AUTONOMIA, INDEPENDÊNCIA OU CONTRATO: O QUE DEVEMOS ESPERAR DO BANCO CENTRAL
Prof. Jairo Saddi
Graduado em Direito pela USP e Administração de Empresas pela EAESP/FGV, é Doutor em Direito Econômico pela Universidade de São Paulo. Diretor do Centro de Estudos de Direito do Ibmec São Paulo e Coordenador Geral dos Cursos de Direito do Ibmec São Paulo. Vice-Presidente do IBEF - Instituto Brasileiro dos Executivos de Finanças. É ainda Redator-Chefe da Revista de Direito Bancário e do Mercado de Capitais, da Editora Revista dos Tribunais. Site: www.saddi.com.br
Estranho é o que acontece ao sul do Equador. Damos o mesmo nome a coisas distintas e às vezes nos recusamos a admitir que “uma coisa é uma coisa, e outra coisa é outra coisa”!
Estamos nos referindo ao debate da autonomia do Banco Central — revigorado, a julgar pela discussão promovida na última semana por importante seminário do Sinal, Sindicato Nacional dos Funcionários do Banco Central. O que lá se viu foi uma convergência de idéias e modelos para o Banco Central, mesmo que, de acordo com a coloração ideológica em pauta, a eles se dêem nomes diferentes. Assim, os economistas de oposição concordam com os da situação (sic) no tocante a quase todas as condições pertinentes ao estabelecimento de um Banco Central Autônomo, a saber: a proibição de emprestar recursos a qualquer autoridade do setor público, de resto já estabelecida pelo artigo 164 da Carta de 1988; a recusa em receber instruções advindas do Poder Executivo ou de outros atores institucionais, permanecendo livre de ingerências políticas; a garantia dos membros da diretoria do Banco no que diz respeito à esfera de suas ações nos limites da lei em particular quanto ao impedimento de serem exonerados ad nutum; a especificidade de funções do Banco; e, finalmente, a garantia dos estatutos da instituição por leis de maior hierarquia.
Discordam, é verdade, acerca do modus operandi: se a subordinação deva se dar ao Congresso ou a uma comissão executiva; discordam igualmente acerca do poder de deliberar sobre matéria cambial e sobre a prerrogativa de definir metas de inflação.
Mesmo considerando a relevância desse modus operandi, o debate sobre a autonomia tornou-se anacrônico, já que, como lembrou Bertrand Russell, as controvérsias mais selvagens são aquelas desprovidas de bons argumentos em ambos os lados. Mesmo assim, persistem alguns equívocos que devem ser reparados. Primeiro, quanto à terminologia. Sabe-se que todos almejam mais ou menos o mesmo modelo institucional, mas valem-se de termos distintos e que conotam conceitos distintos. A palavra “autonomia” advém do grego autós (próprio, peculiar) e de nomos (lei, regra). Pressupõe a idéia composta de direção própria, de agir ou deixar de agir, de possuir a faculdade de organização, administrativa e jurídica. A noção de autonomia pode ser expressa também como a direção própria daquilo que é próprio. Já “independência” é uma faculdade incondicional, não hierárquica, caracterizada pela não-subordinação recíproca entre aqueles que exercem o poder; não sofre interferências, influências ou ingerências de outros elementos externos e tem assegurada legalmente suas atribuições de formas privativas e exclusivas.
Um banco central independente puro é aquele que pode propor e implementar qualquer política monetária sem discussões prévias com o Executivo, o Legislativo ou qualquer outro grupo de interesse. Assim, a independência implica a auto-suficiência absoluta, enquanto a autonomia é apenas uma faculdade dada a um órgão da administração para regrar-se. Por si só a questão dos mandatos estáveis — já existentes para as agências e para o Cade —, a respeito da qual todos estão de pleno acordo, reflete um grau necessário de autonomia.
Aqui, é bom lembrar que o Banco Central é uma autarquia especial, e já dispõe de alguns requisitos próprios. “Autarquia” significa administração própria, auto-administração; é igualmente uma faculdade reconhecida pelo Poder Executivo de o ente administrar-se por si mesmo. Mais uma vez, a própria noção de autarquia implica algum grau de autonomia patrimonial e instrumental.
O que fazer então para avançar? Se existe consenso — apesar dos nomes variados —, há a necessidade de se debaterem as divergências: vinculação hierárquica, taxas de câmbio e metas de inflação. Parece que o primeiro e o segundo pontos são inequívocos num regime democrático: é o presidente da República, eleito como o chefe do Executivo, quem comanda os destinos da nação, é ele que deve coordenar a política econômica. Tornar qualquer banco central uma “criatura do Congresso” é esdrúxulo, para não dizer bizarro. A velocidade das transformações no mercado e a complexidade dos mercados clamam por decisão, e não por prolongados debates de natureza legislativa. A afirmação equivocada de que o Federal Reserve dos Estados Unidos se reporta ao Congresso é fruto do desconhecimento da própria Constituição americana, editada numa época em que o conceito de “banco central” era estranho às instituições nascentes. A Constituição americana de 1787 confere ao Congresso o poder legal de “cunhar moeda” e de “regular seu valor”. Somente 126 anos mais tarde é que os Estados Unidos teriam, de forma definitiva, uma autoridade monetária. A autonomia do Fed é resultado de um comportamento e de história — não de lei —: conhecido como o Treasury-Fed Accord, de 1951, é tido como o verdadeiro marco da autonomia entre o Federal Reserve e o Executivo, cabendo ao presidente do primeiro prestar contas de suas atuações e atividades ao Congresso em épocas definidas.
Melhor será, neste estágio, um contrato entre a sociedade e o Banco Central. Qual é o nível de inflação que se deseja? Qual é o tipo de supervisão bancária mais adequada para o consumidor de serviços bancários? Essas são algumas das perguntas que ecoam no sentido de avançar numa convenção que possa ser estabelecida entre os sujeitos de Direito Privado e os de Direito Público, orientados, é claro, por ideais sociais de desenvolvimento e de bemestar. Poder-se-ia estabelecer um rol específico de metas e objetivos e para cada um deles sanções correspondentes por seu não-cumprimento.
O debate da autonomia, importante quanto possa ser, parece ter sido superado. Inicia-se um outro — a respeito daquilo que se espera e se deseja de nossa autoridade monetária.
Referência Bibliográfica deste Trabalho: Conforme a NBR 6023:2002, da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:
SADDI, Jairo. AUTONOMIA, INDEPENDÊNCIA OU CONTRATO: O QUE DEVEMOS ESPERAR DO BANCO CENTRAL. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 14, junho/julho/agosto, 2008. Disponível na Internet: <http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx
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