PANORAMA ATUAL DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO EM MATÉRIA DE SERVIÇOS PÚBLICOS NA JURISPRUDÊNCIA DO STF
Marcos Chucralla Moherdaui Blasi
Bacharel em Direito pela FDUSP. Especialista em Direito Administrativo com extensão em Direito Econômico Regulatório pela EDESP/FGV. Advogado.
RESUMO
O presente artigo tem por objetivo examinar, de maneira sistemática, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal em matéria de responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, a partir do advento da Constituição Federal de 1988, de modo a aferir quais os contornos atuais desse tipo de responsabilização identificáveis na jurisprudência do Supremo, bem como perquirir se esses entendimentos tendem a uma estabilidade ou se ainda estão longe de uma clara definição.
Palavras-chave: Responsabilidade. Estado. Delegação. Serviços Públicos. Dano. Omissão.
ABSTRACT
This paper aims to analyze, systematically, the Brazilian Supreme Court jurisprudence regarding the liability of public entities and private entities that provide public services, after the edition of the Federal Constitution of 1988, in order to examine the current lineaments of this kind of responsibility that can be identified in the Supreme Court jurisprudence, as well as to assess if the understandings expressed therein are stable or, on the contrary, are far from a clear definition.
Keywords: Liabiliy. State. Delegation. Public Services. Damage. Omission.
1. APRESENTAÇÃO DO TEMA 2. METODOLOGIA. 3. CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA 4. FORMATAÇÃO DO INSTITUTO DA RESPONSABILIDADE NA JURISPRUDÊNCIA DO STF. 5. APONTAMENTOS DE CARÁTER CONCLUSIVO: PANORAMA DO INSTITUTO. ANEXO. Questões de Responsabilidade do Estado na REFERÊNCIAS jurisprudência do STF.
1. APRESENTAÇÃO DO TEMA
O presente artigo científico tem por objetivo examinar, de maneira sistemática, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal em matéria de responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, a partir do advento da Constituição Federal de 1988, de modo a aferir quais os contornos atuais desse tipo de responsabilização identificáveis na jurisprudência do Supremo, bem como perquirir se esses entendimentos tendem a uma estabilidade ou se ainda estão longe de uma clara definição.
A abordagem de um tema considerado “clássico”, tal qual a responsabilidade do Estado, em uma perspectiva eminentemente jurisprudencial, focada, no caso, nas decisões prolatadas pelo Supremo no pós-1988, se justifica por um impositivo de ordem prática. Afinal, em se tratando de um tema que tem sede constitucional (sobretudo por conta do disposto no art. 37, §6º da CF 1988), é natural que o entendimento firmado pelo Supremo norteie as decisões das cortes infraconstitucionais brasileiras, conformando o instituto em sua aplicação dinâmica.
A delimitação temporal (pós-1988), por sua vez, se justifica, a uma, pela expressiva produção do Supremo em matéria de responsabilidade do Estado, tendo em vista a significativa tradição constitucional brasileira nessa matéria; e, a duas, porque o foco da análise é o panorama atual do entendimento do Supremo com relação à matéria, que já é passível de um balanço, passados 20 anos do advento do diploma constitucional atual. Os julgados anteriores serão eventualmente mencionados e examinados na medida de sua relevância para a compreensão dos posicionamentos atuais do STF sobre a matéria.
Dentro do enfoque metodológico adotado, a farta e expressiva construção doutrinária nacional e internacional a respeito do tema, propositalmente, não será analisada de maneira direta, senão na medida em que tais teorias forem abordadas e operadas pelas decisões judiciais analisadas.
Cumpre esclarecer que, embora o fio condutor da análise seja a responsabilização decorrente de serviços públicos prestados direta ou indiretamente pelo Estado, serão igualmente examinadas ações e omissões não relacionadas diretamente à prestação de serviços públicos, na medida de sua necessidade para a compreensão da formatação dada pelo STF ao instituto da responsabilidade.
2. METODOLOGIA
A fonte primordial de pesquisa foi a própria base eletrônica de jurisprudência do Supremo, disponível no domínio www.stf.jus.br, embora também se tenha recorrido, em pequena escala, a notícias publicadas sobre o tema na Internet. Apesar de algumas decisões monocráticas e questões de ordem terem sido, incidentalmente, analisadas, o estudo se centrou nas decisões colegiadas (acórdãos) e nas argüições de repercussão geral, para aferição do entendimento da Corte.
Dentro do escopo acima delimitado, as palavras-chave primeiramente utilizadas na pesquisa virtual foram (simultaneamente) “responsabilidade” e “serviço”, tomando-se como marco temporal inicial a data de 05/10/1988 até 12/12/2008. Foram obtidos 158 (cento e cinqüenta e oito) acórdãos e 2 (duas) argüições de repercussão geral nessa amostragem. Dos acórdãos obtidos, apenas 39 (trinta e nove) se referiam à responsabilidade do Estado por danos – tendo sido analisados em seu inteiro teor – sendo que os demais acórdãos versavam sobre as mais diversas matérias (tais como: responsabilidade tributária, responsabilidade trabalhista, crime de responsabilidade, Lei de Responsabilidade Fiscal, etc.).
Em seguida, dentro da mesma delimitação temporal, foram combinados os seguintes parâmetros: “CF”, “art. 37”, “§6º” e “responsabilidade”. Foram obtidos 131 (cento e trinta e um) acórdãos e 4 (quatro) argüições de relevância, também analisados na íntegra.
Em paralelo, para se certificar de que os temas fundamentais atinentes à matéria encontravam-se abrangidos no material coletado, foram combinados na pesquisa os seguintes termos: “responsabilidade objetiva”, “responsabilidade subjetiva”, “responsabilidade contratual”, “Estado”, “prestadoras”, “serviços públicos”, “concessionárias”, “excludentes”, “culpa concorrente”, “culpa exclusiva”, “nexo de causalidade”, “omissão”, “conduta omissiva”, “conduta comissiva”, “faute du service”, “risco administrativo”, “risco integral”, “agente”, “ação regressiva”, “consumidor” e “usuário”.
Eliminadas as repetições e sobreposições, foram obtidos 120 (cento e vinte) acórdãos e 4 (quatro) argüições de relevância sobre o tema, analisados um a um. Para organização desse extenso material, dotado de significativa diversidade temática, e permitir sua assimilação, optou-se por ordená-lo por assunto, em ordem decrescente de quantidade de casos (vide Anexo deste artigo), acompanhado de breve menção ao posicionamento do Supremo a respeito.
3. CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA
O importante tema da responsabilidade do Estado surge, no direito brasileiro, com a 1ª Constituição do país, de 1824. Já em 1946 (art. 194 e parágrafo único), de maneira pioneira, o texto constitucional consagra a responsabilidade objetiva do Estado, o que foi mantido pelas Constituições que a sucederam, inclusive pela atual, que ora completa 20 anos1.
Não obstante essa considerável tradição, uma breve análise da jurisprudência de nossos Tribunais a respeito do tema ainda evidencia a ausência de uniformidade e clareza na definição e aplicação dos conceitos e categorias jurídicas a ele atinentes, sobretudo em se tratando de condutas omissivas dos agentes estatais, nas quais o liame entre responsabilidade objetiva e subjetiva é muito menos nítido que nas condutas comissivas.
A situação não fica mais clara quando se desloca o pêndulo do Estado para os entes privados delegatários da prestação de serviços públicos, cuja importância no atual contexto de diminuição da atuação direta do Estado em alguns setores relevantes é crescente e indiscutível.
Como se constatou no item anterior, o STF, por vezes, já foi instado a se manifestar a respeito do tema, sendo que a análise dos julgados posteriores à CF 1988 revela que o principal “formador de opinião” nessa matéria foi o Ministro Carlos Mário da Silva Velloso, aposentado em 2006 e autor, inclusive, de artigo doutrinário sobre o assunto2, que também se destaca pelo número de casos sob sua relatoria.
Embora, nos primeiros tempos de vigência da nova Constituição, já pudessem ser identificadas posições divergentes do Ministro Carlos Velloso (e.g., dos Ministros Celso de Mello, Maurício Corrêa, Néri da Silveira e Ilmar Galvão em matéria de responsabilidade por omissão), a tendência foi de aceitação e reafirmação de suas posições pela maior parte do colegiado. Contudo, ao final de sua judicatura, alguns posicionamentos adotados pelo Ministro começaram a ser questionados, sobretudo, por integrantes mais recentes da Corte, como o Ministro Joaquim Barbosa.
A despeito de que boa parte dos julgamentos coletados sobre a matéria tenha sido unânime, é importante registrar que, em algumas questões sensíveis (e.g. responsabilidade objetiva de prestadores de serviços públicos em relação a não usuários do serviço), houve divergência de entendimento por parte de alguns Ministros, o que, aliado às alterações de composição do Supremo nos últimos 5 anos, parece indicar mudanças no rumo de sua jurisprudência a respeito do tema.
Nesse contexto, procurou-se ordenar os resultados da busca de jurisprudência empreendida (cf. Anexo deste artigo) de acordo com as temáticas consideradas mais relevantes à conformação do instituto, o que será procedido no próximo item.
4. FORMATAÇÃO DO INSTITUTO DA RESPONSABILIDADE NA JURISPRUDÊNCIA DO STF
4.1. Responsabilidade objetiva por atos comissivos: consenso. Nexo de causalidade como nota decisiva
Em relação à responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público e das de direito privado prestadoras de serviços públicos, a jurisprudência do STF no pós1988 é unânime em admitir que se trata de responsabilidade objetiva, fundada na teoria do risco administrativo. Segundo essa teoria, o Estado, ao desempenhar atividades em benefício da coletividade, assume o risco pelos eventuais danos que venha a causar a terceiros, os quais devem ser suportados por toda a coletividade (representada pelo Estado) e não pelo apenas pelo lesado.
O Ministro Carlos Velloso, por ocasião do julgamento do RE nº 113.587/SP (j. 18/02/1992 – caso do viaduto que provocou desvalorização de imóvel), bem delineou a compreensão do Supremo a respeito deste ponto específico:
Pode-se afirmar, em síntese, que a responsabilidade civil do Estado, responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, que admite pesquisa em torno da culpa da vítima, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade do Estado, ocorre, em síntese, vale repetir, diante dos seguintes requisitos: a) do dano; b) da ação administrativa; c) e desde que haja nexo causal entre o dano e a ação administrativa.
O mesmo entendimento é reiterado, por exemplo, nos RREE 178.806/RJ (j.
08/11/1994), 204.037/RJ (não consta data de julgamento / teor várias vezes reproduzido pelo Min. Velloso em votos posteriores) e no AI AgR nº 167.659/PR (j. 18/06/1996), também de relatoria do Ministro Carlos Velloso, sempre julgados à unanimidade. Na mesma linha, o RE nº 217.389/SP (j. 02/04/2002), de relatoria do Ministro Néri da Silveira (erro médico em hospital público) e o RE 346.978/CE (17/12/2002, rel. Ministro Ilmar Galvão).
As condutas comissivas que mais freqüentemente geraram responsabilidade objetiva do Estado no período pesquisado dizem respeito a lesões a terceiros provocadas por policiais (item 2 do Anexo).
Em questões envolvendo pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, o entendimento é o mesmo3. Nesse sentido, o AI AgR 383.872/RJ (j. 24/09/2002), também relatado pelo Ministro Carlos Velloso:
EMENTA: - CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA: art. 37, § 6º, da C.F. PROVA. I. - A pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, é objetivamente responsável pelos seus atos. Precedentes. II. - No caso, o acórdão recorrido, com base na prova, que não se reexamina em sede de recurso extraordinário, deu pela procedência da ação (Súmula 279-STF). III. - Agravo não provido.
Na mesma linha, o AI AgR nº 209.782/SP (relator Min. Nelson Jobim – j. 17/08/1998) e, mais recentemente, o AI AgR nº 636.814/DF (j. 22/05/2007), de relatoria do Ministro Eros Grau.
Nessa seara, destacam-se os acidentes de veículos, envolvendo, sobretudo, empresas de viação urbana (item 4 do Anexo).
Percebe-se, portanto, que o Supremo consagra, com relativa tranqüilidade, a teoria do risco administrativo quando se trata de conduta comissiva seja do Estado, seja de agentes privados desempenhando atividades estatais, como concessionários ou permissionários de serviços públicos4.
O elemento decisivo para que se caracterize a responsabilidade por atos comissivos é a existência de nexo de causalidade entre o ato praticado e o dano provocado (e.g. RE 140.798/SP, relator Ministro Ilmar Galvão – j. 06/06/1995; RE nº 121.130/SP – j. 14/05/1996, relator Ministro Francisco Rezek; e, mais recentemente – 17/04/2007 – RE 341.776/CE, relator Ministro Gilmar Mendes).
Para fins de responsabilização das pessoas jurídicas de direito público e privado por atos comissivos, portanto, não é necessário perquirir se houve culpa do agente, a qual apenas terá relevância (i) quando de eventual ação regressiva contra o agente que praticou o dano imputado a essas pessoas jurídicas, que apenas responderá perante o Estado se tiver agido com dolo ou culpa; e (ii) para abrandar ou excluir a responsabilidade do Estado, como se verá no próximo item.
4.1.1. Excludentes e atenuante: culpa exclusiva, caso fortuito, força maior, fato de terceiro e culpa concorrente
Um aspecto que aparece com certa freqüência na jurisprudência do STF
refere-se ao reconhecimento da culpa exclusiva ou concorrente do lesado, respectivamente como excludente ou atenuante da responsabilidade do Estado e dos delegatários de serviços públicos. É o que se verificou, e.g., no RE 120.924/SP (j. 25/05/1993 – atropelamento por viatura policial5), no AI AgR 636.814/DF (j. 22.05.2007 – vítima atropelada por ônibus da Viação Planalto Ltda.) e no AI AgR 596.310/MG (j. 04/03/2008 – inscrição em cadastro de inadimplentes).
Os casos fortuitos e de força maior também são mencionados como excludentes de responsabilidade (p. ex. no RE 109.615/RJ), embora não tenham sido tomados como fundamento em nenhum dos julgados analisados. Já o fato de terceiro foi invocado pelo Min. Nelson Jobim no AI AgR 402.967/SP (j. 25/02/2003) como fundamento para afastar a responsabilidade da Dersa pela colisão com animais na pista6.
4.2. Responsabilidade por atos omissivos: dissenso e tendência à objetivação
Em relação à responsabilidade por atos omissivos não se observa na jurisprudência do STF a mesma uniformidade observada em relação à responsabilidade por atos comissivos.
O debate que se coloca é se a responsabilidade aqui seria objetiva, à semelhança das condutas comissivas (prescindindo, portanto, da comprovação da culpa), ou subjetiva, de cunho civilista, fundada na teoria francesa da “faute du service” e na concepção de uma espécie de “culpa genérica” decorrente de uma prestação estatal negligente, imperita ou imprudente.
A esse respeito, a produção jurisprudencial do Supremo é das mais prolíficas, sendo que alguns acórdãos contêm verdadeiras aulas acerca das teorias atinentes ao instituto da responsabilidade.
Em um primeiro momento, a jurisprudência do Supremo em matéria de responsabilidade do Estado em geral, e no que concerne especificamente à responsabilidade por omissão, foi marcada por uma maior preocupação doutrinária, no sentido da definição das balizas do instituto.
Nesse contexto, destacam-se, do lado da teoria subjetiva, o Min. Carlos Velloso, e, do lado da teoria objetiva, o Min. Celso de Mello.
O Min. Velloso (com o reforço do Min. Moreira Alves) afirmou o seu posicionamento de índole mais civilista em diversos acórdãos, tais como o RE 179.147/SP (j. 12/12/1997), RE AgR 234.010/RJ (j. 23.08.2002), sendo que a maioria deles se referia a casos de presidiários mortos ou lesados por outros presidiários. Neles – apoiado nas lições de Celso Antonio Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, entre outros – o ministro explica que não há que se individualizar a culpa nesses casos, uma vez que não se trata de ações do Estado, mas sim de terceiros, normalmente viabilizadas por uma negligência do Estado em relação ao seu dever de manter a integridade física de quem está sob sua custódia.
Já o entendimento do Min. Celso de Mello acerca da matéria (respaldado por Aguiar Dias e Yussef Said Cahali) aparece no julgamento do RE 109.615/RJ, no
qual, citando o RE 116.333/RJ (rel. Ministro Carlos Madeira, j. 19.08.88), expõe que:
Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a agente do Poder Público, que tenha, nessa condição funcional, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional (RTJ 140/636) e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal (RTJ 55/503 - RTJ 71/99 - RTJ 91/377 - RTJ 99/1155 - RTJ 131/417).
Naquela oportunidade, discutia-se a responsabilidade do Município pelo fato de um aluno haver ferido o globo ocular de um colega. Ainda segundo o relator:
O Poder Público, ao receber o estudante em qualquer dos estabelecimentos da rede oficial de ensino, assume o grave compromisso de velar pela preservação de sua integridade física, devendo empregar todos os meios necessários ao integral desempenho desse encargo jurídico, sob pena de incidir em responsabilidade civil pelos eventos lesivos ocasionados ao aluno.
Esse mesmo entendimento também foi aplicado nos casos em que hemofílicos foram infectados pelo vírus HIV em hospital público (AI AgR 391.371/RJ, RE AgR 363.999/RJ), bem como em outros casos de morte de presidiários por colegas de cela7, sendo compartilhado, desde o início, pelos Ministros Ilmar Galvão, Mauricio Corrêa, Néri da Silveira.
Do cotejo das duas linhas de argumentação analisadas acima, percebe-se ser extremamente sutil a diferença entre elas, tendo em vista que a “culpa genérica” ou prestação deficiente de serviços públicos de que fala a teoria subjetiva acaba tendo o mesmo efeito prático do não cumprimento do dever legal de velar pela preservação da integridade física de quem está sob os auspícios do Estado. Em ambos os posicionamentos, é indispensável a prova do nexo causal entre a conduta omissiva atribuída ao Estado e o dano provocado ao terceiro, sempre tendo em consideração a verificação de eventuais excludentes e fatores que o descontinuem (vide próximo item).
Talvez por isso, alguns acórdãos misturem conceitos como “ausência de diligência policial”, “imprudência e mesmo negligência e imperícia” e “responsabilidade objetiva” (p. ex. RE 176.564/SP), ou mesmo tratem “fiscalização deficiente” como “responsabilidade objetiva”, muitas vezes refletindo entendimentos híbridos exarados pelas cortes inferiores. Em outras situações, fala-se simplesmente em responsabilidade, sem maiores especificações, analisando-se os elementos decisivos para configuração da responsabilidade naquele caso específico (ex. RE 238.453/SC – família tragada pelas águas em Parque Turístico).
Nesse contexto, destaca-se a postura do Ministro Sepúlveda Pertence (ex. RE 237.561/RS e RE 258.726/AL), que acaba analisando as questões sob o enfoque das duas doutrinas, objetiva e subjetiva, sempre se pautando pelas particularidades do caso e ressalvando a impossibilidade de reexaminar os pressupostos que levaram ao reconhecimento ou não da culpa pelas instâncias inferiores, em se tratando de responsabilidade subjetiva.
Feitas essas ressalvas, apenas para fins estatísticos, é possível registrar que o posicionamento da maioria dos Ministros, hoje, é pela responsabilidade objetiva, conforme se constata por meio do quadro abaixo, o que sugere uma tendência à
objetivação das condutas omissivas.
Quadro 1: Posicionamento dos Ministros do Supremo no período pesquisado (incluídos apenas os Ministros que foram relatores em casos de responsabilidade por omissão ou que declararam voto nesse sentido)
Ministro Posicionamento Processos 1) Celso de Mello Responsabilidade objetiva RE 109.615/RJ e voto no RE 409.203/RS 2) Marco Aurélio Responsabilidade subjetiva RE 176.564/SP. Mas RE 180.602/SP (prefeitura fiscalizava, mas o fez deficientemente – fala em responsabilidade objetiva) 3) Eros Grau Responsabilidade objetiva Voto no RE 341.776/CE, RE AgR 573.595/RS 4) Gilmar Mendes Responsabilidade objetiva RE 272.839/MT, entre outros 5) Ellen Gracie Não assumiu posição, embora RE AgR 387.729/PR tenha acompanhado a subjetiva (responsabilidade objetiva) em algumas oportunidades 6) Joaquim Barbosa Não assumiu posição. fala em faute de service, Tendência à responsabilidade negligência no RE 409.203/RS; objetiva Mas em responsabilidade objetiva no RE 217.592/RS (monocrática) 7) Carmen Lúcia Responsabilidade objetiva RE 543.288/RJ (julgamento em andamento)8 8) Ricardo Lewandowski Não assumiu posição, AI AgR 694.883/RS, AI AgR mantendo entendimento das 427.396/SC, RE AgR 484.277/SE. decisões recorridas Mas, no RE 543.288/RJ, acompanhou a Min. Carmen Lúcia pela responsabilidade objetiva 9) Menezes Direito Não assumiu posição, RE 181.414 / SP. Mas, no RE mantendo entendimento das 543.288/RJ, acompanhou a Min. decisões recorridas Carmen Lúcia pela responsabilidade objetiva por omissão 10) Cezar Peluso Não assumiu posição, AI AgR 254.541/SP mantendo entendimento das decisões recorridas 11) Carlos Britto Responsabilidade objetiva RE 327.904/SP 12) Carlos Velloso Responsabilidade subjetiva RE 179.147/SP, RE 382.054/RJ, (aposentado) AI AgR 512.698/AC, voto no RE 272.839/MT, entre outros 13) Moreira Alves Responsabilidade subjetiva, RE 130.764/PR, mas RE (aposentado) embora, em geral, mantivesse 238.453/SC aceita a entendimento das decisões responsabilidade objetiva, pois recorridas não pode reexaminar. 14) Sepúlveda Pertence Não assumiu posição. RE 136.247/RJ, AI AgR (aposentado) Geralmente analisava sob 603.470/GO, RE 258.726/AL, RE ambos os enfoques 237.561/RS 15) Nelson Jobim Não assumiu posição, RE AgR 385.355/PE (aposentado) mantendo entendimento das decisões recorridas 16) Sydney Sanches Não assumiu posição. RE AgR 282.213/RJ (aposentado) Tendência à responsabilidade (responsabilidade objetiva); AI objetiva, embora tenha AgR 161.860/RS acompanhado subjetiva em (responsabilidade subjetiva) algumas oportunidades 17) Mauricio Corrêa Responsabilidade objetiva RE 135.310/SP, AI AgR (aposentado) 343.129/RS, voto no RE 140.270/MG 18) Ilmar Galvão Responsabilidade objetiva AI AgR 391.371/RJ, RE (aposentado) 170.014/SP (embora fale em ocorrência de “culpa omissiva”); RE 283.989/PR 19) Néri da Silveira Responsabilidade objetiva RE 217.389/SP, AI AgR
(aposentado) 352.033/SP, RE 215.981/RJ
Sobre esse tema, é importante observar, ainda, inclusive com base no quadro acima, que, após um primeiro momento em que prevaleceu uma maior preocupação doutrinária em definir o tipo de responsabilidade aplicável, parece verificar-se, na atual composição do Supremo, uma inclinação mais forte (com algumas exceções, como o Ministro Gilmar Mendes) a não reexaminar tão profundamente as questões envolvendo a responsabilidade do Estado, preferindo, via de regra, prestigiar a interpretação dos fatos dada pelas instâncias ordinárias.
4.2.1. Teorias da Interrupção do nexo causal e da causa eficiente: aplicação em casos de omissão estatal
Ainda nesse contexto, um ponto importante deve ser mencionado. Como visto anteriormente, a configuração do nexo de causalidade (ou nexo causal) é essencial para a responsabilização do Estado em condutas comissivas e omissivas. Contudo, a jurisprudência do Supremo delineou alguns limites passíveis de descontinuar o nexo de causalidade, afastando o dever estatal de indenizar, sobretudo em casos de condutas omissivas.
Nos primeiros tempos de vigência da CF 1988, firmou-se no Supremo o entendimento de que podem ocorrer certas circunstâncias que, ao atingir o nexo de causalidade, afastem a responsabilidade do Estado. O acórdão paradigma desse entendimento refere-se ao RE 130.764/PR, de relatoria do Ministro Moreira Alves, julgado em 12/05/1992, o qual, à unanimidade reconheceu que:
(...) Em nosso sistema jurídico, como resulta do disposto no artigo 1.060 do Código Civil, a teoria adotada quanto ao nexo de causalidade e a teoria do dano direto e imediato, também denominada teoria da interrupção do nexo causal. Não obstante aquele dispositivo da codificação civil diga respeito a impropriamente denominada responsabilidade contratual, aplica-se ele também a responsabilidade extracontratual, inclusive a objetiva, até por ser aquela que, sem quaisquer considerações de ordem subjetiva, afasta os inconvenientes das outras duas teorias existentes: a da equivalência das condições e a da causalidade adequada.
No caso em questão, cuidava-se de dano decorrente de assalto por quadrilha da qual fazia parte preso foragido vários meses antes. A Corte entendeu que, ao contrário do quanto afirmado no acórdão recorrido, o dano causado não foi efeito necessário da omissão da autoridade pública em impedir a fuga, mas resultou de “concausas”, como a formação da quadrilha e o assalto ocorrido cerca de vinte e um meses após a evasão.
Esse entendimento prevaleceu também no RE 172.025/RJ (relator Ministro Ilmar Galvão – j. 08/10/1996) e no RE 369.820/RS (relator Ministro Carlos Velloso – j. 04/11/2003).
Contudo, em julgamento mais recente (07.08.2006), no RE 409.203/RS (relator para acórdão Ministro Joaquim Barbosa9 - j. 07/03/2006), entendeu-se que, diferentemente dos precedentes anteriores (nos quais concorreram outros fatores, como a participação de terceiros ou o significativo decurso de tempo entre a fuga e o dano causado), neste caso:
Impõe-se a responsabilização do Estado quando um condenado submetido a regime prisional aberto pratica, em sete ocasiões, falta grave de evasão, sem que as autoridades responsáveis pela execução da pena lhe apliquem a medida de regressão do regime prisional aplicável à espécie. (...) Está configurado o nexo de causalidade, uma vez que se a lei de execução penal tivesse sido corretamente aplicada, o condenado dificilmente teria continuado a cumprir a pena nas mesmas condições (regime aberto), e, por conseguinte, não teria tido a oportunidade de evadir-se pela oitava vez e cometer o bárbaro crime de estupro.
Outro enfoque da questão da causalidade e da “concausalidade” é dado pelo Ministro Sydney Sanches no AI AgR 161.860/RS. Tratava-se de um caso de cabo de alta tensão caído em via pública que provocou a morte de um transeunte, que tentou retirá-lo para proteger terceiros. Neste precedente, é invocada a teoria da supressão hipotética da causa, segundo a qual a queda do cabo (em péssimo estado de conservação, configurando negligência estatal) é causa eficiente para configurar a responsabilidade, aliada ao desconhecimento da vítima quanto ao risco para si e ao seu desejo de evitar danos a terceiros.
4.3. Responsabilização direta de agentes públicos: impossibilidade. Situações em que a conduta do agente implica responsabilidade
Outra questão que o Supremo já teve oportunidade de analisar diz respeito à possibilidade de responsabilização direta do agente público (ou do agente da pessoa jurídica de direito privado prestador de serviços públicos) causador do dano.
As decisões do STF tem sido categóricas em não admitir essa possibilidade, entendendo que:
O § 6º do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular. Recurso extraordinário a que se nega provimento. (RE 327.904/SP, rel. Ministro Carlos Britto, j. 15/08/2006)
Note-se que a Suprema Corte brasileira enfatiza que a responsabilidade do Estado apenas surge caso seus agentes lesem terceiros na condição de agentes públicos (ainda que fora do horário de serviço). No mesmo sentido da decisão acima referida: AgRg em AI nº 167.659/PR, RE 160.401/SP (ambos da relatoria do Ministro Carlos Velloso) e, mais recentemente, no RE 344.133/PE, de relatoria do Ministro Marco Aurélio.
Como exemplo de caso em que restou afastada a responsabilidade do Estado por estar o agente fora de serviço, vide o RE 363.423/SP, de relatoria do Ministro Carlos Britto.
4.4 Limites subjetivos da responsabilização objetiva das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos: tendência de reversão de entendimento
Da coletânea de jurisprudência objeto deste estudo, talvez este tópico seja aquele no qual, de forma mais nítida, é possível se projetar uma tendência de modificação do posicionamento do Supremo, muito embora haja apenas três julgados (sendo que dois deles referem-se ao mesmo caso) a respeito.
A discussão que se coloca é se as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, ao desempenharem uma parcela da atividade estatal, passam a responder objetivamente perante quaisquer terceiros lesados em virtude do desempenho de referida atividade, ou, tão-somente, perante os usuários do serviço delegado.
A primeira vez que essa problemática surgiu na jurisprudência do STF ocorreu quando do julgamento do AI AgR nº 209.782/SP, tratando de empresa concessionária de serviço de transporte público envolvida em acidente de veículos que lesou terceiros.
O relator originário do recurso, Ministro Marco Aurélio (acompanhado pelo Ministro Maurício Corrêa), foi contundente em afirmar que a empresa deveria responder objetivamente perante terceiros, uma vez que o art. 37, § 6º, da CF 1988, não faria qualquer distinção entre usuários e não usuários do serviço.
Entretanto, o Ministro Nelson Jobim abriu divergência, sustentando que o dispositivo constitucional pretende apenas garantir que os usuários do transporte sejam indenizados (pois são só eles que estão usufruindo do serviço prestado), independentemente do litígio que possa existir entre o prestador do serviço e o terceiro eventualmente causador do dano. Foi seguido pelos Ministros Carlos Velloso e Néri da Silveira, que entenderam que a questão mereceria análise mais profunda da Corte.
Essa análise ocorreu no julgamento do recurso extraordinário respectivo (RE 262.651/SP), em 16.11.2004, sob a relatoria do Ministro Carlos Velloso, que, embora colacionando extensa doutrina contrária à sua tese, baseou-se em interpretação própria da obra de Romeu Felipe Bacellar10, para acolher a posição anteriormente defendida pelo Ministro Jobim, no sentido de que apenas o usuário do serviço pode pleitear a responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, sendo acompanhado pelos Ministros Gilmar Mendes e Ellen Gracie.
Desse entendimento divergiram, vencidos, os Ministros Joaquim Barbosa e Celso de Mello. O Ministro Barbosa, em seu voto, sustenta que o fato de uma prestação de serviço ser transferida para uma empresa privada, não tira da atividade sua natureza eminentemente pública e estatal, apenas fazendo ela as vezes do Estado. Para ele, é irrelevante a qualidade ou condição pessoal da vítima dos danos, sendo que, caso se acolha o discrímen entre usuários e não usuários dos serviços públicos delegados, estar-se-ia enfraquecendo perigosamente o princípio da responsabilidade objetiva, “cujo alcance o legislador quis o mais amplo possível”.
Mais recentemente, um segundo caso discutindo a questão (RE 459.749/PE) foi distribuído precisamente ao Ministro Joaquim Barbosa que manteve, ipsis litteris, o entendimento acima explicitado, no que foi acompanhado pelos Ministros
Lewandowski, Cármen Lúcia e Carlos Britto11. O julgamento, iniciado em 08/03/2007, contudo, foi interrompido em razão de pedido de vista do Ministro Eros Grau e, posteriormente, em 31/10/2007, foi noticiada nos autos a composição entre as partes, do que resultou a baixa do processo à origem em 06/02/2008.
Dessa forma, restou, por ora, em suspenso, a definição acerca do posicionamento do Supremo em relação a essa questão. Entretanto, computando-se os quatro votos proferidos pelos Ministros mais recentemente ingressos na Corte, somados aos posicionamentos já defendidos pelos Ministros Marco Aurélio e Celso de Mello em outras oportunidades, evidencia-se uma forte tendência à modificação do entendimento que prevaleceu no RE 262.651/SP (tendo remanescido na Corte apenas os Ministros Gilmar Mendes e Ellen Gracie, partidários da orientação dos Ministros Carlos Velloso e Nelson Jobim), em uma futura manifestação do Supremo a respeito.
Manifestação essa, aliás, que poderá ocorrer em breve, tendo em vista que, em recentíssima decisão datada de 23/10/2008 (Repercussão Geral no RE 591.874/MS – acidente de trânsito envolvendo ônibus de empresa de transporte coletivo e ciclista não-usuário do serviço), o Tribunal Pleno reconheceu a repercussão geral dessa discussão, nos termos do voto do Min. Lewandowski que, mencionando o RE 459.749/PE anteriormente analisado, bem a sintetizou:
Entendo que a questão oferece repercussão geral quanto ao aspecto jurídico e econômico, porquanto o seu julgamento definirá se a responsabilidade objetiva, prevista no art. 37, §6º, da Constituição, também é aplicável aos casos de responsabilidade civil das pessoas de direito privado prestadoras de serviço público em relação aos terceiros não-usuários do serviço. Essa definição é de grande relevância, tanto para as empresas, como para os Tribunais do país, pois, a depender do resultado, pode alterar sobremaneira, em casos semelhantes, a ótica sob a qual o conjunto probatório deverá ser analisado, inclusive quanto ao ônus da prova.
4.5. Responsabilidade não fundada no art. 37, §6º, da CF 1988
Digna de nota, ainda, a decisão unânime proferida no RE nº 255.731-5/SP, da relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, que reconheceu a responsabilidade contratual do Município de São Paulo, afastando a aplicação do art. 37, § 6º, da CF 1988, assim ementada:
EMENTA - Responsabilidade civil do Estado: furto de automóvel em estacionamento mantido por Município: condenação por responsabilidade contratual que não contraria o art. 37, § 6º, da Constituição. Ao oferecer à freguesia do mercado a comodidade de estacionamento fechado por grades e cuidado por vigias, o Município assumiu o dever específico de zelar pelo bem que lhe foi entregue, colocando-se em posição contratual similar à do depositário, obrigado por lei "a ter na guarda e conservação da coisa depositada o cuidado e diligência que costuma com o que lhe pertence" (Cód. Civ., art. 1.266). Em tal hipótese, a responsabilidade do Município por dano causado ao proprietário do bem colocado sob sua guarda, não se funda no art. 37, § 6º, da Constituição, mas no descumprimento de uma obrigação contratual. (g.n).
Trata-se de decisão interessante, pois abre uma nova frente de responsabilização do Estado, quando este desempenha função semelhante a um ente privado, afastando o regime geral previsto na Constituição.
4.6. Responsabilidade e Repercussão geral
Como é sabido, com o advento da Emenda Constitucional nº 45 (Reforma do Judiciário), foi criado um novo pressuposto de admissibilidade para os recursos extraordinários: a repercussão geral (§ 3º do artigo 102 da CF, regulamentada pela Lei 11.418/06). Por intermédio deste instituto, busca-se filtrar os recursos extraordinários que chegam ao STF, possibilitando a análise apenas das questões consideradas mais relevantes e que atinjam um maior número de pessoas.
A aplicação desse novo requisito de admissibilidade também atingiu o instituto da responsabilidade do Estado, como pôde ser visto em relação à discussão quanto aos limites subjetivos da responsabilização objetiva das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos (v. item 4.4). Esse tema foi considerado pelo Supremo, à unanimidade, dotado de repercussão geral.
No período abrangido pela pesquisa, trata-se da única questão de responsabilidade que mereceu esse tratamento pelo STF, como pode ser constatado no quadro abaixo:
Quadro 2: Repercussão geral em matéria de responsabilidade do Estado
Assunto Repercussão Geral 1) Emissão de CPF em duplicidade. Dano Não há (RE RG 570.8846/RJ, rel. Lewandowski) moral 1) Atraso injustificado para concessão de Não há (RE RG 584.186/MS, rel. Menezes Direito) aposentadoria a servidor público 2) Correção monetária do FGTS abaixo Não há (RE RG 571.184/SP, rel. Carmen Lúcia) da inflação 3) Ciclista vs empresa de transporte Há (RE RG 591.874/MS, rel. Lewandowski) coletivo. Responsabilidade das concessionárias por danos a terceiros
Como se pode observar, a tendência do Supremo nessa matéria parece ser a de relegar às instâncias inferiores a análise de vários temas outrora examinados pela Corte. Essa postura, muito provavelmente, reduzirá a notável variedade temática constatada nos primeiros vinte anos de vigência da CF 1988.
5. APONTAMENTOS DE CARÁTER CONCLUSIVO: PANORAMA DO INSTITUTO
Passados 20 anos do advento da atual Constituição Federal e mais de 60 anos da primeira previsão constitucional a respeito da responsabilidade objetiva do Estado, é possível identificar que, embora os contornos básicos da responsabilidade do Estado e dos entes privados prestadores de serviços públicos estejam relativamente bem definidos e sejam aplicados pelo STF com certa (e desejável) constância, há ainda indefinição quanto a alguns temas fundamentais.
Um exemplo disso se observa na discussão, reconhecidamente relevante, acerca dos limites subjetivos da responsabilização objetiva dos entes privados prestadores de serviços públicos, em relação à qual é possível identificar uma forte tendência de modificação do atual entendimento do Supremo a respeito. O entendimento atual estabelece uma rara diferenciação de tratamento entre os entes públicos e privados, geralmente equiparados em matéria de responsabilidade pela jurisprudência do Supremo.
A imemorial dissensão doutrinária quanto à responsabilidade objetiva ou subjetiva do Estado por atos omissivos (com tendência para a primeira), por sua vez, também se viu refletida na pauta do Supremo desses últimos vinte anos, muito embora, na prática, como se pôde constatar, as duas posições não se mostrem verdadeiramente antagônicas. Afinal, o STF, para perquirir se há nexo de causalidade, invariavelmente acaba por analisar a conduta estatal e a culpa: no caso da teoria objetiva, para identificar o descumprimento de um dever do Estado, bem como a ocorrência ou não de excludentes de responsabilidade; e, no caso da teoria subjetiva, para aferir a chamada “culpa genérica” do Estado e eventuais excludentes.
Por outro lado, o estudo identificou uma notável mudança na forma de o Supremo encarar a questão da responsabilidade. O perfil mais doutrinário e analítico dos primeiros tempos foi substituído por postura mais pragmática em relação à matéria, menos apegada às teorias e prestigiando a interpretação dos tribunais inferiores. O Supremo, que antes examinava o instituto da responsabilidade com lupa, tende a mirá-lo agora com uma luneta.
Essa tendência do STF se coaduna perfeitamente com o (recente) impositivo constitucional e legal da repercussão geral, que deliberadamente direciona o foco da Corte para as questões consideradas de maior relevância, relegando os demais assuntos às instâncias ordinárias, na esperança de que, pelo menos, os entendimentos já consolidados nos primeiros vinte anos de vigência da CF 1988 se espraiem pelos tribunais brasileiros.
ANEXO – Questões de Responsabilidade do Estado na jurisprudência do STF
Assunto Entendimento Número de casos 1) Morte/lesão de Responsabilidade subjetiva por omissão: RE 179.147/SP, RE 11 372.472/RN12, RE 382.054/RJ, AI AgR 512.698/AC, AI AgR Presidiário por outro presidiário 603.470/GO; RE 170.014/SP (reconhece culpa omissiva / cela cheia e arma entrou); Responsabilidade objetiva por omissão: AI AgR 577.908/GO, RE 272.839/MT, RE 215.981/RJ (enviou até carta ao juiz pedindo para ser transferido), AI AgR 343.129/RS (motim) Contra: RE 115.766/SP (pede dano material, mas preso nunca contribuiu para a família e não foi posto em lugar de perigo) 2) Policial/soldado que “Na condição de agente público”: RE 160.401/SP (soldado), RE 11 AgR 418.023/RJ, RE AgR 637.065/MT, AI AgR 254.541/SP13, AI lesa terceiros AgR 456.054/PA (mesmo que seja comissionado, ainda que irregular, RE AgR 238.118/SP (reconhecido o nexo, STF não pode reexaminar), RE 229.653/PR (pol. rodoviário, mesmo absolvido na justiça criminal por legítima defesa de terceiro; vítima era apenas acompanhante do motorista, não deu causa ao evento), RE 135.310/SP e RE 163.203/SP (responsabilidade objetiva por omissão; abuso no exercício só agrava responsabilidade pois escolheu mal; não em exercício mas “na qualidade”) Contra: RE 363.423/SP (matou affair; questão privada); AI AgR 210.636/CE (não estava na qualidade de agente e matou por motivos pessoais; STF não pode reexaminar) 3) Crimes praticados Responsabilidade subjetiva: RE 409.203/RS (faute du service 9 public, negligência – 8 fugas!), RE 136.247/RJ (incúria da por foragidos guarda penitenciária – quando ia a consultório odontológico), AI AgR 427.396/SC (fuga de menores – responsabilidade subjetiva)
Responsabilidade objetiva: RE AgR 573.595/RS (latrocínio, curto espaço de tempo, negligência na vigilância e inércia diante da 3ª fuga, há nexo causal) Contra: RE 172.025/RJ (comete latrocínio 3 meses depois da fuga; deficiência do estado em manter custódia, por si só, não implica indenização; ausência de nexo causal), RE 369.820/RS (comete latrocínio com outros: não há nexo de causalidade/interrupção do nexo causal); AR 1376/PR (relacionada ao RE 130.764/PR: interrupção do nexo causal: 21 meses depois e com mais 8 assaltantes; M. Aurélio vencido: sugere RO por omissão no dever de segurança pública); RE AgR 460.812/MG (não há nexo, concurso de pessoas, 20 dias após fuga) 4) Acidente de veículos RE 206.711/RJ (responsabilidade objetiva das permissionárias – 7 Auto Viação Bangu Ltda.), AI AgR 269.301/RO (responsabilidade objetiva; carro do INCRA), RE AgR 484.277/SE (veículo do Estado), RE AgR 294.440/RJ (veículo oficial, ainda que servidor agiu fora das funções), AI AgR 219.764/RS (sentença fala em responsabilidade solidária com o agente, mas isso não foi prequestionado), AI AgR 203.387/RJ (Viação Cidade do Aço Ltda.; não importa que transporte de pessoas realizava; responsabilidade tanto objetiva como subjetiva, provada imprudência do preposto e ausência de culpa da vítima) Contra: AI AgR 636.814/DF (Viplan – Viação Planalto Ltda. – culpa exclusiva da vítima) 5) Demora na AI AgR 667.973/MS, AI AgR 518.417/MS (questão 5 concessão de infraconstitucional, havia lei), e RE 197.640/RJ (reconhecida a aposentadoria/férias responsabilidade; férias não gozadas antes da inativação, por não gozadas necessidade de serviço ou impossibilidade – licença para tratamento de saúde) Contra: AI AgR 653.338/MS e AI 529.393/MS 6) Responsabilidade RE 175.739/SP (reconhecida a responsabilidade; 5 dos tabeliães substabelecimento falso – perdeu o imóvel), RE 201.595/SP /cartórios (firma reconhecida em assinatura falsa – transferência linha oficializados telefônica), AI AgR 522.832/MS (mandato falso), RE AgR 209.354/PR (procuração falsa) Contra: RE AgR 260.763/PR (ausência de nexo, dolo de terceiro – não pode reexaminar) 7) Colisão com animais RE 180.602/SP (prefeitura fiscalizava, mas o fez 4 em vias deficientemente – M. Aurélio sustenta que é responsabilidade públicas/rodovias objetiva), AI AgR 694.883/RS (dever de conservação e concedidas vigilância), AI AgR 599.101/RS (acórdão baseou-se no CDC: questão infraconstitucional) Contra: AI AgR 402.967/SP (Dersa não tem poder de policia; guarda de animal é do dono: fato de 3º é excludente assim como culpa exclusiva, caso fortuito e força maior) 8) Invasão de RE 237.561/RS (reconhecida a responsabilidade seja a objetiva, 4 propriedade seja a subjetiva); AI AgR 283.989/PR, RE AgR 387.729/PR, RE urbana/rural AgR 282.213/RJ (responsabilidade objetiva) 9) Ajuizamento de ação RE AgR 429.518/SC, RE AgR 228.035/SC e RE 219.117/PR 4 contra juiz (não se aplica responsabilidade objetiva, exceto se prevista em lei); RE 228.977/SP (ofensa de juiz a prefeito – não é cabível ação contra o juiz, deve propor contra o Estado) 10) Perdas decorrentes AI AgR 481.110/PE (afastada a responsabilidade; ausente prova 4 de controle estatal de do dano e do nexo causal); RE 422.941/DF (reconhecida a preços responsabilidade objetiva: IAA não cumpriu a lei), RE AgR 368.558/DF (reconhecida a responsabilidade objetiva: dano e nexo provados, não pode reexaminar), RE 262.743/RS – Plano Collor; reconhecida a responsabilidade objetiva; considera devidos rendimentos de caderneta de poupança calculados pela variação do IPC e não de acordo com a Lei 8.040/90) 11) Acidentes em AI AgR 266.869/RJ, AI AgR 383.872/RJ, AI AgR 352.033/SP 3 rodovias (responsabilidade objetiva - Concessionária da Rodovia Presidente Dutra S.A. em todas) 12) Policial RE 341.776/CE (ausência de nexo causal; exercia 3 alvejado/morto irregularmente; crime praticado por terceiro e por ciúmes de ex-
companheira); AI AgR 622.527/AP (não recebeu assistência médica, psicológica e material, além de não estar protegido. TJ/AP aplicou responsabilidade objetiva por omissão); AI AgR 251.229/DF (TJ deu pensão previdenciária + indenização: STF não pode reexaminar) 13) DETRAN não RE 181.414/SP (negligência), AI AgR 209.190/SP (não verificou 3 conferiu que veículo chassis, mau funcionamento do serviço público; não fiscalizou era furtado documentação; negligente), RE 136.243/SP (idem, só verificou decalque; responsabilidade solidária – da Fazenda é objetiva e do terceiro é contratual) 14) Desaparecimento RE 313.915/RN (ampla divulgação da morte, inclusive dos 2 político motivos) e RE AgR 385.355/PE (reconhecida a responsabilidade) 15) Magistrada não pode RE 188.093/RS (reconhecida a responsabilidade); RE 2 ser empossada e foi 221.170/RS (candidatos invocaram o art. 27, II, da CF ao invés atingida pelo AI-5, do art. 37, §6º, devem ajuizar ação própria) perdendo benefício/candidatos que só tiveram direito à nomeação depois de outros 16) Erro médico em RE 217.389/SP (responsabilidade objetiva do HC – risco da 2 hospital público cirurgia não exime Estado da responsabilidade/PGR: “natureza fortuita da conseqüência, do resultado, não afasta em momento algum a causalidade, ao contrário, cria exponencial liame entre a cirurgia perpetrada a perda da visão do olho esquerdo do paciente; RE 346.978/CE (responsabilidade objetiva – disfasia e tetraparesia decorrente de cirurgia em hospital federal/não pode reexaminar) 17) Hemofílicos que AI AgR 391.371/RJ, RE AgR 363.999/RJ (reconhecida a 2 contraíram HIV em responsabilidade objetiva) hospital público 18) Agente público x AI AgR 473.381/AP (agente pode pedir indenização, mesmo 2 Estado não sendo “3º” propriamente dito – acidente de trânsito), RE AgR 424.848/SC (ação regressiva – acidente com uma moto – não se provou culpa do agente); 19) Preso morto por AI AgR 418.566/PB (reconhecida a responsabilidade objetiva) 1 agente penitenciário em rebelião 20) Policial militar que RE 176.564/SP (reconhecida a responsabilidade subjetiva) 1 não protegeu colega 21) Atropelamento por RE 178.806/RJ (reconhecida a responsabilidade objetiva – 1 caminhão de lixo ação) 22) Atropelamento por RE 120.924/SP (afastada a responsabilidade – culpa exclusiva 1 viatura policial da vítima) 23) Atropelamento em AI AgR 348.128/SP (responsabilidade objetiva – não pode 1 fuga de detenção reexaminar) 24) Aluno fura olho de RE 109.615/RJ (responsabilidade objetiva do Estado por 1 outro em escola omissão) pública 25) Choque elétrico por AI AgR 161.860/RS (teoria da supressão hipotética da causa – 1 fio caído em via queda = causa eficiente/ vítima desconhecia o risco para si e pública (sociedade queria evitar danos a terceiros / cabo de alta tensão em péssimo de economia mista estado de conservação – negligência) CEEE) 26) Família tragada pelas RE 238.453/SC (reconhecida a responsabilidade, afastando a 1 águas em Parque culpa exclusiva, embora fale em culpa concorrente) Turístico 27) Inundação de AI AgR 460.203/SP (ausência de nexo causal, omissão não 1 córrego comprovada) 28) Responsabilidade de AI AgR 209.782/SP (relacionado ao RE 262.651/SP: 2 concessionárias por responsabilidade apenas em relação aos usuários) danos a terceiros 29) Acidente de trem AI AgR 206.321/RJ (afastada a responsabilidade – na CF 1 (Rede Ferroviária anterior não se aplicava a objetiva às sociedades de economia Federal S.A.) mista prestadoras de serviços públicos)
RE AgR 234.010/RJ (afasta culpa in vigilando da companhia 30) Acidente em trem 1 transportadora: culpa exclusiva da vítima, que viajava do lado de fora do trem) 31) Bombeiro que se RE 330.834/MA (se exonerou no RJ para ir ao MA nomeado, 1 transferiu de sem concurso; governadora revoga ato; indenização: iniciativa o corporação MA de convidá-lo causou o dano) 32) Viatura colide com RE 140.798/SP (reconhecida a responsabilidade; nexo causal 1 carro apreendido entre apreensão e lesão; não pode reexaminar) 33) “Favelização” de RE 135.733/SP (Paraisópolis; grave problema social; ausência 1 imóvel + Limitações do nexo causal: não houve apossamento administrativo e, pela lei de portanto, desapropriação indireta + proprietário não ocupou, Zoneamento nem defendeu sua terra: omissão + restrições municipais anteriores à aquisição dos imóveis) 34) Acidente de aviação RE 258.726/AL (estado aterrador do aparelho / falta de 1 civil condições mínimas: “omissão culposa dos deveres mínimos de fiscalização” + piloto despreparado: “protagonismo comissivo do agente público em serviço na causa imediata do acidente torna ocioso discutir a imprestabilidade ou não, à omissão da polícia administrativa da União, dos seus antecedentes mecânicos a emergência resultante da aterradora falta de manutenção da aeronave”) 35) Explosão de AI AgR 423.580/PR (autarquia estadual – Porto de Paranaguá – 1 armazém portuário não pode reexaminar fatos: dano em mercadoria depositada – omissão/ instâncias ordinárias reconheceram responsabilidade objetiva) 36) Assalto em AI AgR 469.046/RJ ( manteve responsabilidade Recorrente não 1 transporte público atacou o art. 37, §6º, só alegou questão de segurança publica. M. Aurélio ressalva entender que transportador não tem responsabilidade, é problema de segurança pública) 37) Erro judiciário RE 505.393/PE (reconhecida a responsabilidade objetiva, 1 prevista em lei – risco da atividade da administração da justiça) 38) Inscrição indevida AI AgR 596.310/MG (afastada a responsabilidade – culpa 1 em cadastro de exclusiva da vítima: transferiu a terceiro, por sua conta e risco, inadimplentes sua sala e linha telefônica) 39) Linguagem pejorativa RE 344.133/PE (deve propor ação contra o Estado, não contra o 1 em carta-convite servidor) 40) Advogado de ofício RMS 22.063/RJ (afastada a responsabilidade – ato 1 da Justiça Militar não discricionário) nomeado 41) Viaduto que RE 113.587/SP (reconhecida a responsabilidade do Município) 1 provocou desvalorização de imóvel 42) Responsabilidade de RE 220.999/PE (afastada a responsabilidade decorrente de 1 União por navegação cessação de atividade direta de navegação fluvial) fluvial 43) Buraco na via pública AI AgR 223.022/RJ (reconhecida a responsabilidade – risco 1 adm./“culpa in vigilando”) 44) BACEN. Danos a RE AgR 234.371/RJ (ilegitimidade ad causam antes do final do 1 investidores por procedimento de liquidação) liquidação extrajudicial 45) Ajuizamento de ação RE 327.904/SP (não cabível – deve propor contra o Estado, AI 2 contra AgR 167.959/PR (correto em propor contra o Estado e não prefeito/governador contra o governador que deu declarações ofensivas; pode promover denunciação da lide ou entrar com regressiva depois) 46) Preso embriagado RE 121.130/SP (afastada a responsabilidade) 1 comete suicídio 47) Venda ilícita de RE 111.770/PR (afastada a responsabilidade perante 1 imóvel dominical adquirentes não imediatos) 48) Dano em RE 255.731/SP (reconhecida a responsabilidade contratual) 1 estacionamento mantido pelo Poder público 49) Não gozo de licençaRE AgR 234.093/RJ (reconhecida a responsabilidade objetiva) 1 prêmio por
necessidade de serviço 50) Serviço após a AI AgR 504.695/MS (condenado a indenizar, recorreu, mas não 1 aposentadoria prequestionou) 51) Curso para inserção AI AgR 634.069/RJ (reconhecida a responsabilidade) 1 nos quadros de empresa posteriormente não preenchidos 52) Recomposição de RE AgR 501.054/SC (não cabe pleitear indenização fundada na 1 vencimentos/Mora mora em encaminhar PL para revisão dos vencimentos da em encaminhar PL categoria) 53) Matrícula indeferida RE 364.631/RS (não há nexo causal entre a conduta do agente 1 por falta de diploma e o dano alegado) 54) Fechamento de RE 460.881/MA (reconhecida a responsabilidade) 1 curso de licenciatura 55) Dano causado por RE 327.094/SP (propositura contra o prefeito: ilegitimidade) 1 decreto de intervenção em entidade de saúde
Notas de rodapé:
informação quanto ao seu posicionamento – bem como dos Ministros Lewandowski e Menezes Direito – acerca da matéria decorre unicamente da notícia referida nesta nota.
9 O relator originário, Ministro Carlos Velloso, restou vencido. Votos vencedores: Ellen Gracie e Celso
de Mello.
10 Responsabilidade Civil Extracontratual das Pessoas Jurídicas de Direito Privado Prestadoras de
Serviço Público, obra dirigida pelo Prof. Juarez Freitas, PUC/RS e UFRGS, nº 6, 2000, pág. 11 e segs., especialmente, págs. 44-45 (referência indicada pelo Ministro Velloso em seu voto).
11 Até o momento da elaboração do presente artigo, apenas o voto escrito do Ministro Joaquim
Barbosa foi gentilmente disponibilizado ao autor deste estudo, sendo que, em contato mantido com as respectivas assessorias, foi informado ao autor deste trabalho que os votos escritos proferidos pelos demais ministros na sessão de 08.03.2007 não se encontravam disponíveis para análise, pressupondo-se, para fins deste estudo, que tenham acolhido a linha de raciocínio exposta pelo relator.
REFERÊNCIAS
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_______________________________ (2ª Turma). Recurso Extraordinário n. 115.766/SP. Relator: Ministro Aldir Passarinho. J. em 05/03/1991. v.u. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(115766.NUME.%20OU%2011 5766.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: 17 jan 2009.
_______________________________ (1ª Turma). Recurso Extraordinário n. 219.117/PR. Relator: Ministro Ilmar Galvão. J. em 03/08/1991. v.u. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(219117.NUME.%20OU%2021 9117.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: 17 jan 2009.
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_______________________________ (1ª Turma). Recurso Extraordinário n. 181.414/SP. Relator: Ministro Menezes Direito. J. em 20/05/2008. v.u. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(181414.NUME.%20OU%2018 1414.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: 17 jan 2009.
_______________________________ (1ª Turma). Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 694.883/RS. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski. J. em 10/06/2008. v.u. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(694883.NUME.%20OU%2069 4883.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: 17 jan 2009.
_______________________________ (2ª Turma). Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 573.595/RS. Relator: Ministro Eros Grau. J. em 24/06/2008. v.u. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(573595.NUME.%20OU%2057 3595.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: 17 jan 2009 _______________________________ (1ª Turma). Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 418.023/RJ. Relator: Ministro Eros Grau. J. em 09/09/2008. v.u. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(418023.NUME.%20OU%2041 8023.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: 17 jan 2009.
_______________________________ (1ª Turma). Recurso Extraordinário n. 344.133/PE. Relator: Ministro Marco Aurélio. J. em 09/09/2008. v.u. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(344133.NUME.%20OU%2034 4133.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: 17 jan 2009.
_______________________________ (2ª Turma). Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 577.908/GO. Relator: Ministro Gilmar Mendes. J. em 30/09/2008. v.u. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(577908.NUME.%20OU%2057 7908.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: 17 jan 2009.
_______________________________ (Tribunal Pleno). Repercussão Geral no Recurso Extraordinário n. 571.184/SP. Relator: Ministra Carmen Lúcia. J. em 16/10/2008. v. por maioria. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(571184.NUME.%20OU%2057 1184.PRCR.)&base=baseRepercussao>. Acesso em: 17 jan 2009.
_______________________________ (1ª Turma). Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 427.396/SC. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski. J. em 21/10/2008. v.u. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(427396.NUME.%20OU%2042 7396.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: 17 jan 2009.
_______________________________ (Tribunal Pleno). Repercussão Geral no Recurso Extraordinário n. 591.874/MS. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski. J. em 23/10/2008. v.u. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(591874.NUME.%20OU%2059 1874.PRCR.)&base=baseRepercussao>. Acesso em: 17 jan 2009.
_______________________________ (2ª Turma). Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 387.729/PR. Relatora: Ministra Ellen Gracie. J. em 11/11/2008. v.u. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(387729.NUME.%20OU%2038 7729.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: 17 jan 2009.
Referência Bibliográfica deste Trabalho: Conforme a NBR 6023:2002, da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:
BLASI, Marcos Chucralla Moherdaui. Panorama Atual da Responsabilidade do Estado em Matéria de Serviços Públicos na Jurisprudência do STF. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico (REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 25, fevereiro/março/abril, 2011. Disponível na Internet: < http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-25-ABRIL-2011-MARCOSBLASI.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx Observações: 1) Substituir “x” na referência bibliográfica por dados da data de efetivo acesso ao texto. 2) A REDAE - Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico - possui registro de Número Internacional Normalizado para Publicações Seriadas (International Standard Serial Number), indicador necessário para referência dos artigos em algumas bases de dados acadêmicas: ISSN 1981-1861 3) Envie artigos, ensaios e contribuição para a Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, acompanhados de foto digital, para o e-mail: redae@direitodoestado.com.br 4) A REDAE divulga exclusivamente trabalhos de professores de direito público. Os textos podem ser inéditos ou já publicados, de qualquer extensão, mas devem ser encaminhados em formato word, fonte arial, corpo 12, espaçamento simples, com indicação na abertura do título do trabalho da qualificação do autor, constando ainda na qualificação a instituição universitária a que se vincula o autor. 5) Assine gratuitamente notificações das novas edições da REDAE – Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico por e-mail: http://www.feedburner.com/fb/a/emailverifySubmit?feedId=873323 6) Assine o feed da REDAE – Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico através do link: http://feeds.feedburner.com/DireitoDoEstadoRevistaEletronicaDeDireitoAdministrativoEconomico Publicação Impressa / Informações adicionais: Informação não disponível.
Notas
- A regra geral de responsabilidade do Estado é estabelecida atualmente pelo art. 37, § 6º, que dispõe: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. ↩
- VELLOSO, Carlos Mário da Silva. Responsabilidade civil do Estado. Revista de Informação Legislativa, v. 24, n. 96, p. 233-252, out./dez. 1987. ↩
- Observe-se que sob a égide da Constituição anterior, a responsabilidade objetiva não se aplicada às sociedades de economia mistas prestadoras de serviços públicos (vide AI AgR 296.321/RJ). ↩
- Em relação especificamente aos permissionários, vide o RE nº 206.711 (j. 26/03/1999), de relatoria do Ministro Moreira Alves, no qual se assevera que “entre as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público a que alude §6º do artigo 37 da Constituição Federal se incluem as permissionárias de serviços públicos”. ↩
- Referido julgado faz referência ao AI AgR 113.722/SP, relatado pelo Min. Sydney Sanches e julgado em 20/02/1987, o qual, por sua vez, colaciona alguns importantes precedentes no mesmo sentido, anteriores à CF 1988. ↩
- Em sentido contrário, reconhecendo a responsabilidade da municipalidade ou da concessionária: RE 180.602/SP (prefeitura fiscalizava, mas o fez deficientemente), AI AgR 694.883/RS (dever de conservação e vigilância) e AI AgR 599.101/RS. ↩
- Nesse sentido, AI AgR 577.908/GO, RE 272.839/MT, RE 215.981/RJ e AI agR 343.129/RS. ↩
- Consultor Jurídico. Estado deve arcar com prejuízo por contaminação em hospital público. 21.11.2007. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2007-nov- 21/estado_arcar_prejuizo_gerado_hospital_publico>. Acesso em 25 jan. 2009. O autor deste estudo esclarece que não obteve acesso ao voto da Ministra Carmen Lúcia no RE 543.288/RJ, sendo que a ↩
- Cita como precedentes anteriores à CF 1988 os RREE 81.602 (rel. Min. Bilac Pinto) e 84.072 (rel. Min. Cunha Peixoto). ↩
- O agente ainda sofreu processo por crime de abuso de autoridade e processo administrativo. Agrediu, lesou e discriminou. ↩