratura - instituiu, no art. 168 de nossa Carta Política, uma típica garantia instrumental, assecuratória da autonomia financeira do Poder Judiciário. A norma inscrita no art. 168 da Constituição reveste-se de caráter tutelar, concebida que foi para impedir o Executivo de causar, em desfavor do Judiciário, do Legislativo e do Ministério Público, um estado de subordinação financeira que comprometesse, pela gestão arbitrária do orçamento - ou, até mesmo, pela injusta recusa de liberar os recursos nele consignados -, a própria independência políticojurídica daquelas Instituições. Essa prerrogativa de ordem jurídico-institucional, criada, de modo inovador, pela Constituição de 1988, pertence, exclusivamente, aos órgãos estatais para os quais foi deferida”

Preciso, no particular, é o ensinamento de Emerson Garcia⁷, ao concluir a análise sobre a autonomia financeira do Ministério Público:

“Como se constata, em nenhum momento o sistema concebe o Ministério Público como mero apêndice de outro Poder, mas sim, como uma Instituição dotada de individualidade própria e sujeita às mesmas obrigações dos demais órgãos independentes. Consagra-se, assim, a garantia do selfgovernment, detendo o Ministério Público total autonomia para a gestão as dotações consignadas na lei orçamentária, arcando com o ônus daí decorrente. A Constituição da República, a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público e a Lei de Responsabilidade Fiscal apresentam um nítido encadeamento lógico, garantindo e operacionalizando a autonomia financeira do Ministério Público”.

O Ministério Público, destarte, com autonomia funcional, administrativa e financeira, sob nenhuma condição poderá sofrer ingerências externas. Como averba Pedro Roberto Decomain⁸, “no terreno administrativo, a autonomia na gestão dos assuntos internos é princípio que se destina precisamente a consagrar a independência da Instituição, inclusive frente a outros setores da administração Pública, de modo que não fique adstrita á vontade de estranhos, de sorte a sofrer indevidas ingerências na condução de suas tarefas institucionais”.

Ademais, atentar contra o livre exercício do Ministério Público, assim como do Poder Judiciário, é crime de responsabilidade do Presidente da República, consoante comando inserto no inciso II, do art. 85, da Carta Fundamental.

Fixada a autonomia, como expressão do perfil constitucional do Ministério Público, passa-se a analisar o regime jurídico respectivo, também sob a ótica particularmente constitucional.

Percebe-se, de logo, que magistrados e membros do Ministério Público exercem suas competências e atribuições como faces da mesma moeda⁹.

No exercício de parcela do Poder Estatal, o Poder Judiciário e o Ministério Público são instituições co-irmãs. A primeira, responsável pela administração da Justiça; a segunda, essencial à função jurisdicional do Estado.

Nesse toar, a Constituição-cidadã determinou que as regras constitucionais definidoras do regime jurídico da magistratura (art. 93) fossem aplicadas, no que couber, ao Ministério Público (art. 129, § 4º). Os requisitos constitucionais para ingresso na carreira estão equiparados (art. 93, I e § 3º do art. 129 – CF: concurso público de provas e títulos; participação da OAB na sua realização; exigência ao bacharel em direito, no mínimo, três anos de atividade jurídica e observância, nas nomeações da ordem de classificação). Demonstrando a irmandade dos agentes políticos das duas carreiras – magistrados e membros do Ministério Público – a Constituição Federal assegurou-lhes quase idênticas garantias e vedações.

Os quadros identificados adiante indicam, de forma cristalina, o desejo do legislador constituinte em dotar os membros das duas carreiras de Estado de iguais prerrogativas, impondo-lhes semelhantes proibições:

GARANTIAS

Magistratura – art. 95 Ministério Público – art. 128, § 5º, I

I - vitaliciedade, que, no a) vitaliciedade, após dois primeiro grau, só será anos de exercício, não adquirida após dois anos de podendo perder o cargo exercício, dependendo a senão por sentença judicial perda do cargo, nesse transitada em julgado período, de deliberação do tribunal a que o juiz estiver vinculado, e, nos demais casos, de sentença judicial transitada em julgado II - inamovibilidade, salvo por b) inamovibilidade, salvo por motivo de interesse público, motivo de interesse público, na forma do art. 93, VIII mediante decisão do órgão colegiado competente do Ministério Público, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, assegurada ampla defesa III - irredutibilidade de c) irredutibilidade de subsídio, subsídio, ressalvado o fixado na forma do art. 39, § disposto nos arts. 37, X e XI, 4º, e ressalvado o disposto 39, § 4º, 150, II, 153, III, e nos arts. 37, X e XI, 150, II, 153, § 2º, I 153, III, 153, § 2º, I PROIBIÇÕES

Magistratura – art. 95, Ministério Público – art. Parág. único 128, § 5º, II

I - exercer, ainda que em d) exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou disponibilidade, qualquer função, salvo uma de outra função pública, salvo magistério uma de magistério II -receber, a qualquer título ou a) receber, a qualquer título e pretexto, custas ou sob qualquer pretexto, participação em processo honorários, percentagens ou custas processuais III - dedicar-se à atividade e) exercer atividade políticopolítico-partidária partidária IV - receber, a qualquer título f) receber, a qualquer título ou ou pretexto, auxílios ou pretexto, auxílios ou contribuições de pessoas contribuições de pessoas físicas, entidades públicas ou físicas, entidades públicas ou privadas, ressalvadas as privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei exceções previstas em lei V - exercer a advocacia no Art. 128, § 6º. Aplica-se aos juízo ou tribunal do qual se membros do Ministério afastou, antes de decorridos Público o disposto no art. 95, três anos do afastamento do parágrafo único, V. cargo por aposentadoria ou exoneração b) exercer a advocacia c) participar de sociedade comercial, na forma da lei;

Não é demais lembrar que o Ministério Público não “está hierarquizado a qualquer outro órgão ou Poder”¹⁰. Como afirmou o eminente Min. Celso de Mello, tratando da instituição em exame, “o princípio da independência funcional reveste-se de caráter tutelar. É de ordem institucional (CF, art. 127, § 1º) e, nesse plano, acentua a posição autônoma do Ministério Público em face dos Poderes da República, com os quais não mantém vinculo qualquer de subordinação hierárquico-administrativa”¹¹. Não sem razão José Frederico Marques¹² já afirmava que não cabe ao magistrado [nem muito menos aos Chefes do Poder Executivo] dar ordens ao Ministério Público, no plano disciplinar e da jurisdição censória. Invocando, mais uma vez, o Min. Celso de Mello, é de se concluir que “o Ministério Público não é órgão ancilar do governo”.

O fato de a Constituição Federal confiar a escolha do Procurador-Geral da República (art. 128, § 1º - CF) e do Procurador-Geral de Justiça (art. 128, § 3º - CF) ao Chefe do Poder Executivo (Presidente da República e Governador do Estado, respectivamente), com a participação direta, no primeiro caso, do Senado Federal (aprovação do nome indicado pelo Presidente da República pela maioria absoluta de seus membros) não se constitui em elemento suficiente para fulminar a autonomia do Ministério Público¹³. Num país republicano e democrático, o controle de um Poder sobre outro é expressão da consagrada doutrina dos freios e contrapesos (checks and balances), opção do legislador constituinte, visando atender, na sua visão, o equilíbrio e a harmonia entre os órgãos que expressam o Poder Estatal. Apesar de ser uma fórmula criticada, notadamente por membros do Ministério Público e, relativamente, fragilizar a autonomia plena da instituição na escolha do seu superior dirigente – o que pode ser reconhecido como interferência indevida do Poder Executivo – limita-se, exclusivamente, à escolha, que recairá, obrigatoriamente, entre integrantes da carreira. O Chefe do Poder Executivo não tem ampla liberdade sobre o universo de escolha, menos ainda, no caso do Ministério Público Estadual. Deverá escolher o PGJ em nomes previamente eleitos pela classe, em lista tríplice.

Num certo sentido, a participação do Presidente da República ou do Governador do Estado, quando for o caso, na escolha de magistrados para compor os Tribunais de Justiça, os Tribunais Regionais Federais e os Tribunais Regionais do Trabalho (quinto constitucional – art. 94, parágrafo único e art. 115, I - CF), bem como a escolha de Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores (art. 101, parágrafo único; art. 104, parágrafo único, I e II; art. 111-A, I e art. 123, parágrafo único, I e II - CF), reveste-se de igual fundamento.

Com tal perfil institucional, indaga-se: é possível defender a tese de que, o Ministério Público é vinculado ao Poder Executivo? Evidente que não.

Organicamente, pela sua natureza constitucional, regime jurídico, prerrogativas e vedações constitucionais, assemelha-se ao Poder Judiciário; nunca ao Poder Executivo.

A função ministerial atende ao Estado Democrático de Direito e somente a ele deve atenção. A Carta da República¹⁴ definiu o Ministério Público como uma instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, cabendo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Por ser uma instituição permanente, o Ministério Público, ao agir, manifesta a soberania do Estado. Pelo seu grau de importância e definição constitucional, como registra Hugo Nigro Mazzilli¹⁵, o Ministério Público tornou-se cláusula pétrea implícita:

“Ao afirmar seu caráter permanente, o poder constituinte originário vetou, implicitamente, que o poder constituinte derivado suprimisse ou deformasse a instituição ministerial, pois, caso contrário, haveria forma indireta de burlar o princípio”.

Averbe-se, nessa linha, a lúcida conclusão expressa na tese¹⁶ apresentada por Gregório Assagra de Almeida, quando afirma que “se o Ministério é defensor do regime democrático e, se a República Federativa do Brasil constitui-se em um Estado de Direito, o Ministério Público tornou-se, com a CF/88, Instituição constitucional fundamental do Estado de Direito. Portanto, integrante do núcleo intangível da Constituição Federal.

As atribuições institucionais do Ministério Público, à semelhança do que ocorre com as competências judiciais, têm natureza nacional. E o legislador constituinte as indicou, sem qualquer distinção, em artigo único, isto é, o art. 129.

A Lex Maxima¹⁷ plasmou a instituição de forma una (princípio institucional da unidade) e indivisível (princípio institucional da indivisibilidade), indicando, em homenagem ao princípio fundamental federativo, por questões práticas e operacionais, relativamente aos órgãos de execução, dois ramos: o Ministério Público da União e o Ministério Público dos Estados. Assim também se apresenta o Poder Judiciário, no art. 92. Órgãos com competências particulares, mas todos integrantes de um só Poder Judiciário.

Observe-se, ainda, que a CF conferiu, indistintamente, a todos os membros do Ministério Público (da União e dos Estados), idênticas prerrogativas (art. 128, § 5º, I) e vedações (art. 128, § 5º, II).

Ademais, assim como no Poder Judiciário, relativamente ao Conselho Nacional de Justiça (art. 103-B, § 4º - CF), o Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP, é órgão de controle externo de natureza nacional, tendo como competência o controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público (da União e dos Estados) e do cumprimento dos deveres funcionais de todos os seus membros, quer sejam integrantes do Ministério Público da União ou dos Estados-membros (art. 130-A, § 2º).

Não sem razão que o legislador constituinte, apresentando os órgãos que integram o Ministério Público (art. 128), utilizou o verbo abranger. E como se sabe, abranger significa abarcar, cingir, conter na sua área,

Garcia, op. cit., p. 41.

compreender¹⁸. O Ministério Público, portanto, compreendido como função, é instituição única, nacional, classificada em órgãos distintos.

Por outro lado, se o caráter nacional da magistratura é também definido por conta de ser a carreira e atividade regidas por legislação única (Lei Complementar nº 35/79 – LOMAN), o Ministério Público Estadual, de igual forma, é disciplinado por normas gerais expedidas pela União¹⁹, para todo o Brasil, em obediência ao que dispõe o art. 61, § 1º, II, d (Lei nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 – Lei Orgânica Nacional do Ministério Público – LONMP).

Por derradeiro, some-se ao presente posicionamento o magistério do constitucionalista José Afonso da Silva, quando, respondendo consulta²⁰ das Associações do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, de São Paulo e de Minas Gerais, concluiu a respeito da existência do Ministério Público da União – de um lado – e dos Ministérios Públicos estaduais, de outro:

“Não se trata aqui de identificar as duas instituições. São diversas, porque exercem funções diferentes, mas isso não impede de terem regimes jurídicos idênticos, tanto no que tange às prerrogativas institucionais como no que se refere a direitos, restrições e vedações constitucionais, mormente depois que a EC-45/2004 introduziu diversos acréscimos na disciplina de ambas as instituições. A elas é reconhecida autonomia funcional, administrativa, financeira pertinente a seus ramos federais e estaduais (CF, arts. 99 e 127, §§ 2º a 6º). Ambas são instituições independentes: o Poder Judiciário em face da regra constante do art. 2º e o Ministério Público conforme o disposto no art. 127, § 1º, ambos da Constituição Federal. A seus membros a Constituição confere as mesmas garantias e as mesmas restrições e proibições, como se pode conferir, em relação à magistratura, no art. 95 e seu parágrafo único, e para os membros do Ministério Público, sem distinção entre federais e estaduais, nos §§ 5º e 6º do art. 128, todos com redação dada pela EC-45/2004. Note-se que todos os princípios, como o da unidade, indivisibilidade e independência e mais prerrogativas institucionais cabíveis às duas instituições são conferidas, mencionando, em destaque, seus ramos federais e estaduais, porque, em ambos os casos, a unidade nacional não exclui a formação autônoma das instituições estaduais, porque temos Poderes Judiciários estaduais, como Ministérios Públicos estaduais”.

3. Conclusões:

Diante das anotações apresentadas, conclui-se que o Ministério Público é instituição autônoma, administrativa e financeiramente, de caráter nacional, desvinculada dos Poderes Estatais (Executivo, Legislativo e Judiciário). É órgão de Estado, expressão da sua soberania. Os seus integrantes agem com autonomia funcional sem, no particular, qualquer subordinação hierárquica. Como última palavra, é de se invocar o X mandamento do Decálogo do Promotor de Justiça, de César Salgado, dirigido aos membros da instituição e expressando a necessária independência no exercício das suas funções: “Sê independente. Não te curves a nenhum poder; nem aceites outra soberania, senão a da lei”.

4. Bibliografia complementar:

BEMFICA, Francisco Vani. O Juiz, o Promotor, o Advogado – seus poderes e deveres. Rio de Janeiro: Forense, 1989;

CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro Carneiro. O Ministério Público no processo civil e penal. Rio de Janeiro: Forense, 1990;

MACHADO, Antônio Cláudio da Costa. A intervenção do Ministério Público no processo civil brasileiro. São Paulo: Saraiva, 1989;

MAZZILLI, Hugo Nigro. O Ministério Público na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 1989;

RAIMUNDO, José Guilherme. Manual do Promotor de Justiça. Saraiva: LEUD, 1ª. Ed.;

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 28ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007;

SILVA, Octacílio Paula. Ministério Público. São Paulo: Sugestões Literárias, 1981.

Referência Bibliográfica deste Trabalho: Conforme a NBR 6023:2002, da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:

MACHADO, Carlos Augusto Alcântara. Anotações sobre o perfil jurídico-constitucional do Ministério Público. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 28, dezembro, janeiro, fevereiro, 2012. Disponível na Internet: <http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-28FEVEREIRO-2012-CARLOS-AUGUSTO-MACHADO.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx

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