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A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público às organizações sociais
Publicado originalmente em Interesse Público – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
Citação acadêmica
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ABNT
SADDY, André. A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público às organizações sociais. professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/a-execucao-orcamentaria-e-financeira-dos-recursos-repassados-pelo-poder-publico-. Acesso em: 10 nov. 2026.
APA
Saddy, A. (2026). A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público às organizações sociais. *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/a-execucao-orcamentaria-e-financeira-dos-recursos-repassados-pelo-poder-publico-
Chicago
SADDY, André. 2026. “A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público às organizações sociais.” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/andre-saddy/a-execucao-orcamentaria-e-financeira-dos-recursos-repassados-pelo-poder-publico-
BibTeX
@article{andr-saddy-a-execu-o-or-ament-ria-e-financeira-dos--2026,
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A execução orçamentária e financeira
dos recursos repassados pelo poder
público às organizações sociais
André Saddy
Pós-Doutor pelo Centre for Socio-Legal Studies da Faculty of Law da University of Oxford.
Doutor Europeu em Problemas actuales de Derecho Administrativo pela Facultad de
Derecho da Universidad Complutense de Madrid, com apoio da Becas Complutense
Predoctorales en España. Mestre em Administração Pública pela Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa, com apoio do Programa Alßan, Programa de Bolsas de Alto
Nível da União Europeia para América Latina. Pós-graduado em Regulação Pública e
Concorrência pelo Centro de Estudos de Direito Público e Regulação (CEDIPRE) da Facul-
dade de Direito da Universidade de Coimbra. Professor do mestrado em Direito Cons-
titucional e do doutorado em Direitos, Instituições e Negócios da Faculdade de Direito
da Universidade Federal Fluminense (UFF). Professor do Departamento de Direito da
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Vice-Presidente do Instituto
de Direito Administrativo do Rio de Janeiro (IDARJ). Membro fundador do Instituto de
Direito Administrativo Sancionador (IDASAN). Diretor-Presidente do Centro de Estudos
Empírico Jurídico (CEEJ). Idealizador e Coordenador do Grupo de Pesquisa, Ensino e Ex-
tensão em Direito Administrativo Contemporâneo (GDAC). Sócio fundador do escritório
Saddy Advogados. Consultor e parecerista.
Paulo Corval
Doutor em Ciência Política pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Mestre em Ciên-
cias Jurídicas pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Professor
de Direito Financeiro e Tributário da Faculdade de Direito da UFF. Professor do mestrado
em Direito Constitucional da UFF. Coordenador do Grupo de Estudos Interdisciplinares
sobre Estado, Finanças e Tributação.
Resumo: As organizações sociais (OS), a despeito de já haver pas-
sado mais de 20 anos da sua regulamentação pela Lei nº 9.637/1998,
ainda deixam em aberto dúvidas àqueles que se acham, diariamente,
envolvidos com essa modalidade organizacional de ação. Hesitação
maior trazem, notadamente, as questões relacionadas à natureza e
execução dos recursos a elas repassados pelo poder público, alta-
mente regulamentados e submetidos a controle e fiscalização. O
avanço da atividade controladora, além de ampliar receios e incer-
tezas no manejo lícito e regular das OSs amplifica a existência de
dúvidas jurídicas. Ancorado em pesquisa bibliográfica e documen-
tal o artigo objetiva, de maneira não exauriente, apontar e indicar
caminho de compreensão dogmática para mitigar dúvidas e contri-
buir para o aperfeiçoamento da atuação das entidades qualificadas
como OS no país. A pressuposição a lastrear a pesquisa que funda-
menta este artigo é que a vigente disciplina normativa aplicável às
OSs possibilita, ao menos, no que toca aos recursos a elas repassados
A execução orçamentária e financeira
dos recursos repassados pelo poder
público às organizações sociais
André Saddy
Pós-Doutor pelo Centre for Socio-Legal Studies da Faculty of Law da University of Oxford.
Doutor Europeu em Problemas actuales de Derecho Administrativo pela Facultad de
Derecho da Universidad Complutense de Madrid, com apoio da Becas Complutense
Predoctorales en España. Mestre em Administração Pública pela Faculdade de Direito
da Universidade de Lisboa, com apoio do Programa Alßan, Programa de Bolsas de Alto
Nível da União Europeia para América Latina. Pós-graduado em Regulação Pública e
Concorrência pelo Centro de Estudos de Direito Público e Regulação (CEDIPRE) da Facul-
dade de Direito da Universidade de Coimbra. Professor do mestrado em Direito Cons-
titucional e do doutorado em Direitos, Instituições e Negócios da Faculdade de Direito
da Universidade Federal Fluminense (UFF). Professor do Departamento de Direito da
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Vice-Presidente do Instituto
de Direito Administrativo do Rio de Janeiro (IDARJ). Membro fundador do Instituto de
Direito Administrativo Sancionador (IDASAN). Diretor-Presidente do Centro de Estudos
Empírico Jurídico (CEEJ). Idealizador e Coordenador do Grupo de Pesquisa, Ensino e Ex-
tensão em Direito Administrativo Contemporâneo (GDAC). Sócio fundador do escritório
Saddy Advogados. Consultor e parecerista.
Paulo Corval
Doutor em Ciência Política pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Mestre em Ciên-
cias Jurídicas pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Professor
de Direito Financeiro e Tributário da Faculdade de Direito da UFF. Professor do mestrado
em Direito Constitucional da UFF. Coordenador do Grupo de Estudos Interdisciplinares
sobre Estado, Finanças e Tributação.
Resumo: As organizações sociais (OS), a despeito de já haver pas-
sado mais de 20 anos da sua regulamentação pela Lei nº 9.637/1998,
ainda deixam em aberto dúvidas àqueles que se acham, diariamente,
envolvidos com essa modalidade organizacional de ação. Hesitação
maior trazem, notadamente, as questões relacionadas à natureza e
execução dos recursos a elas repassados pelo poder público, alta-
mente regulamentados e submetidos a controle e fiscalização. O
avanço da atividade controladora, além de ampliar receios e incer-
tezas no manejo lícito e regular das OSs amplifica a existência de
dúvidas jurídicas. Ancorado em pesquisa bibliográfica e documen-
tal o artigo objetiva, de maneira não exauriente, apontar e indicar
caminho de compreensão dogmática para mitigar dúvidas e contri-
buir para o aperfeiçoamento da atuação das entidades qualificadas
como OS no país. A pressuposição a lastrear a pesquisa que funda-
menta este artigo é que a vigente disciplina normativa aplicável às
OSs possibilita, ao menos, no que toca aos recursos a elas repassados
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pelo poder público para a execução de suas despesas, construir um
regramento prudencial a ser observado pelas fundações e associações
privadas que atuam no setor até que se consiga um posicionamento
claro de órgãos de controladores e, principalmente, do Judiciário
quanto à natureza e manejo e execução dos recursos por elas rece-
bidos no exercício de suas interações com o Estado. Ao final, nas
considerações conclusivas, apresentar-se-ão, nos moldes de uma
listagem, os pontos característicos desse regramento destinado a
amplificar a segurança jurídica e a legitimidade das atividades e ato-
res do setor.
Palavras-chave: Organizações sociais (OS). Recursos repassados.
Execução orçamentária e financeira.
Sumário: 1 Introdução – 2 A lógica da contratualização de resulta-
dos e sua necessária manutenção em detrimento da racionalidade
ligada ao meio e ao procedimento como instrumento de preser-
vação do modelo das organizações sociais – 3 Desorçamentação e
distinção entre o momento orçamentário do recurso público e sua
fase posterior de execução pela organização social – 4 Garantia da
rubrica orçamentária, mobilização financeira nos termos pactuados
no contrato de gestão e observância do valor global – 5 Conclusões
– Referências
1 Introdução
O terceiro setor se consolidou no Brasil como decorrência mesmo
da redemocratização, fortalecendo a importância de a sociedade integrar
ativamente o mercado e o Estado, e do contexto internacional de recrudes-
cimento de crenças e interesses que conferem prioridade à lógica mercan-
til. 1 Nesse processo de transformação institucional, a despeito da variedade
de arranjos jurídicos que o segmento comporta, destacou-se a qualificação
organização social (doravante OS ou OSs), criada no âmbito federal pela
Lei nº 9.637/1998 com a intenção de passar à sociedade organizada em
1 O terceiro setor é consubstanciado pelo “conjunto de organizações sociais que não são nem estatais
nem mercantis, ou seja, organizações sociais que, por um lado, sendo privadas não visam fins lucra-
tivos e, por outro lado, sendo animadas por objetivos sociais, públicos ou coletivos, não são estatais”
(SANTOS, Boaventura de Souza. A reinvenção solidária e participativa do Estado. In: BRESSER-PEREIRA,
L. C. (org.). Sociedade e Estado em transformação. São Paulo: UNESP, 2001. p. 13). É o “conjunto de
organismos, organizações e instituições dotados de autonomia e administração própria que apresen-
tam como função e objetivo principal atuar voluntariamente junto à sociedade civil visando seu aper-
feiçoamento” (PAES, José Eduardo Sabo. Fundações entidades de interesse social: aspectos jurídicos,
administrativos, contábeis e tributários. Brasília: Brasília Jurídica, 2000. p. 56). No Brasil, integram o
terceiro setor entidades com distintas roupagens jurídicas: serviços sociais autônomos, organizações
não governamentais (ONGs), entidades de apoio e organizações privadas qualificadas como sociais
(OS), da sociedade civil (OSC) e da sociedade civil de interesse público (OSCIP).
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pelo poder público para a execução de suas despesas, construir um
regramento prudencial a ser observado pelas fundações e associações
privadas que atuam no setor até que se consiga um posicionamento
claro de órgãos de controladores e, principalmente, do Judiciário
quanto à natureza e manejo e execução dos recursos por elas rece-
bidos no exercício de suas interações com o Estado. Ao final, nas
considerações conclusivas, apresentar-se-ão, nos moldes de uma
listagem, os pontos característicos desse regramento destinado a
amplificar a segurança jurídica e a legitimidade das atividades e ato-
res do setor.
Palavras-chave: Organizações sociais (OS). Recursos repassados.
Execução orçamentária e financeira.
Sumário: 1 Introdução – 2 A lógica da contratualização de resulta-
dos e sua necessária manutenção em detrimento da racionalidade
ligada ao meio e ao procedimento como instrumento de preser-
vação do modelo das organizações sociais – 3 Desorçamentação e
distinção entre o momento orçamentário do recurso público e sua
fase posterior de execução pela organização social – 4 Garantia da
rubrica orçamentária, mobilização financeira nos termos pactuados
no contrato de gestão e observância do valor global – 5 Conclusões
– Referências
1 Introdução
O terceiro setor se consolidou no Brasil como decorrência mesmo
da redemocratização, fortalecendo a importância de a sociedade integrar
ativamente o mercado e o Estado, e do contexto internacional de recrudes-
cimento de crenças e interesses que conferem prioridade à lógica mercan-
til. 1 Nesse processo de transformação institucional, a despeito da variedade
de arranjos jurídicos que o segmento comporta, destacou-se a qualificação
organização social (doravante OS ou OSs), criada no âmbito federal pela
Lei nº 9.637/1998 com a intenção de passar à sociedade organizada em
1 O terceiro setor é consubstanciado pelo “conjunto de organizações sociais que não são nem estatais
nem mercantis, ou seja, organizações sociais que, por um lado, sendo privadas não visam fins lucra-
tivos e, por outro lado, sendo animadas por objetivos sociais, públicos ou coletivos, não são estatais”
(SANTOS, Boaventura de Souza. A reinvenção solidária e participativa do Estado. In: BRESSER-PEREIRA,
L. C. (org.). Sociedade e Estado em transformação. São Paulo: UNESP, 2001. p. 13). É o “conjunto de
organismos, organizações e instituições dotados de autonomia e administração própria que apresen-
tam como função e objetivo principal atuar voluntariamente junto à sociedade civil visando seu aper-
feiçoamento” (PAES, José Eduardo Sabo. Fundações entidades de interesse social: aspectos jurídicos,
administrativos, contábeis e tributários. Brasília: Brasília Jurídica, 2000. p. 56). No Brasil, integram o
terceiro setor entidades com distintas roupagens jurídicas: serviços sociais autônomos, organizações
não governamentais (ONGs), entidades de apoio e organizações privadas qualificadas como sociais
(OS), da sociedade civil (OSC) e da sociedade civil de interesse público (OSCIP).
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A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 31
fundações privadas ou associações civis a execução de atividades que se
acham ao encargo do poder público.
As interações que as entidades privadas qualificadas OSs mantêm
com o Estado, no entanto, passados mais de 20 anos da entrada em vigor
da Lei nº 9.637/1998, após a abertura, na primeira década do século XXI,
de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para apurar condutas
ilícitas praticadas com o uso abusivo de entidades que se utilizaram da
modelagem das OSs 2 e de um recente escrutínio a respeito da constitu-
cionalidade de sua regulação normativa pelo Supremo Tribunal Federal, 3
ainda deixam em aberto dúvidas àqueles que se acham, diariamente,
envolvidos com a essa modalidade organizacional de ação. Hesitação
maior causam as questões relacionadas à natureza e à execução dos recur-
sos repassados às OSs pelo poder público, altamente regulamentados e
submetidos a controle e fiscalização.
Órgãos de controle como os Tribunais de Contas e as Controlado-
rias, de modo destacado no âmbito federal, passaram a delimitar e delinear
ações e propor aperfeiçoamentos nos procedimentos de operacionalização
e nos mecanismos de transparência, publicidade e prestação de contas.
Atuam imbuídos de um alegado desejo de elevar o nível de accountability
da ação pública, ampliando parâmetros de governança e de controle em
2 Tal CPI foi criada pelo Requerimento nº 201, de 2007-SF, para apurar “a liberação, pelo Governo Federal,
de recursos públicos para Organizações Não-Governamentais – ONGs – e para Organizações da Socie-
dade Civil de Interesse Público – OSCIPs –, bem como a utilização por essas entidades, desses recursos e
de outros por elas recebidos do exterior, a partir do ano de 1999 até 8 de novembro de 2007”.
3 Destaque-se que foram propostas duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade em face da Lei nº
9.637/1998: a ADI 1.923/DF, cujo relator foi o Min. AYRES BRITTO; e a ADI 1943-1, de relatoria
do Min. TEORI ZAVASCKI. Essa última foi extinta sem resolução de mérito, visto que, sobrestada
a aguardar julgamento da ADI 1.923/DF, perdeu seu objeto porque, no julgamento daquela,
exauriu-se a discussão sobre a matéria impugnada. O acórdão proferido na ADI 1.923/DF conferiu,
às Leis nº 9.637/1998 e nº 8.666/1993, interpretação conforme a Constituição, definindo questões
administrativas atinentes às relações entre as organizações sociais e o Estado e indicando que:
“[...] (i) o procedimento de qualificação seja conduzido de forma pública, objetiva e impessoal,
com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e de acordo com parâmetros fixados
em abstrato segundo o que prega o art. 20 da Lei nº 9.637/98; (ii) a celebração do contrato de
gestão seja conduzida de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do
caput do art. 37 da CF; (iii) as hipóteses de dispensa de licitação para contratações (Lei nº 8.666/93,
art. 24, XXIV) e outorga de permissão de uso de bem público (Lei nº 9.637/98, art. 12, §3º) sejam
conduzidas de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art.
37 da CF; (iv) os contratos a serem celebrados pela Organização Social com terceiros, com recursos
públicos, sejam conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios
do caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade;
(v) a seleção de pessoal pelas Organizações Sociais seja conduzida de forma pública, objetiva e
impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento
próprio a ser editado por cada entidade; e (vi) para afastar qualquer interpretação que restrinja o
controle, pelo Ministério Público e pelo TCU, da aplicação de verbas públicas”.
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 31
fundações privadas ou associações civis a execução de atividades que se
acham ao encargo do poder público.
As interações que as entidades privadas qualificadas OSs mantêm
com o Estado, no entanto, passados mais de 20 anos da entrada em vigor
da Lei nº 9.637/1998, após a abertura, na primeira década do século XXI,
de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para apurar condutas
ilícitas praticadas com o uso abusivo de entidades que se utilizaram da
modelagem das OSs 2 e de um recente escrutínio a respeito da constitu-
cionalidade de sua regulação normativa pelo Supremo Tribunal Federal, 3
ainda deixam em aberto dúvidas àqueles que se acham, diariamente,
envolvidos com a essa modalidade organizacional de ação. Hesitação
maior causam as questões relacionadas à natureza e à execução dos recur-
sos repassados às OSs pelo poder público, altamente regulamentados e
submetidos a controle e fiscalização.
Órgãos de controle como os Tribunais de Contas e as Controlado-
rias, de modo destacado no âmbito federal, passaram a delimitar e delinear
ações e propor aperfeiçoamentos nos procedimentos de operacionalização
e nos mecanismos de transparência, publicidade e prestação de contas.
Atuam imbuídos de um alegado desejo de elevar o nível de accountability
da ação pública, ampliando parâmetros de governança e de controle em
2 Tal CPI foi criada pelo Requerimento nº 201, de 2007-SF, para apurar “a liberação, pelo Governo Federal,
de recursos públicos para Organizações Não-Governamentais – ONGs – e para Organizações da Socie-
dade Civil de Interesse Público – OSCIPs –, bem como a utilização por essas entidades, desses recursos e
de outros por elas recebidos do exterior, a partir do ano de 1999 até 8 de novembro de 2007”.
3 Destaque-se que foram propostas duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade em face da Lei nº
9.637/1998: a ADI 1.923/DF, cujo relator foi o Min. AYRES BRITTO; e a ADI 1943-1, de relatoria
do Min. TEORI ZAVASCKI. Essa última foi extinta sem resolução de mérito, visto que, sobrestada
a aguardar julgamento da ADI 1.923/DF, perdeu seu objeto porque, no julgamento daquela,
exauriu-se a discussão sobre a matéria impugnada. O acórdão proferido na ADI 1.923/DF conferiu,
às Leis nº 9.637/1998 e nº 8.666/1993, interpretação conforme a Constituição, definindo questões
administrativas atinentes às relações entre as organizações sociais e o Estado e indicando que:
“[...] (i) o procedimento de qualificação seja conduzido de forma pública, objetiva e impessoal,
com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e de acordo com parâmetros fixados
em abstrato segundo o que prega o art. 20 da Lei nº 9.637/98; (ii) a celebração do contrato de
gestão seja conduzida de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do
caput do art. 37 da CF; (iii) as hipóteses de dispensa de licitação para contratações (Lei nº 8.666/93,
art. 24, XXIV) e outorga de permissão de uso de bem público (Lei nº 9.637/98, art. 12, §3º) sejam
conduzidas de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art.
37 da CF; (iv) os contratos a serem celebrados pela Organização Social com terceiros, com recursos
públicos, sejam conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios
do caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade;
(v) a seleção de pessoal pelas Organizações Sociais seja conduzida de forma pública, objetiva e
impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento
próprio a ser editado por cada entidade; e (vi) para afastar qualquer interpretação que restrinja o
controle, pelo Ministério Público e pelo TCU, da aplicação de verbas públicas”.
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32 André Saddy, Paulo Corval
todo o ciclo de operacionalização das transferências dos recursos públicos.4
O avanço da atividade controladora, no entanto, além de ampliar receios
e incertezas no manejo lícito e regular das OSs, amplifica a existência de
dúvidas jurídicas que, neste artigo, espera-se, ainda que de maneira não
exauriente, apontar e indicar solução.
Nesse contexto, a pressuposição a lastrear a pesquisa bibliográfica
e documental que fundamenta a redação deste artigo é que a vigente dis-
ciplina normativa aplicável às OSs possibilita, ao menos, no que toca aos
recursos a elas repassados pelo poder público para a execução de suas des-
pesas, construir um regramento prudencial a ser observado pelas fundações e
associações privadas que atuam no setor até que se consiga um posiciona-
mento claro de órgãos de controladores e, principalmente, do Judiciário
quanto à natureza e manejo e execução dos recursos por elas recebidos no
exercício de suas interações com o Estado.
Objetiva-se, no esforço de análise construtiva dessa pressuposição,
além de contribuir para a consolidação da dogmática jurídica afeta às OSs
e para o renovo dos estudos sobre o terceiro setor, descortinar alguns dos
aspectos orçamentários e financeiros que continuam a lançar dúvidas ao
se operacionalizar o desenho institucional das OSs no Brasil, lançando, ao
final, os pontos nucleares do regramento prudencial cogitado.
Na próxima seção, para esse fim, discorrer-se-á sobre a lógica de
resultados que estrutura a modelagem institucional da qualificação como
OS. A seção 3, aprofundando a temática, volta-se ao fenômeno da desorça-
mentação e a distinção que, nas OSs, há de se levar a efeito entre o momento
orçamentário do recurso público a elas repassado e sua fase posterior de
execução pela entidade privada. Na seção 4, destacar-se-á a garantia que
representa, às OSs, a rubrica orçamentária, discorrendo sobre sua mobiliza-
ção financeira nos termos pactuados no contrato de gestão. As conclusões
encontram-se arroladas na última seção na forma de uma lista constitutiva
do regramento prudencial que, atestado pela pesquisa que fundamentou
este artigo, segue, aqui, difundido para debate, aprofundamento e auxílio
de tantos quantos operam com o terceiro setor.
2 A lógica da contratualização de resultados e sua necessária
manutenção em detrimento da racionalidade ligada ao meio e ao
procedimento como instrumento de preservação do modelo das
organizações sociais
Três observações iniciais auxiliam a melhor compreender o enqua-
dramento jurídico dos recursos de fomento repassados pelo Estado às OSs.
4 CARVALHO NETO, Antonio Alves de. Transferências de recursos do orçamento da União para orga-
nizações não-governamentais: eficácia dos procedimentos de concessão e controle. Revista do Tri-
bunal de Contas da União, Brasília, v. 40, n. 112, p. 7-18, maio/ago. 2008. p. 8.
32 André Saddy, Paulo Corval
todo o ciclo de operacionalização das transferências dos recursos públicos.4
O avanço da atividade controladora, no entanto, além de ampliar receios
e incertezas no manejo lícito e regular das OSs, amplifica a existência de
dúvidas jurídicas que, neste artigo, espera-se, ainda que de maneira não
exauriente, apontar e indicar solução.
Nesse contexto, a pressuposição a lastrear a pesquisa bibliográfica
e documental que fundamenta a redação deste artigo é que a vigente dis-
ciplina normativa aplicável às OSs possibilita, ao menos, no que toca aos
recursos a elas repassados pelo poder público para a execução de suas des-
pesas, construir um regramento prudencial a ser observado pelas fundações e
associações privadas que atuam no setor até que se consiga um posiciona-
mento claro de órgãos de controladores e, principalmente, do Judiciário
quanto à natureza e manejo e execução dos recursos por elas recebidos no
exercício de suas interações com o Estado.
Objetiva-se, no esforço de análise construtiva dessa pressuposição,
além de contribuir para a consolidação da dogmática jurídica afeta às OSs
e para o renovo dos estudos sobre o terceiro setor, descortinar alguns dos
aspectos orçamentários e financeiros que continuam a lançar dúvidas ao
se operacionalizar o desenho institucional das OSs no Brasil, lançando, ao
final, os pontos nucleares do regramento prudencial cogitado.
Na próxima seção, para esse fim, discorrer-se-á sobre a lógica de
resultados que estrutura a modelagem institucional da qualificação como
OS. A seção 3, aprofundando a temática, volta-se ao fenômeno da desorça-
mentação e a distinção que, nas OSs, há de se levar a efeito entre o momento
orçamentário do recurso público a elas repassado e sua fase posterior de
execução pela entidade privada. Na seção 4, destacar-se-á a garantia que
representa, às OSs, a rubrica orçamentária, discorrendo sobre sua mobiliza-
ção financeira nos termos pactuados no contrato de gestão. As conclusões
encontram-se arroladas na última seção na forma de uma lista constitutiva
do regramento prudencial que, atestado pela pesquisa que fundamentou
este artigo, segue, aqui, difundido para debate, aprofundamento e auxílio
de tantos quantos operam com o terceiro setor.
2 A lógica da contratualização de resultados e sua necessária
manutenção em detrimento da racionalidade ligada ao meio e ao
procedimento como instrumento de preservação do modelo das
organizações sociais
Três observações iniciais auxiliam a melhor compreender o enqua-
dramento jurídico dos recursos de fomento repassados pelo Estado às OSs.
4 CARVALHO NETO, Antonio Alves de. Transferências de recursos do orçamento da União para orga-
nizações não-governamentais: eficácia dos procedimentos de concessão e controle. Revista do Tri-
bunal de Contas da União, Brasília, v. 40, n. 112, p. 7-18, maio/ago. 2008. p. 8.
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A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 33
A primeira diz respeito à accountability democrática derivada dos princí-
pios constitucionais fundamentais que modelam a convivência republicana
no Estado Democrático de Direito inaugurado pela Constituição de 1988
alicerça todo o sistema de controles dos bens e atividades públicas. Nisso
se fundamenta, juridicamente, de modo especial, o movimento de recru-
descimento das atividades controladoras e fiscalizadoras sobre as OSs e o
terceiro setor. Segunda: o influxo das exigências de accountability (legitimi-
dade, controle e responsabilização) nas organizações sociais pode variar,
de forma gradual, nos termos do que se achar disposto no contrato de
gestão e emergir dos imperativos da realidade, tais como (i) a quantidade e
qualidade da presença estatal no Conselho de Administração da entidade,
(ii) o quantitativo dos recursos repassados em face dos recursos próprios
da entidade privada, (iii) o tipo de atividade social realizada e do setor
de política pública em que se insere e, ainda, (iv) se há ou não absorção
de serviços mais finalísticos ou mais operacionais. Terceiro ponto a obser-
var se refere à posição ocupada, nos contratos de gestão firmados com as
OSs, pelos órgãos supervisores e intervenientes. Nenhum deles se quali-
fica como mero executor de transferências orçamentárias, mas gestores
de programas governamentais cujos objetivos e metas devem zelar pelo
cumprimento.
Com isso em mente, é dizer que entidades privadas qualificadas
como OS só se submetem diretamente ao regime orçamentário-financeiro
caso se interprete que a natureza dos recursos a elas repassados pelo poder
público continua sendo pública. Nessa situação, as OSs seriam meras admi-
nistradoras, atuando como se fossem gestores públicos a assumir todos os
deveres e todas as obrigações de qualquer gestor público e, ainda, sujeitas,
como esses, aos princípios informadores da res publica.
Não sendo esse o caso, como sugerem as três observações iniciais
e aqui se sustenta, a vinculação ao regime público será apenas parcial ou,
até mesmo, nenhuma. 5 Os recursos repassados pelo poder público às OSs,
na hipótese, serão privados com natureza pública e, assim, sujeitos a um
regime jurídico híbrido, com incidência do direito público e do direito
privado ou, para dizer de outro modo, com o enrijecimento do regime pri-
vado ao qual, em regra, as entidades qualificadas OSs estão originalmente
submetidas. O órgão supervisor do contrato de gestão e, eventualmente,
o interveniente, permanecerão submetidos ao controle em funções dos
recursos que transferem. E serão controlados não só quanto ao resultado
de suas atuações, mas, também, quanto ao procedimento e à forma, não
5 Sobre as possíveis interpretações, vide: SADDY, André. Natureza jurídica e regime jurídico aplicável
aos recursos orçamentários e financeiros transferidos às organizações sociais. A&C – Revista de
Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 20, n. 82, p. 129-156, out./dez. 2020.
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 33
A primeira diz respeito à accountability democrática derivada dos princí-
pios constitucionais fundamentais que modelam a convivência republicana
no Estado Democrático de Direito inaugurado pela Constituição de 1988
alicerça todo o sistema de controles dos bens e atividades públicas. Nisso
se fundamenta, juridicamente, de modo especial, o movimento de recru-
descimento das atividades controladoras e fiscalizadoras sobre as OSs e o
terceiro setor. Segunda: o influxo das exigências de accountability (legitimi-
dade, controle e responsabilização) nas organizações sociais pode variar,
de forma gradual, nos termos do que se achar disposto no contrato de
gestão e emergir dos imperativos da realidade, tais como (i) a quantidade e
qualidade da presença estatal no Conselho de Administração da entidade,
(ii) o quantitativo dos recursos repassados em face dos recursos próprios
da entidade privada, (iii) o tipo de atividade social realizada e do setor
de política pública em que se insere e, ainda, (iv) se há ou não absorção
de serviços mais finalísticos ou mais operacionais. Terceiro ponto a obser-
var se refere à posição ocupada, nos contratos de gestão firmados com as
OSs, pelos órgãos supervisores e intervenientes. Nenhum deles se quali-
fica como mero executor de transferências orçamentárias, mas gestores
de programas governamentais cujos objetivos e metas devem zelar pelo
cumprimento.
Com isso em mente, é dizer que entidades privadas qualificadas
como OS só se submetem diretamente ao regime orçamentário-financeiro
caso se interprete que a natureza dos recursos a elas repassados pelo poder
público continua sendo pública. Nessa situação, as OSs seriam meras admi-
nistradoras, atuando como se fossem gestores públicos a assumir todos os
deveres e todas as obrigações de qualquer gestor público e, ainda, sujeitas,
como esses, aos princípios informadores da res publica.
Não sendo esse o caso, como sugerem as três observações iniciais
e aqui se sustenta, a vinculação ao regime público será apenas parcial ou,
até mesmo, nenhuma. 5 Os recursos repassados pelo poder público às OSs,
na hipótese, serão privados com natureza pública e, assim, sujeitos a um
regime jurídico híbrido, com incidência do direito público e do direito
privado ou, para dizer de outro modo, com o enrijecimento do regime pri-
vado ao qual, em regra, as entidades qualificadas OSs estão originalmente
submetidas. O órgão supervisor do contrato de gestão e, eventualmente,
o interveniente, permanecerão submetidos ao controle em funções dos
recursos que transferem. E serão controlados não só quanto ao resultado
de suas atuações, mas, também, quanto ao procedimento e à forma, não
5 Sobre as possíveis interpretações, vide: SADDY, André. Natureza jurídica e regime jurídico aplicável
aos recursos orçamentários e financeiros transferidos às organizações sociais. A&C – Revista de
Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 20, n. 82, p. 129-156, out./dez. 2020.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
34 André Saddy, Paulo Corval
sendo raro encontrar, por esse motivo, cláusula que em alguns contratos de
gestão veda OSs contraírem obrigações superiores aos valores inicialmente
previstos sem a prévia concordância dos órgãos de supervisão e intervenção.
A accountability democrática que, de acordo com a primeira obser-
vação, fundamenta o controle que deve existir sobre os recursos públicos,
incluindo aqueles repassados pelo Estado às OSs, não corporifica um tri-
lho no qual, encaixadas as rodas, mostra-se impossível escorregar sem que
resulte algum acidente, mas, como destacado na segunda observação, na
sua interconexão com os demais postulados e princípios constitucionais
molda uma trilha com curvas, retornos, desvios e flexibilizações capazes de
acomodar as instituições jurídicas às peculiaridades setoriais da sua apli-
cação, como se espera de todo sistema jurídico que se almeja resiliente.
Por isso, ainda que se tenha em conta o escrutínio constitucional a que se
submeteu a Lei nº 9.637/1998, com o Supremo Tribunal Federal (STF),
na ADI nº 1.923/DF, impondo às OSs, no que tange às contratações de
terceiros e às seleções de pessoas, a obrigatória observação dos princípios
do caput do art. 37 da CRFB, ainda assim, a todas as luzes, não se há que
esperar que o regime jurídico das OSs, em sua total extensão, assemelhe-se,
sem temperamentos, ao da Administração Pública.
O próprio STF, aliás, embora premido pela linguagem, aponta
nessa direção ao referir, na ementa mesmo daquele acórdão emblemático,
que por “receberem recursos públicos, bens públicos e servidores públi-
cos”, o regime jurídico das OSs “tem de ser minimamente informado pela
incidência do núcleo essencial dos princípios da Administração Pública
(CF, art. 37, caput)” (STF, ADI nº 1.923/DF). Não os princípios na comple-
tude de seus efeitos jurídicos, mas o seu núcleo essencial, impositivo de
uma moralidade pública mínima na condução das relações que de alguma
forma gravitam sob a Administração ou que envolvam serviço público ou
atividades com finalidade pública, principalmente, aqueles que recebem
recursos do Estado para tanto.
Para colocar com outras palavras, as imposições de direito público
sobre as entidades privadas que obtêm do Estado a qualificação OS não
resultam de uma eficácia direta e imediata da sua configuração ou sua
finalidade, mas, apenas, mediatamente, por derivação, em decorrência de
receberem fomento ou, ainda, por absorverem atividade que antes vinha
sendo levada a efeito pela Administração.
A ideia que deve prevalecer e ser sempre preservada, portanto,
mediante calibragens pontuais, é o desenho institucional das organizações
sociais no modelo estabelecido na Lei nº 9.637/1998, que é direcionado
por uma lógica de resultados e menos afeto à racionalidade procedimen-
tal e formal da burocracia ordinária, observando-se, é claro, as orienta-
ções ministeriais estampadas no contrato de gestão que, por sua vez, no
34 André Saddy, Paulo Corval
sendo raro encontrar, por esse motivo, cláusula que em alguns contratos de
gestão veda OSs contraírem obrigações superiores aos valores inicialmente
previstos sem a prévia concordância dos órgãos de supervisão e intervenção.
A accountability democrática que, de acordo com a primeira obser-
vação, fundamenta o controle que deve existir sobre os recursos públicos,
incluindo aqueles repassados pelo Estado às OSs, não corporifica um tri-
lho no qual, encaixadas as rodas, mostra-se impossível escorregar sem que
resulte algum acidente, mas, como destacado na segunda observação, na
sua interconexão com os demais postulados e princípios constitucionais
molda uma trilha com curvas, retornos, desvios e flexibilizações capazes de
acomodar as instituições jurídicas às peculiaridades setoriais da sua apli-
cação, como se espera de todo sistema jurídico que se almeja resiliente.
Por isso, ainda que se tenha em conta o escrutínio constitucional a que se
submeteu a Lei nº 9.637/1998, com o Supremo Tribunal Federal (STF),
na ADI nº 1.923/DF, impondo às OSs, no que tange às contratações de
terceiros e às seleções de pessoas, a obrigatória observação dos princípios
do caput do art. 37 da CRFB, ainda assim, a todas as luzes, não se há que
esperar que o regime jurídico das OSs, em sua total extensão, assemelhe-se,
sem temperamentos, ao da Administração Pública.
O próprio STF, aliás, embora premido pela linguagem, aponta
nessa direção ao referir, na ementa mesmo daquele acórdão emblemático,
que por “receberem recursos públicos, bens públicos e servidores públi-
cos”, o regime jurídico das OSs “tem de ser minimamente informado pela
incidência do núcleo essencial dos princípios da Administração Pública
(CF, art. 37, caput)” (STF, ADI nº 1.923/DF). Não os princípios na comple-
tude de seus efeitos jurídicos, mas o seu núcleo essencial, impositivo de
uma moralidade pública mínima na condução das relações que de alguma
forma gravitam sob a Administração ou que envolvam serviço público ou
atividades com finalidade pública, principalmente, aqueles que recebem
recursos do Estado para tanto.
Para colocar com outras palavras, as imposições de direito público
sobre as entidades privadas que obtêm do Estado a qualificação OS não
resultam de uma eficácia direta e imediata da sua configuração ou sua
finalidade, mas, apenas, mediatamente, por derivação, em decorrência de
receberem fomento ou, ainda, por absorverem atividade que antes vinha
sendo levada a efeito pela Administração.
A ideia que deve prevalecer e ser sempre preservada, portanto,
mediante calibragens pontuais, é o desenho institucional das organizações
sociais no modelo estabelecido na Lei nº 9.637/1998, que é direcionado
por uma lógica de resultados e menos afeto à racionalidade procedimen-
tal e formal da burocracia ordinária, observando-se, é claro, as orienta-
ções ministeriais estampadas no contrato de gestão que, por sua vez, no
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 35
que toca aos recursos de fomento, de origem público-orçamentária, devem
estar atreladas ao planejamento manifestado na racionalização presente
no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na
Lei Orçamentária Anual (LOA), com destaque para a disciplina da LDO,
como se terá oportunidade de analisar mais adiante.
Lógica essa, inclusive, inserida no bojo na Administração Pública com
o signo da efetividade, ou seja, a atenção satisfatória dos interesses públicos.
A dogmática clássica – que tinha como características jurídicas a existência, a
validade, a eficácia e a eficiência dos atos do poder público – demonstrou-se
insuficiente para a adequação desses atos no atual contexto de um Direito
ampliado por uma juridicidade de três dimensões: legalidade, legitimidade
e licitude (moralidade). Essa nova preocupação, além de se ocupar do pro-
cesso de decisão, passou a preocupar-se com o resultado do decidido. Vale
acrescentar que a adição da efetividade no rol dos princípios constitucionais
da Administração Pública destina-se a verificar se a ordem dos fatos expressa
concretamente o que foi disposto na ordem jurídica.
Trata-se da ideia de administração de ou por resultado. Essa é uma
construção doutrinária muito desenvolvida na Itália, onde se passou a
reconhecer uma relevância jurídica atribuída ao resultado, mas é originá-
ria do Direito anglo-saxão. 6 Desenvolvida a partir da evolução do conceito
de eficácia como critério da atividade administrativa no final da década
de 1980, a administração de ou por resultado é, na atualidade, uma con-
cepção muito similar à ideia da boa administração desenvolvida também
pelos italianos.
Segundo Lucio Iannotta, 7 a administração de ou por resultado se
caracteriza pela eficiência econômica, tempestividade, qualidade, quanti-
dade, validez técnica, transparência e subsidiariedade. E tem relação com
dois fatores: o trabalho benfeito e a pessoa satisfeita. A administração de
6 David Osborne e Ted Gaebler (OSBORNE, David; GAEBLER, Ted. Reinventing government: how the
entrepreneurial spirit is transforming the public sector. Reading: Addison Wesley, 1992) referem-se
ao “entrepreneurial government”, ou seja, ao uso, pelo poder público, de técnicas de gestão do setor
privado. Sustentam que, em lugar de exercer uma autoridade direta sobre as funções desempenha-
das pelos agentes da linha de frente (street-level bureaucrats), os superiores hierárquicos deveriam
identificar os resultados desejados e a forma da estrutura de incentivos para que os agentes se esfor-
cem em obter tais resultados. Os autores recomendam que os órgãos oficiais devam ser impulsiona-
dos pelas missões que pretendem alcançar e precisam avaliar seu êxito em termos de resultados, em
vez da realização das tarefas. Para fomentar essa orientação, argumentam que as recompensas e os
incentivos devem ser reestruturados para centrar-se mais nos resultados que nos esforços. Ademais,
afirmam que os agentes da linha de frente deveriam ter maior discricionariedade e confiança na
tomada de decisões. Na opinião dos autores, as tomadas de decisões devem, sempre que possível,
ser realizadas por agentes de escala hierárquica inferior para que possa haver um fomento da inova-
ção e lealdade do pessoal com foco nos resultados.
7 IANNOTTA, Lucio. Merito, discrezionalità e risultato nelle decisioni amministrative (l’arte di
amministrare). Diritto processual amministrativo, Milano, v. 23, n. 1, p. 1-51, 2005. p. 6.
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 35
que toca aos recursos de fomento, de origem público-orçamentária, devem
estar atreladas ao planejamento manifestado na racionalização presente
no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na
Lei Orçamentária Anual (LOA), com destaque para a disciplina da LDO,
como se terá oportunidade de analisar mais adiante.
Lógica essa, inclusive, inserida no bojo na Administração Pública com
o signo da efetividade, ou seja, a atenção satisfatória dos interesses públicos.
A dogmática clássica – que tinha como características jurídicas a existência, a
validade, a eficácia e a eficiência dos atos do poder público – demonstrou-se
insuficiente para a adequação desses atos no atual contexto de um Direito
ampliado por uma juridicidade de três dimensões: legalidade, legitimidade
e licitude (moralidade). Essa nova preocupação, além de se ocupar do pro-
cesso de decisão, passou a preocupar-se com o resultado do decidido. Vale
acrescentar que a adição da efetividade no rol dos princípios constitucionais
da Administração Pública destina-se a verificar se a ordem dos fatos expressa
concretamente o que foi disposto na ordem jurídica.
Trata-se da ideia de administração de ou por resultado. Essa é uma
construção doutrinária muito desenvolvida na Itália, onde se passou a
reconhecer uma relevância jurídica atribuída ao resultado, mas é originá-
ria do Direito anglo-saxão. 6 Desenvolvida a partir da evolução do conceito
de eficácia como critério da atividade administrativa no final da década
de 1980, a administração de ou por resultado é, na atualidade, uma con-
cepção muito similar à ideia da boa administração desenvolvida também
pelos italianos.
Segundo Lucio Iannotta, 7 a administração de ou por resultado se
caracteriza pela eficiência econômica, tempestividade, qualidade, quanti-
dade, validez técnica, transparência e subsidiariedade. E tem relação com
dois fatores: o trabalho benfeito e a pessoa satisfeita. A administração de
6 David Osborne e Ted Gaebler (OSBORNE, David; GAEBLER, Ted. Reinventing government: how the
entrepreneurial spirit is transforming the public sector. Reading: Addison Wesley, 1992) referem-se
ao “entrepreneurial government”, ou seja, ao uso, pelo poder público, de técnicas de gestão do setor
privado. Sustentam que, em lugar de exercer uma autoridade direta sobre as funções desempenha-
das pelos agentes da linha de frente (street-level bureaucrats), os superiores hierárquicos deveriam
identificar os resultados desejados e a forma da estrutura de incentivos para que os agentes se esfor-
cem em obter tais resultados. Os autores recomendam que os órgãos oficiais devam ser impulsiona-
dos pelas missões que pretendem alcançar e precisam avaliar seu êxito em termos de resultados, em
vez da realização das tarefas. Para fomentar essa orientação, argumentam que as recompensas e os
incentivos devem ser reestruturados para centrar-se mais nos resultados que nos esforços. Ademais,
afirmam que os agentes da linha de frente deveriam ter maior discricionariedade e confiança na
tomada de decisões. Na opinião dos autores, as tomadas de decisões devem, sempre que possível,
ser realizadas por agentes de escala hierárquica inferior para que possa haver um fomento da inova-
ção e lealdade do pessoal com foco nos resultados.
7 IANNOTTA, Lucio. Merito, discrezionalità e risultato nelle decisioni amministrative (l’arte di
amministrare). Diritto processual amministrativo, Milano, v. 23, n. 1, p. 1-51, 2005. p. 6.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
36 André Saddy, Paulo Corval
ou por resultado incide sobre a centralidade dos interesses no sistema
administrativo, privando-os de seu caráter de fim para lhes atribuir um
caráter instrumental. O resultado está presente em todo o curso da atua-
ção administrativa, por isso, o autor 8 concebe que a Administração “de”
resultado e também a Administração “para” resultados dizem respeito a
um processo racional cognitivo que envolve a tomada de decisão, visando
antecipar o impacto na realidade, utilizando-se de todas as ferramentas
disponibilizadas pelo desenvolvimento científico e tecnológico para que a
decisão envolva precaução, custo-efetividade, eficiência, responsabilidade
e respeito por pessoas e coisas.
Pedro Gonçalves9 refere-se ao que chama de “legalidade do resul-
tado”. Afirma que, mesmo existindo certo compromisso com a legalidade,
há uma significativa diminuição da intensidade legislativa e a passagem
para um modelo de “normatividade principialista”, propendendo a substi-
tuição de um “Direito de regras” por um “Direito de princípios”. Para esse
autor, no futuro, a lei limitar-se-á a definir os objetivos públicos e os resul-
tados a atingir, confiando à Administração Pública uma ampla liberdade
de escolha das medidas que, em concreto, mostram-se adequadas, eficazes
e eficientes para a produção dos efeitos desejados.
Essa concepção de resultado está presente no modelo das organiza-
ções sociais federais e deve ser preservada. A Lei nº 9.637/1998, em seu
art. 7º, estabelece que o contrato de gestão deve especificar o programa
de trabalho proposto pela organização social, estipular as metas a serem
atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como estabelecer pre-
visão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem
utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade. Não há, na
lei, qualquer exigência de vincular os recursos repassados a cada atividade
ou projeto previsto no contrato de gestão. O que há é o compromisso da
organização social de alcançar determinados objetivos e metas, a partir de
determinado padrão de qualidade acordado entre as partes, e que serão
avaliados mediante indicadores previamente definidos e previstos nos ter-
mos expressos do contrato de gestão. O que importa, portanto, não é a
comprovação ou vinculação às despesas realizadas, mas a eficiência de sua
aplicação no tocante à consecução dos objetivos pactuados.
O Tribunal de Contas da União (TCU), ainda que não detenha toda
a clareza sobre essa peculiaridade em suas manifestações a respeito das
OSs, não exclui as entidades privadas assim qualificadas da análise dos
8 Ibidem. p. 30-31.
9 GONÇALVES, Pedro. Direito administrativo da regulação. In: MIRANDA, Jorge (coord.). Estudos em
homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano: no centenário do seu nascimento. Lisboa:
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2006.
36 André Saddy, Paulo Corval
ou por resultado incide sobre a centralidade dos interesses no sistema
administrativo, privando-os de seu caráter de fim para lhes atribuir um
caráter instrumental. O resultado está presente em todo o curso da atua-
ção administrativa, por isso, o autor 8 concebe que a Administração “de”
resultado e também a Administração “para” resultados dizem respeito a
um processo racional cognitivo que envolve a tomada de decisão, visando
antecipar o impacto na realidade, utilizando-se de todas as ferramentas
disponibilizadas pelo desenvolvimento científico e tecnológico para que a
decisão envolva precaução, custo-efetividade, eficiência, responsabilidade
e respeito por pessoas e coisas.
Pedro Gonçalves9 refere-se ao que chama de “legalidade do resul-
tado”. Afirma que, mesmo existindo certo compromisso com a legalidade,
há uma significativa diminuição da intensidade legislativa e a passagem
para um modelo de “normatividade principialista”, propendendo a substi-
tuição de um “Direito de regras” por um “Direito de princípios”. Para esse
autor, no futuro, a lei limitar-se-á a definir os objetivos públicos e os resul-
tados a atingir, confiando à Administração Pública uma ampla liberdade
de escolha das medidas que, em concreto, mostram-se adequadas, eficazes
e eficientes para a produção dos efeitos desejados.
Essa concepção de resultado está presente no modelo das organiza-
ções sociais federais e deve ser preservada. A Lei nº 9.637/1998, em seu
art. 7º, estabelece que o contrato de gestão deve especificar o programa
de trabalho proposto pela organização social, estipular as metas a serem
atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como estabelecer pre-
visão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem
utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade. Não há, na
lei, qualquer exigência de vincular os recursos repassados a cada atividade
ou projeto previsto no contrato de gestão. O que há é o compromisso da
organização social de alcançar determinados objetivos e metas, a partir de
determinado padrão de qualidade acordado entre as partes, e que serão
avaliados mediante indicadores previamente definidos e previstos nos ter-
mos expressos do contrato de gestão. O que importa, portanto, não é a
comprovação ou vinculação às despesas realizadas, mas a eficiência de sua
aplicação no tocante à consecução dos objetivos pactuados.
O Tribunal de Contas da União (TCU), ainda que não detenha toda
a clareza sobre essa peculiaridade em suas manifestações a respeito das
OSs, não exclui as entidades privadas assim qualificadas da análise dos
8 Ibidem. p. 30-31.
9 GONÇALVES, Pedro. Direito administrativo da regulação. In: MIRANDA, Jorge (coord.). Estudos em
homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano: no centenário do seu nascimento. Lisboa:
Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2006.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 37
procedimentos empregados para a execução contratual, que deve ser tão
flexível quanto o permitido pelas circunstâncias, sem prejuízo de possi-
bilitar a análise da observância dos princípios sob os quais foi firmado
o contrato – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, econo-
micidade (TCU, Acórdão nº 3.129/2014). Essa Corte de Contas defende,
nada obstante, que as OSs mantêm, consigo, a discricionariedade em rela-
ção à eleição dos meios adequados de alcance dos resultados acordados,
dado que não se trata de defini-los à sua revelia, mas de exigir que fique
explícito quais recursos se destinam a quais resultados (TCU, Acórdão
nº 3.129/2014).
Evidentemente, a Corte de Contas não está impedida de verificar
como se dá a aplicação dos recursos. No entanto, eventual verificação deve
ter caráter excepcional, como nos casos em que existirem evidências de
malversação dos recursos. Tal possibilidade ocorrerá, por exemplo, apenas
quando os responsáveis pela fiscalização da execução do contrato de gestão
“[...] tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade
[...]” (art. 9º, da Lei nº 9.637/1998). Entende-se que esse tipo de análise,
de meio e de procedimento, pode ser realizada apenas se presente esse
pressuposto, afinal, o TCU não é um órgão com poderes absolutos, mas
submisso, como outros, à juridicidade administrativa.
Ainda a propósito do TCU e das suas manifestações a respeito das
OSs, importante destacar, também, que nos casos mais próximos à rea-
lidade das OSs voltadas à absorção de atividades e serviços, a Corte de
Contas, a despeito de excessos aqui e ali no que toca aos pressupostos argu-
mentativos que adota e às ilações sobre a aplicação das normas em vigor,
tem-se orientado, principalmente, pela necessidade de garantia da accoun-
tability democrática. Torna-se problemático o TCU, tão somente, quando
desdenha a lógica de resultados aplicável às OSs e faz postulações que, mal
interpretadas, desbordando os limites da tarefa controladora, provocam
um esvaziamento, ainda que indireto, do regime jurídico desenhado pela
Lei nº 9.637/1998.
O TCU deve tomar cuidado para não exorbitar o modelo das OSs,
instituindo, por exemplo, uma fase pré-liberatória de recursos para o
desenvolvimento das atividades geradoras de produtos e serviços. A dinâ-
mica privada é mais célere, flexível e informal, razão pela qual veio a ser
privilegiada na modelagem da Lei nº 9.637/1998. Quando se solicitam
documentos que evidenciem objetivamente o produto e o serviço e esti-
mativas de custos correlacionados, das duas, uma: ou se está a requerer,
pela vagueza mesmo das exigências, algo desnecessário, porquanto a enti-
dade privada qualificada como organização social, como todas as entida-
des dessa ordem, no seu processo decisório natural, voltado a resultados, já
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 37
procedimentos empregados para a execução contratual, que deve ser tão
flexível quanto o permitido pelas circunstâncias, sem prejuízo de possi-
bilitar a análise da observância dos princípios sob os quais foi firmado
o contrato – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, econo-
micidade (TCU, Acórdão nº 3.129/2014). Essa Corte de Contas defende,
nada obstante, que as OSs mantêm, consigo, a discricionariedade em rela-
ção à eleição dos meios adequados de alcance dos resultados acordados,
dado que não se trata de defini-los à sua revelia, mas de exigir que fique
explícito quais recursos se destinam a quais resultados (TCU, Acórdão
nº 3.129/2014).
Evidentemente, a Corte de Contas não está impedida de verificar
como se dá a aplicação dos recursos. No entanto, eventual verificação deve
ter caráter excepcional, como nos casos em que existirem evidências de
malversação dos recursos. Tal possibilidade ocorrerá, por exemplo, apenas
quando os responsáveis pela fiscalização da execução do contrato de gestão
“[...] tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade
[...]” (art. 9º, da Lei nº 9.637/1998). Entende-se que esse tipo de análise,
de meio e de procedimento, pode ser realizada apenas se presente esse
pressuposto, afinal, o TCU não é um órgão com poderes absolutos, mas
submisso, como outros, à juridicidade administrativa.
Ainda a propósito do TCU e das suas manifestações a respeito das
OSs, importante destacar, também, que nos casos mais próximos à rea-
lidade das OSs voltadas à absorção de atividades e serviços, a Corte de
Contas, a despeito de excessos aqui e ali no que toca aos pressupostos argu-
mentativos que adota e às ilações sobre a aplicação das normas em vigor,
tem-se orientado, principalmente, pela necessidade de garantia da accoun-
tability democrática. Torna-se problemático o TCU, tão somente, quando
desdenha a lógica de resultados aplicável às OSs e faz postulações que, mal
interpretadas, desbordando os limites da tarefa controladora, provocam
um esvaziamento, ainda que indireto, do regime jurídico desenhado pela
Lei nº 9.637/1998.
O TCU deve tomar cuidado para não exorbitar o modelo das OSs,
instituindo, por exemplo, uma fase pré-liberatória de recursos para o
desenvolvimento das atividades geradoras de produtos e serviços. A dinâ-
mica privada é mais célere, flexível e informal, razão pela qual veio a ser
privilegiada na modelagem da Lei nº 9.637/1998. Quando se solicitam
documentos que evidenciem objetivamente o produto e o serviço e esti-
mativas de custos correlacionados, das duas, uma: ou se está a requerer,
pela vagueza mesmo das exigências, algo desnecessário, porquanto a enti-
dade privada qualificada como organização social, como todas as entida-
des dessa ordem, no seu processo decisório natural, voltado a resultados, já
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
38 André Saddy, Paulo Corval
adota essas práticas; ou se está a violar a garantia do repasse orçamentário
de fomento da Lei nº 9.637/1998, art. 11, §2º.
Não por outro motivo, o próprio TCU, em 2016, tendo em vista,
apenas, as OSs de absorção no setor da saúde, em que o regime público
é mais intenso – haja vista o fato de se estar diante de um serviço público
e, por exemplo, ter de se respeitar o princípio da continuidade, além de
outros inerentes ao serviço público –, vai consignar para as contratações
que se observe “no mínimo, cotação prévia de preços no mercado” (TCU,
Acórdão nº 2.057/2016). São sempre deveres mínimos, menos burocráticos
e formais que o regime público.
Quando muito, o que se poderia exigir, sem desnaturação da mode-
lagem legal, seria um lastro documental mínimo, como, para as OSs de
absorção, o TCU já requereu:
[...] os processos de pagamento das entidades contratadas devem estar suportados por
documentos que comprovem que os serviços foram efetivamente prestados – demons-
trando o controle da frequência dos profissionais, os procedimentos realizados, os
pacientes atendidos – e que garantam que os impostos, taxas e encargos trabalhistas
aplicáveis ao caso foram devidamente recolhidos (TCU, Acórdão 2.057/2016).
Igualmente exorbitante, ainda que de modo indireto, a exigência do
TCU no sentido de que
[...] na execução dos planos de ação, especifiquem cada programa, projeto, subação
ou atividade por intermédio, no mínimo, das seguintes informações: identificação
detalhada do produto ou serviço a ser entregue e dos prazos de conclusão; iden-
tificação precisa da origem da demanda (unidade e responsável); vinculação aos
objetivos estratégicos; cronograma físico e financeiro; estimativa detalhada dos cus-
tos; estratégia de implementação, quando couber; critérios e/ou procedimentos de
aceitabilidade e de avaliação da qualidade, quando couber; impactos estimados ou
potenciais, incluindo possíveis beneficiários ou usuários; e forma de divulgação ou
publicação dos resultados (TCU, Acórdão 3.304/2014, p. 10).
O TCU também contraria a modelagem da lei quando recomenda
ao antigo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à Casa Civil
da Presidência da República que
[...] disciplinem as diretrizes gerais e procedimentos operacionais para a atuação dos
órgãos da administração pública federal (sic) que pretendam qualificar entidades pri-
vadas sem fins lucrativos como organização social e com elas celebrar contrato de
gestão, de modo a institucionalizar e uniformizar os procedimentos para a gestão do
modelo de contratualização de resultados de que trata a Lei nº 9.637/1998 (TCU,
Acórdão 3304/2014).
Ao fazer isso, o TCU não distingue as peculiaridades de cada setor
de atuação nem leva em conta a diferença, na própria Lei nº 9.637/1998,
entre OS de absorção e outras.
38 André Saddy, Paulo Corval
adota essas práticas; ou se está a violar a garantia do repasse orçamentário
de fomento da Lei nº 9.637/1998, art. 11, §2º.
Não por outro motivo, o próprio TCU, em 2016, tendo em vista,
apenas, as OSs de absorção no setor da saúde, em que o regime público
é mais intenso – haja vista o fato de se estar diante de um serviço público
e, por exemplo, ter de se respeitar o princípio da continuidade, além de
outros inerentes ao serviço público –, vai consignar para as contratações
que se observe “no mínimo, cotação prévia de preços no mercado” (TCU,
Acórdão nº 2.057/2016). São sempre deveres mínimos, menos burocráticos
e formais que o regime público.
Quando muito, o que se poderia exigir, sem desnaturação da mode-
lagem legal, seria um lastro documental mínimo, como, para as OSs de
absorção, o TCU já requereu:
[...] os processos de pagamento das entidades contratadas devem estar suportados por
documentos que comprovem que os serviços foram efetivamente prestados – demons-
trando o controle da frequência dos profissionais, os procedimentos realizados, os
pacientes atendidos – e que garantam que os impostos, taxas e encargos trabalhistas
aplicáveis ao caso foram devidamente recolhidos (TCU, Acórdão 2.057/2016).
Igualmente exorbitante, ainda que de modo indireto, a exigência do
TCU no sentido de que
[...] na execução dos planos de ação, especifiquem cada programa, projeto, subação
ou atividade por intermédio, no mínimo, das seguintes informações: identificação
detalhada do produto ou serviço a ser entregue e dos prazos de conclusão; iden-
tificação precisa da origem da demanda (unidade e responsável); vinculação aos
objetivos estratégicos; cronograma físico e financeiro; estimativa detalhada dos cus-
tos; estratégia de implementação, quando couber; critérios e/ou procedimentos de
aceitabilidade e de avaliação da qualidade, quando couber; impactos estimados ou
potenciais, incluindo possíveis beneficiários ou usuários; e forma de divulgação ou
publicação dos resultados (TCU, Acórdão 3.304/2014, p. 10).
O TCU também contraria a modelagem da lei quando recomenda
ao antigo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à Casa Civil
da Presidência da República que
[...] disciplinem as diretrizes gerais e procedimentos operacionais para a atuação dos
órgãos da administração pública federal (sic) que pretendam qualificar entidades pri-
vadas sem fins lucrativos como organização social e com elas celebrar contrato de
gestão, de modo a institucionalizar e uniformizar os procedimentos para a gestão do
modelo de contratualização de resultados de que trata a Lei nº 9.637/1998 (TCU,
Acórdão 3304/2014).
Ao fazer isso, o TCU não distingue as peculiaridades de cada setor
de atuação nem leva em conta a diferença, na própria Lei nº 9.637/1998,
entre OS de absorção e outras.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 39
Como a calibrar possíveis excessos extraídos de suas orientações, o
próprio TCU, no Acórdão nº 2.444/2016, apreciando organizações sociais
que funcionam como fortes estruturas para terceirização de pessoal des-
carta que, embora
[...] seja necessário fundamentar a opção pela adoção do modelo de parcerias com
organizações sociais, é preciso ter presente que a autonomia do gestor e o livre exer-
cício da opção política do governo democraticamente eleito, nos limites da lei, devem
ser levados em consideração no exame pelo órgão de controle, sendo certo que a
experiência de outras unidades federativas, bem como estudos e trabalhos que abor-
dem o tema e promovam comparação entre os diversos modelos podem e devem
servir de fundamento à decisão do Estado (TCU, Acórdão 2.444/2016).
Enfim, ficaria clara essa distinção, porquanto a legitimidade que
orienta o controle requer maior cuidado e incidência do regime público
nos casos nos quais haja, como se vem destacando, absorção de serviços
públicos pela OS:
[...] processo de transferência do gerenciamento dos serviços de saúde para
organizações sociais deve constar estudo detalhado que contemple a fundamentação
da conclusão de que a transferência do gerenciamento para organizações sociais
mostra- se a melhor opção, avaliação precisa dos custos do serviço e dos ganhos de
eficiência esperados, bem assim planilha detalhada com a estimativa de custos a
serem incorridos na execução dos contratos de gestão (TCU, Acórdão 2.057/2016).
Assim deve ser porque a lógica de resultados é a essência do modelo
das organizações sociais, que foi desenvolvido, entre outros motivos, exata-
mente para superar a antiga lógica procedimental típica da administração
burocrática. Como mencionado, pelo fato de o contrato de gestão apresen-
tar essa nova dinâmica de relação entre o poder público e as OSs, a pres-
tação de contas a ele referida não está pautada em meras formalidades,
mas na consecução de resultados. Trata-se, pois, de um instrumento de
contratualização de resultados, pelo qual são estabelecidos prazos, metas e
indicadores de desempenho que condicionam o repasse de verbas.
Em razão disso, questão menos importante é a existência de um
orçamento detalhado, pois esse tipo de controle implica mais do que a
liberdade, envolve também o dever de a organização utilizar os meios e
a forma mais apropriados e eficientes para a execução do contrato, assu-
mindo tão somente o compromisso de comprovar a realização do objeto,
o cumprimento de metas e, consequentemente, o alcance de resultados.
Ou seja, envolve o controle finalístico e não o controle dos meios ou de
procedimentos.
De mais a mais, é preciso ter em conta que a lógica da contratualiza-
ção de resultados implica um contínuo estímulo ao aumento da eficiência
da contratada: se conseguir desenvolver novas técnicas e processos que
permitam uma melhor aplicação dos recursos, isso significará que as metas
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 39
Como a calibrar possíveis excessos extraídos de suas orientações, o
próprio TCU, no Acórdão nº 2.444/2016, apreciando organizações sociais
que funcionam como fortes estruturas para terceirização de pessoal des-
carta que, embora
[...] seja necessário fundamentar a opção pela adoção do modelo de parcerias com
organizações sociais, é preciso ter presente que a autonomia do gestor e o livre exer-
cício da opção política do governo democraticamente eleito, nos limites da lei, devem
ser levados em consideração no exame pelo órgão de controle, sendo certo que a
experiência de outras unidades federativas, bem como estudos e trabalhos que abor-
dem o tema e promovam comparação entre os diversos modelos podem e devem
servir de fundamento à decisão do Estado (TCU, Acórdão 2.444/2016).
Enfim, ficaria clara essa distinção, porquanto a legitimidade que
orienta o controle requer maior cuidado e incidência do regime público
nos casos nos quais haja, como se vem destacando, absorção de serviços
públicos pela OS:
[...] processo de transferência do gerenciamento dos serviços de saúde para
organizações sociais deve constar estudo detalhado que contemple a fundamentação
da conclusão de que a transferência do gerenciamento para organizações sociais
mostra- se a melhor opção, avaliação precisa dos custos do serviço e dos ganhos de
eficiência esperados, bem assim planilha detalhada com a estimativa de custos a
serem incorridos na execução dos contratos de gestão (TCU, Acórdão 2.057/2016).
Assim deve ser porque a lógica de resultados é a essência do modelo
das organizações sociais, que foi desenvolvido, entre outros motivos, exata-
mente para superar a antiga lógica procedimental típica da administração
burocrática. Como mencionado, pelo fato de o contrato de gestão apresen-
tar essa nova dinâmica de relação entre o poder público e as OSs, a pres-
tação de contas a ele referida não está pautada em meras formalidades,
mas na consecução de resultados. Trata-se, pois, de um instrumento de
contratualização de resultados, pelo qual são estabelecidos prazos, metas e
indicadores de desempenho que condicionam o repasse de verbas.
Em razão disso, questão menos importante é a existência de um
orçamento detalhado, pois esse tipo de controle implica mais do que a
liberdade, envolve também o dever de a organização utilizar os meios e
a forma mais apropriados e eficientes para a execução do contrato, assu-
mindo tão somente o compromisso de comprovar a realização do objeto,
o cumprimento de metas e, consequentemente, o alcance de resultados.
Ou seja, envolve o controle finalístico e não o controle dos meios ou de
procedimentos.
De mais a mais, é preciso ter em conta que a lógica da contratualiza-
ção de resultados implica um contínuo estímulo ao aumento da eficiência
da contratada: se conseguir desenvolver novas técnicas e processos que
permitam uma melhor aplicação dos recursos, isso significará que as metas
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
40 André Saddy, Paulo Corval
serão atingidas; o eventual excedente financeiro poderá ser aplicado em
adicionais atividades de interesse público. Em síntese: há um incentivo a
fazer sempre mais, com menos recursos – o que é vantajoso tanto à organi-
zação social quanto ao Estado.
3 Desorçamentação e distinção entre o momento orçamentário do
recurso público e sua fase posterior de execução pela organização
social
A consequência advinda dessa modelagem institucional para as
finanças estatais é vista, em termos gerais, na abertura de mais um caminho
de promoção e financiamento de políticas públicas, flexibilizando exigên-
cias orçamentárias e financeiras de ordinários incidentes sobre a atividade
administrativa sem, contudo, perderem-se o controle e a responsabilização
que a convivência democrática postula.
Há, no caso, manifesta desorçamentação correlata à desestatização e
à atuação cooperativa fixada por opção política e administrativa quando
se delibera, na esfera pública, realizar atividades e serviços por meio de
organizações sociais.
É o que se infere, sem deixar dúvidas, do fato de a Lei nº 9.637/1998,
no seu art. 20, haver previsto que fosse criado um Programa Nacional de
Publicização consistente, em síntese, na utilização da roupagem institu-
cional das organizações sociais, reconhecidas como de interesse público e
utilidade social (art. 13), para promover a “absorção de atividades desen-
volvidas por entidades ou órgãos públicos da União” – programa que, já
em curso desde meados de 1990, somente em 2017 veio ganhar específico
regulamento por meio do Decreto nº 9.190.
A dicção do regulamento é incisiva, a propósito, quando no art. 7º,
incs. IV e V, dentre outros, enuncia-se que a decisão de publicização deverá,
na sua motivação, informar os recursos orçamentários que serão “desmo-
bilizados” pela absorção da atividade por uma organização social, possi-
bilitando, inclusive, avaliar o custo-benefício da transposição da atividade
antes inserta na máquina da Administração e, agora, transposta ao setor
privado.
Em termos mais específicos, contudo, o Direito das Finanças Públi-
cas ainda se ressente de alguma confusão e dúvida quanto à calibragem e
harmonização da essência privada das entidades que atuam em coopera-
ção com o Estado e os imperativos mínimos de controle e responsabiliza-
ção que exsurgem, notadamente, quando são transferidos recursos para as
organizações sociais. Nem sempre se dá o devido peso à distinção entre o
momento orçamentário do recurso público e sua fase posterior de execu-
ção pela entidade privada, mantendo-se regras de conformidade, controle
40 André Saddy, Paulo Corval
serão atingidas; o eventual excedente financeiro poderá ser aplicado em
adicionais atividades de interesse público. Em síntese: há um incentivo a
fazer sempre mais, com menos recursos – o que é vantajoso tanto à organi-
zação social quanto ao Estado.
3 Desorçamentação e distinção entre o momento orçamentário do
recurso público e sua fase posterior de execução pela organização
social
A consequência advinda dessa modelagem institucional para as
finanças estatais é vista, em termos gerais, na abertura de mais um caminho
de promoção e financiamento de políticas públicas, flexibilizando exigên-
cias orçamentárias e financeiras de ordinários incidentes sobre a atividade
administrativa sem, contudo, perderem-se o controle e a responsabilização
que a convivência democrática postula.
Há, no caso, manifesta desorçamentação correlata à desestatização e
à atuação cooperativa fixada por opção política e administrativa quando
se delibera, na esfera pública, realizar atividades e serviços por meio de
organizações sociais.
É o que se infere, sem deixar dúvidas, do fato de a Lei nº 9.637/1998,
no seu art. 20, haver previsto que fosse criado um Programa Nacional de
Publicização consistente, em síntese, na utilização da roupagem institu-
cional das organizações sociais, reconhecidas como de interesse público e
utilidade social (art. 13), para promover a “absorção de atividades desen-
volvidas por entidades ou órgãos públicos da União” – programa que, já
em curso desde meados de 1990, somente em 2017 veio ganhar específico
regulamento por meio do Decreto nº 9.190.
A dicção do regulamento é incisiva, a propósito, quando no art. 7º,
incs. IV e V, dentre outros, enuncia-se que a decisão de publicização deverá,
na sua motivação, informar os recursos orçamentários que serão “desmo-
bilizados” pela absorção da atividade por uma organização social, possi-
bilitando, inclusive, avaliar o custo-benefício da transposição da atividade
antes inserta na máquina da Administração e, agora, transposta ao setor
privado.
Em termos mais específicos, contudo, o Direito das Finanças Públi-
cas ainda se ressente de alguma confusão e dúvida quanto à calibragem e
harmonização da essência privada das entidades que atuam em coopera-
ção com o Estado e os imperativos mínimos de controle e responsabiliza-
ção que exsurgem, notadamente, quando são transferidos recursos para as
organizações sociais. Nem sempre se dá o devido peso à distinção entre o
momento orçamentário do recurso público e sua fase posterior de execu-
ção pela entidade privada, mantendo-se regras de conformidade, controle
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 41
e responsabilização que desnaturam a modelagem institucional das orga-
nizações sociais federais.
Quando se opera com recursos públicos dentro da Administração,
tem-se, de ordinário, a necessidade de observância de princípios, regras
de conformidade e procedimentos próprios. Não apenas por imperativo
decorrente das exigências da accountability democrática, mas porque a ati-
vidade administrativa – e com mais intensidade a financeira, submetida à
reserva de lei por exigências de Lei Complementar para fixação de prati-
camente todo o seu quadro normativo de ação – opera por impulso e deli-
mitação direta da Constituição e das leis.
A Administração Pública, sob o regime Constitucional de 1988, há
que planejar estrategicamente sua atuação por meio do orçamento público,
que garante à representação democrática no Legislativo e a toda a socie-
dade mecanismos de visualização das decisões governamentais e poderes
para direcionar os rumos da sociedade e do mercado.10
Essa função planejadora, manifesta-se diretamente na orçamenta-
ção, que, no Brasil, à vista do art. 165 da CRFB, compõe um ciclo de pre-
paro, feitura, implementação e análise da legislação orçamentária triúna:
plano plurianual (PPA), lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e lei orça-
mentária anual (LOA).
O orçamento, contudo, não precisa exaurir o planejamento. É dele
parte e, sem dúvida, a parte mais destacada. Se, por um lado, o plane-
jamento governamental se concretiza no seu aspecto orçamentário, com-
pondo o “planejamento orçamentário da Administração Pública”, por
outro, não se deve confundir “um planejamento, no mais das vezes, nacio-
nal, do Estado, a que preferimos conceber no bojo da ideia de planeja-
mento econômico governamental, com o planejamento expresso nas leis
orçamentárias de cada ente federado”.11 Disso resulta que há intensa cone-
xão jurídica entre as leis e demais atos administrativos que estabelecem os
planos e as políticas públicas gerais e setoriais com a legislação orçamentá-
ria e financeira, o que se manifestará, notadamente, na fixação da progra-
mação das ações, dos projetos e das alocações de recursos.
10 De acordo com Gilberto Bercovici (BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas. In: BUCCI,
Maria Paula Dallari (org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva,
2006. p. 143-161), o planejamento “coordena, racionaliza e dá uma unidade de fins à atuação do
Estado, diferenciando-se de uma intervenção conjuntural ou casuística. O plano é a expressão da
política geral do Estado. É mais do que um programa, é um ato de direção política, pois determina a
vontade estatal por meio de um conjunto de medidas coordenadas, não podendo limitar-se à mera
enumeração de reivindicações”.
11 CONTI, José Mauricio. O planejamento orçamentário da administração pública no Brasil. São Paulo:
Blucher Open Access, 2020. p. 40-41.
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 41
e responsabilização que desnaturam a modelagem institucional das orga-
nizações sociais federais.
Quando se opera com recursos públicos dentro da Administração,
tem-se, de ordinário, a necessidade de observância de princípios, regras
de conformidade e procedimentos próprios. Não apenas por imperativo
decorrente das exigências da accountability democrática, mas porque a ati-
vidade administrativa – e com mais intensidade a financeira, submetida à
reserva de lei por exigências de Lei Complementar para fixação de prati-
camente todo o seu quadro normativo de ação – opera por impulso e deli-
mitação direta da Constituição e das leis.
A Administração Pública, sob o regime Constitucional de 1988, há
que planejar estrategicamente sua atuação por meio do orçamento público,
que garante à representação democrática no Legislativo e a toda a socie-
dade mecanismos de visualização das decisões governamentais e poderes
para direcionar os rumos da sociedade e do mercado.10
Essa função planejadora, manifesta-se diretamente na orçamenta-
ção, que, no Brasil, à vista do art. 165 da CRFB, compõe um ciclo de pre-
paro, feitura, implementação e análise da legislação orçamentária triúna:
plano plurianual (PPA), lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e lei orça-
mentária anual (LOA).
O orçamento, contudo, não precisa exaurir o planejamento. É dele
parte e, sem dúvida, a parte mais destacada. Se, por um lado, o plane-
jamento governamental se concretiza no seu aspecto orçamentário, com-
pondo o “planejamento orçamentário da Administração Pública”, por
outro, não se deve confundir “um planejamento, no mais das vezes, nacio-
nal, do Estado, a que preferimos conceber no bojo da ideia de planeja-
mento econômico governamental, com o planejamento expresso nas leis
orçamentárias de cada ente federado”.11 Disso resulta que há intensa cone-
xão jurídica entre as leis e demais atos administrativos que estabelecem os
planos e as políticas públicas gerais e setoriais com a legislação orçamentá-
ria e financeira, o que se manifestará, notadamente, na fixação da progra-
mação das ações, dos projetos e das alocações de recursos.
10 De acordo com Gilberto Bercovici (BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas. In: BUCCI,
Maria Paula Dallari (org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva,
2006. p. 143-161), o planejamento “coordena, racionaliza e dá uma unidade de fins à atuação do
Estado, diferenciando-se de uma intervenção conjuntural ou casuística. O plano é a expressão da
política geral do Estado. É mais do que um programa, é um ato de direção política, pois determina a
vontade estatal por meio de um conjunto de medidas coordenadas, não podendo limitar-se à mera
enumeração de reivindicações”.
11 CONTI, José Mauricio. O planejamento orçamentário da administração pública no Brasil. São Paulo:
Blucher Open Access, 2020. p. 40-41.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
42 André Saddy, Paulo Corval
Por meio do PPA, ordena-se plano de médio prazo (quatro anos,
vigente do segundo ano do mandato de um governo até o término do
primeiro ano do mandato subsequente), fixando, de forma regionalizada,
“diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as des-
pesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos progra-
mas de duração continuada” (CRFB, art. 165, §1º).
No PPA, seguindo-se a experiência que se vem consolidando
no governo federal desde o final da década de 1990, com o Decreto
nº 2.829/98 e a Portaria nº 42 do então Ministério do Orçamento e Gestão,
são expressos a base estratégica do governo (análise econômica e social,
diretrizes, objetivos e prioridades do governo e dos órgãos setoriais) e os
programas racionalizadores da ação pública (programas temáticos e de ges-
tão e manutenção, por exemplo).
A orquestração funcional-programática nele concretizada, conquanto
ainda enfrente problemas de conformidade e efetividade no Brasil, molda a
ação anual do setor público por meio da LDO e da LOA.
Na primeira, pela LDO, faz-se, grosso modo, a intermediação e o
balanceamento do planejamento de médio prazo para o ano de sua imple-
mentação. A LDO, nessa direção, interagindo com as políticas públicas
gerais e setoriais, traz, no governo federal, as “metas e prioridades da
administração pública federal (sic), incluindo as despesas de capital para
o exercício financeiro subsequente”, orientando a elaboração da lei orça-
mentária anual. É a LDO que disporá “sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento” (CRFB, art. 165, §2º).
As alterações trazidas pela Emenda Constitucional nº 102/2019,
incrementaram a LDO, que, agora, deverá ser acompanhada de um anexo,
“para o exercício a que se refere e, pelo menos, para os 2 (dois) exercícios
subsequentes”, com previsão de “agregados fiscais e a proporção dos recur-
sos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a
continuidade daqueles em andamento” (CRFB, art. 165, §12).
Por força da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabi-
lidade Fiscal – LRF), art. 4º, ademais, a LDO disporá, ano a ano, sobre
“equilíbrio entre receitas e despesas”, “critérios e forma de limitação de
empenho”, “normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resul-
tados dos programas financiados com recursos dos orçamentos” e, ainda,
outras “condições e exigências para transferências de recursos a entida-
des públicas e privadas”. A LDO, também por determinação da LRF, será
acompanhada de anexos de metas e riscos fiscais.
O controle de resultados de todos aqueles que recebem recursos,
como as entidades privadas qualificadas como organizações sociais que
recebam fomento, será diretamente influenciado pela legislação atinente à
42 André Saddy, Paulo Corval
Por meio do PPA, ordena-se plano de médio prazo (quatro anos,
vigente do segundo ano do mandato de um governo até o término do
primeiro ano do mandato subsequente), fixando, de forma regionalizada,
“diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as des-
pesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos progra-
mas de duração continuada” (CRFB, art. 165, §1º).
No PPA, seguindo-se a experiência que se vem consolidando
no governo federal desde o final da década de 1990, com o Decreto
nº 2.829/98 e a Portaria nº 42 do então Ministério do Orçamento e Gestão,
são expressos a base estratégica do governo (análise econômica e social,
diretrizes, objetivos e prioridades do governo e dos órgãos setoriais) e os
programas racionalizadores da ação pública (programas temáticos e de ges-
tão e manutenção, por exemplo).
A orquestração funcional-programática nele concretizada, conquanto
ainda enfrente problemas de conformidade e efetividade no Brasil, molda a
ação anual do setor público por meio da LDO e da LOA.
Na primeira, pela LDO, faz-se, grosso modo, a intermediação e o
balanceamento do planejamento de médio prazo para o ano de sua imple-
mentação. A LDO, nessa direção, interagindo com as políticas públicas
gerais e setoriais, traz, no governo federal, as “metas e prioridades da
administração pública federal (sic), incluindo as despesas de capital para
o exercício financeiro subsequente”, orientando a elaboração da lei orça-
mentária anual. É a LDO que disporá “sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento” (CRFB, art. 165, §2º).
As alterações trazidas pela Emenda Constitucional nº 102/2019,
incrementaram a LDO, que, agora, deverá ser acompanhada de um anexo,
“para o exercício a que se refere e, pelo menos, para os 2 (dois) exercícios
subsequentes”, com previsão de “agregados fiscais e a proporção dos recur-
sos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a
continuidade daqueles em andamento” (CRFB, art. 165, §12).
Por força da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabi-
lidade Fiscal – LRF), art. 4º, ademais, a LDO disporá, ano a ano, sobre
“equilíbrio entre receitas e despesas”, “critérios e forma de limitação de
empenho”, “normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resul-
tados dos programas financiados com recursos dos orçamentos” e, ainda,
outras “condições e exigências para transferências de recursos a entida-
des públicas e privadas”. A LDO, também por determinação da LRF, será
acompanhada de anexos de metas e riscos fiscais.
O controle de resultados de todos aqueles que recebem recursos,
como as entidades privadas qualificadas como organizações sociais que
recebam fomento, será diretamente influenciado pela legislação atinente à
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 43
política pública do seu setor de atuação que, na LDO, encontrará seu espe-
lhamento para fins de direcionamento e avaliação.
Ano a ano, a LDO disporá sobre as “normas relativas ao controle de
custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recur-
sos dos orçamentos”, assim, produzindo efeitos sobre os destinatários des-
ses recursos. No caso das organizações sociais em nível federal, o contrato
de gestão moldará e calibrará as exigências do Legislativo, conferindo a
segurança jurídica indispensável às atividades desenvolvidas em parceria.
Na LOA, por sua vez, o plano materializado no PPA e traduzido, para
o exercício fiscal, na LDO, será concretizado por meio de alocações e distri-
buições de recursos orçamentários, cabendo, ainda, por conta da introdu-
ção do §14 no art. 165 da CRFB pela Emenda Constitucional nº 102/2019,
trazer a LOA “previsões de despesas para exercícios seguintes, com a espe-
cificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento”.
A legalidade orçamentária, como se verifica, é complexa e requer
leitura não apenas inspirada na accountability democrática, como também
sistemática e interconectada da Constituição, da Lei de Responsabilidade
Fiscal, da Lei nº 4.320/1964 (Lei Geral de Finanças) e demais Leis Comple-
mentares afetas à questão financeira pública e, notadamente, da disciplina
trinitária do PPA, da LDO e da LOA. Quando se opera com recursos den-
tro da Administração, essa observância, submetida à reserva de lei, amplia
a vinculação subjetiva dos gestores e operadores dos recursos públicos.
A aplicação desses recursos, que virá por meio de Decreto do Execu-
tivo, fixando a “programação financeira e o cronograma de execução men-
sal de desembolso” (art. 8º da LRF), não é sujeita a ordinário julgamento
de conveniência e oportunidade, embora, no Brasil, por muitos anos,
venha assistindo-se a certo protagonismo do Executivo no controle da exe-
cução orçamentária por meio de um suposto “poder de não gastar”.12
Durante muito tempo, aliás, desde o final do século XIX até o final
do século XX, o balanceamento político entre Executivo e Legislativo uti-
lizava-se do orçamento como mecanismo para alargar ou afrouxar suas
esferas de atuação, motivando um já caduco debate – do ponto de vista
do Direito Financeiro contemporâneo – entre a natureza autorizativa ou
impositiva do orçamento, bem como à sua própria natureza de lei ou ato
administrativo. Como esclarece Marco Antonio Ferreira Macedo, os deba-
tes dogmáticos no Direito Financeiro ficaram centrados na questão da
“natureza” da lei orçamentária (se formal ou material, se autorizativa ou
impositiva) como mecanismo conceitual simplificador de um conjunto de
12 Nessa direção, resumindo vasta doutrina, MENDONÇA, Eduardo Bastos Furtado de. A constitu-
cionalização das finanças públicas no Brasil: devido processo orçamentário e democracia. Rio de
Janeiro: Renovar, 2010.
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 43
política pública do seu setor de atuação que, na LDO, encontrará seu espe-
lhamento para fins de direcionamento e avaliação.
Ano a ano, a LDO disporá sobre as “normas relativas ao controle de
custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recur-
sos dos orçamentos”, assim, produzindo efeitos sobre os destinatários des-
ses recursos. No caso das organizações sociais em nível federal, o contrato
de gestão moldará e calibrará as exigências do Legislativo, conferindo a
segurança jurídica indispensável às atividades desenvolvidas em parceria.
Na LOA, por sua vez, o plano materializado no PPA e traduzido, para
o exercício fiscal, na LDO, será concretizado por meio de alocações e distri-
buições de recursos orçamentários, cabendo, ainda, por conta da introdu-
ção do §14 no art. 165 da CRFB pela Emenda Constitucional nº 102/2019,
trazer a LOA “previsões de despesas para exercícios seguintes, com a espe-
cificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento”.
A legalidade orçamentária, como se verifica, é complexa e requer
leitura não apenas inspirada na accountability democrática, como também
sistemática e interconectada da Constituição, da Lei de Responsabilidade
Fiscal, da Lei nº 4.320/1964 (Lei Geral de Finanças) e demais Leis Comple-
mentares afetas à questão financeira pública e, notadamente, da disciplina
trinitária do PPA, da LDO e da LOA. Quando se opera com recursos den-
tro da Administração, essa observância, submetida à reserva de lei, amplia
a vinculação subjetiva dos gestores e operadores dos recursos públicos.
A aplicação desses recursos, que virá por meio de Decreto do Execu-
tivo, fixando a “programação financeira e o cronograma de execução men-
sal de desembolso” (art. 8º da LRF), não é sujeita a ordinário julgamento
de conveniência e oportunidade, embora, no Brasil, por muitos anos,
venha assistindo-se a certo protagonismo do Executivo no controle da exe-
cução orçamentária por meio de um suposto “poder de não gastar”.12
Durante muito tempo, aliás, desde o final do século XIX até o final
do século XX, o balanceamento político entre Executivo e Legislativo uti-
lizava-se do orçamento como mecanismo para alargar ou afrouxar suas
esferas de atuação, motivando um já caduco debate – do ponto de vista
do Direito Financeiro contemporâneo – entre a natureza autorizativa ou
impositiva do orçamento, bem como à sua própria natureza de lei ou ato
administrativo. Como esclarece Marco Antonio Ferreira Macedo, os deba-
tes dogmáticos no Direito Financeiro ficaram centrados na questão da
“natureza” da lei orçamentária (se formal ou material, se autorizativa ou
impositiva) como mecanismo conceitual simplificador de um conjunto de
12 Nessa direção, resumindo vasta doutrina, MENDONÇA, Eduardo Bastos Furtado de. A constitu-
cionalização das finanças públicas no Brasil: devido processo orçamentário e democracia. Rio de
Janeiro: Renovar, 2010.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
44 André Saddy, Paulo Corval
questões atinentes às finanças públicas (entre outras, a criação de direitos
subjetivos, a extensão dos poderes presidenciais, a anualidade tributária
etc.), olvidando-se que “a disputa sobre a natureza jurídica do orçamento é
suficiente para abordar essa miríade de temas correlatos, mas não é neces-
sária, ou seja, a relação entre a natureza do orçamento público e essas ques-
tões é contingente”. 13
Para colocar de outro modo, não há orçamento e atividade de orça-
mentação sem direcionamento e controle público – notadamente, mas não
exclusivamente – do Legislativo. Não há orçamento desprovido de força
legal ou de eficácia impositiva, ainda que gradual. 14
Recentemente, a propósito, com as Emendas Constitucionais nºs
100 e 102, de 2019, ganharam eficácia e força vinculante as disposições da
legislação orçamentária.
Nos termos do art. 165, §10, da CRFB a “administração tem o dever
de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medi-
das necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens
e serviços à sociedade”. Essa obrigação recairá, exclusivamente, sobre os
recursos discricionários do orçamento (CRFB, art. 165, §11).
À LDO cumprirá, além disso, por conta do enunciado no §11 do
citado art. 165, especificar em que termos operará, para o exercício fis-
cal, aquele dever de execução, dispondo sobre a subordinação “ao cum-
primento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas
fiscais ou limites de despesas” sem impedir “o cancelamento necessário
à abertura de créditos adicionais”, bem assim sobre “os casos de impedi-
mentos de ordem técnica” que, “devidamente justificados”, obstam aquele
dever de cumprimento.
13 MACEDO, Marco Antonio Ferreira. A natureza jurídica do orçamento público e suas implicações
para o seu processo decisório: um problema concreto da “Constituição Orçamentária” brasileira?
In: AZEVEDO, Carlos Alexandre de; OLIVEIRA, Gustavo da Gama Vital de; MACEDO, Marco Antonio
Ferreira. Direitos fundamentais e Estado fiscal: estudos em homenagem ao professor Ricardo Lobo
Torres. Salvador: Juspodivm, 2019. p. 294. No mesmo sentido, confira-se: TORRES, Heleno Taveira.
Direito constitucional financeiro: teoria da constituição financeira. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2014. p. 396-397.
14 Nesse sentido, também tem-se pronunciado o STF nos seguintes precedentes: ADI nº 4.048-MC,
relator: Min. Gilmar Mendes, julgamento: 21.08.2008, órgão julgador: Tribunal Pleno; ADI nº
4.049-MC, relator: Min. Ayres Britto, Pleno, julgamento em: 08.05.2009, órgão julgador: Tribunal
Pleno; ADPF nº 307-MC-Ref, relator: Min. Dias Toffoli, julgamento em: 27.03.2014; ADI nº 4.270,
relator: Min. Joaquim Barbosa, julgamento em: 28.09.2012; ADI nº 3.949, relator: Min. Gilmar
Mendes, julgamento em: 07.08.2009, órgão julgador: Tribunal Pleno; ADI nº 4.049-MC, relator:
Min. Ayres Britto, julgamento em: 07.05.2009, órgão julgador: Tribunal Pleno; ADI nº 2.903,
relator: Min. Celso de Mello, julgamento em: 19.09.2008; ADI nº 5782, relator: Min. Luiz Fux,
julgamento em: 12.09.2016, órgão julgador: Tribunal Pleno.
44 André Saddy, Paulo Corval
questões atinentes às finanças públicas (entre outras, a criação de direitos
subjetivos, a extensão dos poderes presidenciais, a anualidade tributária
etc.), olvidando-se que “a disputa sobre a natureza jurídica do orçamento é
suficiente para abordar essa miríade de temas correlatos, mas não é neces-
sária, ou seja, a relação entre a natureza do orçamento público e essas ques-
tões é contingente”. 13
Para colocar de outro modo, não há orçamento e atividade de orça-
mentação sem direcionamento e controle público – notadamente, mas não
exclusivamente – do Legislativo. Não há orçamento desprovido de força
legal ou de eficácia impositiva, ainda que gradual. 14
Recentemente, a propósito, com as Emendas Constitucionais nºs
100 e 102, de 2019, ganharam eficácia e força vinculante as disposições da
legislação orçamentária.
Nos termos do art. 165, §10, da CRFB a “administração tem o dever
de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medi-
das necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens
e serviços à sociedade”. Essa obrigação recairá, exclusivamente, sobre os
recursos discricionários do orçamento (CRFB, art. 165, §11).
À LDO cumprirá, além disso, por conta do enunciado no §11 do
citado art. 165, especificar em que termos operará, para o exercício fis-
cal, aquele dever de execução, dispondo sobre a subordinação “ao cum-
primento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas
fiscais ou limites de despesas” sem impedir “o cancelamento necessário
à abertura de créditos adicionais”, bem assim sobre “os casos de impedi-
mentos de ordem técnica” que, “devidamente justificados”, obstam aquele
dever de cumprimento.
13 MACEDO, Marco Antonio Ferreira. A natureza jurídica do orçamento público e suas implicações
para o seu processo decisório: um problema concreto da “Constituição Orçamentária” brasileira?
In: AZEVEDO, Carlos Alexandre de; OLIVEIRA, Gustavo da Gama Vital de; MACEDO, Marco Antonio
Ferreira. Direitos fundamentais e Estado fiscal: estudos em homenagem ao professor Ricardo Lobo
Torres. Salvador: Juspodivm, 2019. p. 294. No mesmo sentido, confira-se: TORRES, Heleno Taveira.
Direito constitucional financeiro: teoria da constituição financeira. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2014. p. 396-397.
14 Nesse sentido, também tem-se pronunciado o STF nos seguintes precedentes: ADI nº 4.048-MC,
relator: Min. Gilmar Mendes, julgamento: 21.08.2008, órgão julgador: Tribunal Pleno; ADI nº
4.049-MC, relator: Min. Ayres Britto, Pleno, julgamento em: 08.05.2009, órgão julgador: Tribunal
Pleno; ADPF nº 307-MC-Ref, relator: Min. Dias Toffoli, julgamento em: 27.03.2014; ADI nº 4.270,
relator: Min. Joaquim Barbosa, julgamento em: 28.09.2012; ADI nº 3.949, relator: Min. Gilmar
Mendes, julgamento em: 07.08.2009, órgão julgador: Tribunal Pleno; ADI nº 4.049-MC, relator:
Min. Ayres Britto, julgamento em: 07.05.2009, órgão julgador: Tribunal Pleno; ADI nº 2.903,
relator: Min. Celso de Mello, julgamento em: 19.09.2008; ADI nº 5782, relator: Min. Luiz Fux,
julgamento em: 12.09.2016, órgão julgador: Tribunal Pleno.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 45
Consequência direta, em se tratando, principalmente, de recursos
da Administração Pública, está na redução da subjetividade e da preponde-
rância do Executivo no processo orçamentário, bem como na procedimen-
talização da execução orçamentária. Da despesa prevista no orçamento,
para ser realizada, requer-se passar por um conjunto de etapas que, pas-
sível, embora, de maior detalhamento, tem sido resumido em três, após a
previsão orçamentária, nos termos da Lei nº 4.320/1964: (i) o empenho
(ato de reserva de recursos na rubrica orçamentária); (ii) a liquidação (ato
de conferência das atividades realizadas para fins de liberação de paga-
mento); (iii) o pagamento (ato financeiro de movimentação e liberação dos
recursos ao destinatário).
Além dessa procedimentalização disciplinada na Lei nº 4.320/1964
(arts. 58 a 70), os recursos públicos têm sua execução submetida a prin-
cípios específicos da orçamentação (unidade, universalidade, anualidade,
orçamento bruto, especificação, publicidade, não afetação e outros)15 e da
execução orçamentária (legalidade, planejamento, controle, segregação de
funções).16
Há mesmo quem sustente que todos esses princípios (e, não raro,
diversas dimensões da procedimentalização da despesa) compõem uma
disciplina autônoma dentro do Direito Financeiro ao lado da tributação e
da orçamentação. 17 Dessa maneira, haveria um direito dos gastos públicos
que lançaria efeitos não apenas sobre os recursos públicos orçamentários,
mas sobre todos os recursos transferidos do poder público aos privados.
As despesas públicas são, tradicionalmente, visualizadas e concebidas
como “dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito público”, aplica-
ção de recursos “por parte da autoridade ou agente público competente”.18
Em sentido estrito, pode-se falar de uma perspectiva subjetiva, em
que as despesas (ou gastos públicos) abrangeriam apenas aquelas efeti-
vadas pela Administração direta, autárquica e fundacional, incluindo-se,
ainda, por extensão, as estatais dependentes, integrantes, todos, do orça-
mento público. Ainda, em sentido restrito, porém de perspectiva material,
15 A enumeração dos princípios do orçamento varia, no Direito Financeiro, entre os doutrinadores nacio-
nais e internacionais. Aqueles mencionados no texto são os mais comumente referidos. Por todos,
veja-se: ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2015.
16 Confira, sobre o tema, FRANCO, Antônio Luciano de Souza. Finanças públicas e direito financeiro.
4. ed. Coimbra: Almedina, 2002. v. I.
17 Essa orientação estaria presente de modo especial, por força, inclusive, de particularidades do
direito positivo daquele país, em doutrinadores espanhóis como: PEROGORDO, José Juan Bayona
de. El derecho de los gastos públicos. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1991. No Brasil, segue
essa orientação: GOMES, Emerson Cesar da Silva. O direito dos gastos públicos no Brasil. São Paulo:
Almedina, 2015.
18 BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. Rio de Janeiro: Forense, 2012. p. 83-84.
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 45
Consequência direta, em se tratando, principalmente, de recursos
da Administração Pública, está na redução da subjetividade e da preponde-
rância do Executivo no processo orçamentário, bem como na procedimen-
talização da execução orçamentária. Da despesa prevista no orçamento,
para ser realizada, requer-se passar por um conjunto de etapas que, pas-
sível, embora, de maior detalhamento, tem sido resumido em três, após a
previsão orçamentária, nos termos da Lei nº 4.320/1964: (i) o empenho
(ato de reserva de recursos na rubrica orçamentária); (ii) a liquidação (ato
de conferência das atividades realizadas para fins de liberação de paga-
mento); (iii) o pagamento (ato financeiro de movimentação e liberação dos
recursos ao destinatário).
Além dessa procedimentalização disciplinada na Lei nº 4.320/1964
(arts. 58 a 70), os recursos públicos têm sua execução submetida a prin-
cípios específicos da orçamentação (unidade, universalidade, anualidade,
orçamento bruto, especificação, publicidade, não afetação e outros)15 e da
execução orçamentária (legalidade, planejamento, controle, segregação de
funções).16
Há mesmo quem sustente que todos esses princípios (e, não raro,
diversas dimensões da procedimentalização da despesa) compõem uma
disciplina autônoma dentro do Direito Financeiro ao lado da tributação e
da orçamentação. 17 Dessa maneira, haveria um direito dos gastos públicos
que lançaria efeitos não apenas sobre os recursos públicos orçamentários,
mas sobre todos os recursos transferidos do poder público aos privados.
As despesas públicas são, tradicionalmente, visualizadas e concebidas
como “dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito público”, aplica-
ção de recursos “por parte da autoridade ou agente público competente”.18
Em sentido estrito, pode-se falar de uma perspectiva subjetiva, em
que as despesas (ou gastos públicos) abrangeriam apenas aquelas efeti-
vadas pela Administração direta, autárquica e fundacional, incluindo-se,
ainda, por extensão, as estatais dependentes, integrantes, todos, do orça-
mento público. Ainda, em sentido restrito, porém de perspectiva material,
15 A enumeração dos princípios do orçamento varia, no Direito Financeiro, entre os doutrinadores nacio-
nais e internacionais. Aqueles mencionados no texto são os mais comumente referidos. Por todos,
veja-se: ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2015.
16 Confira, sobre o tema, FRANCO, Antônio Luciano de Souza. Finanças públicas e direito financeiro.
4. ed. Coimbra: Almedina, 2002. v. I.
17 Essa orientação estaria presente de modo especial, por força, inclusive, de particularidades do
direito positivo daquele país, em doutrinadores espanhóis como: PEROGORDO, José Juan Bayona
de. El derecho de los gastos públicos. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales, 1991. No Brasil, segue
essa orientação: GOMES, Emerson Cesar da Silva. O direito dos gastos públicos no Brasil. São Paulo:
Almedina, 2015.
18 BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. Rio de Janeiro: Forense, 2012. p. 83-84.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
46 André Saddy, Paulo Corval
as despesas (ou gastos públicos) seriam aquelas consideradas orçamentá-
rias, disciplinadas pela Lei nº 4.320/1964.
Em sentido amplo, porém, tanto em perspectiva subjetiva quanto
em material, a despesa (ou o gasto) abrangerá entidades privadas que
recebem recursos públicos e quaisquer outras entidades que, gravitando
a Administração, devem obediência a alguns aspectos do regime jurídico
público. Abarcará, ademais, o gasto tributário, os benefícios creditícios e
toda e qualquer atividade de aplicação que se venha reconhecer como off-
budget expenditures (despesas extraorçamentárias).
É como compreende, por exemplo, Emerson Cesar da Silva Gomes,
para quem há que se considerar, no Brasil, o gasto público em sentido
amplo, abrangente das despesas orçamentárias e das extraorçamentárias, 19
atentando-se, ainda, aos diferentes regimes que, em decorrência do direito
positivado, podem emergir da complexa rede de entidades e órgãos que se
relaciona na e com a Administração Pública.
Tudo isso, entretanto, é concebido prioritariamente a partir de um
ponto de vista que considera os recursos públicos dentro da Administração
ou, ao menos, aqueles repassados para fins de gestão, acompanhada, não
raro, de delegação.
No universo privado, ainda que possam existir constrições éticas ou
mesmo jurídicas parecidas, como a expectativa de maior eficiência, econo-
micidade e efetividade, outros são os pressupostos e as regras disciplina-
dores dos gastos.
Quando as instâncias se misturam – sobrepondo-se àqueles que
poderiam ser tentados, nas finanças públicas, a postular a prevalência de
um ou outro regime – prepondera, ao fim e ao cabo, a via do meio, reorien-
tando-se as normas de finanças públicas em harmonia com os princípios
constitucionais e com o desenho da organização e da ação pública adotado
pela normativa positivada.
Especificamente quanto às OSs, algumas questões chamam atenção
em relação às finanças públicas e, nomeadamente, à dinâmica da execu-
ção orçamentária e financeira dos recursos que lhe são transferidos pela
União. É dizer, ao modo como se dará a execução orçamentária e finan-
ceira dos recursos que, originariamente orçamentários, compondo o patri-
mônio da Administração, são repassados às organizações sociais.
Os recursos transferidos pelo Estado a título de fomento mantêm-se
como recursos orçamentários enquanto se acham com a Administração.
Disso ninguém tem dúvida. Transpostos à entidade privada qualificada
como organização social, ter-se-á todo um debate quanto à natureza do
19 Confira, sobre o tema, GOMES, Emerson Cesar da Silva. O direito dos gastos públicos no Brasil. São
Paulo: Almedina, 2015.
46 André Saddy, Paulo Corval
as despesas (ou gastos públicos) seriam aquelas consideradas orçamentá-
rias, disciplinadas pela Lei nº 4.320/1964.
Em sentido amplo, porém, tanto em perspectiva subjetiva quanto
em material, a despesa (ou o gasto) abrangerá entidades privadas que
recebem recursos públicos e quaisquer outras entidades que, gravitando
a Administração, devem obediência a alguns aspectos do regime jurídico
público. Abarcará, ademais, o gasto tributário, os benefícios creditícios e
toda e qualquer atividade de aplicação que se venha reconhecer como off-
budget expenditures (despesas extraorçamentárias).
É como compreende, por exemplo, Emerson Cesar da Silva Gomes,
para quem há que se considerar, no Brasil, o gasto público em sentido
amplo, abrangente das despesas orçamentárias e das extraorçamentárias, 19
atentando-se, ainda, aos diferentes regimes que, em decorrência do direito
positivado, podem emergir da complexa rede de entidades e órgãos que se
relaciona na e com a Administração Pública.
Tudo isso, entretanto, é concebido prioritariamente a partir de um
ponto de vista que considera os recursos públicos dentro da Administração
ou, ao menos, aqueles repassados para fins de gestão, acompanhada, não
raro, de delegação.
No universo privado, ainda que possam existir constrições éticas ou
mesmo jurídicas parecidas, como a expectativa de maior eficiência, econo-
micidade e efetividade, outros são os pressupostos e as regras disciplina-
dores dos gastos.
Quando as instâncias se misturam – sobrepondo-se àqueles que
poderiam ser tentados, nas finanças públicas, a postular a prevalência de
um ou outro regime – prepondera, ao fim e ao cabo, a via do meio, reorien-
tando-se as normas de finanças públicas em harmonia com os princípios
constitucionais e com o desenho da organização e da ação pública adotado
pela normativa positivada.
Especificamente quanto às OSs, algumas questões chamam atenção
em relação às finanças públicas e, nomeadamente, à dinâmica da execu-
ção orçamentária e financeira dos recursos que lhe são transferidos pela
União. É dizer, ao modo como se dará a execução orçamentária e finan-
ceira dos recursos que, originariamente orçamentários, compondo o patri-
mônio da Administração, são repassados às organizações sociais.
Os recursos transferidos pelo Estado a título de fomento mantêm-se
como recursos orçamentários enquanto se acham com a Administração.
Disso ninguém tem dúvida. Transpostos à entidade privada qualificada
como organização social, ter-se-á todo um debate quanto à natureza do
19 Confira, sobre o tema, GOMES, Emerson Cesar da Silva. O direito dos gastos públicos no Brasil. São
Paulo: Almedina, 2015.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 47
recurso. Para alguns, comentou-se linhas anteriores, serão recursos públi-
cos. Para outros, ter-se-á a gestão privada de recursos públicos para fins
públicos. Há ainda quem defenda que os recursos são privados de natureza
pública. Por fim, há os que entendem que o recurso é privado.20
Para aqueles que interpretam que os recursos transferidos conti-
nuam sendo recursos públicos, pode-se dizer que a procedimentalização e
os princípios mencionados terão de ser integralmente respeitados.
Em relação às duas interpretações intermediárias – a que defende
ser a “gestão privada de recursos públicos para fins públicos” e a que crê os
“recursos privados de natureza pública” –, será possível alegar que tais pro-
cedimentos e princípios poderão ser adotados se considerada uma pers-
pectiva material meramente gerencial na conceituação da despesa pública;
não, todavia, numa perspectiva material translatícia ou numa perspectiva
subjetiva da despeja.
Na perspectiva material, a propósito, diferenciam-se as transferên-
cias translatícias das gerenciais. A distinção é importante porque somente
nesse segundo caso, conforme esclarece Carlos Hanssen Tallar,21 há maior
incidência de controles decorrentes dos interesses públicos. Na hipótese de
translação, repassados à organização social os recursos não há mais que se
observar princípios e procedimentos típicos das despesas orçamentárias.
Existirá transferência gerencial nos casos de “gestão privada de recursos
públicos para fins públicos”. Se os recursos repassados pelo Estado a título
de fomento às OSs forem considerados “recursos privados de natureza
pública”, as transferências serão translatícias.
Sustenta-se, na pesquisa que lastreou este artigo, que os recursos
transferidos às OSs federais são “recursos privados de natureza pública”.
Logo, opera-se a translação, e não se aplicarão, por conseguinte, a proce-
dimentalização e os princípios típicos das despesas (ou dos gastos). Não se
deve observar, por exemplo, a prática do empenho ou da liquidação nos
exatos termos a que refere a Lei nº 4.320/1964. Não se fará movimentação
por sistemas internos do governo. Não haverá ato de autoridade orçamen-
tária. Tampouco incidirão princípios específicos do orçamento, como o da
totalidade (unidade mais universalidade). 22
20 Sugere-se, novamente, a leitura de SADDY, André. Natureza jurídica e regime jurídico aplicável aos
recursos orçamentários e financeiros transferidos às organizações sociais. A&C – Revista de Direito
Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 20, n. 82, p. 129-156, out./dez. 2020.
21 TALLAR, Carlos Hanssen. La función jurisdiccional de la Controladora General de la República: el juicio
de cuentas. Santiago: LexisNexis, 2007. p. 39.
22 Não à toa, portanto, distinguir-se no texto da Lei nº 9.637/1998, aqui e ali, dentre receitas orça-
mentárias e “recursos de origem pública”. Os arts. 9º e 10 dispõem sobre a responsabilidade dos
fiscalizadores dos “recursos de origem pública”. No art. 12, enuncia-se a possibilidade, a título de
fomento, de a organização privada qualificada organização social receber “recursos orçamentários”
com garantia legal que, limitando a subjetividade do Chefe do Executivo no que toca aos chamados
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 47
recurso. Para alguns, comentou-se linhas anteriores, serão recursos públi-
cos. Para outros, ter-se-á a gestão privada de recursos públicos para fins
públicos. Há ainda quem defenda que os recursos são privados de natureza
pública. Por fim, há os que entendem que o recurso é privado.20
Para aqueles que interpretam que os recursos transferidos conti-
nuam sendo recursos públicos, pode-se dizer que a procedimentalização e
os princípios mencionados terão de ser integralmente respeitados.
Em relação às duas interpretações intermediárias – a que defende
ser a “gestão privada de recursos públicos para fins públicos” e a que crê os
“recursos privados de natureza pública” –, será possível alegar que tais pro-
cedimentos e princípios poderão ser adotados se considerada uma pers-
pectiva material meramente gerencial na conceituação da despesa pública;
não, todavia, numa perspectiva material translatícia ou numa perspectiva
subjetiva da despeja.
Na perspectiva material, a propósito, diferenciam-se as transferên-
cias translatícias das gerenciais. A distinção é importante porque somente
nesse segundo caso, conforme esclarece Carlos Hanssen Tallar,21 há maior
incidência de controles decorrentes dos interesses públicos. Na hipótese de
translação, repassados à organização social os recursos não há mais que se
observar princípios e procedimentos típicos das despesas orçamentárias.
Existirá transferência gerencial nos casos de “gestão privada de recursos
públicos para fins públicos”. Se os recursos repassados pelo Estado a título
de fomento às OSs forem considerados “recursos privados de natureza
pública”, as transferências serão translatícias.
Sustenta-se, na pesquisa que lastreou este artigo, que os recursos
transferidos às OSs federais são “recursos privados de natureza pública”.
Logo, opera-se a translação, e não se aplicarão, por conseguinte, a proce-
dimentalização e os princípios típicos das despesas (ou dos gastos). Não se
deve observar, por exemplo, a prática do empenho ou da liquidação nos
exatos termos a que refere a Lei nº 4.320/1964. Não se fará movimentação
por sistemas internos do governo. Não haverá ato de autoridade orçamen-
tária. Tampouco incidirão princípios específicos do orçamento, como o da
totalidade (unidade mais universalidade). 22
20 Sugere-se, novamente, a leitura de SADDY, André. Natureza jurídica e regime jurídico aplicável aos
recursos orçamentários e financeiros transferidos às organizações sociais. A&C – Revista de Direito
Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 20, n. 82, p. 129-156, out./dez. 2020.
21 TALLAR, Carlos Hanssen. La función jurisdiccional de la Controladora General de la República: el juicio
de cuentas. Santiago: LexisNexis, 2007. p. 39.
22 Não à toa, portanto, distinguir-se no texto da Lei nº 9.637/1998, aqui e ali, dentre receitas orça-
mentárias e “recursos de origem pública”. Os arts. 9º e 10 dispõem sobre a responsabilidade dos
fiscalizadores dos “recursos de origem pública”. No art. 12, enuncia-se a possibilidade, a título de
fomento, de a organização privada qualificada organização social receber “recursos orçamentários”
com garantia legal que, limitando a subjetividade do Chefe do Executivo no que toca aos chamados
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
48 André Saddy, Paulo Corval
Nem mesmo regras específicas da disciplina das transferências de
recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, como aque-
las fixadas no Decreto nº 6.170/2007 e suas Portarias Interministeriais
Regulamentadoras (nº 127/2008, nº 507/2011 e, atualmente, nº 424/2016),
aplicar-se-ão ao regime das entidades privadas qualificadas como OSs.
Mesmo operando a translação, essa normatividade específica, por exceção
expressa (positivada no texto desses diplomas) e implícita (corolário do
desenho institucional das organizações sociais no governo federal), não
alcança o fomento destinado às OSs da Lei nº 9.637/1998.
Isso não significa que não possa existir, como de fato existe, procedi-
mentalização similar àquela estabelecida na Lei nº 4.320/1964, pois todas
as contratações que são efetivadas no seu âmbito devem ser precedidas de
reserva de recursos do respectivo centro de custos. Ou seja, nada mais que
um ato equivalente ao empenho. Após, confere-se se a atividade foi reali-
zada (liquidação) para só depois fazer o pagamento.
Tampouco implica que se deva ignorar a impenhorabilidade dos
recursos recebidos por repasse do órgão supervisor e/ou interveniente.
Segundo Fernando Borges Mânica: 23
A proteção contra a penhora de bens e valores públicos das OS’s é essencial ao modelo
por uma questão lógica. Por tratar-se de entidades sem fins lucrativos e dependentes
de recursos públicos, as OS’s não possuem capacidade financeira para fazer frente ao
inadimplemento estatal.
Para o autor, sendo de natureza pública os bens e os recursos trans-
feridos para as organizações sociais, esses possuem proteção constitucional
de qualquer constrição judicial. Logo, eventual penhora de recursos de
organizações sociais afronta diretamente preceito veiculado no art. 100 da
CRFB, que protege não a saúde econômica da organização social, mas o
ente federativo titular dos valores repassados.24 Os motivos determinantes
decretos contingenciamentos, impõe mesmo as liberações financeiras dos créditos orçamentários
nos moldes do cronograma do contrato de gestão (art. 12, §1º). O dispositivo, no §2º, ainda
assegura a transposição monetária, por meio de crédito adicional, do montante necessário à com-
pensação do desligamento do recurso humano (servidor público) cedido à entidade privada. No art.
16, §2º, por sua vez, prevê-se a “reversão” de “valores entregues à organização social” quando da
desqualificação da entidade privada. No art. 22, emprega-se o termo “receitas orçamentárias” ao
tratar de órgãos ou entidades da Administração Pública extintos para terem atividades absorvidas
por organizações sociais.
23 MÂNICA, Fernando Borges. Bens e recursos repassados a organizações sociais são impenhoráveis.
Consultor Jurídico [on-line], [s. l.], 28 dez. 2018. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2018-
dez-28/fernando-manica-bens-repassados-organizacao-social-sao-impenhoraveis. Acesso em: 15 ago.
2020.
24 Vale recordar que, ao tratar dos bens impenhoráveis, o art. 833, inc. IX, do novo CPC, previu
que seriam impenhoráveis “os recursos públicos recebidos por instituições privadas para aplicação
compulsória em educação, saúde ou assistência social”.
48 André Saddy, Paulo Corval
Nem mesmo regras específicas da disciplina das transferências de
recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, como aque-
las fixadas no Decreto nº 6.170/2007 e suas Portarias Interministeriais
Regulamentadoras (nº 127/2008, nº 507/2011 e, atualmente, nº 424/2016),
aplicar-se-ão ao regime das entidades privadas qualificadas como OSs.
Mesmo operando a translação, essa normatividade específica, por exceção
expressa (positivada no texto desses diplomas) e implícita (corolário do
desenho institucional das organizações sociais no governo federal), não
alcança o fomento destinado às OSs da Lei nº 9.637/1998.
Isso não significa que não possa existir, como de fato existe, procedi-
mentalização similar àquela estabelecida na Lei nº 4.320/1964, pois todas
as contratações que são efetivadas no seu âmbito devem ser precedidas de
reserva de recursos do respectivo centro de custos. Ou seja, nada mais que
um ato equivalente ao empenho. Após, confere-se se a atividade foi reali-
zada (liquidação) para só depois fazer o pagamento.
Tampouco implica que se deva ignorar a impenhorabilidade dos
recursos recebidos por repasse do órgão supervisor e/ou interveniente.
Segundo Fernando Borges Mânica: 23
A proteção contra a penhora de bens e valores públicos das OS’s é essencial ao modelo
por uma questão lógica. Por tratar-se de entidades sem fins lucrativos e dependentes
de recursos públicos, as OS’s não possuem capacidade financeira para fazer frente ao
inadimplemento estatal.
Para o autor, sendo de natureza pública os bens e os recursos trans-
feridos para as organizações sociais, esses possuem proteção constitucional
de qualquer constrição judicial. Logo, eventual penhora de recursos de
organizações sociais afronta diretamente preceito veiculado no art. 100 da
CRFB, que protege não a saúde econômica da organização social, mas o
ente federativo titular dos valores repassados.24 Os motivos determinantes
decretos contingenciamentos, impõe mesmo as liberações financeiras dos créditos orçamentários
nos moldes do cronograma do contrato de gestão (art. 12, §1º). O dispositivo, no §2º, ainda
assegura a transposição monetária, por meio de crédito adicional, do montante necessário à com-
pensação do desligamento do recurso humano (servidor público) cedido à entidade privada. No art.
16, §2º, por sua vez, prevê-se a “reversão” de “valores entregues à organização social” quando da
desqualificação da entidade privada. No art. 22, emprega-se o termo “receitas orçamentárias” ao
tratar de órgãos ou entidades da Administração Pública extintos para terem atividades absorvidas
por organizações sociais.
23 MÂNICA, Fernando Borges. Bens e recursos repassados a organizações sociais são impenhoráveis.
Consultor Jurídico [on-line], [s. l.], 28 dez. 2018. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2018-
dez-28/fernando-manica-bens-repassados-organizacao-social-sao-impenhoraveis. Acesso em: 15 ago.
2020.
24 Vale recordar que, ao tratar dos bens impenhoráveis, o art. 833, inc. IX, do novo CPC, previu
que seriam impenhoráveis “os recursos públicos recebidos por instituições privadas para aplicação
compulsória em educação, saúde ou assistência social”.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 49
da impenhorabilidade, no entanto, remanescem mesmo quando se con-
sidere, como aqui, que os recursos recebidos pelas OSs são privados de
natureza pública.
Quanto ao mais, seguem-se as regras de contabilidade privada25 e
cumprem-se as exigências de accountability, como divulgação de informa-
ções em sítio eletrônico, oferta de relatório anual e submissão ao controle de
resultados nos termos das metas e dos objetivos traçados no contrato de ges-
tão que, obrigatoriamente, deverá espelhar o planejamento orçamentário.
Por fim, quanto à última interpretação que defende que os recursos
são privados, neste caso, nem a procedimentalização nem os princípios
terão de ser obedecidos.
4 Garantia da rubrica orçamentária, mobilização financeira nos termos
pactuados no contrato de gestão e observância do valor global
Os valores pactuados por meio do contrato de gestão, no arranjo
institucional de parceria e cooperação por meio de organizações sociais,
são, em uma primeira fase, alinhados pela Administração, no planeja-
mento orçamentário.
Como abordado, nessa etapa, quando os recursos e as ações que
serão por eles financiados ainda estão atrelados à Administração – sem,
ainda, a translação às entidades privadas a título de fomento – incide todo
o regramento do Direito Financeiro (procedimentos e princípios) atinente
à orçamentação e ao gasto público.
Caberá ao governo, por meio do órgão supervisor, adotar as medi-
das necessárias à programação e garantia da rubrica orçamentária, assegu-
rando, ainda, sua mobilização financeira nos termos pactuados.
Os recursos estimados para compor o orçamento das organizações
sociais consubstanciam o teto dos valores a título de fomento. Constituem
crédito orçamentário previsto e devem ser garantidos pelo Estado às OSs
com as quais entabula parcerias, assegurando-lhes, ainda, as respectivas
liberações financeiras nos moldes do cronograma de desembolso previsto
no contrato de gestão (Lei nº 9.637/1998, art. 12, §1º).
À receita originada do fomento, ademais, somar-se-á aquela aufe-
rida, diretamente, pela entidade privada qualificada como OS, na execução
de suas atividades, compondo, tudo, o orçamento da OS a ser aprovado
pelo seu Conselho de Administração (Lei nº 9.637/98, art. 4º, inc. III).
25 As principais normas contábeis destinadas às organizações sociais são: ITG 2002 Resolução nº 1.409
do CFC e CPC 07 – Assistência e Subvenção Governamental e o Manual de Procedimentos para o
Terceiro Setor de 2015.
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 49
da impenhorabilidade, no entanto, remanescem mesmo quando se con-
sidere, como aqui, que os recursos recebidos pelas OSs são privados de
natureza pública.
Quanto ao mais, seguem-se as regras de contabilidade privada25 e
cumprem-se as exigências de accountability, como divulgação de informa-
ções em sítio eletrônico, oferta de relatório anual e submissão ao controle de
resultados nos termos das metas e dos objetivos traçados no contrato de ges-
tão que, obrigatoriamente, deverá espelhar o planejamento orçamentário.
Por fim, quanto à última interpretação que defende que os recursos
são privados, neste caso, nem a procedimentalização nem os princípios
terão de ser obedecidos.
4 Garantia da rubrica orçamentária, mobilização financeira nos termos
pactuados no contrato de gestão e observância do valor global
Os valores pactuados por meio do contrato de gestão, no arranjo
institucional de parceria e cooperação por meio de organizações sociais,
são, em uma primeira fase, alinhados pela Administração, no planeja-
mento orçamentário.
Como abordado, nessa etapa, quando os recursos e as ações que
serão por eles financiados ainda estão atrelados à Administração – sem,
ainda, a translação às entidades privadas a título de fomento – incide todo
o regramento do Direito Financeiro (procedimentos e princípios) atinente
à orçamentação e ao gasto público.
Caberá ao governo, por meio do órgão supervisor, adotar as medi-
das necessárias à programação e garantia da rubrica orçamentária, assegu-
rando, ainda, sua mobilização financeira nos termos pactuados.
Os recursos estimados para compor o orçamento das organizações
sociais consubstanciam o teto dos valores a título de fomento. Constituem
crédito orçamentário previsto e devem ser garantidos pelo Estado às OSs
com as quais entabula parcerias, assegurando-lhes, ainda, as respectivas
liberações financeiras nos moldes do cronograma de desembolso previsto
no contrato de gestão (Lei nº 9.637/1998, art. 12, §1º).
À receita originada do fomento, ademais, somar-se-á aquela aufe-
rida, diretamente, pela entidade privada qualificada como OS, na execução
de suas atividades, compondo, tudo, o orçamento da OS a ser aprovado
pelo seu Conselho de Administração (Lei nº 9.637/98, art. 4º, inc. III).
25 As principais normas contábeis destinadas às organizações sociais são: ITG 2002 Resolução nº 1.409
do CFC e CPC 07 – Assistência e Subvenção Governamental e o Manual de Procedimentos para o
Terceiro Setor de 2015.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
50 André Saddy, Paulo Corval
Esses recursos, juntos, delineiam o máximo estimado de desembol-
sos, podendo sofrer alterações adaptativas a maior e, excepcionalmente, a
menor.
Vale mencionar que, antes da definição do valor a ser repassado, é
práxis que se faça uma estimativa do montante dos recursos com base, por
exemplo, nos custos de trabalhos semelhantes, havendo, portanto, justifica-
tiva fundamentada para o valor solicitado. Não se faz um estudo pormeno-
rizado da modelagem econômico-financeira como ocorre em determinados
contratos administrativos. No entanto, em razão da natureza dos trabalhos
e do próprio contrato de gestão, não é possível o cálculo exato, a priori, do
montante de recursos necessários para sua execução.
Por fim, impende registrar também que o não detalhamento do
orçamento não prejudica ou impede a eventual comprovação dos gastos,
posto que a organização mantém o controle de todas as suas despesas.
Entretanto, como já mencionado, a prestação de contas há de focar a veri-
ficação do alcance das metas e dos resultados pactuados; não a análise de
notas fiscais.
Por conseguinte, os valores globais repassados, ao corporificarem um
teto para a ação da entidade privada, admitem, em linha de princípio, pela
lógica de resultados e da flexibilização que demarcam o núcleo essencial da
modelagem das organizações sociais na Lei nº 9.637/1998, certa acomoda-
ção e calibragem. Noutras palavras, uma vez dentro da margem máxima
orçamental, sem a estender ou a contrair, os recursos do orçamento da
organização – tanto os de fomento como os de fonte própria – complemen-
tam-se na execução das atividades, requerendo-se, tão só, por imperativos
de accountability, o seu registro transparente e passível de aferição.
Exigências que enrijeçam a flexibilidade de mobilização dos recur-
sos na zona orçamentária da entidade privada, qualificada como organiza-
ção social, são contrárias à ratio legis estabelecida pela Lei nº 9.637/1998,
uma vez que o plano legislado se deu em valorização à expertise dos agen-
tes privados, especialmente nas situações atinentes a organizações sociais
que não promovem absorção de atividades estatais, mas se notabilizam, ao
longo dos anos, por subsidiar os processos de tomada de decisão do setor
estatal em temas relacionados à pasta do órgão supervisor.
5 Conclusões
O percurso exposto deixou estabelecida uma sequência de pondera-
ções que, contrapostas à normatividade em vigor, permite-nos, como suge-
rido a título de hipótese, sugerir um regramento prudencial a ser observado
pelas OSs até que se consiga um posicionamento claro dos órgãos de con-
trole e, principalmente, do Judiciário quanto à natureza do recurso recebi-
dos a observância.
50 André Saddy, Paulo Corval
Esses recursos, juntos, delineiam o máximo estimado de desembol-
sos, podendo sofrer alterações adaptativas a maior e, excepcionalmente, a
menor.
Vale mencionar que, antes da definição do valor a ser repassado, é
práxis que se faça uma estimativa do montante dos recursos com base, por
exemplo, nos custos de trabalhos semelhantes, havendo, portanto, justifica-
tiva fundamentada para o valor solicitado. Não se faz um estudo pormeno-
rizado da modelagem econômico-financeira como ocorre em determinados
contratos administrativos. No entanto, em razão da natureza dos trabalhos
e do próprio contrato de gestão, não é possível o cálculo exato, a priori, do
montante de recursos necessários para sua execução.
Por fim, impende registrar também que o não detalhamento do
orçamento não prejudica ou impede a eventual comprovação dos gastos,
posto que a organização mantém o controle de todas as suas despesas.
Entretanto, como já mencionado, a prestação de contas há de focar a veri-
ficação do alcance das metas e dos resultados pactuados; não a análise de
notas fiscais.
Por conseguinte, os valores globais repassados, ao corporificarem um
teto para a ação da entidade privada, admitem, em linha de princípio, pela
lógica de resultados e da flexibilização que demarcam o núcleo essencial da
modelagem das organizações sociais na Lei nº 9.637/1998, certa acomoda-
ção e calibragem. Noutras palavras, uma vez dentro da margem máxima
orçamental, sem a estender ou a contrair, os recursos do orçamento da
organização – tanto os de fomento como os de fonte própria – complemen-
tam-se na execução das atividades, requerendo-se, tão só, por imperativos
de accountability, o seu registro transparente e passível de aferição.
Exigências que enrijeçam a flexibilidade de mobilização dos recur-
sos na zona orçamentária da entidade privada, qualificada como organiza-
ção social, são contrárias à ratio legis estabelecida pela Lei nº 9.637/1998,
uma vez que o plano legislado se deu em valorização à expertise dos agen-
tes privados, especialmente nas situações atinentes a organizações sociais
que não promovem absorção de atividades estatais, mas se notabilizam, ao
longo dos anos, por subsidiar os processos de tomada de decisão do setor
estatal em temas relacionados à pasta do órgão supervisor.
5 Conclusões
O percurso exposto deixou estabelecida uma sequência de pondera-
ções que, contrapostas à normatividade em vigor, permite-nos, como suge-
rido a título de hipótese, sugerir um regramento prudencial a ser observado
pelas OSs até que se consiga um posicionamento claro dos órgãos de con-
trole e, principalmente, do Judiciário quanto à natureza do recurso recebi-
dos a observância.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 51
Sintetizando, na forma de listagem, as conclusões parciais expressas
e implícitas no percurso deste artigo, o regramento prudencial há de ter
em linha de conta, no mínimo, os seguintes pontos:
(i) Observação do conteúdo mínimo dos princípios da impessoa-
lidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput, da
CRFB) e economicidade.
(ii) Na seleção e contratação de fornecedores, que os contratos
a serem celebrados com terceiros, com recursos públicos,
sejam conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal, com
observância dos princípios do caput do art. 37 da CRFB, sendo
necessário, no mínimo, cotação prévia ou referência de preços
no mercado e nos termos do regulamento próprio a ser edi-
tado pelo Conselho de Administração.
(iii) A seleção de pessoal deverá ser conduzida de forma pública,
objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput
do art. 37 da CRFB, e nos termos do regulamento próprio a
ser editado pelo Conselho de Administração.
(iv) A accountability democrática implica respeito à transparência,
à publicidade e ao dever de prestação de contas, por exemplo,
divulgação de informações em sítio eletrônico, oferta de rela-
tório anual e submissão ao controle de resultados nos termos
das metas e dos objetivos traçados no contrato de gestão que,
obrigatoriamente, devendo espelhar, ainda que de modo fle-
xível, diretrizes do planejamento orçamentário.
(v) A vedação ao nepotismo e ao favorecimento é de ser seguida
em contratação de pessoas ou fornecedores, cujos sócios ou
dirigentes, sejam parentes de empregado, da contratante que
tenha algum poder de influência sobre a condução da licitação,
quer por participar diretamente do procedimento, quer em
razão de sua posição hierárquica sobre aqueles que participam
do procedimento de contratação ou que sejam empregados da
contratante, ou de membro dos Conselhos de Administração
ou Fiscal e da Diretoria, inclusive, em relação a entidades de
que estes participem ou pertençam.
(vi) Deve-se observar o Estatuto, Regulamento Interno e, em espe-
cial, quanto à questão orçamentária, e supremacia do Conse-
lho de Administração em relação ao tema.
(vii) Regras ou limites fixados no contrato de gestão devem ser
atendidos.
(viii) Observação do núcleo essencial dos princípios e procedimen-
tos típicos das despesas orçamentárias, aproximando-se ao
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 51
Sintetizando, na forma de listagem, as conclusões parciais expressas
e implícitas no percurso deste artigo, o regramento prudencial há de ter
em linha de conta, no mínimo, os seguintes pontos:
(i) Observação do conteúdo mínimo dos princípios da impessoa-
lidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput, da
CRFB) e economicidade.
(ii) Na seleção e contratação de fornecedores, que os contratos
a serem celebrados com terceiros, com recursos públicos,
sejam conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal, com
observância dos princípios do caput do art. 37 da CRFB, sendo
necessário, no mínimo, cotação prévia ou referência de preços
no mercado e nos termos do regulamento próprio a ser edi-
tado pelo Conselho de Administração.
(iii) A seleção de pessoal deverá ser conduzida de forma pública,
objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput
do art. 37 da CRFB, e nos termos do regulamento próprio a
ser editado pelo Conselho de Administração.
(iv) A accountability democrática implica respeito à transparência,
à publicidade e ao dever de prestação de contas, por exemplo,
divulgação de informações em sítio eletrônico, oferta de rela-
tório anual e submissão ao controle de resultados nos termos
das metas e dos objetivos traçados no contrato de gestão que,
obrigatoriamente, devendo espelhar, ainda que de modo fle-
xível, diretrizes do planejamento orçamentário.
(v) A vedação ao nepotismo e ao favorecimento é de ser seguida
em contratação de pessoas ou fornecedores, cujos sócios ou
dirigentes, sejam parentes de empregado, da contratante que
tenha algum poder de influência sobre a condução da licitação,
quer por participar diretamente do procedimento, quer em
razão de sua posição hierárquica sobre aqueles que participam
do procedimento de contratação ou que sejam empregados da
contratante, ou de membro dos Conselhos de Administração
ou Fiscal e da Diretoria, inclusive, em relação a entidades de
que estes participem ou pertençam.
(vi) Deve-se observar o Estatuto, Regulamento Interno e, em espe-
cial, quanto à questão orçamentária, e supremacia do Conse-
lho de Administração em relação ao tema.
(vii) Regras ou limites fixados no contrato de gestão devem ser
atendidos.
(viii) Observação do núcleo essencial dos princípios e procedimen-
tos típicos das despesas orçamentárias, aproximando-se ao
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52 André Saddy, Paulo Corval
máximo, ainda que os institutos não se confundam, da concep-
ção de empenho, liquidação e pagamento da Lei nº 4.320/1964.
(ix) Atender, quanto aos recursos repassados pelo Estado a título
de fomento, à vinculação aos fins previstos no orçamento
empenhado da função, subfunção, programa e ação, inclu-
sive, com segregação contábil; sugere-se, adicionalmente, que
os recursos sejam contabilizados de forma apartada daqueles
obtidas por ação direta da OS, e, por segurança, em contas
bancárias distintas.
(x) Seguir as normas e princípios de contabilidade privada.
(xi) Os excedentes financeiros auferidos na consecução do contrato
de gestão devem ser aplicados no próprio contrato mediante a
pactuação de novas metas e ações.
(xii) Observar o regime de impenhorabilidade dos recursos finan-
ceiros recebidos a título de fomento por meio do contrato de
gestão, bem como dos bens adquiridos com esses recursos,
além dos serviços fomentados, recebendo proteção constitucio-
nal de qualquer constrição judicial por terem natureza pública.
The budgetary and financial implementation of resources passed
by the public power to social organizations
Abstract: Social associations (OS), despite having passed more than
20 years of their regularity by Law No. 9.637 / 1998, still leave open
those who find themselves, daily, involved with this organizational
modality of action. Greater hesitation brings, notably, issues related
to the nature and execution of the resources passed on to them
by the government, highly regulated and obtaining control and
inspection. The advancement of the controlling activity amplifies
the existence of legal doubts. Anchored in bibliographic and
documentary research, the article aims to point and indicate a path
of dogmatic understanding to mitigate doubts and thus contribute
to the improvement of the performance of entities qualified as OS in
the country. The assumption to support the research that underlies
the writing of this article is that the current normative discipline
applicable to the OS makes it possible, at least, with respect to the
resources passed on to them by the government for the execution
of their expenses, to build a rule prudential to be observed by the
foundations and associations that operate in the sector until a clear
positioning of the controllers’ bodies and, mainly, of the Judiciary is
achieved regarding the nature and management and execution of
the resources received by them in the exercise of their interactions
with the State. At the end, it will be presented, along the lines of a
list, the characteristic points of this regulation aimed at amplifying
52 André Saddy, Paulo Corval
máximo, ainda que os institutos não se confundam, da concep-
ção de empenho, liquidação e pagamento da Lei nº 4.320/1964.
(ix) Atender, quanto aos recursos repassados pelo Estado a título
de fomento, à vinculação aos fins previstos no orçamento
empenhado da função, subfunção, programa e ação, inclu-
sive, com segregação contábil; sugere-se, adicionalmente, que
os recursos sejam contabilizados de forma apartada daqueles
obtidas por ação direta da OS, e, por segurança, em contas
bancárias distintas.
(x) Seguir as normas e princípios de contabilidade privada.
(xi) Os excedentes financeiros auferidos na consecução do contrato
de gestão devem ser aplicados no próprio contrato mediante a
pactuação de novas metas e ações.
(xii) Observar o regime de impenhorabilidade dos recursos finan-
ceiros recebidos a título de fomento por meio do contrato de
gestão, bem como dos bens adquiridos com esses recursos,
além dos serviços fomentados, recebendo proteção constitucio-
nal de qualquer constrição judicial por terem natureza pública.
The budgetary and financial implementation of resources passed
by the public power to social organizations
Abstract: Social associations (OS), despite having passed more than
20 years of their regularity by Law No. 9.637 / 1998, still leave open
those who find themselves, daily, involved with this organizational
modality of action. Greater hesitation brings, notably, issues related
to the nature and execution of the resources passed on to them
by the government, highly regulated and obtaining control and
inspection. The advancement of the controlling activity amplifies
the existence of legal doubts. Anchored in bibliographic and
documentary research, the article aims to point and indicate a path
of dogmatic understanding to mitigate doubts and thus contribute
to the improvement of the performance of entities qualified as OS in
the country. The assumption to support the research that underlies
the writing of this article is that the current normative discipline
applicable to the OS makes it possible, at least, with respect to the
resources passed on to them by the government for the execution
of their expenses, to build a rule prudential to be observed by the
foundations and associations that operate in the sector until a clear
positioning of the controllers’ bodies and, mainly, of the Judiciary is
achieved regarding the nature and management and execution of
the resources received by them in the exercise of their interactions
with the State. At the end, it will be presented, along the lines of a
list, the characteristic points of this regulation aimed at amplifying
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 23, n. 130, p. 29-54, nov./dez. 2021
A execução orçamentária e financeira dos recursos repassados pelo poder público... 53
legal security and the legitimacy of the activities and actors of the
sector.
Keywords: Social organizations (OS). Transferred resources. Budgetary
and financial execution.
Referências
ABRAHAM, Marcus. Curso de direito financeiro brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2015.
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. Rio de Janeiro: Forense, 2012.
BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas. In: BUCCI, Maria Paula
Dallari (org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva,
2006.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI nº 1.923. Relator: Min. Luiz Fux. Brasília, DF:
STF, 2015. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur334200/
false. Acesso em: 8 nov. 2020.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.057. Plenário. Relator: Min. Bruno
Dantas. Brasília, DF: TCU, 2016. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/
documento/acordao-completo/2057/ANOACORDAO%253A%25222016%2522/DTRE
LEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/2/%2520?uuid=
37fd1770-3981-11eb-9c5e-314f2118081d. Acesso em: 8 nov. 2020.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.444. Plenário. Relator: Min. Bruno
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