A Garantia do Mandato Popular na Diretoria das Agências Reguladoras

A GARANTIA DO MANDATO POPULAR NA DIRETORIA DAS AGÊNCIAS REGULADORAS

Prof. Miguel Etinger de Araujo Junior

Doutorando em Direito da Cidade pela UERJ (Estágio de Doutorado na Universidad Carlos III de Madrid; Mestre em Direito pela UNESA - Universidade Estácio de Sá; Graduação em Direito pela UERJ; Professor de Direito Administrativo, Ambiental e Urbanístico na UEL - Universidade Estadual de Londrina; Advogado bolsista da CAPES e FAPERJ.

SUMÁRIO: 1 – Introdução; 2 – Agências Reguladoras; 2.1 – Contexto histórico e função; 3. Participação da sociedade nas Agências Reguladoras; 3.1 – Efetivação do princípio democrático constitucional e vedação ao retrocesso; 3.2 – Legitimidade e legalidade do mandato popular nas diretorias das Agências; 4. As Agências Reguladoras Estaduais – AGERGS/RS e CSPE/SP; 5 – Conclusão; 6 - Referências.

1. INTRODUÇÃO O Brasil é um Estado que se pretende democrático, nos termos do art. 1º, caput, da Constituição Federal. O significado original da palavra "democracia" remonta à época da Grécia Antiga, entendida como o "governo do povo" (demos = povo + kratein = governo). Sob o aspecto político significava a participação dos cidadãos na administração de suas cidades. Quando se fala em Estado Democrático de Direito, significa dizer que esta forma de administração se dá com base em normas jurídicas previamente estabelecidas, resultado da captação e escolha dos valores imperantes numa determinada sociedade e em determinada época, valores esses também chamados de princípios, que devem servir de parâmetros na busca dos fins a serem alcançados em toda atividade administrativa.

A República Brasileira tem por fundamento constitucional a cidadania, a dignidade da pessoa humana, sendo que "todo o poder emana do povo, que o exerce

por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição" (art.

1º, incisos I, II e parágrafo único da Constituição Federal de 1988) Tem o cidadão, portanto, autorização constitucional expressa para exercer diretamente o poder, ou seja, de deliberar por uma determinada linha de atuação no alcance dos fins pré-estabelecidos.

Dentro da estrutura de poder do Estado Brasileiro, as agências reguladoras surgem como entes da Administração Indireta, com função de regulação e fiscalização dos serviços públicos delegados e das atividades econômicas.

A abordagem a ser feita pretende identificar como a sociedade participa diretamente do processo decisório nas agências reguladoras, abordar sua legitimação constitucional e infraconstitucional e traçar a correspondência destas participações com a idéia de cidadania e o princípio democrático constitucional.

2 – AGÊNCIAS REGULADORAS 2.1 – CONTEXTO HISTÓRICO E FUNÇÃO Desde o final do século passado a estrutura do Estado Brasileiro vem sendo alterada no que se refere ao seu grau de interferência nas atividades econômicas e nos serviços públicos.

O movimento de globalização das transações comerciais e a alegada ineficiência do Estado para atender as demandas quanto à fiscalização das atividades privadas, bem como os influxos do neoliberalismo que procurava substituir o Estado do Bem Estar Social que não se fez presente, no Brasil, são fatores que alteram o papel do Estado em relação às atividades privadas.

Neste contexto, as agências reguladoras começam a ser constituídas ao final do século XX, numa clara alusão às agências reguladoras norte-americanas.

Conforme observado por Luís Roberto Barroso, por meio de duas emendas à Constituição Federal de 1988 ocorreu a extinção de determinadas restrições ao capital estrangeiro (Emenda nº 6, de 15.08.95) bem como a flexibilização dos monopólios estatais (Emenda nº 5, da mesma data)¹. Uma terceira transformação econômica se deu não por emenda constitucional, mas com a chamada privatização, por meio da Lei nº 8.031 de 12.04.90, que instituiu o Programa Nacional de Privatização, substituída depois pela Lei nº 9.941 de 09.09.97².

Segundo o referido Autor, a interferência do Estado na prestação de serviços públicos revela que:

a redução expressiva das estruturas públicas de intervenção direta na ordem econômica não produziu um modelo que possa ser identificado com o Estado mínimo. Pelo contrário, apenas deslocou-se a atuação estatal do campo empresarial para o domínio da disciplina jurídica, com a ampliação de seu papel na regulação e fiscalização dos serviços públicos e atividades econômicas³.

Neste sentido também se posiciona Fernando Herren Aguillar ao afirmar que a crescente regulação dos serviços públicos concedidos não significa uma redução do papel do Estado na economia e sim uma mudança de sua atuação⁴. Conforme observado por Gustavo Binenbojm⁵, nos Estados Unidos, as agências reguladoras começam a se tornar características a partir do New Deal. O poder capitalista na época do Estado Liberal era questionado por determinados setores da sociedade que solicitavam seu controle. Num primeiro momento as normas expedidas pelas agências reguladoras traziam uma relativização do direito de propriedade e da liberdade contratual, procurando coibir abusos. As agências reguladoras procuravam dotar a Administração Pública de um mecanismo técnico para responder às demandas que surgiam cada vez mais complexas.

Segundo Gustavo Binenbojm,

enquanto nos Estados Unidos as agências foram concebidas para propulsionar a mudança, aqui foram elas criadas para garantir a preservação do status quo; enquanto lá buscavam elas a relativização das liberdades econômicas básicas, como o direito de propriedade e a autonomia da vontade, aqui sua missão era a de assegurá-las em sua plenitude contra eventuais tentativas de mitigação por governos futuros.

3. PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NAS AGÊNCIAS REGULADORAS 3.1 – EFETIVAÇÃO DO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO CONSTITUCIONAL E VEDAÇÃO AO RETROCESSO O modo democrático de exercer o poder remonta à Grecia Antiga, quando nas Cidades-Estado de Atenas e Esparta, os cidadãos se reuniam na ágora para discutir e deliberar sobre os assuntos mais relavantes da polis.

Em que pese outras formas de exercício da democracia em épocas mais remotas, tem-se com o ideal da Revolução Francesa o aperfeiçoamento do Estado de Direito, com sua estruturação baseada num conjunto de normas tradutoras da vontade dos cidadãos, e que deveriam ser obrigatoriamente respeitadas por todos, enquanto integrantes de uma coletividade organizada, com o objetivo de proporcionar o exercício da liberdade de cada um, respeitando-se as liberdades dos outros cidadãos.

Bobbio afirma que nas democracias representativas atuais os representantes têm duas características essenciais:

a) na medida em que goza da confiança do corpo eleitoral, uma vez eleito, não é mais responsável perante os próprios eleitores e seu mandato, portanto, não é revogável; b) não é responsável diretamente perante os seus eleitores exatamente porque convocado a tutelar os interesses gerais da sociedade e não os interesses particulares desta ou daquela categoria.⁶

As dificuldades por que vêm passando atualmente os regimes democráticos têm lhes rendido diversas críticas, sendo que uma delas refere-se à questão da representatividade da vontade do povo através das eleições. Defendese uma participação mais efetiva do cidadão no processo de elaboração e deliberação das políticas públicas, que poderia se dar nas mais variadas formas, como o plebiscito, o referendo, mas acima de tudo, na institucionalização de arenas de debates lógico-racionais, obrigatoriamente composta pelos diversos segmentos sociais.

Esta maior participação do cidadão é conhecida como democracia participativa ou democracia deliberativa, que como o próprio nome sugere, indica um processo de afirmação e efetiva implementação de um conjunto de práticas e regras, baseadas no reconhecimento da diversidade entre os cidadãos (pluralismo), na igualdade política e no processo de deliberação coletiva. A democracia participativa é um processo de institucionalização de espaços e mecanismos de discussão coletiva voltado para a formulação de políticas públicas e deliberação de assuntos de interesse da coletividade. Jürgen Habermas⁷ analisa o processo democrático sob a seguinte perspectiva. Numa perspectiva liberal, “o processo democrático se realiza

exclusivamente na forma de compromissos de interesses”. A participação reduz-se

então ao processo eleitoral.

Por seu turno, a interpretação republicana do processo democrático se baseia na formação democrática da vontade, através do consenso dos integrantes da sociedade. Segundo o autor⁸,

o desabrochar da política deliberativa não depende de uma cidadania capaz de agir coletivamente e sim, da institucionalização dos correspondentes processos e pressupostos comunicacionais, como também do jogo entre deliberações institucionalizadas e opiniões públicas que se formaram de modo informal.

Diferente do modelo liberal, onde a vontade democrática do povo apenas legitima o exercício do poder pelo governo eleito, e do modelo republicano que entende o governo como parte da comunidade política, que vincula sua conduta a um conjunto de orientações políticas, pela teoria do discurso de Habermas, esses processos e pressupostos comunicativos da formação democrática da vontade e da opinião, apresentam um aspecto além da mera legitimação do modelo liberal, e aquém da idéia republicana de constituição do poder. Verifica-se em Habermas o deslocamento da cidadania virtuosa para a dos espaços públicos e dos procedimentos comunicativos.

Em relação à democracia na atual República Federativa do Brasil, podese dizer que ela possui status de princípio constitucional.

O art. 1º, parágrafo único da Constituição Federal de 1988 é expresso ao determinar que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes

eleitos ou diretamente nos termos da Constituição”. Trata-se de verdadeira cláusula

pétrea, própria essência do Estado.

Ao estabelecer este princípio, está a Constituição determinando que todos as demais normas jurídicas devemse compatibilizar com este princípio. Ademais, saliente-se que uma futura atividade legislativa que viesse efetivar este princípio democrático deve ser preservada contra eventual retrocesso. Uma vez alcançado determinado nível de concretude dos princípios fundamentais constitucionais, há uma verdadeira vedação ao retrocesso destas conquistas, conforme se verá mais adiante.

Uma vez definida a democracia como princípio constitucional, sua aplicabilidade deverá, portanto, ser concretizada tanto diretamente como através de normas infraconstitucionais.

As leis que criaram e estruturam algumas agências reguladoras estaduais (CSPE/SP e AGERGS/RS), preconizaram este preceito e qualquer alteração que venha a ser feita neste aspecto não poderá suprimir ou diminiuir estas conquistas.

3.2 – LEGITIMIDADE E LEGALIDADE DO MANDATO POPULAR NAS DIRETORIAS DAS AGÊNCIAS As agências reguladoras têm características peculiares que podem levantar dúvidas quanto à “legitimidade política no desempenho” de suas competências. A “não-eletividade dos seus dirigentes, a natureza técnica das funções

desempenhadas e sua autonomia em relação aos Poderes tradicionais”, são fatores

que Luís Roberto Barroso⁹ aponta como causadores de um possível deficit democrático das agências.

As diversas formas de participação da sociedade civil e dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, vêm sendo apontadas pela doutrina¹⁰ como o elemento legitimador da atuação das agências. O estabelecimento destas “rotinas democratizantes” já fora ressaltado por Geísa de Assis Rodrigues¹¹ para a questão do termo de ajustamento de conduta, ressaltando que ela é “fundamental

para se atender ao que Luhman define como legitimação pelo procedimento”.

As leis criadoras daquelas agências estaduais, como será visto adiante, prevêem a escolha de alguns de seus dirigentes diretamente pela sociedade.

O questionamento a ser feito se dá quanto à compatibilidade dos dispositivos das agências estaduais em face da Constituição Federal de 1988 que prevê em seu artigo 37, II a exigência de concurso público para a investidura em cargo ou emprego público ressalvadas as nomeações para cargo em comissão. Esta questão já foi discutida em parte nos casos em que Constituições e Leis Estaduais previam dispositivos em que os diretores de escola públicas seriam escolhidos diretamente pelos pais de alunos e demais professores da respectiva unidade educacional.

O Ministro do STF Joaquim Barboza, sem seu voto na ADI nº 3.244-5, MT, analisa a questão do cargo em comissão: “caso também não é de investidura em

cargo em comissão. Uma razão básica basta para provar o argumento. Cargos em comissão são de livre nomeação”.¹²

Em que pese a diversidade dos temas, inclusive tendo sido alegado em sede de Ação direta de Inconstitucionalidade (ADI-MC nº 2997/RJ; ADI 578/RS; ADI 640/MG; ADI 123/SC; ADI 3244/MT ) a ofensa também aos artigos 61, § 1º, II, “c” e 84, II, que prevêem, respectivamente, competência privativa do Presidente da República para criação de leis que versem sobre provimento de cargos e para exercer a direção superior da Administração Federal, a ofensa ao artigo 37, II, fine, foi um dos motivos que levou o STF a declarar a inconstitucionalidade de mais de uma lei e dispositovos constitucionais estaduais em relação aos diretores de escolas públicas.

Poder-se-ia dizer que se trata de um cargo em comissão com características especiais. Há aqui uma aparente incompatibilidade com a ordem constitucional, em relação aos dispositivos mencionados acima.

Se nas agências federais os dirigentes são indicados pelo Presidente da República, nas agências estaduais alguns dos dirigentes são indicados por entidades da sociedade civil. Para haver o efetivo provimento do cargo público faz-se necessária a participação do chefe do Executivo, que promoverá o ato de nomeação dos indicados, o que afasta os óbices constitucionais mencionados acima.

Muitas “concessões” deveriam ser feitas em relação às características fundamentais dos cargos em comissão. Retira-se, na verdade, a sua própria essência, que são: a) a confiança de quem o nomeia; b) a sua livre escolha; c) a possibilidade de exoneração ad nutum.

Já em 1961 o Ministro Victor Nunes Leal apreciava a possibilidade de demissão pelo Presidente da República, de um Conselheiro nomeado pelo Presidente antecessor para o IAPI – Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários, para um mandato de 4 (quatro) anos.

"Também se disse, no caso dos autos, que as funções dirigentes, ..., são de confiança; estariam, pois, pela própria Constituição, excluídas da proteção da estabilidade.

Respondo a esse argumento, data venia, em primeiro lugar, com as mesmas considerações já aduzidas a respeito da estabilidade. A

estabilidade é uma coisa e a investidura de prazo certo, outra, bem diferente, cada qual com os seus pressupostos e objetivos. A estabilidade visa, sobretudo, à proteção da pessoa do servidor; a investidura de prazo certo, o que protege, através da permanência do servidor no cargo, é o interesse mais alto, da continuidade e independência da função por ele exercida num órgão dotado de autonomia.

Em segundo lugar, menciona a Constituição (art. 188, parágrafo único) os cargos de confiança, mas não os define. Essa atribuição, ficou portanto, delegada ao legislador ordinário (artigo 184). Quando a lei cria um cargo com investidura de prazo certo, evidentemente o exclui da categoria dos de confiança, que pressupõem, por definição, a demissibilidade ad nutum. [...]

O cargo que a lei dotou com a investidura de prazo certo não pode ser tido como função de confiança, porque é justamente o oposto dela, sendo antinômicos os propósitos do legislador num e noutro caso¹³.

4. AS AGÊNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS– AGERGS/RS e CSPE/SP Duas agências reguladoras estaduais, a AGERGS/RS¹⁴ e a CSPE/SP¹⁵, prevêem em suas leis criadoras a participação de cidadãos escolhidos por segmentos da sociedade, harmonizando-se perfeitamente com o mencionado princípio democrático constitucional.

Quanto à previsão de escolha de membros da Diretoria das agências estaduais diretamente pela sociedade, não há que se falar em inconstitucionalidades, como fora argüido nos casos das normas estaduais que previam a eleição de diretores de escolas. Quanto ao artigo 61, § 1º, II, “c” e artigo 84, II, da CF/88, têm-se que as leis criadoras das agências foram de iniciativa dos Chefes do Executivo, o que torna legítimo o procedimento, ao menos neste aspecto.

Quanto ao artigo 37, II da CF/88, também não há que se falar em afronta ao seu texto. Sem querer adotar a tese de que os cargos de direção destas agências são cargos em comissão, é a interpretação sistemática da Constituição que melhor apresenta os argumentos de sua legitimação, uma vez que, como já ressaltado alhures, há a retirada de suas características principais (a - confiança de quem nomeia; b - livre escolha; c - exoneração ad nutum).

5. CONCLUSÃO A Constituição Federal prevê o exercício direto do poder pelo povo, nos termos da lei (art. 1º, parágrafo único). Se as leis criadoras das agências prevêem a forma de escolha direta por segmentos da sociedade, e se estas leis são de iniciativa dos Chefes do Executivo, têm-se que estão observados os comandos dos artigos 61, § 1º, II, “c” e 84, II.

V - 2 (dois) representantes dos trabalhadores nas empresas prestadoras de serviços públicos de energia no Estado, sendo um das empresas de serviços locais de gás canalizado e outro das empresas de energia elétrica; VI - 1 (um) representante dos servidores da CSPE; VII - 1 (um) representante da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo - FIESP; VIII - 1 (um) representante da Federação do Comércio do Estado de São Paulo - FCESP; IX - 3 (três) membros de livre escolha do Governador do Estado. § 2º - Os representantes referidos nos incisos II e III serão escolhidos pelo Governador do Estado, em listas tríplices encaminhadas à CSPE, pela Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor - PROCON e pelos Conselhos de Consumidores. § 3º - Os representantes referidos nos incisos IV e V serão indicados mediante processo eletivo a ser organizado e realizado pelo Comissariado. § 4º - O representante referido no inciso VI será eleito nos termos do § 2º do artigo 12 do Decreto-lei Complementar nº 7, de 6 de novembro de 1969, com a redação dada pela Lei Complementar nº 417, de 22 de outubro de 1985. § 5º - Os representantes referidos nos inciso VII e VIII serão indicados pelos Dirigentes das respectivas Entidades ali mencionadas. § 6º - Os membros do Conselho Deliberativo serão designados pelo Governador do Estado, para um mandato de 4 (quatro) anos, permitida uma única recondução.

Sob outro aspecto, a impossibilidade de recusa, por parte do Governador, em relação ao nome indicado para compor a diretoria é reflexo do princípio constitucional da democracia participativa.

Ana Paula de Barcellos observa que em relação à modalidade de eficácia jurídica denominada de vedação do retrocesso em relação aos princípios, como é o caso do princípio democrático, “pressupõe também, com base no direito

constitucional em vigor, que um dos efeitos gerais pretendidos por tais princípios é a progressiva ampliação dos direitos em questão”¹⁶.

Ainda que a doutrina e a jurisprudência sejam relutantes em relação a este último aspecto, a lição de J. J. Gomes Canotilho dá bem a dimensão que se pretende alcançar ao afirmar:

O princípio da proibição do retrocesso social pode formular-se assim: o núcleo essencial dos direitos sociais já realizado e efectivado através de medidas legislativas ('lei de segurança social', 'lei do subsídio de desemprego', 'lei do serviço de saúde') deve considerar-se constitucionalmente garantido, sendo inconstitucionais quaisquer medidas estaduais que, sem a criação de outros esquemas alternativos ou compensatórios, se traduzam na prática numa 'anulação', 'revogação' ou 'aniquilação' pura e simples desse núcleo essencial. A liberdade de conformação do legislador e inerente auto-reversibilidade têm como limite o núcleo essencial já realizado”.¹⁷

A escolha direta dos dirigentes não se enquadra, portanto, nas hipóteses previstas no artigo 37, II da Constituição Federal. Ela encontra sua base no artigo 1º, parágrafo único do texto constitucional, cuja efetividade foi alcançada com as leis criadoras das agências estaduais de regulação citadas acima.

Com base na idéia de “sistema” jurídico, deve-se aplicar os princípios relacionados à questão da democracia participativa, que pressupõe não só uma fiscalização ou consulta por parte da sociedade civil, mas também sua presença direta nos órgãos da Administração, inclusive com poderes decisórios, nos termos do art. 1º, parágrafo único da Constituição Federal de 1988.

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BINENBOJM, Gustavo. “ Agências reguladoras independentes e democracia no Brasil”.In BINENBOJM, Gustavo. “Agências reguladoras e democracia”. Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2006.

BARROSO, Luís Roberto. “Agências reguladoras. Constituição, Transformações do Estado e Legitimidade Democrática”. In BINENBOJM, Gustavo. “Agências reguladoras e democracia”. Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2006.

BOBBIO, Norberto. “O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo”. Tradução Marco Aurélio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985.

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______. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafo único do art. 9º da Lei Complementar 66 do Estado de Mato Grosso. "Quarentena". Prerrogativa para ex-dirigentes de agência estadual. Inconstitucionalidade. Procedência do pedido. ADI nº 3.244-5 / MT. Tribunal Pleno, Requerente: Governador do Estado do Mato Grosso. Requeridos: Governador do Estado do Mato Grosso e Assembléia Legislativa do Estado do Mato Grosso. Relator: Ministro Joaquim Barbosa, Brasília, 30 de junho de 2005.

______ . ______. Mandado de Segurança. Institutos autárquicos. Nomeação e exoneração de membros de suas diretorias, presidentes e conselheiros. Constituição federal vigente, art. 87, n. v; dispositivos equivalentes da carta de 1937 e da constituição de 1934. Inteligência. Poder de exonerar implícito no de nomear. Mandato por tempo certo. Inocorrência. Cargos em comissão ou de confiança. Demissibilidade ad nutum. Programa político, social e econômico do governo. Execução e controle do poder executivo. Denegação de mandado de segurança. MS nº 8.693 / DF. Tribunal Pleno. Impetrante: Murillo Gondim Coutinho. Impetrado: Presidente da República. Relator: Ministro Ribeiro da Costa, Brasília, 17 de novembro de 1961.

CANOTILHO, Joaquim José Gomes. “Direito constitucional e teoria da Constituição”. Coimbra: Almedina, 1999.

HABERMAS, Jürgen. “Direito e democracia: entre facticidade e validade”. v. II. Tradução Flávio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997.

RODRIGUES, Geísa de Assis. “Ação civil pública e termo de ajustamento de conduta: teoria e prática”. Rio de Janeiro: Forense, 2006.

Referência Bibliográfica deste Trabalho: Conforme a NBR 6023:2002, da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:

ARAUJO JUNIOR, Miguel Etinger de. A GARANTIA DO MANDATO POPULAR NA DIRETORIA DAS AGÊNCIAS REGULADORAS. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico (REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 17, fevereiro/março/abril, 2009. Disponível na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx

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