Imagina só a seguinte situação. Pensa num jogo de tabuleiro. Sabe, daqueles longos com apostas altíssimas. Uhum. Tipo um banco imobiliário que não acaba nunca.
Exato. Isso mesmo. Aí alguém tá ali, a uma única jogada de vencer a partida, com tudo planejado. E, de repente, o outro jogador, que, por acaso, é o dono da casa, vira e fala que vai mudar as regras. Nossa, do nada?
Do nada. Ele avisa que, sei lá, a partir daquele momento, os dados valem o dobro. A confiança no jogo é totalmente quebrada na mesma hora, né? É super injusto. Com certeza.
Acaba com a brincadeira. Pois é. E olha, é exatamente essa dinâmica de mudar as regras aos 45 do segundo tempo que acontece de forma super silenciosa nos bastidores das nossas instituições públicas. E é um jogo muito mais perigoso que jogo de tabuleiro, né? Muito mais.
E é por isso que hoje, aqui no Diálogos de Direito Administrativo, a gente vai colocar uma lupa gigante sobre esse território de poder que, assim, costuma ficar totalmente nas sombras. É um prazer estar aqui para essa análise detalhada. Esse é um tema fascinante. Um prazer é meu. O alvo do nosso debate minucioso de hoje é um texto excelente.
O artigo chamado Devido Processo Legal das Eleições Administrativas e o Princípio da Anualidade, do professor Paulo Modesto. Um texto denso, mas muito revelador. Muito. A nossa ideia aqui, para quem nos ouve, é entender como as regras que decidem quem comanda os tribunais e conselhos do país são formadas, sabe? E por que a instabilidade dessas regras pode afetar toda a sociedade, não só quem está lá dentro.
É, o ponto de partida dessa nossa conversa é reconhecer que existe um mito muito persistente na forma como a gente enxerga o Estado no Brasil. Como assim? Faz um concurso público, senta e estuda, ou ela recebe uma indicação política direta, o famoso cargo em comissão. Sim, a clássica divisão que todo mundo aprende logo de cara. Exatamente.
Mas o que a gente vai explorar hoje, a partir dessas reflexões do professor Paulo Modesto, é que existe um ecossistema gigantesco de eleições invisíveis. Eleições invisíveis. Gostei do termo. Pois é, são processos eleitorais internos que acontecem a portas fechadas, dentro de órgãos públicos, tribunais, conselhos. E compreender a mecânica dessas eleições é vital, sabe?
Por que vital, exatamente? Porque isso joga a gente direto no centro de um dos maiores debates atuais do direito administrativo, que é aquela tensão clássica entre dois polos, né? Autonomia contra segurança. Isso. Até que ponto vai a autonomia dos tribunais para definirem e, mais importante, mudarem as suas próprias regras internas?
E onde começa a necessidade inegociável de segurança jurídica? A gente precisa de previsibilidade para manter a estabilidade democrática do Estado. Faz todo sentido. E para a gente mergulhar nessa tensão, eu acho que primeiro a gente precisa olhar para o tamanho real desse tabuleiro. O tabuleiro é enorme.
É, porque me parece que o foco exagerado que a gente dá pro artigo 37 da Constituição acaba cegando muita gente pra realidade prática. Com certeza. A visão tradicional engessa muito. Pois é, ensinam pra gente que existem os cargos efetivos, que exigem suor, aprovação em concurso, e os cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração. Mas, sabe, isso é como olhar pra uma cafeteria e achar que o menu só tem café preto ou com leite.
Adoro essa analogia. A gente acaba ignorando completamente que tem um cardápio oculto gigantesco ali nos bastidores. E o texto do professor Paulo Modesto lista uma tipologia de cargos que é muito mais complexa. Onde é que estão os furos dessa visão binária de concurso contra indicação? Olha, o furo tá na simplificação, que é totalmente irreal quando a gente fala das relações de poder.
O Estado moderno opera como engenharia institucional que não cabe de jeito nenhum nessa caixinha. É complexo demais pra isso. Muito. O artigo mapeia várias categorias que quebram essa dicotomia. E os mecanismos por trás dessas categorias mostram como o poder é realmente distribuído.
Vamos pegar um exemplo? Os cargos de provimento compartilhado. Provimento compartilhado. Como seria isso? O presidente e os diretores do Banco Central ilustram isso perfeitamente.
Eles são indicados pelo chefe do poder executivo, certo? O Presidente da República. Certo. Ele que aponta o nome. Mas não é uma escolha absoluta.
A indicação precisa obrigatoriamente passar por uma sabatina e por uma aprovação do Senado Federal. Então tem um filtro legislativo aí. Exato. Existe um freio legislativo pesado sobre a vontade do Executivo. E a complexidade aumenta muito mais quando a gente olha para as indicações limitadas por listas corporativas.
Nossa, esse é um ponto que eu vejo gerar muita confusão até mesmo no noticiário, sabe? Gera mesmo. As pessoas não entendem bem quem decide o quê. Como é que funciona na prática essa restrição corporativa? Porque, no fim das contas, o governador ainda é quem assina a nomeação do cara, não é?
Sim, ele assinha. A caneta é dele. Mas a mão que segura a caneta é guiada por uma escolha prévia que foi feita por terceiros. Terceiros. É.
Pensa no cargo de Procurador-Geral de Justiça nos estados ou na escolha de ministros para o Tribunal de Contas, o TCU. O governador, no caso do Procurador-Geral, ele tem a palavra final sim, mas ele está obrigatoriamente restrito a escolher um nome que está dentro de uma lista tríplice. E quem é que forma essa lista de três nomes? Aí é que está a sacada. Os próprios integrantes daquela carreira, eles fazem uma votação interna.
Ou seja, antes mesmo de ter a decisão política do chefe do executivo, rola um filtro corporativo fortíssimo lá dentro. Caramba! Então, se o governador bater o pé e quiser nomear alguém que é de confiança dele, mas que está fora dessa listar restrita... Ele simplesmente não pode. A lei não deixa.
É o que a gente chama de um poder de veto cruzado. Entendi. Isso muda tudo. Muda. E temos ainda os cargos de provimento nato ou automático, que revelam mais uma face dessa engenharia maluca.
O texto do professor lembra que o presidente eleito do Supremo Tribunal Federal assume, por consequência automática, a presidência do Conselho Nacional de Justiça, o CNJ. Então ele ganha os dois chapéus de uma vez só. Exatamente, não tem uma segunda eleição lá no CNJ. O cargo vem como um pacote, tipo um combo. Assumiu um, assumiu outro.
Sabe que ouvindo você falar isso, me faz questionar até mesmo aquela ideia clássica de que um cargo político é sempre algo de livre exoneração. Como assim? Porque a gente sempre ouve que quem é indicado para um cargo de confiança pode ser demitido no dia seguinte se o chefe acordar de mau humor. Ou se, sei lá, as alianças políticas lá em Brasília mudarem de uma hora pra outra. Sim, o mito da demissão instantânea.
Isso. Mas o artigo revela que essa narrativa da exoneração livre e instantânea também é defasada hoje em dia. Ele aponta que diversas normas garantem uma estabilidade provisória para o ocupante de cargos de provimento discricionário ou compartilhado. É o caso das agências reguladoras. Exato.
Os diretores de agências reguladoras e do Banco Central, eles possuem mandatos fixos. Eles não podem ser simplesmente enxotados de lá com uma canetada no diário oficial só porque o governo mudou. É, não podem mesmo. E essa blindagem, através dos mandatos fixos, ela serve justamente para isolar certas decisões, que são muito técnicas, das pressões políticas imediatas. Tem uma justificativa válida, então.
Tem, mas assim, quando a gente soma tudo isso, mandatos fixos, listas tríplices, provimentos automáticos, o que fica muito evidente no texto é que existe um universo inteiro de cargos cuja ocupação depende de eleições internas. Aquelas eleições invisíveis que você mencionou no começo. Exato. São processos onde um grupo fechado de pares vota entre si para escolher seus dirigentes, como acontece na eleição para presidente da Câmara, do Senado e dos Tribunais de Justiça. Um clube fechado escolhendo o líder do clube.
É bem por aí. E a grande questão que o texto do professor Paulo Modesto levanta é justamente sobre a regulação dessas escolhas. Porque pensa comigo, se essas eleições são tão vitais para o funcionamento da máquina pública inteira, quais são as regras do jogo? Alguém tem que ditar como isso funciona. Pois é, e aqui ele faz uma distinção conceitual muito brilhante e muito precisa.
Ele separa o direito eleitoral administrativo do direito administrativo eleitoral. Olha, vou te confessar que essa inversão das palavras parece só um jogo de palavra sutil, mas a leitura do artigo deixa bem claro que se trata de domínios completamente diferentes, né? Água e vinho. Pelo que eu entendi, o direito eleitoral administrativo é basicamente a logística da coisa. Fazer uma eleição geral acontecer.
O cidadão comum vai lá nas urnas pra escolher o prefeito, o presidente Exato, o sufrágio universal. Isso. E pra que esse evento enorme funcione, a máquina da justiça eleitoral precisa comprar as urnas, testar a segurança do software, registrar os milhares de candidatos, julgar se a propaganda na TV é irregular. É toda a administração pública trabalhando pra viabilizar a democracia de massa. Perfeito.
Essa é a máquina funcionando para fora. Tá. Já o direito administrativo eleitoral seria um subdomínio. A regulamentação do que o autor chama de sufrágio restrito. As eleições de clube fechado.
Exato. Essas eleições internas em tribunais e conselhos onde apenas os próprios membros têm o direito de votar. Mas aí eu te pergunto, trazendo o debate para a realidade de quem nos ouve agora. Por que o cidadão comum deveria se importar com isso? É uma ótima pergunta.
Porque olha, olhando de fora, uma eleição de presidente de tribunal parece apenas a escolha do síndico de um prédio. A escolha do síndico, essa é boa. É, um grupo lá de 20 pessoas decidindo quem é que vai assinar os cheques, quem vai gerenciar o papel de ofício, quem vai arrumar a goteira daquele prédio específico por dois anos. Por que as regras desse condomínio importam pra gente? Então, a analogia do condomínio funciona muito bem, mas só até a página 2.
E é aí que as coisas ficam sérias de verdade para quem acompanha o problema. Por quê? Porque se a gente olhar só para o gerenciamento interno do tribunal, para o papel de ofício, de fato parece um assunto paroquial. Mas o que acontece quando o presidente desse tal condomínio ganha, por força da Constituição, o poder de intervir na cidade inteira? Opa, aí o jogo muda de figura.
Muda totalmente. A preocupação central do texto surge de uma regra de ouro do nosso sistema. É o princípio da anualidade, que está lá previsto no artigo 16 da Constituição. Eu acho que eu já ouvi falar dessa regra em época de eleição. Provavelmente.
Ela estipula que qualquer lei que altere o processo eleitoral não se aplica à eleição que ocorre em menos de um ano da sua vigência. Então tem que ter uma carência de um ano para a regra valer. Exato. O objetivo é óbvio, é impedir que quem está no poder agora mude as regras do jogo na véspera da eleição só para favorecer o seu próprio grupo político. É uma garantia de segurança contra as maiorias de ocasião.
Exatamente. O STF já reafirmou diversas vezes e o texto cita ministros como Celso de Mello, Ellen Grace e Gilmar Mendes que essa é uma garantia fundamental do cidadão eleitor nas eleições gerais. E qual é o gancho com o nosso tema? A provocação genial do Paulo Modesto é justamente essa, porque a gente não aplica essa mesma barreira protetora contra casuísmos para as eleições internas dos órgãos de cúpula do Estado, porque lá dentro eles podem mudar a regra na véspera. Nossa, o que nos leva a um aparente paradoxo dentro do próprio Supremo, né?
Um paradoxo gigante. Porque, veja bem, o STF defende com unhas e dentes que o Congresso não pode mudar a regra da eleição para prefeito ou presidente perto do pleito. Mas quando a gente olha para a forma como os tribunais tratam as próprias regrinhas internas, o cenário é, digamos, bem mais elástico. Muito mais elástico. O negócio fica ao sabor do vento.
O texto detalha uma ação, a Ação Direta de Inconstitucionalidade 3976, que foi relatada pelo ministro Edson Fachin. Nesse julgamento, o STF basicamente derrubou uma regra rígida que existia na Lei Orgânica da Magistratura Nacional, a famosa LOMAN. Isso mesmo, a regra da antiguidade. É, essa regra antiga obrigava que a direção dos tribunais fosse sempre, obrigatoriamente, entregue aos juízes mais antigos. Era uma fila, né?
Ao derrubar isso, o Supremo disse, tipo, não, os tribunais têm autonomia administrativa, eles podem criar seus próprios regimentos e decidir quem pode concorrer. Exatamente, o STF lavou as mãos e entregou o poder para eles. Mas ao dar essa liberdade toda, essa autonomia quase irrestrita, o STF não acabou abrindo a porta para que um grupo de juízes mude o próprio regimento, faltando um mês para a eleição só para garantir que o amigo deles vença? E é aí que mora o perigo. A decisão nessa ADI priorizou o autogoverno das Cortes.
O argumento oficial é que os tribunais estaduais precisam ter flexibilidade para oxigenar as lideranças deles. Oxigenar as lideranças? Bonito termo. Pois é. Permitindo que juízes mais novos possam concorrer aos cargos de direção, em vez de ficarem engessados por aquela regra caduca da antiguidade.
E olha, é um argumento super válido em termos de gestão democrática interna. Parece justo no papel. O problema, e essa é a grande falha geológica que o artigo aponta, é que a autonomia sem um limite temporal, sem um freio para a mudança das regras, gera uma insegurança extrema. Porque aí vira bagunça. Totalmente.
Ao conferir essa autonomia tão ampla, o STF permitiu, meio que tacitamente, que as regras de elegibilidade interna possam ser alteradas a qualquer momento. Inclusive na véspera. com poucos eleitores. Pensa comigo, imagina um tribunal com os 20 desembargadores, uma pequena facção ali de 11 pessoas que articula a maioria pode decidir mudar o regimento interno a um mês da votação. E eles podem fazer isso só para garantir que o candidato adversário que ia ganhar se torne inelegível de um dia para o outro. Caramba!
E o que me chama muito a atenção nessa leitura é como o STF lida com essa questão dentro da sua própria casa, sabe? Essa parte é muito curiosa. É, porque a contradição fica ainda mais nítida. O regimento interno escrito do Supremo Tribunal Federal, lá no seu artigo 12, ele diz expressamente que qualquer ministro, independentemente de ser o decano mais antigo ou o cara que chegou ontem, qualquer um pode ser eleito presidente da corte. A regra oficial, a que está no papel, é super ampla.
É, o papel aceita tudo, né? Aceita tudo, mas a prática lá dentro é exatamente o oposto. Existe uma regra não escrita, um costume institucional absurdamente rígido de eleger sempre o ministro mais antigo que ainda não ocupou a presidência. É a fila implacável do STF. Isso chega a ser engraçado, né?
O papel diz que todos podem concorrer, mas o acordo silencioso diz, olha, respeita a fila senão você tá fora. Essa divergência gigante entre o que está escrito e o que é praticado só reforça a percepção de que a política interna desses colegiados opera numa realidade muito, muito paralela. Com certeza. Eles têm o código deles. Mas vamos voltar àquele ponto da autonomia que você estava falando.
Se um tribunal, lá no seu estado, resolve mudar a regra do regimento na calada da noite, na véspera da eleição, quem é que sofre o impacto disso de verdade? Porque isso ultrapassa os muros daquele tribunal. E aqui a gente chega no nervo central do argumento do professor Modesto. É o clímax da tese dele. As eleições administrativas não afetam só o gerenciamento de processos e, sei lá, compra de computadores para o tribunal.
Elas definem algo muito mais profundo. O que seria? A linha sucessória da República e dos Estados Federados. Opa, agora o peso aumentou. E como aumentou.
As posições de liderança no topo desses órgãos são peças-chave no plano de contingência do próprio Poder Executivo. Vamos pensar no cenário federal. Se o Presidente da República e o seu vice precisarem viajar juntos ou não puderem exercer o cargo por algum motivo, quem é que assume? Bom, a gente sabe que é o Presidente da Câmara dos Deputados. Exato.
E depois dele? O Presidente do Senado Federal. E em quarto lugar na linha? o presidente do Supremo Tribunal Federal. Ou seja, todos os cargos preenchidos por aquelas eleições invisíveis internas. Perfeito.
E nos Estados da Federação, a lógica se repete igualzinha. Se o governador e o vice estiverem ausentes, o presidente da Assembleia Legislativa assume. E se ele não puder por algum motivo, sabe em quem recai o comando do Estado inteiro? No presidente do Tribunal de Justiça Estadual. Exatamente.
O terceiro na linha de substituição. É nesse momento que a teoria jurídica ganha contornos de um thriller político de verdade. Porque a gente não está aqui só especulando sobre cenários improváveis de fim do mundo. Não, isso acontece. O artigo do professor Paulo Modesto traz um exemplo prático, histórico, que ilustra o peso real, assim, visceral, dessa mecânica eleitoral interna.
Foi na Bahia, lá no ano de 1994. Um caso clássico e muito didático. É uma história fantástica. O governador do estado precisou se ausentar, o vice não estava disponível para assumir e o presidente da Assembleia Legislativa também não pode pegar a cadeira. O resultado?
Adivinha quem teve que assumir? O presidente do TJ. Isso, o desembargador Rui Dias Trindade, que tinha acabado de ser eleito presidente do Tribunal de Justiça por uma votação interna entre seus pares, aquele sofrágio restrito de condomínio que parecia tão distante da vida do cidadão comum. Esse cara simplesmente sentou na cadeira de governador. O síndico virou prefeito, voltando à sua analogia.
Exato. Ele exerceu o poder executivo do Estado da Bahia por um mês inteiro, de abril a maio. E olha, agora dimensionem o peso disso para quem nos ouve. Pensa num cenário onde a eleição que colocou aquele desembargador específico na presidência do TJ tivesse tido as regras alteradas na surdina, semanas antes da votação, por uma articulação política de gabinete. Essa imagem, ela concretiza totalmente o risco absurdo que a gente está debatendo aqui.
Se uma manobra regimental de última hora num tribunal, feita por meia dúzia de pessoas, puder determinar quem, numa eventualidade dessas, vai comandar o orçamento bilionário e a força policial de um estado inteiro, o impacto é brutal. Então, a eleição interna deixa de ser uma mera questão de economia doméstica do órgão. Ela se torna, obrigatoriamente, uma questão de estabilidade de Estado. É por causa dessa conexão direta com a linha sucessória que o autor do artigo defende a construção de algo sólido. Ele chama de um devido processo administrativo eleitoral.
A tese é de que, se o sistema jurídico exige o princípio da anualidade, lá do artigo 16, para as eleições gerais, garantindo que não haja mudanças abruptas nas regras de escolha do governador, ele deve exigir rigorosamente a mesma estabilidade temporal para as regras que definem a escolha dos seus substitutos eventuais. A lógica constitucional não pode ser fragmentada desse jeito. Concordo plenamente, porque a ausência dessa regra de segurança, ela cria um ambiente de incerteza permanente, inclusive para quem participa do jogo interno lá das instituições, né? Sim, para o próprio servidor ou magistrado é péssimo. Imagina um desembargador ou um conselheiro que planeja se candidatar à direção do seu órgão.
Ele passa meses construindo alianças legítimas, dialogando, tudo dentro das regras atuais do regimento. Aí, de repente, ele pode ver todo esse planejamento dele ser pulverizado por uma votaçãozinha de maioria simples que altera o regimento na semana anterior à eleição. Onde é que fica a segurança para esse indivíduo? Fica no lixo. A resposta para isso, e o texto trabalha muito bem essa ideia, está num conceito chamado certeza diacrônica.
Certeza o quê? Diacrônica. Diacrônica. O artigo recupera esse conceito de um jurista italiano brilhante, o Gianmarco Gomez. Certeza diacrônica é basicamente a previsibilidade projetada no tempo. a saber como as coisas vão ser no futuro?
Exato. O dieito não serve apenas para resolver a briga de hoje. Ele precisa fornecer parâmetros estáveis para que as pessoas e também as instituições possam planejar as suas condutas futuras com segurança, sem sobressaltos. sem o dono do tabuleiro mudando o valor dos dados. Voltando ao começo da nossa conversa. Perfeito.
Sem um procedimento justo, um fair procedure, nessas eleições administrativas, os colegiados ficam totalmente reféns dessas maiorias eletivas eventuais. O grupinho que detém o poder naquele momento pode simplesmente reescrever as regras do jogo do sucessor para se perpetuar no poder ou então para barrar um opositor interno. É o famoso casuísmo. Exatamente. A aplicação do princípio da noalidade ou da anterioridade no direito administrativo eleitoral atua como uma vacina contra esse casuísmo e contra essa personalização barata das regras.
Olha, tentando resumir o nosso trajeto de hoje para quem nos ouve, porque a gente passou por muita coisa, nós começamos desconstruindo aquela ilusão básica de que a ocupação do Estado acontece só por concurso ou por indicação livre. O falso sistema binário. Isso. Aí a gente mergulhou naquele cardápio secreto de cargos de provimento compartilhado. Vimos a questão dos mandatos fixos, listas corporativas e vimos como tudo isso é preenchido através desse sistema hipercomplexo de eleições administrativas de sufrágio restrito.
As eleições de condomínio. É. A gente entendeu a diferença cirúrgica entre a logística de uma eleição geral e as regras de uma eleição interna. E, o mais assustador e importante de tudo, constatamos que essas votações silenciosas nos corredores atapetados dos tribunais e do parlamento são, na verdade, a fundação invisível que define a sucessão do próprio Poder Executivo em momentos de crise. O peso disso é gigante.
E, para finalizar nossa análise, eu queria deixar um ponto de interrogação para os nossos ouvintes, para ampliar a discussão que o texto propõe. Manda ver qual é a provocação. Ao ponderar sobre essa tensão constante entre a autonomia dos tribunais e a segurança jurídica, a gente precisa questionar o limite dessa autonomia. Se a gente aceitar passivamente que as regras de uma eleição interna de um órgão de cúpula podem ser subvertidas na véspera da votação, a gente não está só tolerando uma disfunção administrativa pontual e menor. A gente está botando a casa inteira em risco.
Exato. Nós estamos endossando uma brecha grave no sistema imunológico da República. A gente permite que arranjos paroquiais de poder tenham a capacidade latente de alterar a linha de contingência da liderança de um Estado. Então, a pergunta que deve orientar os futuros debates do direito administrativo é, até onde podemos esticar a corda da autonomia administrativa de um colegiado antes que ela comece a estrangular a estabilidade democrática do Estado inteiro? Nossa, uma reflexão super necessária e profunda para a gente encerrar a nossa jornada de hoje.
Esse foi mais um episódio do Diálogos de Direito Administrativo. Foi excelente. Gostaria de lembrar a todo mundo que acompanhou a gente até aqui que a fundamentação central de toda essa nossa conversa teve como base a tese do professor Paulo Modesto, no seu artigo Devido o processo legal das eleições administrativas e o princípio da anualidade. Um texto de leitura obrigatória. Queremos saber o que vocês acham disso tudo.
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Até a próxima, pessoal. Tchau, tchau.
