Olá, bem-vindos e bem-vindas a mais um episódio do Diálogos de Direito Administrativo. Hoje, a gente vai fazer um mergulho diferente. Vamos investigar os bastidores da criação de uma lei que é simplesmente central na nossa área. A Lei 9.784 de 99, a Lei de Processo Administrativo Federal. Como será que ela nasceu, hein?
Quais são as ideias, os debates, as dificuldades por trás dela? Pois é, uma história fascinante. E para nossa sorte, temos um guia excepcional para essa viagem. É verdade. Nossa base hoje é um relato histórico, quase um documento vivo, escrito pelo professor Paulo Modesto.
Exatamente. E o legal é que ele não foi só um espectador, né? Ele estava lá, no centro dos acontecimentos. Isso dá uma perspectiva única. Com certeza.
É uma nota técnica que ele escreveu lá em 1996, chamada Normas Gerais de Processo Administrativo e Plano Diretor da Reforma do Estado. E olha que curioso, ficou arquivada por quase 30 anos. Imagina um registro das motivações e, o que é mais interessante ainda, das resistências que o projeto sofreu dentro do próprio governo da época. Resistência interna. Isso já começa a ficar bom.
Mas qual era a posição do professor Modesto naquele momento, em 96? Ele estava numa posição, digamos, estratégica. Era assessor especial para a reforma do Estado, lá no Mare, o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, que era comandado pelo Bresser Pereira, né? E, ao mesmo tempo, ele era o secretário-geral da Comissão Técnica, que estava justamente elaborando o anteprojeto da lei. Uma comissão presidida por ninguém menos que o professor Caio Tácito.
Uau, que combinação! Então ele tinha essa visão dupla de dentro do Ministério da Reforma e da comissão que propunha a lei. Exatamente, e isso é crucial para a gente entender as tensões daquele período. E que período era esse? Qual o contexto?
Bom, a gente está falando do Brasil dos anos 90, né? Governo Fernando Henrique Cardoso tinha acabado de ser aprovado em 95 o Plano Diretor da Reforma do Estado. Esse plano era uma resposta a uma crise percebida no Estado brasileiro. crise fiscal, crise no jeito do Estado intervir na economia e na sociedade e também uma crise na forma burocrática de administrar. A grande meta era mudar o foco e ir para uma administração de resultados e não mais uma administração tão focada só nos procedimentos, nos processos em si. entendi. E aí que entra a tensão que você mencionou.
Porque propor uma lei geral de processo administrativo parecia ir contra essa ideia de focar em resultados. Justamente. Para alguns, lá dentro do próprio Mare, o ministério que tocava a reforma, parecia um contrassenso. Tipo, peraí, a gente quer focar em resultado e vocês vêm com uma lei para regular processo. Haver esse receio, sabe?
Parece um paradoxo, né? Como organizar o caminho poderia atrapalhar a chegada ao destino? Era essa percepção que gerou um certo ruído. E é aí que a nota técnica do professor Paulo Modesto entra em cena. Ela surge como uma defesa, uma argumentação forte para mostrar que o trabalho da comissão Caio Tácito não só era compatível, mas necessário para a própria reforma.
Havia um risco real, segundo ele relata, de que o anteprojeto fosse engavetado ou, pelo menos, bastante modificado. A nota foi uma tentativa de salvar o projeto, mostrando seu valor estratégico. Entendi. Foi uma defesa para mostrar que processo e resultado não eram inimigos, mas que um bom processo levaria melhores resultados, incluindo para o cidadão. Perfeito.
Essa era a linha. E falando na comissão Caio Tácito, que te maço, hein? Nossa, nem fale. Só nomes de peso do direito administrativo brasileiro. Caio Tácito presidindo, Odete Medauar como relatora, o próprio Paulo Modesto na Secretaria-Geral.
E ainda Maria Sílvia Zanella de Pietro, Carmen Lúcia Antunes Rocha, que hoje está no Supremo, Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Almiro do Couto e Silva, Calmon de Passos, Adilson Abreu Dallari, realmente um grupo notável. E como eles trabalharam? O professor Modesto conta algo sobre isso. Sim, ele descreve um processo bem interessante, de muita conversa, muita construção coletiva. Partiram de uma minuta inicial da professor Odete Medauar e foram debatendo, aprimorando.
Fizeram reuniões longas, de dias inteiros, em várias cidades. Rio, Brasília, São Paulo. Foi um trabalho intenso de diálogo. E o resultado, na visão do Modesto, foi o quê? Só uma compilação de regras?
Não, de jeito nenhum. Ele usa uma expressão forte. Diz que o objetivo era definir a carta de identidade da administração pública. Bem mais profundo que só juntar normas. Carta de identidade.
Gostei disso. E qual seria a essência dessa identidade que eles buscaram imprimir no anteprojeto? O ponto central era tentar equilibrar duas coisas que às vezes parecem opostas. A eficiência da máquina administrativa, a capacidade de entregar resultados e as garantias dos direitos de quem se relaciona com a administração, ou seja, nós, os cidadãos. E o anteprojeto original já trazia várias coisas que a gente vê na lei hoje, né?
A obrigação de motivar as decisões, a importância da participação dos interessados, prazos para a administração decidir, regras para anular ou convalidar atos, e uma coisa importante, flexibilidade e respeito ao federalismo. Ou seja, eles queriam criar ali o que o Modesto chama de um Estatuto Fundamental da Cidadaria Administrativa. Exatamente essa é a expressão que ele usa. Ok, então temos esse projeto robusto feito por essa comissão incrível, mas que encontra resistência justamente no Ministério da Reforma. Como é que o Modesto, na nota técnica dele, defendeu o projeto?
Quais foram os argumentos? Bom, ele começou situando a coisa. Mostrou que ter uma lei geral de processo administrativo não era nem uma jabuticaba brasileira. Pelo contrário, era uma tendência mundial. Citou Alemanha, Espanha, Itália, Portugal, Argentina, países que já tinham suas leis há tempos.
E aí ele listou os benefícios gerais, dar mais segurança jurídica para todo mundo, tanto para o servidor quanto para o cidadão, diminuir o espaço para decisões arbitrárias, para o casuísmo, incentivar a participação, o controle social e, no fim das contas, combater a corrupção e a lentidão. Faz todo sentido. E como era a situação do Brasil antes da lei? Era muito caótico? Era bem mais inseguro, né?
O agente público muitas vezes não sabia como agir. Ficava com medo de tomar decisão ou acabava agindo de forma ilegal por falta de parâmetro. Atos eram anulados por qualquer coisinha. A morosidade era grande, faltavam prazos claros e o cidadão os confiava e corria logo para o judiciário. Certo, mas o ponto nevrálgico era aquela crítica de que focar em processo era ir contra o plano diretor, que queria resultados.
Como ele rebateu isso especificamente? Essa foi a parte chave da estratégia argumentativa dele. Ele basicamente desmontou essa falsa oposição. Ele argumentou ponto a ponto que o anteprojeto da comissão não era um manual burocrático, formalista, misgeçado. Pelo contrário, ele promovia a eficiência e a cidadania, que eram objetivos do próprio plano diretor.
E como ele demonstrou isso? Deu exemplos concretos do projeto? Sim, vários. Primeiro, a questão da aplicação subsidiária. A lei só se aplicaria se não houvesse uma regra específica para aquele tipo de processo, ou seja, respeitava as leis especiais já existentes, não era para passar por cima de tudo.
Segundo, os prazos não eram rígidos. Havia previsão de poder estendê-los quando necessário. Terceiro, a participação do cidadão era vista como algo positivo que qualificava a decisão, não como um atraso. Previa iniciativa do interessado, consulta pública, audiência, recurso. E o recurso não paralisava tudo automaticamente, né?
Isso. Como regra, o recurso não teria efeito suspensivo automático. Outro ponto, a previsão expressa da convalidação. Poder corrigir pequenos erros, vícios sanáveis, para evitar anular um ato inteiro por um detalhe formal. Isso é pura busca por eficiência.
Realmente, anular tudo por um errinho formal não parece muito eficiente. na deficiente, e tinha mais, flexibilidade na gestão, com delegação e avocação de competência, uma diretriz clara de desformalização, a forma só seria exigida se a lei mandasse expressamente, dispensava reconhecimento de firma em muitos casos, permitia que o próprio órgão autenticasse cópias, tudo para facilitar a vida. Até aquelas conferências de serviços ele mencionou. Mencionou a ideia de juntar vários órgãos para decidir algo complexo de uma vez só para agilizar. E ainda previa medidas cautelares para proteger direitos durante o processo. Até a possibilidade de usar a fundamentação padronizada em casos repetitivos, para evitar aquele formalismo excessivo de ter que escrever tudo de novo sempre.
É muito interessante ver como ele pegou cada aspecto do processo e mostrou como ele contribuía para um objetivo maior de eficiência ou de cidadania. Exatamente. E ele foi muito hábil a usar a própria linguagem do Plano Diretor. Ele disse que o processo proposto era gerencial e teleológico, ou seja, voltado para os fins, para o cidadão, o tal do interesse público primário, e não era burocrático e formalístico, voltado para si mesmo, para a máquina, o interesse público secundário. Ele até conectou o projeto da lei com o projeto cidadão do Plano Diretor. que queria melhorar a relação do governo com as pessoas.
A mensagem foi clara. Olha, essa lei não é um desvio da reforma. Ela é parte essencial da reforma. Uma defesa muito bem articulada, sem dúvida. E deu resultado.
O ministro Bresser Pereira se convenceu. O Modesto conta que o Bresser Pereira não só aprovou a nota técnica, como mandou imediatamente o anteprojeto da comissão Caio Tácito para a Casa Civil, já pedindo urgência. A nota virou a posição oficial do Mares sobre o assunto e ele ainda relata que fez um trabalho de lobby interno, conversando com outros ministérios importantes, como o da Justiça, para garantir apoio. E o texto que saiu da comissão, ele sofreu alterações dentro do Executivo antes de ir para o Congresso. Olha, e aqui tem um ponto que o Modesto destaca como algo realmente notável.
O texto passou praticamente intacto por todas as instâncias do Executivo, Mare, Ministério da Justiça, Casa Civil. Foi enviado para o Congresso Nacional como projeto de lei 2464 de 1996, preservando a essência do trabalho da comissão. Manter um projeto assim íntegro dentro da máquina pública não é fácil mesmo. E no Congresso, como foi a tramitação? Foi rápida?
Não foi tão simples no começo. O projeto acabou sendo apensado a um outro PL que já tramitava, do deputado Regis de Oliveira. Isso deu uma atrasada de quase um ano na análise. Teve um momento importante em 97, uma audiência pública na Comissão de Trabalho, Administração e Serviço Público. Foram lá o Caio Tácito, a Dilson Dallari, a Carmen Lúcia.
E eles defenderam o projeto do governo, mostrando que era mais flexível, mais principiológico que a outra proposta. E o que fez a coisa andar de vez? O pulo do gato foi em setembro de 1998. O presidente Fernando Henrique pediu urgência constitucional para o projeto. O regime de urgência.
Aquele que obriga o Congresso a votar em prazos curtos, se não há pauta tranca. Exatamente. Isso acelerou tudo. A Câmara votou e aprovou em outubro de 98. Só tiraram um parágrafo que tratava de revisão de atos, uma alteração pequena.
Aí foi para o Senado, que em janeiro de 99 aprovou sem mudar nada. No mesmíssimo mês, dia 29 de janeiro, veio a sanção presidencial sem nenhum veto. A lei foi publicada no dia 1º de fevereiro de 99 e já entrou em vigor. Foi rápido no final. Que sprint final!
E tem aquela história da lei de São Paulo, né? Que saiu antes, mas entrou em vigor depois. Isso, a lei paulista 10.177, que veio da comissão do professor Carlos Ary Sundfeld. Ela foi aprovada em dezembro de 98, um pouquinho antes da federal ser sancionada. Só que ela tinha uma vacácio légis de 120 dias, um tempo para começar a valer.
Então, na prática, a lei federal 9784 começou a produzir efeitos primeiro. Olhando para trás agora, mais de 20 anos depois, qual você diria que foi o grande legado, o impacto principal da Lei 9.784? Foi um divisor de água, sem dúvida. Ela mudou muito a relação da administração com o cidadão. Trouxe uma linguagem mais clara, detalhou princípios importantes que antes ficavam mais soltos, como razoabilidade, proporcionalidade, segurança jurídica.
Explicitou direitos do cidadão no processo, deveres da administração, como o dever de decidir em prazo razoável. A regra da gratuidade dos processos, que é fundamental para o acesso. Aquele prazo decadencial de cinco anos para a administração anular atos que beneficiaram o cidadão de Boa Fé, que deu uma segurança enorme. Disciplinou a instrução, prova, prazos, forma, impedimento, suspeição, recursos. Deu um norte, uma organização que não existia de forma tão clara e geral na esfera federal.
E a aplicação dela ficou restrita à União ou acabou influenciando outros entes? Formalmente, ela é uma lei federal, se aplica à administração federal direta e indireta, mas o artigo 69 dela mesmo diz que ela tem aplicação subsidiária. Ou seja, ela vale quando não tem lei específica ou para preencher lacunas e a influência dela foi gigantesca. Muitos estados e municípios se inspiraram nela para fazer suas próprias leis de processo administrativo. E aí entra uma discussão interessante que chegou até o STJ com a súmula 633.
A Assúmula 633, o que ela diz exatamente? Ela basicamente diz que a Lei 9.784 pode sim ser aplicada a processos administrativos de estados e municípios, mas de forma subsidiária, quando eles não têm lei própria ou quando a lei local tem alguma falha, alguma lacuna. Mas o interessante é o fundamento que o STJ usou. Não foi dizer que a União tem competência para impor essa lei para todo mundo em matéria de processo. Isso seria bem polêmico constitucionalmente.
A lógica foi outra. Qual foi a lógica, então? A lógica foi a de integração do ordenamento jurídico. Diante de uma lacuna na lei local e para garantir direitos fundamentais que valem para todos, como o devido processo legal, a segurança jurídica, a razoabilidade, o judiciário pode buscar na lei federal, a 9784, os parâmetros para preencher essa lacuna. É uma aplicação que vem mais da força dos princípios constitucionais do que de uma hierarquia legislativa direta em processo administrativo.
Uma sacada interessante. É uma forma de garantir um padrão mínimo de direitos sem invadir diretamente a competência legislativa dos outros entes. Exato. Mas essa história toda não parou em 99. O professor Paulo Modesto, nesse texto que a gente está comentando, também olha para o presente e para o futuro.
Ele menciona que existem debates sobre atualizar a Lei 9784 como um projeto de lei que tramita no Senado o PLS 2481 de 2022. Sim, ele reconhece que a lei não é perfeita nem eterna, mas ele parece ter algumas ressalvas sobre essa tentativa de atualização, não é? Tem sim. Ele elogia muito a lei atual justamente pela flexibilidade, pela capacidade de síntese que ela teve. Ele acha que essa é uma virtude a ser preservada.
O receio dele é que uma nova lei tente detalhar demais, engessar a administração ou acabar invadindo o espaço de leis setoriais, de leis específicas. E qual é a crítica mais forte que ele faz a essa proposta de atualização, a esse PLS? A crítica principal dele é contra uma ideia que parece estar por trás desse projeto, a de nacionalizar a lei. Ou seja, não ser mais só uma lei federal de aplicação subsidiária, mas sim transformá-la numa norma geral, obrigatória para todos os estados e municípios. Os autores da proposta de revisão pretendem invocar o artigo 22, inciso I, da Constituição, que outorga à União a competência privativa para legislar sobre processo.
Mas essa norma, entende Modesto, sempre foi interpretada como restrita ao processo judicial, ao processo nos tribunais. E por que ele vê isso como um problema? Não seria bom ter mais uniformidade no país todo? Ele argumenta que isso seria um retrocesso para o nosso federalismo. preferiria a autonomia que estados e municípios têm para organizar sua própria administração e criar suas próprias regras de processo administrativo adaptadas às suas realidades. Ele acha que essa uniformização forçada poderia gerar mais insegurança jurídica, criar um monte de conflitos entre União, estados e municípios e, no fim das contas, tornar a norma menos eficaz por não respeitar as diferenças locais.
Entendi. Ele prefere um modelo atual, onde a lei federal serve como um parâmetro, uma rede de segurança para preencher lacunas, mas sem tirar autonomia dos outros entes para legislarem. Exatamente. Ele defende que a aplicação subsidiária, como o STJ vem fazendo, já garante os direitos fundamentais quando a lei local é omissa ou falha, sem precisar subordinar todo mundo a uma regra única federal em matéria de processo. Ele valoriza muito o federalismo como um espaço de experimentação, onde estados e municípios podem inovar, criar soluções diferentes, desde que respeitem a Constituição, claro.
Para ele, essa tentativa de nacionalizar tudo pode ser um tiro no pé. Uma reflexão muito profunda que conecta a história da criação da lei com os debates atuais sobre o federalismo e a própria eficiência administrativa. O relato do professor Paulo Modesto realmente nos dá uma visão privilegiada de como essa lei nasceu de um equilíbrio delicado entre técnica, política e a busca por um Estado mais eficiente e mais cidadão. E a provocação final que ele deixa a partir dessa análise do PLS é muito atual, né? Qual é o ponto certo?
Onde a gente encontra o equilíbrio ideal entre ter regras uniformes para garantir direitos básicos em todo o Brasil E, ao mesmo tempo, respeitar a autonomia dos estados e municípios para inovar e se adaptar às suas necessidades locais no processo administrativo. Nacionalizar essa legislação é mesmo um caminho para modernizar? Ou é um risco para a nossa estrutura federativa e talvez até para a efetividade da própria lei? Fica aí a questão para a gente pensar. Com certeza, uma questão fundamental.
Bom, esperamos que essa nossa conversa sobre os bastidores da Lei nº 9.784-99, com base nesse relato incrível do professor Paulo Modesto, tenha sido interessante e útil para quem nos ouve. Se você gostou, não esquece, clique aí no sininho para receber as notificações de novos episódios, compartilhe nas suas redes sociais para mais gente conhecer o Diálogos de Direito Administrativo e, claro, assine o nosso canal para não perder as próximas discussões. Muito obrigado pela companhia e até a próxima! Aviso Legal – Diálogos de Direito Administrativo, DDA Este conteúdo é gerado por inteligência artificial, com base em artigos doutrinários, sem participação direta dos autores originais na definição do roteiro ou frases contidas no diálogo. Os diálogos são criados automaticamente e podem divergir do texto-fonte ao enfatizarem aspectos diferentes ou abordarem tópicos não contemplados no artigo original.
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