Bem-vindos ao Jurisprudência em Debate. Hoje a gente vai mergulhar em um dos julgamentos talvez mais impactantes do direito administrativo brasileiro. Uma decisão que colocou em rota de colisão dois gigantes da nossa Constituição. O poder do Estado de se reformar e, do outro lado, o direito de um indivíduo de manter seus vencimentos intactos. Estamos falando, claro, do Recurso Extraordinário 609-381, de Goiás, o caso que definiu as regras do jogo para o teto de retribuição do serviço público, É bom lembrar que o caso surgiu quando servidores inativos e pensionistas da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros de Goiás, depois da Emenda Constitucional 41, de 2003, viram seus proventos e pensões serem reduzidos.

O motivo? Eles simplesmente ultrapassavam um novo teto de retribuição do Estado, que passou a ser o subsídio do governador. A questão que chegou ao Supremo foi assim, direta e, eu diria, explosiva. Uma emenda constitucional pode cortar nominalmente o valor que um servidor recebe ou a garantia do direito adquirido e da irredutibilidade dos vencimentos funciona como um escudo? E é exatamente aí que as nossas posições se dividem.

Eu vou defender a posição que saiu vencedora no STF, que foi capitaneada pelo voto brilhante do relator, o ministro Teori Zavascki. Vou argumentar que o teto constitucional é uma norma de eficácia imediata, sabe? Um princípio moralizador que se sobrepõe a direitos adquiridos porque, no fundo, não existe direito a receber acima do que a própria Constituição autoriza. Eu, por outro lado, vou defender a outra ponta. A visão dos ministros que foram vencidos, como Marco Aurélio e Celso de Mello, e também, claro, os argumentos dos próprios servidores.

A minha tese é de que a irredutibilidade de vencimentos e o direito adquirido não são, assim, direitos quaisquer. São garantias fundamentais. São o que a gente chama de cláusulas pétreas e que nem mesmo o poder de reforma da Constituição pode tocar. Ótimo. Então, para começar, vamos direto ao cerne do argumento vencedor.

A ideia central, veja bem, é que a garantia da irredutibilidade de vencimentos nunca foi um cheque em branco. Ela sempre teve condições. O ministro Teori Zavascki foi muito claro ao dizer que, para ser protegido, um padrão remuneratório precisa preencher dois requisitos ao mesmo tempo. Primeiro, ter sido obtido de forma lícita e, segundo, estar dentro do limite máximo que a própria Constituição estabelece. Se o valor ultrapassa o teto, ele não é um direito, ele é um excesso.

E pagar esse excesso é, na prática, uma contínua violação da Constituição. Pois é, mas aí já temos o nosso primeiro grande ponto de discordância. Você fala em violação da Constituição, mas a que Constituição a gente está se referindo? Para os servidores que tiveram os proventos cortados, aquele valor foi incorporado ao patrimônio deles, sob a vigência de regras anteriores, de forma totalmente legal. O que a Emenda 41 fez foi mudar a regra no meio do jogo.

Dizer que o direito deles adquirido de boa-fé se tornou de repente inconstitucional é ignorar o pilar da segurança jurídica, né? E é aí que entram as cláusulas pétreas. Eu entendo o ponto da segurança jurídica, mas a questão é de hierarquia. O que é mais forte? A regra de organização do Estado que busca isonomia e moralidade ou o direito individual patrimonial?

A posição majoritária do STF entendeu que a norma do teto contida ali no artigo 37 da Constituição é um princípio estruturante, não é uma mera regra administrativa. Entende? Ela define a própria validade da despesa pública com o pessoal. Não se pode usar a garantia da irredutibilidade para proteger algo que a Constituição, em sua versão atualizada, considere ilegítimo. Eu discordo que seja uma simples questão de hierarquia.

A sua visão trata uma emenda constitucional como se ela fosse o próprio poder constituinte originário, aquele de 1988, que era ilimitado e podia refazer o país do zero. Mas não é. Uma emenda, bem, ela é fruto do poder constituinte derivado, que é o Congresso Nacional atuando com o quórum qualificado. E esse poder é limitado, ele não pode tudo. O artigo 60 da Constituição diz expressamente que ele não pode aprovar emendas que tendam a abolir os direitos e garantias individuais.

Ora, o direito adquirido e a irredutibilidade de vencimentos são exatamente isso, garantias individuais fundamentais. São as tais cláusulas pétreas, um núcleo duro que protege o cidadão do poder do Estado. É como a fundação de um prédio, sabe? Você pode reformar os apartamentos com uma emenda, mas não pode demolir as colunas de sustentação. É uma boa analogia, mas eu a usaria de outra forma.

Eu diria que o teto de retribuição também é uma coluna de sustentação, a coluna da moralidade e da isonomia. E para entender por que o STF chegou a essa conclusão, a gente precisa olhar a história. Isso não surgiu do nada em 2003. A verdade é que a decisão no R.E. 609381 foi o capítulo final de uma longa saga de tentativas frustradas de fazer valer o teto. A Constituição de 88 o criou, mas logo em 1989, na ADI 14, o Supremo disse que as vantagens pessoais, como quinquênios e outras gratificações, estavam fora do cálculo.

Na prática, isso esvaziou o teto, porque muitos servidores recebiam o grosso de seus vencimentos justamente por meio dessas vantagens. Era o famoso teto que virou peneira, né? Exatamente. Então veio a Emenda 19, em 1998, que tentou consertar, dizendo com todas as letras que as vantagens pessoais estavam, sim, incluídas no teto. Mas o que o STF fez?

Disse que a norma não era auto-aplicável, que precisava de uma lei específica que, bem, nunca saiu do papel. Ou seja, segunda tentativa frustrada. A Emenda 41, de 2003, foi a terceira e mais forte cartada do Congresso. Foi um recado claro, o teto é para valer para tudo e para todos e de forma imediata. Portanto, a decisão do STF, no caso de Goiás, não foi um ato de ativismo, foi um ato de deferência.

Foi a corte finalmente se alinhando a uma intenção do poder de reforma que vinha sendo reafirmada há mais de uma década. Essa narrativa histórica é interessante, mas ela omite um capítulo absolutamente crucial que, para mim, revela a grande inconsistência da decisão. Você esqueceu de mencionar o que aconteceu quando o teto bateu à porta dos próprios ministros do STF. Eu estou falando do julgamento do mandado de segurança 24-875. Mas aquele caso tinha suas peculiaridades.

Tratava de uma vantagem específica, adquirida antes mesmo da Constituição de 88. Peculiaridades que não mudam o princípio. Para quem nos ouve entender, nesse caso que envolvia ministros aposentados da própria Corte, o STF chegou a uma solução de compromisso como foi chamada na época. Eles não tiveram seus proventos cortados nominalmente. A Corte decidiu que, em respeito à irredutibilidade e à segurança jurídica, o valor que excedia ao teto seria mantido, mas ficaria congelado, sendo absorvido por reajustes futuros.

Ou seja, eles não perderiam dinheiro, apenas deixariam de ter aumentos até que seus vencimentos se enquadrassem no teto. A pergunta que não quer calar é, por que essa solução, que parece muito mais razoável e equilibra os dois lados, foi aplicada aos magistrados e não aos policiais e bombeiros de Goiás? Acredito que a Corte entendeu que generalizar o precedente do MS 24875 significaria, na prática, adiar a aplicação do teto por tempo indeterminado, frustrando, pela terceira vez, o comando constitucional. Havia uma necessidade de dar um basta e estabelecer uma regra geral e definitiva. Mas isso nos leva a outro ponto central da sua crítica, a constitucionalidade do artigo 9º da emenda 41.

Esse artigo foi o dispositivo que, um, ressuscitou uma regra lá de 1988, o artigo 17 do ADCT, para afastar expressamente o direito adquirido. O seu argumento é que esse artigo nono seria a chave do problema. Sem dúvida, ele é o coração da inconstitucionalidade. O artigo 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias foi uma norma feita para a transição do regime antigo para a Constituição de 88. Tinha um propósito e um tempo de vida.

Sua eficácia se esgotou ali. O que a Emenda 41 fez, quase 15 anos depois, foi desenterrar uma norma transitória e morta para suprimir uma garantia fundamental e permanente. É uma manobra jurídica que juristas do porte de Celso Antônio Bandeira de Mello e José Afonso da Silva apontaram como flagrantemente inconstitucional. O poder derivado não pode pegar emprestado o poder absoluto do originário quando o bem entende. Eu vejo por que você pensa assim, mas deixe-me dar a perspectiva do voto vencedor.

Para o ministro Teori Zavascki e para a maioria da corte, essa discussão sobre o artigo 9º é, na verdade, secundária. O raciocínio é que, mesmo que esse artigo fosse considerado inconstitucional, a conclusão do caso seria exatamente a mesma. Como assim? Sem o artigo que afasta o direito adquirido, como se justifica o corte? Porque a obrigação de respeitar o teto não vem desse dispositivo transitório, mas sim do corpo permanente da Constituição, do artigo 37, inciso XI.

A força do teto é autônoma. O artigo nomo, nesse sentido, foi visto como uma norma expletiva, ou seja, uma norma que só reforça e esclarece algo que já está implícito no sistema. Ele não cria obrigação, ele apenas a reitera. A submissão de todos ao teto é um princípio que decorre da própria estrutura da Constituição e não de uma regra de transição requentada. Portanto, a corte não precisou declarar o artigo 9º inconstitucional porque, na visão dela, ele era, no fim das contas, irrelevante para a solução final.

Não compro essa linha de raciocínio. Isso me parece uma forma de contornar o problema mais espinhoso. O artigo 9º foi colocado na emenda por uma razão, para dar uma aparência de legalidade à supressão do direito adquirido. Sem ele, a argumentação fica muito mais frágil. Fica reduzida a uma escolha de qual princípio é mais importante, a organização administrativa do Estado ou a garantia fundamental do cidadão.

E no Estado de Direito, a garantia do cidadão contra o poder estatal deveria, em regra, prevalecer. O que a maioria fez foi inverter essa lógica, subordinando um direito fundamental a uma diretriz de gestão fiscal. Mas essa diretriz de gestão fiscal, como você chama, é também um princípio constitucional de isonomia e moralidade. A ideia do teto é evitar que existam supersalários no serviço público, que criam uma casta de privilegiados e ferem a noção de que todos estão sob o mesmo ordenamento. A decisão do STF foi um passo decisivo para dar concretude a esse princípio, mesmo que isso tenha significado um sacrifício patrimonial para alguns.

E foi um sacrifício aplicado de forma desigual, como eu já mostrei no caso dos ministros. A busca por isonomia acabou gerando mais uma distorção. No fim, a decisão pode ter resolvido um problema fiscal imediato, mas criou uma insegurança jurídica que perdura. A partir dela, qual a garantia que um servidor tem de que uma nova emenda constitucional não possa reduzir ainda mais seus vencimentos em nome de um novo princípio ou de uma nova emergência fiscal? A porteira foi aberta.

Chegando à nossa conclusão, então, o fato é que a decisão final do Supremo Tribunal Federal, por maioria, deu provimento ao recurso do Estado de Goiás. Eles fixaram a tese de repercussão geral, o tema 480, que hoje orienta toda a administração pública, estabelecendo que o teto da Emenda 41 tem eficácia imediata e se aplica a todas as verbas, mesmo as adquiridas em momento anterior. A Corte fez uma escolha clara. Priorizou a força normativa da Constituição e os princípios da moralidade e isonomia. Mas é justo mencionar que houve uma modulação, né?

Os ministros decidiram que os servidores não precisariam devolver os valores recebidos de boa-fé até a data do julgamento, o que foi uma medida de bom senso para atenuar o impacto. E a posição vencida, que eu defendi aqui, continua a ecoar como um alerta fundamental sobre os limites do poder de reforma do Estado. Ela nos lembra que a estabilidade das relações jurídicas e a proteção das garantias individuais são pilares essenciais do Estado de Direito, e que esses pilares não deveriam ser flexibilizados ao sabor das conveniências fiscais, mesmo que a ferramenta seja uma emenda constitucional. A discussão que este caso provocou sobre o equilíbrio entre o poder coletivo e o direito individual continua mais viva do que nunca no direito administrativo. Sem dúvida.

Reafirmando o resultado, o STF reformou a decisão do Tribunal de Justiça de Goiás e validou a aplicação imediata do teto de retribuição com corte dos proventos que o excediam, seguindo o voto do relator, ministro Teori Zavascki. Não há como negar a importância gigantesca desta conclusão para a gestão de pessoal em todo o Brasil, em nível federal, estadual e municipal. Uma decisão que solidificou a autoridade do teto como instrumento de controle de gastos, mas que, como o nosso debate demonstrou, deixa em aberto questões profundas sobre a proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos diante do poder reformador do Estado. Gostou da nossa análise? Então, não se esqueça de clicar no sininho para receber as notificações, deixar a sua opinião nos comentários, divulgar este episódio nas suas redes sociais e, claro, assinar o canal do Jurisprudência em Debate.

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