Imagina só a seguinte situação. Pensa na cadeira de um gestor público que, do nada, se depara com uma lei recém-aprovada que é, sem sombra de dúvida, uma aberração constitucional total. O pesadelo diário de muita gente, né? Exato. E aí, se a decisão for aplicar a norma, rola uma violação direta da Constituição.

Mas, se a decisão for simplesmente ignorar a lei e não aplicar, surge o pavor de ter as contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas. Com certeza. É a ruína de uma carreira, né? Pois é, pode arruinar uma carreira inteira. É uma verdadeira armadilha administrativa.

Então, bom, sejam muito bem-vindos a mais um encontro do nosso Diálogos de Direito Administrativo. É sempre muito bom estar aqui para mais um papo, debater essas questões que, tiram o sono de quem está na linha de frente. Exatamente. O nosso objetivo aqui é sempre dissecar essas tensões da máquina pública, Com aquele rigor acadêmico, claro, mas com os pés no chão, entendendo como o direito afeta quem tá lá na ponta. E a nossa análise profunda de hoje tem como base um texto fenomenal.

Nossa, muito bom mesmo. É o artigo chamado "O Exame da Constitucionalidade pelos Tribunais de Contas. Retrospectiva, situação atual e um olhar para o futuro". Da Morgana Bellazzi de Oliveira Carvalho. Isso, da Morgana Bellazzi de Oliveira Carvalho.

E a grande questão, o mistério que a gente vai tentar desvendar a partir dessa obra é o seguinte. Afinal, depois desses embates fortíssimos lá no Supremo Tribunal Federal, os tribunais de contas ainda podem afastar a aplicação de leis inconstitucionais? Essa pergunta é de um milhão de dólares... Sim. Ou será que o STF simplesmente cortou as asas dos órgãos de controle de uma vez por todas?

Eu fico muito curiosa com isso. Bom, essa armadilha que você colocou para abrir a nossa discussão, ela é, na verdade, o retrato perfeito do que a gente costuma chamar de apagão das canetas. Uhm, o famoso apagão. Exato. E o texto da autora, ele captura essa insegurança jurídica, com uma precisão cirúrgica mesmo.

Eu diria que para a gente entender por que o STF precisou intervir e como a gente chegou nesse nível de tensão... A gente precisa voltar um pouco no tempo, né? Exatamente. A gente tem que olhar para a mecânica do controle de poder no Brasil. Porque, veja bem, durante décadas os tribunais de contas operaram com base numa espécie de salvo conduto histórico, sabe?

A tal da Súmula 347, certo? Isso, a súmula 347 do STF. Ela foi editada lá atrás, em 1963. Caramba, faz tempo. Sob as regras da Constituição de 1946 ainda.

Pois é, outro mundo. E naquela época, o texto dessa súmula dizia basicamente que o Tribunal de Contas, no exercício das suas atribuições, poderia apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público. Certo. Mas por que isso existia naquele momento específico? Então, existia porque o acesso ao Supremo Tribunal Federal era restritíssimo.

Haviam pouquíssimos caminhos para se questionar uma lei de forma direta. Entendi. Não é como hoje que qualquer partido entra com ação, né? Nem de longe. Então fazia todo sentido prático que esses órgãos de controle atuassem ali como um filtro administrativo, sabe?

Pra barrar absurdos legais bem na hora de analisar as contas públicas. Faz sentido. A questão, e aí que mora o perigo, é que, no dia a dia, a diferença entre apreciar uma lei no caso concreto e declarar uma lei inconstitucional foi se perdendo com o tempo. Foi virando bagunça, né? Basicamente.

Os tribunais de contas simplesmente afastavam a norma, aplicavam as multas deles e a máquina continuava rodando sem que o judiciário visse grandes problemas nisso. Escutando você falar sobre esse cenário da década de 60, me vem uma imagem muito clara na cabeça. É quase como um problema de arquitetura de tecnologia, sabe? Como assim? Pensa assim.

A Sumula 347 era um sistema operacional antigo. Ela foi construída sobre medida para rodar perfeitamente lá no hardware da Constituição de 1946. Sensacional. Muito boa essa analogia. Era um ambiente com pouca memória, com vias bem estreitas de acesso ao controle de constitucionalidade.

Só que aí a gente avança no tempo e instala um hardware incrivelmente mais complexo. Que é a Constituição de 1988. Exatamente. A nossa Constituição cidadã. Ela muda todo o jogo.

Ela cria um controle concentrado super robusto, permite que vários atores, partidos políticos, confederações sindicais, batam lá a porta do STF para derrubar uma lei. Sim, o leque abriu absurdamente. Pois é. Aí a minha dúvida, e acho que é o nó de toda essa história, é a seguinte. A partir do momento em que a máquina muda tanto e o STF ganha esse poder colossal de varrer leis do mapa de forma abstrata, essa ferramentinha lá de 1963 não se torna obsoleta na mesma hora?

Olha, faz todo sentido pensar assim. Porque, sério, fica parecendo que os tribunais de contas continuaram rodando um programa antigo numa máquina que já não suportava mais aquela linguagem, entende? Sim, entendo perfeitamente. Eu fico admirado com essa sua alegoria, porque a incompatibilidade estrutural foi exatamente o que começou a gerar os curtos-circuitos no sistema. Curtos-circuitos perigosos.

Demais. Com a Constituição de 1988, a distribuição de forças mudou de um jeito drástico. tornou-se um consenso de que um órgão que não faz parte do poder judiciário, que é o caso do Tribunal de Contas, jamais poderia exercer o controle concentrado. Ou seja, analisar a lei em tese e derrubar para todo mundo. Exato. Retirar a lei do ordenamento jurídico valendo para geral.

Isso aí é monopólio absoluto do Supremo Tribunal Federal. Mas e o controle difuso? Aquele do caso a caso? Então, esse foi o ponto cego do sistema. A falha na atualização desse software, seguindo a sua metáfora, foi justamente a indefinição sobre o controle difuso.

O famoso caso concreto. Isso. A grande pergunta passou a ser, o Tribunal de Contas não pode derrubar a lei para o país todo, mas ele pode afastar a lei apenas ali para decidir se o gestor João ou a gestora Maria agiram de forma irregular naquele processo específico de prestação de contas. E eles continuaram fazendo isso, né? Continuaram.

Durante muito tempo, as cortes de contas foram meio que esticando essa corda, expandindo a zona de influência deles para garantir a moralidade, a eficiência, tudo com base naquela velha súmula 347. E o STF só assistindo, né? O Supremo foi tolerando essa expansão administrativa por um bom tempo. Até que, bom, a sobreposição de poderes ficou totalmente insustentável. Nossa, e é aí que a corda arrebenta de vez, E aí a gente chega naquele choque monumental de 2021 que a autora disseca lá no artigo.

Exato, o famoso mandado de segurança. Isso, o mandado de segurança 35.410 lá do Distrito Federal. Pelo que eu entendi lendo o caso, o Tribunal de Contas da União, o TCU, foi analisar a lei 13.464, de 2017. A lei do bônus de eficiência, não é? Essa mesma, que instituía esse bônus para os auditores fiscais.

Aí o TCU olhou para aquilo, achou que tinha problemas constitucionais pesados no pagamento desse bônus e fez o quê? Não apenas puniu um casinho isolado, Eles foram além, né? Muito além. O tribunal simplesmente emitiu uma determinação para que toda a administração pública federal parasse de aplicar a norma. Caramba, aí ia atuar como um legislador negativo quase.

O TCU agiu literalmente como se fosse um mini Supremo Tribunal Federal. E a reação dos ministros do STF foi pesadíssima. Imagino. Foi tensa. O ministro Alexandre de Moraes, por exemplo, ele fez uma comparação super direta, ele disse que o TCU estava agindo igualzinho ao Conselho Nacional de Justiça, tentando anular leis e que isso configurava uma usurpação descarada da competência do Supremo.

Pesado mesmo. E o Gilmar Mendes seguiu a mesma linha. Mesma coisa. Ele argumentou que, poxa, com a facilidade que a gente tem hoje de ajuizar a ação direta no STF, não tem mais espaço nenhum para esses atalhos por parte de órgãos de controle administrativo. Faz sentido.

A via está aberta. Exato. E o resultado prático disso tudo foi o STF decidindo, por maioria, que o TCU não pode declarar inconstitucionalidade com efeitos "erga omnes", para todos, nem com caráter vinculante. Certo. Mas aí me ajuda a clarear um ponto crucial aqui.

Se o STF bateu na mesa e proibiu essas decisões genéricas de uma forma tão taxativa, ele não assinou o atestado de óbito da Súmula 347? Olha, é a primeira coisa que vem à mente. Porque a impressão que dá para quem está lendo é que ela foi finalmente revogada, banida do nosso direito de uma vez por todas. Pois é, qualquer pessoa que leia a ementa desse julgamento assim por cima chegaria rapidamente a essa exata conclusão. Mas é aí que a pesquisa da Morgana Bellazzi revela aquele detalhe fascinante, Aquele detalhe bem complexo desse embate.

Qual detalhe? Conta! A resposta para sua dúvida é um surpreendente não. Mentira? Não cancelou?

Não. O STF não cancelou formalmente a Súmula 347. O que o Supremo fez, na verdade, foi uma operação de contenção de danos. Entendi. Eles limitaram os efeitos, então. drasticamente.

A regra que ficou estabelecida foi, o tribunal de contas pode até esbarrar numa questão de inconstitucionalidade, ali no caso dele, mas o efeito dessa constatação tem que ser estritamente interpartes. Ou seja, só vale para aquelas partes ali naquele processinho. Exatamente. Só vale para aquela pessoa naquele processo de prestação de contas. Jamais pode ter o tal do efeito "erga omnes", vinculando toda a administração pública a parar de cumprir aquela lei específica.

Nossa, mas isso cria uma confusão prática gigantesca, não cria? Gigantesca. O problema enorme que surge disso é que, ao manter a súmula 347 viva lá nas entrelinhas, só para o controle difuso incidental, o STF basicamente criou um monstro burocrático na vida real. Um pesadelo para o gestor. Sim, é uma colisão frontal entre a teoria hermética do direito e a dinâmica crua, nua e crua do dia a dia da administração.

E a autora tem uma sensibilidade tremenda ao mapear como essa teoria linda se traduz lá no mundo prático. É exato, porque no papel a distinção entre efeito interpartes e efeito "erga omnes" é linda, é perfeita. Mas vamos voltar para aquele nosso gestor público lá do comecinho da conversa. Vamos lá. Digamos que um prefeito anterior aplicou uma lei municipal.

Aí o Tribunal de Contas olhou, considerou a lei inconstitucional e rejeitou as contas desse ex-prefeito. Efeito interpartes puro. Teoricamente, a decisão valeu só pra ele, certo? Mas aí o tempo passa e eu assumo a prefeitura. Você acha, sinceramente, que eu vou aplicar aquela mesma lei, sabendo que o Tribunal de Contas acabou de degolar o meu antecessor por causa dela?

Mas de jeito nenhum. Quem teria essa coragem? Nunca. Eu não vou deixar de aplicar a lei porque eu nossa, eu sentei e fiz uma profunda reflexão constitucional na minha sala. Não.

Eu vou deixar de aplicar pelo mais puro instinto de sobrevivência. Por puro medo da punição, né? Medo puro. O que a análise da autora demonstra, de um jeito magistral, é que a decisão do Tribunal de Contas acaba gerando um efeitoe erga omnes de fato. É verdade.

O medo irradia o efeito da decisão. Irradia para todos os outros gestores e isso paralisa a administração. Cria um cenário constante de terror e insegurança jurídica. E olha, o artigo traz uns debates muito ricos sobre isso, até mostrando que tem posições divergentes lá dentro do próprio STF. Sim, o texto menciona isso bem.

Pois é, o ministro Edson Fachin, por exemplo, trazendo a visão do Marçal Justen Filho, ele defende que não dá para simplesmente ignorar a robustez, o peso das decisões dos tribunais de contas. Exato. E o ministro Luis Roberto Barroso traz à tona um princípio de que toda autoridade administrativa superior tem, na verdade, o dever de afastar leis flagrantemente inconstitucionais. E o dever de não aplicar o absurdo. Isso.

O que me faz lembrar daquele argumento inteligentíssimo que a autora puxa lá do direito penal, sabe? Sobre o crime de prevaricação. Essa parte é sensacional. Ela diz o seguinte, se o nosso sistema jurídico exige que o gestor, sobre pena de cometer um crime de prevaricação, deixe de cumprir ordens ou leis que são claramente inconstitucionais. Sim.

Como é que a gente pode exigir que justamente o Tribunal de Contas, que é o auditor máximo, seja obrigado a fechar os olhos e validar um gasto baseado numa lei inconstitucional? Seria um contrassenso absurdo, não acha? Um paradoxo total. Seria exigido o fiscal bem menos compromisso com a Constituição do que se exige da pessoa que está sendo fiscalizada por ele. Nossa, e essa linha de argumentação é absolutamente essencial para a gente entender esse impasse, porque ela toca direto no nervo do que a gente chama de juízo de legalidade.

Conta mais sobre essa parte. A tese central, amparada por doutrinadores de muito peso, é que não existe no nosso ordenamento o conceito de legalidade inconstitucional. ou é legal com base na Constituição ou não é. Exato. Pensa na natureza do trabalho do Tribunal de Contas. Ele faz lá uma auditoria para saber se o dinheiro público foi gasto de forma legal, se foi econômico, tudo certo.

A função básica. Sim, aí seria o ápice da irracionalidade jurídica permitir que o tribunal puna um gestor por violar, uma portaria obscura, uma lei ordinária de trânsito e, ao mesmo tempo, obrigar esse mesmo tribunal a tolerar, aprovar e carimbar um gasto que viola frontalmente a lei maior do país, a Constituição. É, não dá pra aceitar isso. Não dá. O controle de legalidade contém, por uma necessidade lógica indiscutível, o controle de constitucionalidade.

A constituição é o topo absoluto da cadeia alimentar das leis. Rainha do tabuleiro. Isso. Portanto, se a súmula 347 sobreviveu para permitir esse juízo incidental, que é o que a gente viu, o grande desafio institucional agora não é mais discutir se os tribunais de contas podem fazer isso. Já sabemos que podem no caso concreto.

Exato. O debate agora é como eles devem fazer isso de forma organizada. Para que não gerem esse terror paralisante que você bem descreveu e, claro, para que não invadam as prerrogativas do STF de, aí sim, retirar a norma do sistema para todo mundo. Tem que ter um limite, um método... Com certeza.

E é para enfrentar esse caos prático que a Morgana Bellazzi dedica toda a parte final da obra dela. Ela constrói metodologias que são muito concretas para tentar padronizar o futuro. E eu achei essa proposta de padronização trazida por ela muito pragmática, viável mesmo. A primeira solução envolve colocar o Instituto Rui Barbosa, o famoso IRB, na jogada. Fundamental a participação do IRB nisso.

Para quem nos acompanha e talvez não saiba, o IRB atua como um grande polo acadêmico focado na uniformização de boas práticas para os tribunais de contas espalhados pelo Brasil todo. É o farol de boas práticas deles. Cria uma resolução padronizando esse rito de exame de inconstitucionalidade e o coração dessa padronização seria a exigência da chamada reserva de plenário. Importantíssimo isso. Sim, pelo que entendi lendo, isso significa que um conselheiro ali sozinho ou uma pequena câmara do tribunal não poderia mais declarar a inconstitucionalidade de uma norma e causar um estrago, um efeito dominó na administração.

Precisaria de mais peso para a decisão. Exato. Essa decisão precisaria necessariamente ser votada e aprovada pela maioria absoluta de todos os membros do tribunal. Isso adiciona uma camada de prudência, né? Com certeza.

Um atrito positivo, como costumam dizer. Evita que aquelas decisões isoladas acabem paralisando políticas públicas vitais. Mas tem uma segunda diretriz que ela propõe que, olha, pra mim é o ponto alto, o ápice da reflexão do texto. A questão das fronteiras. De uma maneira supercategórica, que um tribunal de contas estadual não pode, sob nenhuma hipótese, julgar inconstitucional uma norma contida na sua própria constituição estadual.

Isso é fascinante. Para ilustrar isso, ela faz uma analogia sensacional. Ela diz que se o tribunal estadual tentar invalidar a constituição do seu próprio estado, seria alegoricamente como um atentado contra a vida da própria mãe. Nossa, muito forte. Forte, mas preciso.

É a criatura que foi criada por aquele documento, tentando entrar no sistema e simplesmente deletar o código-fonte do seu criador. Seria uma pane no sistema. Sim, seria uma subversão total da lógica de poder, não acha? Eu acho que a metáfora mais precisa que a gente poderia usar para esse fenômeno. Porque, veja, o Tribunal de Contas Estadual é um órgão criado, estruturado, amparado pelo poder constituinte do próprio Estado.

Ele nasceu daquela Constituição. Exato. Quando ele ousa dizer que uma regra da Constituição originária que o criou é inválida, ele está simplesmente destruindo a própria base da sua legitimidade de existir. É um suicídio institucional. Sem dúvida.

E o artigo embasa essa proibição lembrando muito bem do julgamento da ADI 855 pelo STF. O que diz essa ADI? Nessa ADI, o Supremo definiu claramente que não cabe controle de inconstitucionalidade sobre normas constitucionais originárias. E aí, para dar ainda mais densidade acadêmica para o negócio, o texto resgata um debate jurídico clássico. Lá da Alemanha, né?

Isso. Um debate que ocorreu na Alemanha nos anos 50, provocado por aquele jurista, o Otto Bachof. Conta um pouco dessa tese dele pra gente. Então, o Bachof levantou a tese das chamadas normas constitucionais inconstitucionais. Só o nome já dá um nó na cabeça.

Dá mesmo. Ele questionava se partes de uma constituição originária poderiam ser invalidadas caso elas violassem, por exemplo, direitos supralegais ou leis naturais. E isso pegou por lá. Nossa, gerou rios de tinta na Europa na época. Mas aqui no sistema brasileiro, ela é frontalmente rejeitada.

Aqui a gente adota outra lógica, não é? Exato. Nós adotamos o princípio da unidade da Constituição, ou seja, todas as normas constitucionais originárias têm o exato mesmo nível hierárquico. Nenhuma é mais importante que a outra. Isso mesmo.

Não existe norma constitucional superior que possa invalidar outra norma do mesmo texto originário. Portanto, eu concordo plenamente com a conclusão da obra. Que a harmonização é o caminho. Com certeza, o melhor caminho para o futuro não é a gente tentar retirar as competências constitucionais dos tribunais de contas. Não dá para reduzir eles a meras calculadoras de planilhas financeiras.

Nem pensar. O caminho é promover uma harmonização madura dos procedimentos. E olha, a altura encerra de um jeito brilhante, fazendo uma alusão à nossa cultura brasileira. Ela cita uma música, né? Sim.

Ela evoca a canção Divino Maravilhoso, que ficou eternizada na voz da Gal Costa. Nossa, que maravilhoso. O que ela diz? Ela diz que é preciso que os tribunais de contas sigam atentos e fortes. Eles precisam proteger a prorrogativa inegociável deles de julgar as contas públicas, de proteger o erário, afastando atos viciados ali no caso concreto.

Mas com responsabilidade. Exatamente. Contudo, devem exercer essa força respeitando milimetricamente o rito da maioria absoluta, o limite de atuar apenas nas partes envolvidas e, claro, a hierarquia do STF. Perfeito. Bom, infelizmente chegamos ao fim da nossa análise de hoje.

Mas olha, esse mergulho nas tensões da administração me deixa com um pensamento bastante provocativo para nossa audiência processar. E qual seria, manda lá. A gente passa muito tempo estudando o controle de constitucionalidade pelos manuais clássicos, focando sempre naquela estrutura super formal e majestosa do poder judiciário. Mas se a gente parar para pensar, o simples medo de ter uma conta rejeitada faz com que a decisão de um órgão administrativo cause um efeito de paralisação em cascata na vida real muito mais rápido e implacável do que uma longa batalha nos tribunais. É o poder da realidade batendo na porta.

Exato. Então talvez a gente precise repensar o nosso foco de estudo. Será que a nossa doutrina não está subestimando o impacto monstruoso que o poder de controle financeiro tem? Fica aí a reflexão. Fica mesmo, porque às vezes a força do cofre dita a realidade constitucional, muito mais do que a força da toga.

Brilhante, assino embaixo. Bom, fica aqui o nosso profundo reconhecimento à brilhante pesquisa e tese de Morgana Bellazzi de Oliveira Carvalho que serviu de alicerce para esse nosso debate intelectual de hoje. Foi um guia e tanto. E claro, para quem nos acompanhou até este momento, fica o nosso chamado essencial. Cliquem no sininho para não perverem as próximas atualizações.

Deixem seus comentários sobre como enxergam essa atuação dos tribunais de contas e ajudem a divulgar este conteúdo nas redes sociais para ampliarmos o nosso alcance. Com certeza, espalhem a palavra! Inscrevam-se e assinem o nosso canal, o Diálogos de Direito Administrativo. E aproveitando, um convite super especial da minha parte também. Façam questão de conhecer as outras produções incríveis disponíveis lá no canal do YouTube do professor Paulo Modesto.

Tem muita coisa boa lá. Tem demais! Procurem pelas playlists e encontros do Jurisprudência em Debate, do Palestras de Direito Administrativo e do Encontros de Direito Administrativo. Sério, tem muito material riquíssimo lá pra quem curte o tema. Além disso, nós recomendamos fortemente que visitem o site JurisTube.com.br É uma plataforma fantástica porque ela organiza e ordena o conteúdo de todos esses programas, além de oferecer recursos didáticos maravilhosos para o melhor aproveitamento e compartilhamento de todos os vídeos e textos disponíveis.

Vale muito a pena conferir. Bom, muito obrigada pela companhia de sempre. Sigam atentos e fortes e até o nosso próximo encontro no Diálogos de Direito Administrativo. Até a próxima, pessoal. Um abraço.