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A concessão de florestas e o desenvolvimento sustentável
Publicado originalmente em de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr./jun. 2009
Citação acadêmica
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ABNT
DE FREITAS, Rafael Véras. A concessão de florestas e o desenvolvimento sustentável. professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/a-concessao-de-florestas-e-o-desenvolvimento-sustentavel. Acesso em: 6 nov. 2026.
APA
Freitas, R. V. D. (2026). A concessão de florestas e o desenvolvimento sustentável. *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/a-concessao-de-florestas-e-o-desenvolvimento-sustentavel
Chicago
DE FREITAS, Rafael Véras. 2026. “A concessão de florestas e o desenvolvimento sustentável.” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/a-concessao-de-florestas-e-o-desenvolvimento-sustentavel
BibTeX
@article{rafael-v-ras-de-freitas-a-concess-o-de-florestas-e-o-desenvolvim-2026,
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}A concessão de florestas e o desenvolvimento sustentável
Rafael Véras de Freitas
Resumo: O presente ensaio busca examinar o novo instrumento de Concessão de Florestas
colocado à disposição do Poder Público para que seja cumprido o mandamento constitucional de
preservação do meio ambiente. Para tanto, analisa as características dos contratos da Lei nº
11.284/2006, bem como a responsabilidade dos concessionários na exploração dos produtos e
serviços florestais.
Palavraschave : Direito administrativo. Meio ambiente. Concessão de florestas. Desenvolvimento
sustentável. Produtos e serviços florestais. Responsabilidade dos concessionários.
Sumário: Introdução 1 O marco regulatório para o setor e a concessão florestal no ordenamento
jurídico pátrio 2 Tipos de contratos da Lei nº 11.284/2006 3 A concessão de florestas e a
polêmica sobre a necessidade de prévia autorização legislativa 4 Das etapas para a licitação nas
concessões florestais 5 Produtos e serviços florestais 6 As personalidades jurídicas das
concessionárias 7 Responsabilidade pelos danos causados ao meio ambiente 8 Encargos e juros
de mora no contrato de concessão de florestas 9 Extinção da concessão Conclusões
Introdução
O instituto da concessão florestal tem por finalidade a criação de mecanismos que visem à
preservação do meio ambiente, a exploração sustentável das florestas, além de coibir o
desmatamento ilegal e a degradação ao meio ambiente.
Tal instituto representa uma vertente da noção de consensualidade na proteção do meio ambiente,
sendo, pois, um instrumento de parceria entre o Estado e a Sociedade, com a aplicação do princípio
da realidade e do desenvolvimento sustentável.
O Brasil possui um vasto patrimônio ambiental, de imensas dimensões, o que, muitas vezes,
dificulta sua proteção, por parte do Poder Público. Neste contexto é que veio a lume a Lei nº
11.284, de 02 de março de 2006, tentando organizar mecanismos que possibilitarão, de um lado, a
preservação do patrimônio natural e, de outro, a dinamização de suas variadas potencialidades
socioeconômicas.
Assim, podese afirmar que a concessão florestal surgiu como instrumento que possibilitará a
exploração sustentável dos produtos florestais, sem deixar de lado a função de preservação e
proteção ao meio ambiente.1 Vale dizer: cuidase da formalização de um contrato com o particular
para exploração das florestas brasileiras, atribuindo um maior grau de controle e segurança
jurídica na exploração dos recursos naturais.
1 O marco regulatório para o setor e a concessão florestal no ordenamento jurídico
pátrio
O advento da Lei nº 11.284/2006 representou a criação de um marco regulatório para o setor de
preservação das florestas e exploração sustentável de seus produtos, cabendo citar a lição de
Eberhard SchmidtAssmann, 2 quanto aos instrumentos diretivos da integração públicoprivada porRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
Rafael Véras de Freitas
Resumo: O presente ensaio busca examinar o novo instrumento de Concessão de Florestas
colocado à disposição do Poder Público para que seja cumprido o mandamento constitucional de
preservação do meio ambiente. Para tanto, analisa as características dos contratos da Lei nº
11.284/2006, bem como a responsabilidade dos concessionários na exploração dos produtos e
serviços florestais.
Palavraschave : Direito administrativo. Meio ambiente. Concessão de florestas. Desenvolvimento
sustentável. Produtos e serviços florestais. Responsabilidade dos concessionários.
Sumário: Introdução 1 O marco regulatório para o setor e a concessão florestal no ordenamento
jurídico pátrio 2 Tipos de contratos da Lei nº 11.284/2006 3 A concessão de florestas e a
polêmica sobre a necessidade de prévia autorização legislativa 4 Das etapas para a licitação nas
concessões florestais 5 Produtos e serviços florestais 6 As personalidades jurídicas das
concessionárias 7 Responsabilidade pelos danos causados ao meio ambiente 8 Encargos e juros
de mora no contrato de concessão de florestas 9 Extinção da concessão Conclusões
Introdução
O instituto da concessão florestal tem por finalidade a criação de mecanismos que visem à
preservação do meio ambiente, a exploração sustentável das florestas, além de coibir o
desmatamento ilegal e a degradação ao meio ambiente.
Tal instituto representa uma vertente da noção de consensualidade na proteção do meio ambiente,
sendo, pois, um instrumento de parceria entre o Estado e a Sociedade, com a aplicação do princípio
da realidade e do desenvolvimento sustentável.
O Brasil possui um vasto patrimônio ambiental, de imensas dimensões, o que, muitas vezes,
dificulta sua proteção, por parte do Poder Público. Neste contexto é que veio a lume a Lei nº
11.284, de 02 de março de 2006, tentando organizar mecanismos que possibilitarão, de um lado, a
preservação do patrimônio natural e, de outro, a dinamização de suas variadas potencialidades
socioeconômicas.
Assim, podese afirmar que a concessão florestal surgiu como instrumento que possibilitará a
exploração sustentável dos produtos florestais, sem deixar de lado a função de preservação e
proteção ao meio ambiente.1 Vale dizer: cuidase da formalização de um contrato com o particular
para exploração das florestas brasileiras, atribuindo um maior grau de controle e segurança
jurídica na exploração dos recursos naturais.
1 O marco regulatório para o setor e a concessão florestal no ordenamento jurídico
pátrio
O advento da Lei nº 11.284/2006 representou a criação de um marco regulatório para o setor de
preservação das florestas e exploração sustentável de seus produtos, cabendo citar a lição de
Eberhard SchmidtAssmann, 2 quanto aos instrumentos diretivos da integração públicoprivada porRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
meio do direito regulatório ambiental:
El Derecho ambiental es uno de los campos donde mejor se ponen de manifiesto la
virtualidad y los límites de las técnicas administrativas clásicas de aplicación del
Derecho. La temprana constatación, precisamente en este ámbito, del déficit de
cumplimiento de la normativa, desatá un amplio debate sobre los posibles
mecanismos de dirección y control social, es decir, sobre los instrumentos de política
ambiental. Desde una perspectiva sistemática, se han desarrollado especialmente, al
respecto, modelos de cooperación, que combinan los instrumentos regulatorios de
Derecho público y el autocontrol privado, y modelos de dirección o control recursivo
(de autocontrol o autorregulación), que pretenden trasladar la responsabilidad
ambiental a la esfera de decisión de los agentes privados. La conclusión, más bien
de orden práctico, que cabe extraer de este debate es que la dirección y control de
las conductas y la ejecución de las normas ya no se pueden entender como
actuaciones unilaterales de los poderes públicos, sino que se han de contemplar
como un entramado de acuerdos y entendimientos. El fundamento de la dirección y
control públicos reside en las interacciones y la infonnación. Sus verdaderas claves
suelen encontrarse, por regla general, a un nivel más profundo de lo que da a
entender un tratamiento jurídico formal de los mismos. Pero incluso por lo que se
refiere a la cuestión de la traducción jurídicoformal de dicha actividad directiva,
han ganado notablemente en importancia las técnicas jurídicas de carácter
cooperativo, como los convenios, acuer. dos o la simple colaboración informal. Con
tales sistemas de estímulo cabe confiar muchas cosas, en definitiva, al cumplimiento
voluntaria de los agentes privados. No obstante, y sin perjuicio de ello, los
instrumentos regulatorios (imperativos) siguen siendo irrenunciables. Pese a todos
sus problemas de efectividad, se testimonia a través de ellos la responsabilidad de
los poderes públicos sobre el conjunto del sector. Las garantías propias del Estado
de Derecho que ofrecen estas instrumentos resultan necesarias, sobre todo, en
aquellos casos en que las formas de actuación concertadas no alcanzan a cubrir
adecuadamente el abanico de intereses afectados o corren el peligro de traducirse
en soluciones minimalistas.
Com efeito, a concessão da exploração dos produtos florestais aos particulares está em
consonância com os avanços jurídicos e econômicos e a exploração sustentável do meio ambiente,
seguindo as diretrizes traçadas pela Carta Constitucional.
O novo instituto tem como uma de suas principais finalidades o enfrentamento do uso desordenado
do patrimônio ambiental, de modo a fomentar a exploração racionalizada dos produtos florestais.
Nesse ponto, o diploma está em plena consonância com as diretrizes de planejamento traçadas
pela Constituição em seu artigo 174, das quais o fomento se apresenta como uma de suas
principais manifestações, que pode servir como uma importante ferramenta na proteção do meio
ambiente.
Ocorre que a referida lei entrou em vigor tendo que se compatibilizar com diplomas normativos jáRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
El Derecho ambiental es uno de los campos donde mejor se ponen de manifiesto la
virtualidad y los límites de las técnicas administrativas clásicas de aplicación del
Derecho. La temprana constatación, precisamente en este ámbito, del déficit de
cumplimiento de la normativa, desatá un amplio debate sobre los posibles
mecanismos de dirección y control social, es decir, sobre los instrumentos de política
ambiental. Desde una perspectiva sistemática, se han desarrollado especialmente, al
respecto, modelos de cooperación, que combinan los instrumentos regulatorios de
Derecho público y el autocontrol privado, y modelos de dirección o control recursivo
(de autocontrol o autorregulación), que pretenden trasladar la responsabilidad
ambiental a la esfera de decisión de los agentes privados. La conclusión, más bien
de orden práctico, que cabe extraer de este debate es que la dirección y control de
las conductas y la ejecución de las normas ya no se pueden entender como
actuaciones unilaterales de los poderes públicos, sino que se han de contemplar
como un entramado de acuerdos y entendimientos. El fundamento de la dirección y
control públicos reside en las interacciones y la infonnación. Sus verdaderas claves
suelen encontrarse, por regla general, a un nivel más profundo de lo que da a
entender un tratamiento jurídico formal de los mismos. Pero incluso por lo que se
refiere a la cuestión de la traducción jurídicoformal de dicha actividad directiva,
han ganado notablemente en importancia las técnicas jurídicas de carácter
cooperativo, como los convenios, acuer. dos o la simple colaboración informal. Con
tales sistemas de estímulo cabe confiar muchas cosas, en definitiva, al cumplimiento
voluntaria de los agentes privados. No obstante, y sin perjuicio de ello, los
instrumentos regulatorios (imperativos) siguen siendo irrenunciables. Pese a todos
sus problemas de efectividad, se testimonia a través de ellos la responsabilidad de
los poderes públicos sobre el conjunto del sector. Las garantías propias del Estado
de Derecho que ofrecen estas instrumentos resultan necesarias, sobre todo, en
aquellos casos en que las formas de actuación concertadas no alcanzan a cubrir
adecuadamente el abanico de intereses afectados o corren el peligro de traducirse
en soluciones minimalistas.
Com efeito, a concessão da exploração dos produtos florestais aos particulares está em
consonância com os avanços jurídicos e econômicos e a exploração sustentável do meio ambiente,
seguindo as diretrizes traçadas pela Carta Constitucional.
O novo instituto tem como uma de suas principais finalidades o enfrentamento do uso desordenado
do patrimônio ambiental, de modo a fomentar a exploração racionalizada dos produtos florestais.
Nesse ponto, o diploma está em plena consonância com as diretrizes de planejamento traçadas
pela Constituição em seu artigo 174, das quais o fomento se apresenta como uma de suas
principais manifestações, que pode servir como uma importante ferramenta na proteção do meio
ambiente.
Ocorre que a referida lei entrou em vigor tendo que se compatibilizar com diplomas normativos jáRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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existentes, que disciplinavam a gestão das florestas brasileiras.
Portanto, resta imperioso cotejar a legislação em vigor com a Lei nº 11.284/2006.
Em primeiro lugar, a nova lei alterou da alteração na própria organização da Presidência da
República de seus Ministérios.3
A Lei nº 4.771/65 (Código Florestal), em seu artigo 19,4 devidamente atualizada pela Lei de
Concessão de Florestas, explicita que a exploração de florestas e formações sucessoras, seja de
domínio público ou privado, dependerá de prévia aprovação pelo órgão estadual competente do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), bem como exige a adoção de técnicas de
produção, exploração, reposição florestal e manejo compatíveis com os ecossistemas existentes.
Ou seja, não se descura dos cuidados típicos da função de polícia ambiental, para a celebração do
contrato de concessão.
O referido artigo preceitua, ainda, que compete ao IBAMA realizar tal aprovação nas florestas
públicas de domínio da União, nas unidades de conservação criadas pela União e nos
empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental nacional ou regional, definidos
em resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), sendo que, em respeito ao pacto
federativo, é atribuída competência aos órgãos ambientais municipais, quando for disciplinada a
exploração de suas florestas.
Ressaltese, aqui, que a Lei de Concessão de Florestas deve, também, estar de acordo com as
diretrizes traçadas pela Lei nº 9.985/2000,5 que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza, estabelecendo conceitos ambientais importantes, como os de unidade de
conservação, manejo florestal, uso sustentável do meio ambiente, dentre outros.
Do mesmo modo, a Lei nº 11.244/2006 deve ser interpretada de forma conjunta com o que dispõe
o artigo 42 do DecretoLei nº 227/67 (Código de Mineração), tendo em vista que o Poder Público,
nesta atividade, poderá, por motivos de preservação do bem público, recusar a sua exploração por
particulares. Vejase o dispositivo:
Art. 42. A autorização será recusada, se a lavra for considerada prejudicial ao bem
público ou comprometer interesses que superem a utilidade da exploração industrial,
a juízo do Governo. Neste último caso, o pesquisador terá direito de receber do
Governo a indenização das despesas feitas com os trabalhos de pesquisa, uma vez
que haja sido aprovado o Relatório.
Não parece que uma lógica diferente poderá ser adotada nos casos de concessão de florestas; do
contrário, estarseia vilipendiando um patrimônio nacional.
A Lei de Gestão de Florestas deverá, também, estar em harmonia com a legislação que trata dos
crimes contra o meio ambiente (Lei nº 9.605/98),6 que busca reprimir a extração irregular de
produtos relacionados com o meio ambiente. Significa dizer que qualquer conduta praticada dentro
desta nova relação contratual poderá ser tipificada como um ilícito penal.
A Lei de Gestão de Florestas deverá, ainda, respeitar as terras reservadas aos silvícolas, conformeRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
Portanto, resta imperioso cotejar a legislação em vigor com a Lei nº 11.284/2006.
Em primeiro lugar, a nova lei alterou da alteração na própria organização da Presidência da
República de seus Ministérios.3
A Lei nº 4.771/65 (Código Florestal), em seu artigo 19,4 devidamente atualizada pela Lei de
Concessão de Florestas, explicita que a exploração de florestas e formações sucessoras, seja de
domínio público ou privado, dependerá de prévia aprovação pelo órgão estadual competente do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), bem como exige a adoção de técnicas de
produção, exploração, reposição florestal e manejo compatíveis com os ecossistemas existentes.
Ou seja, não se descura dos cuidados típicos da função de polícia ambiental, para a celebração do
contrato de concessão.
O referido artigo preceitua, ainda, que compete ao IBAMA realizar tal aprovação nas florestas
públicas de domínio da União, nas unidades de conservação criadas pela União e nos
empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental nacional ou regional, definidos
em resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), sendo que, em respeito ao pacto
federativo, é atribuída competência aos órgãos ambientais municipais, quando for disciplinada a
exploração de suas florestas.
Ressaltese, aqui, que a Lei de Concessão de Florestas deve, também, estar de acordo com as
diretrizes traçadas pela Lei nº 9.985/2000,5 que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza, estabelecendo conceitos ambientais importantes, como os de unidade de
conservação, manejo florestal, uso sustentável do meio ambiente, dentre outros.
Do mesmo modo, a Lei nº 11.244/2006 deve ser interpretada de forma conjunta com o que dispõe
o artigo 42 do DecretoLei nº 227/67 (Código de Mineração), tendo em vista que o Poder Público,
nesta atividade, poderá, por motivos de preservação do bem público, recusar a sua exploração por
particulares. Vejase o dispositivo:
Art. 42. A autorização será recusada, se a lavra for considerada prejudicial ao bem
público ou comprometer interesses que superem a utilidade da exploração industrial,
a juízo do Governo. Neste último caso, o pesquisador terá direito de receber do
Governo a indenização das despesas feitas com os trabalhos de pesquisa, uma vez
que haja sido aprovado o Relatório.
Não parece que uma lógica diferente poderá ser adotada nos casos de concessão de florestas; do
contrário, estarseia vilipendiando um patrimônio nacional.
A Lei de Gestão de Florestas deverá, também, estar em harmonia com a legislação que trata dos
crimes contra o meio ambiente (Lei nº 9.605/98),6 que busca reprimir a extração irregular de
produtos relacionados com o meio ambiente. Significa dizer que qualquer conduta praticada dentro
desta nova relação contratual poderá ser tipificada como um ilícito penal.
A Lei de Gestão de Florestas deverá, ainda, respeitar as terras reservadas aos silvícolas, conformeRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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disposto no artigo 18 da Lei nº 6.001/73 (Estatuto do Índio). Confirase o dispositivo:
Art.18 As terras indígenas não poderão ser objeto de arrendamento ou de qualquer
ato ou negócio jurídico que restrinja o pleno exercício da posse direta pela
comunidade indígena ou pelos silvícolas.
§1º Nessas áreas, é vedada a qualquer pessoa estranha aos grupos tribais ou
comunidades indígenas a prática da caça, pesca ou coleta de frutos, assim como de
atividade agropecuárias ou extrativa.
Por fim, é de se ressaltar a revogação tácita do artigo 10 da Lei nº 4.504/64 (Estatuto da Terra).
Art. 10. O Poder Público poderá explorar direta ou indiretamente, qualquer imóvel
rural de sua propriedade, unicamente para fins de pesquisa, experimentação,
demonstração e fomento, visando ao desenvolvimento da agricultura, a programas
de colonização ou fins educativos de assistência técnica e de readaptação.
§1º Somente se admitirá a existência de imóveis rurais de propriedade pública, com
objetivos diversos dos previstos neste artigo, em caráter transitório, desde que não
haja viabilidade de transferilos para a propriedade privada.
Tal dispositivo, ao tratar da exploração, pelo Poder Público, direta ou indiretamente, de qualquer
imóvel rural de sua propriedade, unicamente para fins de pesquisa, experimentação, demonstração
e fomento, visando ao desenvolvimento da agricultura, a programas de colonização ou fins
educativos de assistência técnica e de readaptação, se tornou materialmente incompatível com as
novas diretrizes traçadas para a gestão de florestas públicas.
Isto porque a nova lei traz a vertente econômica e sustentável da exploração de produtos
florestais.
2 Tipos de contratos da Lei nº 11.284/2006
A concessão florestal constitui a delegação onerosa do direito de praticar manejo florestal
sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante realização
de prévio procedimento licitatório, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às
exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua
conta e risco e por prazo determinado, sendo, tãosomente, uma das espécies contratuais previstas
na Lei nº 11.284/2006.
A concessão de uso florestal, por seu turno, compreende a transferência da posse do bem para o
concessionário, por meio de projetos de assentamento florestal, de desenvolvimento sustentável,
agroextrativistas ou outros similares, seguindo as diretrizes do Programa Nacional de Reforma
Agrária. Confirase, a propósito, o inciso II, do artigo 6º, da Lei nº 11.284/2006:Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
Art.18 As terras indígenas não poderão ser objeto de arrendamento ou de qualquer
ato ou negócio jurídico que restrinja o pleno exercício da posse direta pela
comunidade indígena ou pelos silvícolas.
§1º Nessas áreas, é vedada a qualquer pessoa estranha aos grupos tribais ou
comunidades indígenas a prática da caça, pesca ou coleta de frutos, assim como de
atividade agropecuárias ou extrativa.
Por fim, é de se ressaltar a revogação tácita do artigo 10 da Lei nº 4.504/64 (Estatuto da Terra).
Art. 10. O Poder Público poderá explorar direta ou indiretamente, qualquer imóvel
rural de sua propriedade, unicamente para fins de pesquisa, experimentação,
demonstração e fomento, visando ao desenvolvimento da agricultura, a programas
de colonização ou fins educativos de assistência técnica e de readaptação.
§1º Somente se admitirá a existência de imóveis rurais de propriedade pública, com
objetivos diversos dos previstos neste artigo, em caráter transitório, desde que não
haja viabilidade de transferilos para a propriedade privada.
Tal dispositivo, ao tratar da exploração, pelo Poder Público, direta ou indiretamente, de qualquer
imóvel rural de sua propriedade, unicamente para fins de pesquisa, experimentação, demonstração
e fomento, visando ao desenvolvimento da agricultura, a programas de colonização ou fins
educativos de assistência técnica e de readaptação, se tornou materialmente incompatível com as
novas diretrizes traçadas para a gestão de florestas públicas.
Isto porque a nova lei traz a vertente econômica e sustentável da exploração de produtos
florestais.
2 Tipos de contratos da Lei nº 11.284/2006
A concessão florestal constitui a delegação onerosa do direito de praticar manejo florestal
sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante realização
de prévio procedimento licitatório, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às
exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua
conta e risco e por prazo determinado, sendo, tãosomente, uma das espécies contratuais previstas
na Lei nº 11.284/2006.
A concessão de uso florestal, por seu turno, compreende a transferência da posse do bem para o
concessionário, por meio de projetos de assentamento florestal, de desenvolvimento sustentável,
agroextrativistas ou outros similares, seguindo as diretrizes do Programa Nacional de Reforma
Agrária. Confirase, a propósito, o inciso II, do artigo 6º, da Lei nº 11.284/2006:Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
Art. 6º Antes da realização das concessões florestais, as florestas públicas ocupadas
ou utilizadas por comunidades locais serão identificadas para a destinação, pelos
órgãos competentes, por meio de:
(...)
II concessão de uso, por meio de projetos de assentamento florestal, de
desenvolvimento sustentável, agroextrativistas ou outros similares, nos termos do
art. 189 da Constituição Federal e das diretrizes do Programa Nacional de Reforma
Agrária;
Por outro lado, o contrato de manejo florestal é caracterizado como um instrumento para que
possa ser dada destinação às florestas públicas, possibilitando a administração da floresta para a
obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitandose, sempre, os mecanismos
de sustentação do ecossistema objeto do manejo e considerando, cumulativa ou alternativamente,
a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de múltiplos produtos e subprodutos não
madeireiros, bem como a utilização de outros bens e serviços de natureza florestal.
Estas são, pois, as espécies contratuais previstas no novo diploma.
Notese, porém, que o contrato de concessão florestal se distingue dos demais contratos firmados
pela Administração, por ser uma espécie do gênero contrato de exploração de atividade econômica
— como, por exemplo, os contratos de exploração de petróleo e de energia elétrica —, não se
equiparando aos tradicionais contratos de concessão de serviços públicos, nem de uso de bens
públicos.
3 A concessão de florestas e a polêmica sobre a necessidade de prévia autorização
legislativa
Como cediço, controlar a constitucionalidade de uma lei é verificar a adequação do diploma legal à
Constituição, tendo por objeto a preservação da rigidez e da supremacia da Constituição.
N u m a p r i m e i r a v i s ã o , a L e i d e C o n c e s s ã o F l o r e s t a l e s t a r i a m a c u l a d a p e l a p e c h a d a
inconstitucionalidade, por ofensa direta ao inciso XVII, do artigo 49, da Constituição da República,
vez que a Carta Magna estipulou que a alienação ou concessão de terras públicas com área
superior a dois mil e quinhentos hectares deveria ser autorizada pelo Congresso Nacional. Vejase
o dispositivo:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
XVII aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área
superior a dois mil e quinhentos hectares.
Todavia, a Constituição, em diversos dispositivos, distingue a propriedade do solo da circulação de
seus acessórios.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
ou utilizadas por comunidades locais serão identificadas para a destinação, pelos
órgãos competentes, por meio de:
(...)
II concessão de uso, por meio de projetos de assentamento florestal, de
desenvolvimento sustentável, agroextrativistas ou outros similares, nos termos do
art. 189 da Constituição Federal e das diretrizes do Programa Nacional de Reforma
Agrária;
Por outro lado, o contrato de manejo florestal é caracterizado como um instrumento para que
possa ser dada destinação às florestas públicas, possibilitando a administração da floresta para a
obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitandose, sempre, os mecanismos
de sustentação do ecossistema objeto do manejo e considerando, cumulativa ou alternativamente,
a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de múltiplos produtos e subprodutos não
madeireiros, bem como a utilização de outros bens e serviços de natureza florestal.
Estas são, pois, as espécies contratuais previstas no novo diploma.
Notese, porém, que o contrato de concessão florestal se distingue dos demais contratos firmados
pela Administração, por ser uma espécie do gênero contrato de exploração de atividade econômica
— como, por exemplo, os contratos de exploração de petróleo e de energia elétrica —, não se
equiparando aos tradicionais contratos de concessão de serviços públicos, nem de uso de bens
públicos.
3 A concessão de florestas e a polêmica sobre a necessidade de prévia autorização
legislativa
Como cediço, controlar a constitucionalidade de uma lei é verificar a adequação do diploma legal à
Constituição, tendo por objeto a preservação da rigidez e da supremacia da Constituição.
N u m a p r i m e i r a v i s ã o , a L e i d e C o n c e s s ã o F l o r e s t a l e s t a r i a m a c u l a d a p e l a p e c h a d a
inconstitucionalidade, por ofensa direta ao inciso XVII, do artigo 49, da Constituição da República,
vez que a Carta Magna estipulou que a alienação ou concessão de terras públicas com área
superior a dois mil e quinhentos hectares deveria ser autorizada pelo Congresso Nacional. Vejase
o dispositivo:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
XVII aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área
superior a dois mil e quinhentos hectares.
Todavia, a Constituição, em diversos dispositivos, distingue a propriedade do solo da circulação de
seus acessórios.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
Com efeito.
Uma coisa é o Poder Público alienar a propriedade de terras públicas, outra, completamente
diversa, é a transferência da exploração sustentável dos produtos acessórios extraídos do solo.
Confirase, a propósito, o teor do artigo 176 da Constituição da República, que disciplina a
exploração dos recursos minerais:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de
energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de
exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a
propriedade do produto da lavra.
Ademais, o próprio Código Civil, em seu artigo 1.230, faz a diferenciação entre a propriedade do
solo e as jazidas de exploração mineral:
Art. 1.230. A propriedade do solo não abrange as jazidas, minas e demais recursos
minerais, os potenciais de energia hidráulica, os monumentos arqueológicos e
outros bens referidos por leis especiais.
Parágrafo único. O proprietário do solo tem o direito de explorar os recursos
minerais.
Portanto, podese afirmar que a transferência para o particular da exploração dos produtos
florestais não necessita da prévia autorização do Congresso Nacional, tendo em vista a autonomia
dos conceitos de propriedade do solo e da exploração de seus acessórios.
Tal entendimento foi o que prevaleceu no âmbito do Supremo Tribunal Federal,7 que consagrou a
possibilidade de retomada do processo de concessão da Floresta Nacional do Jamari, em Rondônia,
depois da decisão do presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), Ministro Gilmar Mendes, que
cassou uma decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região que obrigava a União a interromper
a licitação já iniciada.
O Ministro Gilmar Mendes asseverou que, no caso da referida licitação, não seria preciso a
aprovação prévia do Congresso Nacional, como havia determinado a desembargadora Selene Maria
de Almeida, do TRF. "Não se pode confundir concessão florestal com concessão dominial. A
concessão florestal não implica em transferência da posse da terra pública, mas sim a delegação
onerosa do direito de praticar o manejo florestal sustentável na área", argumentou o Ministro.
Registrese, todavia, que tem curso no Supremo Tribunal Federal a ADI nº 3.989/DF, cujo objeto é
a declaração da inconstitucionalidade parcial sem redução de texto do artigo 10 da Lei nº
11.284/2006, por ofensa ao inciso XVII, do artigo 49, da Constituição da República, ajuizada pelo
PPS.
Logo, esta questão ainda se encontra pendente de pronunciamento definitivo do Supremo Tribunal
Federal.
Sob outro enfoque, da mesma forma, não existe vício de inconstitucionalidade formal do referido
diploma, posto que a União possui competência para legislar sobre normas gerais de proteção aoRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
Uma coisa é o Poder Público alienar a propriedade de terras públicas, outra, completamente
diversa, é a transferência da exploração sustentável dos produtos acessórios extraídos do solo.
Confirase, a propósito, o teor do artigo 176 da Constituição da República, que disciplina a
exploração dos recursos minerais:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de
energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de
exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a
propriedade do produto da lavra.
Ademais, o próprio Código Civil, em seu artigo 1.230, faz a diferenciação entre a propriedade do
solo e as jazidas de exploração mineral:
Art. 1.230. A propriedade do solo não abrange as jazidas, minas e demais recursos
minerais, os potenciais de energia hidráulica, os monumentos arqueológicos e
outros bens referidos por leis especiais.
Parágrafo único. O proprietário do solo tem o direito de explorar os recursos
minerais.
Portanto, podese afirmar que a transferência para o particular da exploração dos produtos
florestais não necessita da prévia autorização do Congresso Nacional, tendo em vista a autonomia
dos conceitos de propriedade do solo e da exploração de seus acessórios.
Tal entendimento foi o que prevaleceu no âmbito do Supremo Tribunal Federal,7 que consagrou a
possibilidade de retomada do processo de concessão da Floresta Nacional do Jamari, em Rondônia,
depois da decisão do presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), Ministro Gilmar Mendes, que
cassou uma decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região que obrigava a União a interromper
a licitação já iniciada.
O Ministro Gilmar Mendes asseverou que, no caso da referida licitação, não seria preciso a
aprovação prévia do Congresso Nacional, como havia determinado a desembargadora Selene Maria
de Almeida, do TRF. "Não se pode confundir concessão florestal com concessão dominial. A
concessão florestal não implica em transferência da posse da terra pública, mas sim a delegação
onerosa do direito de praticar o manejo florestal sustentável na área", argumentou o Ministro.
Registrese, todavia, que tem curso no Supremo Tribunal Federal a ADI nº 3.989/DF, cujo objeto é
a declaração da inconstitucionalidade parcial sem redução de texto do artigo 10 da Lei nº
11.284/2006, por ofensa ao inciso XVII, do artigo 49, da Constituição da República, ajuizada pelo
PPS.
Logo, esta questão ainda se encontra pendente de pronunciamento definitivo do Supremo Tribunal
Federal.
Sob outro enfoque, da mesma forma, não existe vício de inconstitucionalidade formal do referido
diploma, posto que a União possui competência para legislar sobre normas gerais de proteção aoRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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meio ambiente, consoante o disposto no inciso VI, do artigo 24, da Constituição da República.
A r t . 2 4 . C o m p e t e à U n i ã o , a o s E s t a d o s e a o D i s t r i t o F e d e r a l l e g i s l a r
concorrentemente sobre:
VI florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
Além disso, como já destacado desde o início deste ensaio, a Constituição da República atribui ao
Poder Público o dever de proteção ao meio ambiente, por meio da delimitação, em todas as
unidades da Federação, de áreas de preservação permanente, tendo por objeto a proteção da
fauna e da flora.8
4 Das etapas para a licitação nas concessões florestais
Para que se possa realizar o contrato de concessão de florestas, impõese ao administrador público
um procedimento vinculado, que começa, consoante a determinação do artigo 29, do Decreto nº
6.063/2007, que regulamenta, no âmbito federal, dispositivos da Lei nº 11.284, de 2 de março de
2006, com a identificação da unidade de manejo.
Após, deve ser o procedimento instruído com a manifestação da Secretaria de Patrimônio da União,
consoante o disposto no artigo 10, §2º, da Lei nº 11.284/2006, culminando com a autorização
para a celebração do contrato.
Art. 10. O Plano Anual de Outorga Florestal PAOF, proposto pelo órgão gestor e
definido pelo poder concedente, conterá a descrição de todas as florestas públicas a
serem submetidas a processos de concessão no ano em que vigorar.
§2º A inclusão de áreas de florestas públicas sob o domínio da União no Paof requer
manifestação prévia da Secretaria de Patrimônio da União do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão.
Tal ato de autorização será fornecido pelo Poder Concedente, formalizado mediante contrato, que
deverá observar as normas pertinentes ao edital de licitação.
A publicação do edital de licitação de cada lote de concessão florestal deverá ser precedida de uma
audiência pública, por região, realizada pelo órgão gestor, nos termos do regulamento, sem
prejuízo de outras formas de consulta pública.
Tratase de uma manifestação do princípio da democracia participativa, norteada pela era da
consensualidade. Desta feita, ocorre a relativização, uma vez mais, do ius imperi estatal,
reforçando os ditames dos novos paradigmas do direito administrativo hodierno, assim delineados
por Rafael Carvalho Resende de Oliveira:9Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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A r t . 2 4 . C o m p e t e à U n i ã o , a o s E s t a d o s e a o D i s t r i t o F e d e r a l l e g i s l a r
concorrentemente sobre:
VI florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
Além disso, como já destacado desde o início deste ensaio, a Constituição da República atribui ao
Poder Público o dever de proteção ao meio ambiente, por meio da delimitação, em todas as
unidades da Federação, de áreas de preservação permanente, tendo por objeto a proteção da
fauna e da flora.8
4 Das etapas para a licitação nas concessões florestais
Para que se possa realizar o contrato de concessão de florestas, impõese ao administrador público
um procedimento vinculado, que começa, consoante a determinação do artigo 29, do Decreto nº
6.063/2007, que regulamenta, no âmbito federal, dispositivos da Lei nº 11.284, de 2 de março de
2006, com a identificação da unidade de manejo.
Após, deve ser o procedimento instruído com a manifestação da Secretaria de Patrimônio da União,
consoante o disposto no artigo 10, §2º, da Lei nº 11.284/2006, culminando com a autorização
para a celebração do contrato.
Art. 10. O Plano Anual de Outorga Florestal PAOF, proposto pelo órgão gestor e
definido pelo poder concedente, conterá a descrição de todas as florestas públicas a
serem submetidas a processos de concessão no ano em que vigorar.
§2º A inclusão de áreas de florestas públicas sob o domínio da União no Paof requer
manifestação prévia da Secretaria de Patrimônio da União do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão.
Tal ato de autorização será fornecido pelo Poder Concedente, formalizado mediante contrato, que
deverá observar as normas pertinentes ao edital de licitação.
A publicação do edital de licitação de cada lote de concessão florestal deverá ser precedida de uma
audiência pública, por região, realizada pelo órgão gestor, nos termos do regulamento, sem
prejuízo de outras formas de consulta pública.
Tratase de uma manifestação do princípio da democracia participativa, norteada pela era da
consensualidade. Desta feita, ocorre a relativização, uma vez mais, do ius imperi estatal,
reforçando os ditames dos novos paradigmas do direito administrativo hodierno, assim delineados
por Rafael Carvalho Resende de Oliveira:9Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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No campo do Direito Administrativo, a Administração Pública impositiva cede lugar à
Administração reguladora e, quando necessário, prestadora, com o fim precípuo de
resguardar direitos fundamentais de todas as "dimensões".
O edital de licitação será elaborado pelo Poder Concedente, observando, naturalmente, as
diretrizes traçadas pela Lei nº 8.666/1993, contando como requisitos essenciais: o objeto, com a
descrição dos produtos e dos serviços a serem explorados; a delimitação da unidade de manejo,
com localização e topografia, além de mapas e imagens de satélite e das informações públicas
disponíveis sobre a unidade; os resultados do inventário amostral; o prazo da concessão e as
condições de prorrogação; a descrição da infraestrutura disponível; as condições e datas para a
realização de visitas de reconhecimento das unidades de manejo e levantamento de dados
adicionais; a descrição das condições necessárias à exploração sustentável dos produtos e serviços
florestais.
No julgamento da licitação, a melhor proposta será considerada em razão da combinação dos
critérios de maior preço ofertado como pagamento ao Poder Concedente pela outorga da concessão
florestal e da melhor técnica, sendo certo que não caberá contratação direta do concessionário por
inexigibilidade.
Em relação ao critério de melhor técnica deverá ser avaliado o menor impacto ambiental; os
maiores benefícios sociais diretos; a maior eficiência; a maior agregação de valor ao produto ou
serviço florestal na região da concessão.
5 Produtos e serviços florestais
Como já exposto, o contrato de concessão de florestas visa a garantir a exploração dos produtos
florestais, que podem ser madeireiros e não madeireiros gerados pelo manejo florestal.
Os produtos são utilidades que podem ser retiradas das coisas, diminuindolhe a quantidade,
porquanto são reproduzidos periodicamente.
Tratase, a rigor, de operação legitimada, ainda que os produtos não estejam separados do bem
principal, consoante dispõe o art. 95 do Código Civil.
Art. 95. Apesar de ainda não separados do bem principal, os frutos e produtos
podem ser objeto de negócio jurídico.
Entretanto, nas Florestas Nacionais, para os fins do disposto no art. 17 da Lei nº 11.284, de 2006,
serão formalizados termos de uso, com indicação do respectivo prazo de vigência com as
comunidades locais, residentes no interior e no entorno das unidades de conservação, para a
extração dos produtos florestais de uso tradicional e de subsistência, especificando as restrições e a
responsabilidade pelo manejo das espécies das quais derivam esses produtos, bem como por
eventuais prejuízos ao meio ambiente e à União.
Os produtos florestais deverão ter sua demanda especificada no Plano Anual de Outorga FlorestalRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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Administração reguladora e, quando necessário, prestadora, com o fim precípuo de
resguardar direitos fundamentais de todas as "dimensões".
O edital de licitação será elaborado pelo Poder Concedente, observando, naturalmente, as
diretrizes traçadas pela Lei nº 8.666/1993, contando como requisitos essenciais: o objeto, com a
descrição dos produtos e dos serviços a serem explorados; a delimitação da unidade de manejo,
com localização e topografia, além de mapas e imagens de satélite e das informações públicas
disponíveis sobre a unidade; os resultados do inventário amostral; o prazo da concessão e as
condições de prorrogação; a descrição da infraestrutura disponível; as condições e datas para a
realização de visitas de reconhecimento das unidades de manejo e levantamento de dados
adicionais; a descrição das condições necessárias à exploração sustentável dos produtos e serviços
florestais.
No julgamento da licitação, a melhor proposta será considerada em razão da combinação dos
critérios de maior preço ofertado como pagamento ao Poder Concedente pela outorga da concessão
florestal e da melhor técnica, sendo certo que não caberá contratação direta do concessionário por
inexigibilidade.
Em relação ao critério de melhor técnica deverá ser avaliado o menor impacto ambiental; os
maiores benefícios sociais diretos; a maior eficiência; a maior agregação de valor ao produto ou
serviço florestal na região da concessão.
5 Produtos e serviços florestais
Como já exposto, o contrato de concessão de florestas visa a garantir a exploração dos produtos
florestais, que podem ser madeireiros e não madeireiros gerados pelo manejo florestal.
Os produtos são utilidades que podem ser retiradas das coisas, diminuindolhe a quantidade,
porquanto são reproduzidos periodicamente.
Tratase, a rigor, de operação legitimada, ainda que os produtos não estejam separados do bem
principal, consoante dispõe o art. 95 do Código Civil.
Art. 95. Apesar de ainda não separados do bem principal, os frutos e produtos
podem ser objeto de negócio jurídico.
Entretanto, nas Florestas Nacionais, para os fins do disposto no art. 17 da Lei nº 11.284, de 2006,
serão formalizados termos de uso, com indicação do respectivo prazo de vigência com as
comunidades locais, residentes no interior e no entorno das unidades de conservação, para a
extração dos produtos florestais de uso tradicional e de subsistência, especificando as restrições e a
responsabilidade pelo manejo das espécies das quais derivam esses produtos, bem como por
eventuais prejuízos ao meio ambiente e à União.
Os produtos florestais deverão ter sua demanda especificada no Plano Anual de Outorga FlorestalRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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(PAOF), consoante o disposto inciso III, do artigo 20, do Decreto nº 6.063/2007.
Art. 20. O PAOF terá o seguinte conteúdo mínimo:
III identificação da demanda por produtos e serviços florestais;
Ressalvese, contudo, que os produtos de uso tradicional e de subsistência para as comunidades
locais serão excluídos do objeto da concessão e explicitados no edital, juntamente com a definição
das restrições e da responsabilidade pelo manejo das espécies das quais derivam esses produtos,
bem como por eventuais prejuízos ao meio ambiente e ao Poder Concedente.
O Serviço Florestal Brasileiro deverá desenvolver um sistema atualizado de acompanhamento dos
preços e outros aspectos do mercado de produtos e serviços florestais.
6 As personalidades jurídicas das concessionárias
A Lei de Gestão de Florestas, em seu artigo 6º, §2º,10 preceitua que as comunidades locais
poderão participar das licitações das aéreas de concessão de florestas, por meio de associações
comunitárias, cooperativas ou outras pessoas jurídicas administrativas em lei.
A referida lei privilegia a participação das pessoas jurídicas constituídas sob as leis brasileiras, que
tenham sede e administração do país (artigo 19), além de garantir, consoante o mandamento
previsto no artigo 179 da Constituição, o acesso às concessões florestais por micro e pequenas
empresas11 e empresas de pequeno porte. É o que dispõe, com efeito, o artigo 33 da Lei nº
11.284/2006:
Art. 33. Para fins de garantir o direito de acesso às concessões florestais por pessoas
jurídicas de pequeno porte, micro e médias empresas, serão definidos no Paof, nos
termos de regulamento, lotes de concessão, contendo várias unidades de manejo de
tamanhos diversos, estabelecidos com base em critérios técnicos, que deverão
considerar as condições e as necessidades do setor florestal, as peculiaridades
regionais, a estrutura das cadeias produtivas, as infraestruturas locais e o acesso
aos mercados.
Também devese admitir a participação das organizações sociais (Lei nº 9.637/1998) e das
organizações da sociedade civil de interesse público (Lei nº 9.790/1999), desde que os respectivos
objetivos sociais e estatutários sejam compatíveis com a exploração das florestas.
Deve ser admitida, ainda, a instituição de sociedade de propósito específico para a exploração do
contrato de concessão de florestas.
Tal formatação societária tem como característica principal funcionar por um período determinado
de tempo e com o único objetivo. Por conta dessas características, serve de instrumento essencial
em processos de parcerias com a iniciativa privada, notadamente para a adequação de meios
funcionais para a proteção do desenvolvimento sustentável.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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Art. 20. O PAOF terá o seguinte conteúdo mínimo:
III identificação da demanda por produtos e serviços florestais;
Ressalvese, contudo, que os produtos de uso tradicional e de subsistência para as comunidades
locais serão excluídos do objeto da concessão e explicitados no edital, juntamente com a definição
das restrições e da responsabilidade pelo manejo das espécies das quais derivam esses produtos,
bem como por eventuais prejuízos ao meio ambiente e ao Poder Concedente.
O Serviço Florestal Brasileiro deverá desenvolver um sistema atualizado de acompanhamento dos
preços e outros aspectos do mercado de produtos e serviços florestais.
6 As personalidades jurídicas das concessionárias
A Lei de Gestão de Florestas, em seu artigo 6º, §2º,10 preceitua que as comunidades locais
poderão participar das licitações das aéreas de concessão de florestas, por meio de associações
comunitárias, cooperativas ou outras pessoas jurídicas administrativas em lei.
A referida lei privilegia a participação das pessoas jurídicas constituídas sob as leis brasileiras, que
tenham sede e administração do país (artigo 19), além de garantir, consoante o mandamento
previsto no artigo 179 da Constituição, o acesso às concessões florestais por micro e pequenas
empresas11 e empresas de pequeno porte. É o que dispõe, com efeito, o artigo 33 da Lei nº
11.284/2006:
Art. 33. Para fins de garantir o direito de acesso às concessões florestais por pessoas
jurídicas de pequeno porte, micro e médias empresas, serão definidos no Paof, nos
termos de regulamento, lotes de concessão, contendo várias unidades de manejo de
tamanhos diversos, estabelecidos com base em critérios técnicos, que deverão
considerar as condições e as necessidades do setor florestal, as peculiaridades
regionais, a estrutura das cadeias produtivas, as infraestruturas locais e o acesso
aos mercados.
Também devese admitir a participação das organizações sociais (Lei nº 9.637/1998) e das
organizações da sociedade civil de interesse público (Lei nº 9.790/1999), desde que os respectivos
objetivos sociais e estatutários sejam compatíveis com a exploração das florestas.
Deve ser admitida, ainda, a instituição de sociedade de propósito específico para a exploração do
contrato de concessão de florestas.
Tal formatação societária tem como característica principal funcionar por um período determinado
de tempo e com o único objetivo. Por conta dessas características, serve de instrumento essencial
em processos de parcerias com a iniciativa privada, notadamente para a adequação de meios
funcionais para a proteção do desenvolvimento sustentável.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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Marilda Rosado de Sá Ribeiro12 aponta as principais características dessas sociedades:
Partindo de definição simples, como ferramenta inicial de trabalho, podemos dizer
que joint venture é uma "reunião de forças entre duas ou mais empresas do mesmo
ou de diferentes países, com a finalidade de realizar uma operação específica
(industrial, comercial, de investimento, produção ou comercialização externa)". Esta
definição não resistirá, porém, a uma análise mais acurada, que apontará desde
logo sua inadequação, e a necessidade de complementála com os elementos que a
integram.
Além disso, esse tipo de parceria, que tem por objetivo a realização de um projeto específico em
conjunto — nesta hipótese, a exploração de produtos florestais —, reclama a integração funcional,
que se materializa por meio de uma joint venture, o que não implica perda da identidade e
individualidade da empresa, mas, sim, na realização de um negócio em comum.
Não há, pois, qualquer margem de dúvida acerca da vantajosidade da criação de uma SPE, em
parceria com o Poder Público, para o desenvolvimento da atividade das concessões florestais, pois
com a criação de uma pessoa jurídica autônoma ocorrerá a segregação dos riscos do
empreendimento.
Ademais, a segregação patrimonial tem o condão de facilitar a busca por investimentos no projeto,
como já se teve a oportunidade de expor Marcos Juruena Villela Souto:13
A segregação de riscos entre o negócio e a pessoa do contratado é viabilizada pela
criação de sociedades de propósito específico, encarregada de gerir, separadamente,
as receitas e despesas do projeto em PPP, de modo que o investidor não precisa
temer outras atividades ou a vida pregressa do contratado. Tratase de medida já
empregada nos contratos de concessão, que viabiliza que o investidor já seja
proprietário da receita alienada ou de ações da companhia contratada, ou ainda, de
títulos garantidos pela renda do negócio.
Tal espécie de empreendimento apresentase oportuno, ainda, pela estabilidade do vínculo, eis
que, diferentemente do que ocorre com o convênio, onde predomina a informalidade na
desconstituição do pacto, com a denúncia, a extinção societária corresponde a um processo mais
dificultoso, que possibilita a estabilidade do projeto.
Somese a isso a possibilidade da prática de negócios jurídicos em nome próprio, o que facilita,
sobretudo, o desenvolvimento das atividades negociais da entidade criada.
Destarte, esta modalidade de empreendimento pode se mostrar mais adequada para a exploração
dos produtos florestais. Além disso, a formatação de uma SPE traz a vantagem de que, pela
comunhão de escopos, tornase despicienda a realização de procedimento licitatório.
Dito em outros termos, o procedimento licitatório, neste caso, não se apresenta como o mais
adequado para o atendimento dos objetivos comuns a ambos os contratantes.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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Partindo de definição simples, como ferramenta inicial de trabalho, podemos dizer
que joint venture é uma "reunião de forças entre duas ou mais empresas do mesmo
ou de diferentes países, com a finalidade de realizar uma operação específica
(industrial, comercial, de investimento, produção ou comercialização externa)". Esta
definição não resistirá, porém, a uma análise mais acurada, que apontará desde
logo sua inadequação, e a necessidade de complementála com os elementos que a
integram.
Além disso, esse tipo de parceria, que tem por objetivo a realização de um projeto específico em
conjunto — nesta hipótese, a exploração de produtos florestais —, reclama a integração funcional,
que se materializa por meio de uma joint venture, o que não implica perda da identidade e
individualidade da empresa, mas, sim, na realização de um negócio em comum.
Não há, pois, qualquer margem de dúvida acerca da vantajosidade da criação de uma SPE, em
parceria com o Poder Público, para o desenvolvimento da atividade das concessões florestais, pois
com a criação de uma pessoa jurídica autônoma ocorrerá a segregação dos riscos do
empreendimento.
Ademais, a segregação patrimonial tem o condão de facilitar a busca por investimentos no projeto,
como já se teve a oportunidade de expor Marcos Juruena Villela Souto:13
A segregação de riscos entre o negócio e a pessoa do contratado é viabilizada pela
criação de sociedades de propósito específico, encarregada de gerir, separadamente,
as receitas e despesas do projeto em PPP, de modo que o investidor não precisa
temer outras atividades ou a vida pregressa do contratado. Tratase de medida já
empregada nos contratos de concessão, que viabiliza que o investidor já seja
proprietário da receita alienada ou de ações da companhia contratada, ou ainda, de
títulos garantidos pela renda do negócio.
Tal espécie de empreendimento apresentase oportuno, ainda, pela estabilidade do vínculo, eis
que, diferentemente do que ocorre com o convênio, onde predomina a informalidade na
desconstituição do pacto, com a denúncia, a extinção societária corresponde a um processo mais
dificultoso, que possibilita a estabilidade do projeto.
Somese a isso a possibilidade da prática de negócios jurídicos em nome próprio, o que facilita,
sobretudo, o desenvolvimento das atividades negociais da entidade criada.
Destarte, esta modalidade de empreendimento pode se mostrar mais adequada para a exploração
dos produtos florestais. Além disso, a formatação de uma SPE traz a vantagem de que, pela
comunhão de escopos, tornase despicienda a realização de procedimento licitatório.
Dito em outros termos, o procedimento licitatório, neste caso, não se apresenta como o mais
adequado para o atendimento dos objetivos comuns a ambos os contratantes.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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A lógica está no fato de que na associação empresarial não se pode prescindir da affectio societatis,
elemento indissociável que identifica, em meio a outros aspectos, a afinidade entre as partes e a
motivação pela qual decidem somar esforços para produzir um resultado de interesse comum,
como se extrai da lição de Rubens Requião:14
Esse elemento característico do contrato societário é altamente útil na prática da
vida comercial, para distinguir a sociedade de outros tipos de contrato, que tendem
a se confundir, aparentemente, com a sociedade de fato presumida. O conceito é
subjetivo, o elemento é intencional, e se deve perquirir dos reflexos aparentes e
exteriores, se a intenção do agente foi de unir seus esforços para obter resultados
comuns, que isoladamente não seriam tão plenamente conseguidos.
Em síntese, a affectio societatis, isto é, a afinidade entre as partes e a motivação pela qual decidem
somar esforços para produzir um resultado de interesse comum, não é licitável; logo, é a afinidade
e não a licitação que vai definir a melhor parceria, não sendo o procedimento licitatório o único
meio de se atingir a moralidade e a eficiência na contratação.
Por todo o exposto, parece ser essa formatação societária a que se mostra a mais adequada para a
concessão do direito de praticar manejo florestal sustentável, para exploração de produtos e
serviços numa unidade de manejo.
7 Responsabilidade pelos danos causados ao meio ambiente
O direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado enseja um dever de responsabilização
dos causadores de danos ao meio ambiente; o que, obviamente, não passou ao largo da Lei de
Gestão Florestas.
A responsabilidade por dano ambiental, como é cediço, está prevista no §1º do artigo 1415 da Lei
nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, onde se fixa o seu caráter
objetivo.
Como o legislador infraconstitucional considerou irrelevante a perquirição da culpa do agente para
a configuração de lesão ao patrimônio ecológico, é necessário, tãosomente, que esteja
comprovada a existência do dano ambiental e o respectivo nexo de causalidade com a conduta do
agente poluidor.
Sobre a caracterização da responsabilidade por danos ao meio ambiente, leciona Paulo Affonso
Leme Machado:16
A responsabilidade objetiva ambiental significa que quem danificar o ambiente tem
o dever jurídico de reparálo. Presente, pois, o binômio dano/reparação. Não se
pergunta a razão da degradação para que haja o dever de indenizar e/ou reparar. A
responsabilidade sem culpa tem incidência na indenização ou na reparação dos
"danos causados ao meio ambiente e aos terceiros afetados por sua atividade" (art.
14, §lº, da Lei 6.938/81). Não interessa que tipo de obra ou atividade seja exercida
pelo que degrada, pois não há necessidade de que ela apresente risco ou sejaRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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elemento indissociável que identifica, em meio a outros aspectos, a afinidade entre as partes e a
motivação pela qual decidem somar esforços para produzir um resultado de interesse comum,
como se extrai da lição de Rubens Requião:14
Esse elemento característico do contrato societário é altamente útil na prática da
vida comercial, para distinguir a sociedade de outros tipos de contrato, que tendem
a se confundir, aparentemente, com a sociedade de fato presumida. O conceito é
subjetivo, o elemento é intencional, e se deve perquirir dos reflexos aparentes e
exteriores, se a intenção do agente foi de unir seus esforços para obter resultados
comuns, que isoladamente não seriam tão plenamente conseguidos.
Em síntese, a affectio societatis, isto é, a afinidade entre as partes e a motivação pela qual decidem
somar esforços para produzir um resultado de interesse comum, não é licitável; logo, é a afinidade
e não a licitação que vai definir a melhor parceria, não sendo o procedimento licitatório o único
meio de se atingir a moralidade e a eficiência na contratação.
Por todo o exposto, parece ser essa formatação societária a que se mostra a mais adequada para a
concessão do direito de praticar manejo florestal sustentável, para exploração de produtos e
serviços numa unidade de manejo.
7 Responsabilidade pelos danos causados ao meio ambiente
O direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado enseja um dever de responsabilização
dos causadores de danos ao meio ambiente; o que, obviamente, não passou ao largo da Lei de
Gestão Florestas.
A responsabilidade por dano ambiental, como é cediço, está prevista no §1º do artigo 1415 da Lei
nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, onde se fixa o seu caráter
objetivo.
Como o legislador infraconstitucional considerou irrelevante a perquirição da culpa do agente para
a configuração de lesão ao patrimônio ecológico, é necessário, tãosomente, que esteja
comprovada a existência do dano ambiental e o respectivo nexo de causalidade com a conduta do
agente poluidor.
Sobre a caracterização da responsabilidade por danos ao meio ambiente, leciona Paulo Affonso
Leme Machado:16
A responsabilidade objetiva ambiental significa que quem danificar o ambiente tem
o dever jurídico de reparálo. Presente, pois, o binômio dano/reparação. Não se
pergunta a razão da degradação para que haja o dever de indenizar e/ou reparar. A
responsabilidade sem culpa tem incidência na indenização ou na reparação dos
"danos causados ao meio ambiente e aos terceiros afetados por sua atividade" (art.
14, §lº, da Lei 6.938/81). Não interessa que tipo de obra ou atividade seja exercida
pelo que degrada, pois não há necessidade de que ela apresente risco ou sejaRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
perigosa. Procurase quem foi atingido e, se for o meio ambiente e o homem, inicia
se o processo lógicojurídico da imputação civil objetiva ambiental. Só depois é que
se entrará na fase do estabelecimento do nexo de causalidade entre a ação ou
omissão e o dano. É contra o Direito enriquecerse ou ter lucro à custa da
degradação do meio ambiente
Tal entendimento vem sendo encampado, reiteradamente, pela jurisprudência do Egrégio Superior
Tribunal de Justiça como, por exemplo, no julgamento do RESP nº 578.797/RS,17 onde foi
atribuída a responsabilidade objetiva ao agente que realizou corte de árvores em área de proteção
ambiental:
1. Controvérsia adstrita à legalidade da imposição de multa, por danos causados ao
meio ambiente, com respaldo na responsabilidade objetiva, consubstanciada no
corte de árvores nativas.
2. A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) adotou a sistemática
da responsabilidade civil objetiva (art. 14, parágrafo 1º) e foi integralmente
recepcionada pela ordem jurídica atual, de sorte que é irrelevante e impertinente a
discussão da conduta do agente (culpa ou dolo) para atribuição do dever de
indenizar.
3. A adoção pela lei da responsabilidade civil objetiva, significou apreciável avanço
no combate a devastação do meio ambiente, uma vez que, sob esse sistema, não se
leva em conta, subjetivamente, a conduta do causador do dano, mas a ocorrência do
resultado prejudicial ao homem e ao ambiente. Assim sendo, para que se observe a
obrigatoriedade da reparação do dano é suficiente, apenas, que se demonstre o
nexo causal entre a lesão infligida ao meio ambiente e a ação ou omissão do
responsável pelo dano.
4. O art. 4º, VII, da Lei nº 6.938/81 prevê expressamente o dever do poluidor ou
predador de recuperar e/ou indenizar os danos causados, além de possibilitar o
reconhecimento da responsabilidade, repisese, objetiva, do poluidor em indenizar
ou reparar os danos causados ao meio ambiente ou aos terceiros afetados por sua
atividade, como dito, independentemente da existência de culpa, consoante se
infere do art. 14, §1º, da citada lei.
Ocorre que existe divergência doutrinária acerca de qual teoria de responsabilidade objetiva teria
sido adotada pela Lei nº 6.938/81, a saber, a do risco integral, ou do risco administrativo.
A teoria do risco integral, de um lado, impossibilita a alegação, pelo agente, da exclusão de sua
responsabilidade, pela ocorrência de caso fortuito ou força maior e pela culpa exclusiva da vítima
— tais excludentes podem romper o nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano
ambiental —, de outro, a teoria do risco administrativo, onde se admite que fatores externos à
vontade do agente possam ser alegados para a exclusão do nexo de causalidade, culminando com a
conseqüente ausência do dever de reparação.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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se o processo lógicojurídico da imputação civil objetiva ambiental. Só depois é que
se entrará na fase do estabelecimento do nexo de causalidade entre a ação ou
omissão e o dano. É contra o Direito enriquecerse ou ter lucro à custa da
degradação do meio ambiente
Tal entendimento vem sendo encampado, reiteradamente, pela jurisprudência do Egrégio Superior
Tribunal de Justiça como, por exemplo, no julgamento do RESP nº 578.797/RS,17 onde foi
atribuída a responsabilidade objetiva ao agente que realizou corte de árvores em área de proteção
ambiental:
1. Controvérsia adstrita à legalidade da imposição de multa, por danos causados ao
meio ambiente, com respaldo na responsabilidade objetiva, consubstanciada no
corte de árvores nativas.
2. A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) adotou a sistemática
da responsabilidade civil objetiva (art. 14, parágrafo 1º) e foi integralmente
recepcionada pela ordem jurídica atual, de sorte que é irrelevante e impertinente a
discussão da conduta do agente (culpa ou dolo) para atribuição do dever de
indenizar.
3. A adoção pela lei da responsabilidade civil objetiva, significou apreciável avanço
no combate a devastação do meio ambiente, uma vez que, sob esse sistema, não se
leva em conta, subjetivamente, a conduta do causador do dano, mas a ocorrência do
resultado prejudicial ao homem e ao ambiente. Assim sendo, para que se observe a
obrigatoriedade da reparação do dano é suficiente, apenas, que se demonstre o
nexo causal entre a lesão infligida ao meio ambiente e a ação ou omissão do
responsável pelo dano.
4. O art. 4º, VII, da Lei nº 6.938/81 prevê expressamente o dever do poluidor ou
predador de recuperar e/ou indenizar os danos causados, além de possibilitar o
reconhecimento da responsabilidade, repisese, objetiva, do poluidor em indenizar
ou reparar os danos causados ao meio ambiente ou aos terceiros afetados por sua
atividade, como dito, independentemente da existência de culpa, consoante se
infere do art. 14, §1º, da citada lei.
Ocorre que existe divergência doutrinária acerca de qual teoria de responsabilidade objetiva teria
sido adotada pela Lei nº 6.938/81, a saber, a do risco integral, ou do risco administrativo.
A teoria do risco integral, de um lado, impossibilita a alegação, pelo agente, da exclusão de sua
responsabilidade, pela ocorrência de caso fortuito ou força maior e pela culpa exclusiva da vítima
— tais excludentes podem romper o nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano
ambiental —, de outro, a teoria do risco administrativo, onde se admite que fatores externos à
vontade do agente possam ser alegados para a exclusão do nexo de causalidade, culminando com a
conseqüente ausência do dever de reparação.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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Na linha dos defensores de uma posição intermediária, recorrase, uma vez mais, às lições de
Paulo Affonso Leme Machado:18
O local onde está instalada uma usina nuclear é atingido por um terremoto. Esse
seria o fato necessário, como afirma o art. 393 do Código Civil Brasileiro. Como
efeito do terremoto constatase vazamento radioativo e conseqüente irradiação,
lesando e matando pessoas. Não é de se aplicar a isenção de responsabilidade de
forma automática. Deverá ser analisada a forma de escolha do local, constatando se
houve estudo sísmico da área. Se a área está sujeita, com maior probabilidade que
outras áreas, a abalos sísmicos, ao se instalar nessa área o empreendedor não
poderá beneficiarse da excludente de responsabilidade. Também deverão ser
avaliadas as medidas tomadas para serem evitados danos em decorrência de um
possível terremoto. Se as medidas necessárias para evitar o vazamento radioativo
não foram previamente tomadas, não houve o uso dos meios para evitar ou impedir
os efeitos nocivos ocorridos. Nesses casos não pode ser reconhecida a liberação da
responsabilidade civil ambienta!
Nesse passo, cabe perquirir qual teria sido a Teoria adotada pela Lei nº 11.284/2006.
A Lei de Gestão de Florestas tem como principal finalidade compatibilizar a preservação do meio
ambiente com a exploração sustentável da floresta, além de estabelecer condições que permitam a
diminuição da degradação ambiental, sendo que, em vários dispositivos no novo diploma, o
concessionário é obrigado a prevenir e a reparar as eventuais lesões ao meio ambiente. Citese,
como exemplo, os incisos do artigo 31 da referida lei;
Art. 31. Incumbe ao concessionário
II evitar ações ou omissões passíveis de gerar danos ao ecossistema ou a qualquer
de seus elementos
III informar imediatamente a autoridade competente no caso de ações ou omissões
próprias ou de terceiros ou fatos que acarretem danos ao ecossistema, a qualquer
de seus elementos ou às comunidades locais;
IV recuperar as áreas degradadas, quando identificado o nexo de causalidade entre
suas ações ou omissões e os danos ocorridos, independentemente de culpa ou dolo,
sem prejuízo das responsabilidades contratuais, administrativas, civis ou penais
O inciso I está de acordo com o princípio da prevenção, consagrado nos parágrafos do artigo 225
da Constituição da República, que atribui ao Poder Público o dever de adotar políticas preventivas
visando à diminuição dos riscos da ocorrência de danos ao meio ambiente.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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Paulo Affonso Leme Machado:18
O local onde está instalada uma usina nuclear é atingido por um terremoto. Esse
seria o fato necessário, como afirma o art. 393 do Código Civil Brasileiro. Como
efeito do terremoto constatase vazamento radioativo e conseqüente irradiação,
lesando e matando pessoas. Não é de se aplicar a isenção de responsabilidade de
forma automática. Deverá ser analisada a forma de escolha do local, constatando se
houve estudo sísmico da área. Se a área está sujeita, com maior probabilidade que
outras áreas, a abalos sísmicos, ao se instalar nessa área o empreendedor não
poderá beneficiarse da excludente de responsabilidade. Também deverão ser
avaliadas as medidas tomadas para serem evitados danos em decorrência de um
possível terremoto. Se as medidas necessárias para evitar o vazamento radioativo
não foram previamente tomadas, não houve o uso dos meios para evitar ou impedir
os efeitos nocivos ocorridos. Nesses casos não pode ser reconhecida a liberação da
responsabilidade civil ambienta!
Nesse passo, cabe perquirir qual teria sido a Teoria adotada pela Lei nº 11.284/2006.
A Lei de Gestão de Florestas tem como principal finalidade compatibilizar a preservação do meio
ambiente com a exploração sustentável da floresta, além de estabelecer condições que permitam a
diminuição da degradação ambiental, sendo que, em vários dispositivos no novo diploma, o
concessionário é obrigado a prevenir e a reparar as eventuais lesões ao meio ambiente. Citese,
como exemplo, os incisos do artigo 31 da referida lei;
Art. 31. Incumbe ao concessionário
II evitar ações ou omissões passíveis de gerar danos ao ecossistema ou a qualquer
de seus elementos
III informar imediatamente a autoridade competente no caso de ações ou omissões
próprias ou de terceiros ou fatos que acarretem danos ao ecossistema, a qualquer
de seus elementos ou às comunidades locais;
IV recuperar as áreas degradadas, quando identificado o nexo de causalidade entre
suas ações ou omissões e os danos ocorridos, independentemente de culpa ou dolo,
sem prejuízo das responsabilidades contratuais, administrativas, civis ou penais
O inciso I está de acordo com o princípio da prevenção, consagrado nos parágrafos do artigo 225
da Constituição da República, que atribui ao Poder Público o dever de adotar políticas preventivas
visando à diminuição dos riscos da ocorrência de danos ao meio ambiente.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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No mesmo artigo, o inciso IV estipula como dever do concessionário a recuperação da área
degradada e a sua respectiva responsabilização pelos danos causados ao meio ambiente.
Destarte, o concessionário deve reconstituir o statu quo ante da área degrada, retomando, pois, a
situação de equilíbrio ambiental e ecológico que existia antes da conduta lesiva praticada pelo
agente poluidor.
No que tange ao dever recuperação, o §5º, do artigo 4419 da Lei de Gestão de Florestas, em
consonância com o artigo 225 §3º da Constituição da República e com o inciso VI, do artigo 4º, da
Lei nº 6.938/81, preceitua que o concessionário tem o dever, quando da extinção da concessão, de
remover os equipamentos e bens que não sejam objeto de reversão, ficando obrigado a reparar ou
indenizar os danos decorrentes de suas atividades e praticar os atos de recuperação ambiental
determinados pelos órgãos competentes.
Logo, podese afirmar que a responsabilidade objetiva constante no novo diploma legislativo está
de acordo com a responsabilização prevista no §1º, do artigo 14, da Lei nº 6.938/81, sendo,
portanto, de natureza objetiva.
Dentro desse prisma, melhor seria que, além da responsabilização objetiva fosse adotada uma
teoria do risco integral moderada, na qual o concessionário possa, em casos excepcionais e à luz do
caso concreto, alegar excludentes da sua responsabilidade, notadamente nos casos de eventos
oriundos de força maior, desde que a sua ocorrência não fosse previsível na relação contratual.
Tal tendência vem sendo consagrada em diversos dispositivos da nova lei.
Por exemplo, a nova lei, em se artigo 45, estipula que, nos casos de caducidade, o poder
concedente rescindirá a concessão e aplicará as sanções contratuais cabíveis, executando suas
garantias, sem prejuízo da responsabilidade civil por danos ambientais prevista na Lei nº 6.938, de
31 de agosto de 1981, e das devidas sanções nas esferas administrativa e penal. Confirase, por
relevante, o texto da lei:
Art. 45. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do poder
concedente, a rescisão da concessão, a aplicação das sanções contratuais e a
execução das garantias, sem prejuízo da responsabilidade civil por danos ambientais
prevista na Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, e das devidas sanções nas
esferas administrativa e penal.
Notese que a Lei de Gestão de Florestas prevê no §4º, do seu artigo 44, que o Poder Concedente
pode, quando da extinção da concessão, executar as garantias contratuais sem prejuízo da
responsabilização do concessionário pelos danos causados ao meio Ambiente, prevista na Lei nº
6.938/1981.
Por fim, a referida lei prevê como causa de aumento de pena a existência de danos significativos
ao meio ambiente, oriundos da utilização falsa, incompleta ou enganosa de informações relativas
aos relatórios de impacto ambiental.
Em suma, percebese que a responsabilização pelos danos causados ao meio ambiente pelo agenteRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
degradada e a sua respectiva responsabilização pelos danos causados ao meio ambiente.
Destarte, o concessionário deve reconstituir o statu quo ante da área degrada, retomando, pois, a
situação de equilíbrio ambiental e ecológico que existia antes da conduta lesiva praticada pelo
agente poluidor.
No que tange ao dever recuperação, o §5º, do artigo 4419 da Lei de Gestão de Florestas, em
consonância com o artigo 225 §3º da Constituição da República e com o inciso VI, do artigo 4º, da
Lei nº 6.938/81, preceitua que o concessionário tem o dever, quando da extinção da concessão, de
remover os equipamentos e bens que não sejam objeto de reversão, ficando obrigado a reparar ou
indenizar os danos decorrentes de suas atividades e praticar os atos de recuperação ambiental
determinados pelos órgãos competentes.
Logo, podese afirmar que a responsabilidade objetiva constante no novo diploma legislativo está
de acordo com a responsabilização prevista no §1º, do artigo 14, da Lei nº 6.938/81, sendo,
portanto, de natureza objetiva.
Dentro desse prisma, melhor seria que, além da responsabilização objetiva fosse adotada uma
teoria do risco integral moderada, na qual o concessionário possa, em casos excepcionais e à luz do
caso concreto, alegar excludentes da sua responsabilidade, notadamente nos casos de eventos
oriundos de força maior, desde que a sua ocorrência não fosse previsível na relação contratual.
Tal tendência vem sendo consagrada em diversos dispositivos da nova lei.
Por exemplo, a nova lei, em se artigo 45, estipula que, nos casos de caducidade, o poder
concedente rescindirá a concessão e aplicará as sanções contratuais cabíveis, executando suas
garantias, sem prejuízo da responsabilidade civil por danos ambientais prevista na Lei nº 6.938, de
31 de agosto de 1981, e das devidas sanções nas esferas administrativa e penal. Confirase, por
relevante, o texto da lei:
Art. 45. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do poder
concedente, a rescisão da concessão, a aplicação das sanções contratuais e a
execução das garantias, sem prejuízo da responsabilidade civil por danos ambientais
prevista na Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, e das devidas sanções nas
esferas administrativa e penal.
Notese que a Lei de Gestão de Florestas prevê no §4º, do seu artigo 44, que o Poder Concedente
pode, quando da extinção da concessão, executar as garantias contratuais sem prejuízo da
responsabilização do concessionário pelos danos causados ao meio Ambiente, prevista na Lei nº
6.938/1981.
Por fim, a referida lei prevê como causa de aumento de pena a existência de danos significativos
ao meio ambiente, oriundos da utilização falsa, incompleta ou enganosa de informações relativas
aos relatórios de impacto ambiental.
Em suma, percebese que a responsabilização pelos danos causados ao meio ambiente pelo agenteRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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explorador de produtos florestais é uma tendência, como visto em diversos dispositivos,
defendendose, aqui, que, no caso de responsabilização do concessionário da concessão florestal,
deverá ser aplicada a teoria do risco integral moderada.
8 Encargos e juros de mora no contrato de concessão de florestas
Em diversas situações, o concessionário pode descumprir as obrigações previstas no contrato de
concessão florestal, especialmente a de realizar o pagamento ao Poder Concedente pelos produtos
auferidos com a venda dos produtos e serviços florestais, o que autoriza o Poder Concedente a
impor encargos ao concessionário, como penalidade contratual.
Daí surge a discussão acerca de qual será a taxa de juros que poderá ser aplicada pelo Conselho
Diretor do Serviço Florestal.
Como se sabe, os juros podem ser considerados frutos civis compensatórios, que remuneram o
capital emprestado, ou moratórios, que são aqueles que oneram o devedor pelo inadimplemento
das obrigações pactuadas. Vale dizer: servem de coação para que o devedor cumpra com qualquer
obrigação assumida com o credor.
No entanto, os juros não possuem apenas uma função econômica, mas, também, servem como um
instrumento de política pública. Nesse sentido, são os ensinamentos de Cristiano Chaves de Farias
e Nelson Rosenvald:20
Ademais, os juros funcionam como instrumento de política econômica. A variação
das taxas para maior ou menor corresponde ao interesse de governos de,
respectivamente, reduzir ou estimular a atividade produtiva e controlar a inflação,
muitas vezes com perversos resultados sociais, como agravamento do desemprego e
miséria.
Com efeito, o Código Civil de 2002 inovou na matéria, estipulando, em seu artigo 406,21 que,
quando a taxa de juros não for convencionada, ou quando não proveniente de lei, serão os juros
fixados segundo os critérios adotados para a mora dos pagamentos de impostos devidos à Fazenda
Nacional.
Interpretando o dispositivo do Código Civil de 2002, o Conselho da Justiça Federal, na primeira
Jornada sobre direito civil, elaborou o Enunciado nº 20,22 no sentido de que não se deve utilizar a
taxa SELIC como índice de apuração dos juros legais.
Leonardo de Andrade Mattietto,23 a seu turno, possui o mesmo entendimento, tendo em vista a
composição da Taxa Selic e a sua natural instabilidade, o que violaria o princípio da segurança
jurídica, aplicandose, pois, a taxa de 12% ao ano, prevista no Código Tributário Nacional:
A taxa SELlC, logo, não se apresenta como critério seguro, muito menos
transparente ou de fácil compreensão, que possa ser aplicável às obrigações emRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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defendendose, aqui, que, no caso de responsabilização do concessionário da concessão florestal,
deverá ser aplicada a teoria do risco integral moderada.
8 Encargos e juros de mora no contrato de concessão de florestas
Em diversas situações, o concessionário pode descumprir as obrigações previstas no contrato de
concessão florestal, especialmente a de realizar o pagamento ao Poder Concedente pelos produtos
auferidos com a venda dos produtos e serviços florestais, o que autoriza o Poder Concedente a
impor encargos ao concessionário, como penalidade contratual.
Daí surge a discussão acerca de qual será a taxa de juros que poderá ser aplicada pelo Conselho
Diretor do Serviço Florestal.
Como se sabe, os juros podem ser considerados frutos civis compensatórios, que remuneram o
capital emprestado, ou moratórios, que são aqueles que oneram o devedor pelo inadimplemento
das obrigações pactuadas. Vale dizer: servem de coação para que o devedor cumpra com qualquer
obrigação assumida com o credor.
No entanto, os juros não possuem apenas uma função econômica, mas, também, servem como um
instrumento de política pública. Nesse sentido, são os ensinamentos de Cristiano Chaves de Farias
e Nelson Rosenvald:20
Ademais, os juros funcionam como instrumento de política econômica. A variação
das taxas para maior ou menor corresponde ao interesse de governos de,
respectivamente, reduzir ou estimular a atividade produtiva e controlar a inflação,
muitas vezes com perversos resultados sociais, como agravamento do desemprego e
miséria.
Com efeito, o Código Civil de 2002 inovou na matéria, estipulando, em seu artigo 406,21 que,
quando a taxa de juros não for convencionada, ou quando não proveniente de lei, serão os juros
fixados segundo os critérios adotados para a mora dos pagamentos de impostos devidos à Fazenda
Nacional.
Interpretando o dispositivo do Código Civil de 2002, o Conselho da Justiça Federal, na primeira
Jornada sobre direito civil, elaborou o Enunciado nº 20,22 no sentido de que não se deve utilizar a
taxa SELIC como índice de apuração dos juros legais.
Leonardo de Andrade Mattietto,23 a seu turno, possui o mesmo entendimento, tendo em vista a
composição da Taxa Selic e a sua natural instabilidade, o que violaria o princípio da segurança
jurídica, aplicandose, pois, a taxa de 12% ao ano, prevista no Código Tributário Nacional:
A taxa SELlC, logo, não se apresenta como critério seguro, muito menos
transparente ou de fácil compreensão, que possa ser aplicável às obrigações emRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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g e r a l , m e s m o q u e n ã o s e a d e n t r e n a d i s c u s s ã o d e s u a l e g a l i d a d e e
constitucionalidade. Não seria conveniente transpor, para as relações obrigacionais
em geral, as agruras da instável política econômica conduzida pelo governo da
União, sujeita a pressões de variadas ordens, como o controle da inflação, as
injunções da vida política e as que decorrem das crises internacionais. Com tal
transposição, seria duramente abalado o valor de segurança das relações jurídicas,
sem que, tampouco, fosse prestigiado o valor de justiça. Não bastasse tal
inconveniente, a taxa SELlC não abrange apenas juros, incluindo um componente
importante de correção monetária, e a sua fixação não segue uma fórmula
matemática objetiva, mas é a expressão da vontade política dominante no comando
da economia brasileira. Ponderando os fundamentos que levam à rejeição da
utilização da taxa SELIC, a saída encontrável no próprio ordenamento para a fixação
dos juros legais é a de, combinando o art. 406 do novo Código Civil com o art. 161,
§1º, do Código Tributário Nacional, determinálas em 12% (doze por cento) ao ano,
que, malgrado ser uma taxa fixa, é coerente com os arts. 591, 1.187, parágrafo
único, II, e 1.336, §1º, da própria lei civil vigente.
Todavia, a Lei nº 9.494, de 10 de setembro de 1997, estipulou que os juros de mora, nas
condenações impostas à Fazenda Pública, abrangendo todos os entes Federados, em relação aos
pagamentos devidos a servidores e empregados públicos não poderão ultrapassar o percentual de
6% ao ano.
Art. 1ºF. Os juros de mora, nas condenações impostas à Fazenda Pública para
pagamento de verbas remuneratórias devidas a servidores e empregados públicos,
não poderão ultrapassar o percentual de seis por cento ao ano. (NR) (Artigo incluído
pela Medida provisória nº 2.18035, de 24.8.2001)
O S u p r e m o T r i b u n a l F e d e r a l d e u p r o v i m e n t o a o R E n º 4 5 3 . 7 4 0 / R J ,24 d e c l a r a n d o a
constitucionalidade de artigo 1ºF da Lei nº 9.494/97, pelos seguintes fundamentos:
Débitos da Fazenda Pública e Juros de Mora 4 Em conclusão de julgamento, o
Tribunal, por maioria, deu provimento a recurso extraordinário e declarou a
constitucionalidade do art. 1ºF da Lei 9.494/97, introduzido pela Medida Provisória
2.22545/2001, que estabelece que "os juros de mora, nas condenações impostas à
Fazenda Pública para pagamento de verbas remuneratórias devidas a servidores e
empregados públicos, não poderá ultrapassar o percentual de 6% ao ano". Na
espécie, impugnavase acórdão da Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais
da Seção Judiciária do Rio de Janeiro que, aplicando seu Enunciado 32, condenara a
União ao pagamento integral do resíduo de 3,17% sobre os vencimentos dos
servidores públicos federais, acrescidos de juros de 1% ao mês, ao fundamento de
que o dispositivo em questão fere o princípio constitucional da isonomia v.
Informativo 436. Salientandose que o conceito da isonomia, aplicado à hipótese do
recurso, é relacional, exigindo modelos de comparação e de justificação, entendeu
se não haver discriminação entre credores da Fazenda Pública, haja vista que osRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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constitucionalidade. Não seria conveniente transpor, para as relações obrigacionais
em geral, as agruras da instável política econômica conduzida pelo governo da
União, sujeita a pressões de variadas ordens, como o controle da inflação, as
injunções da vida política e as que decorrem das crises internacionais. Com tal
transposição, seria duramente abalado o valor de segurança das relações jurídicas,
sem que, tampouco, fosse prestigiado o valor de justiça. Não bastasse tal
inconveniente, a taxa SELlC não abrange apenas juros, incluindo um componente
importante de correção monetária, e a sua fixação não segue uma fórmula
matemática objetiva, mas é a expressão da vontade política dominante no comando
da economia brasileira. Ponderando os fundamentos que levam à rejeição da
utilização da taxa SELIC, a saída encontrável no próprio ordenamento para a fixação
dos juros legais é a de, combinando o art. 406 do novo Código Civil com o art. 161,
§1º, do Código Tributário Nacional, determinálas em 12% (doze por cento) ao ano,
que, malgrado ser uma taxa fixa, é coerente com os arts. 591, 1.187, parágrafo
único, II, e 1.336, §1º, da própria lei civil vigente.
Todavia, a Lei nº 9.494, de 10 de setembro de 1997, estipulou que os juros de mora, nas
condenações impostas à Fazenda Pública, abrangendo todos os entes Federados, em relação aos
pagamentos devidos a servidores e empregados públicos não poderão ultrapassar o percentual de
6% ao ano.
Art. 1ºF. Os juros de mora, nas condenações impostas à Fazenda Pública para
pagamento de verbas remuneratórias devidas a servidores e empregados públicos,
não poderão ultrapassar o percentual de seis por cento ao ano. (NR) (Artigo incluído
pela Medida provisória nº 2.18035, de 24.8.2001)
O S u p r e m o T r i b u n a l F e d e r a l d e u p r o v i m e n t o a o R E n º 4 5 3 . 7 4 0 / R J ,24 d e c l a r a n d o a
constitucionalidade de artigo 1ºF da Lei nº 9.494/97, pelos seguintes fundamentos:
Débitos da Fazenda Pública e Juros de Mora 4 Em conclusão de julgamento, o
Tribunal, por maioria, deu provimento a recurso extraordinário e declarou a
constitucionalidade do art. 1ºF da Lei 9.494/97, introduzido pela Medida Provisória
2.22545/2001, que estabelece que "os juros de mora, nas condenações impostas à
Fazenda Pública para pagamento de verbas remuneratórias devidas a servidores e
empregados públicos, não poderá ultrapassar o percentual de 6% ao ano". Na
espécie, impugnavase acórdão da Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais
da Seção Judiciária do Rio de Janeiro que, aplicando seu Enunciado 32, condenara a
União ao pagamento integral do resíduo de 3,17% sobre os vencimentos dos
servidores públicos federais, acrescidos de juros de 1% ao mês, ao fundamento de
que o dispositivo em questão fere o princípio constitucional da isonomia v.
Informativo 436. Salientandose que o conceito da isonomia, aplicado à hipótese do
recurso, é relacional, exigindo modelos de comparação e de justificação, entendeu
se não haver discriminação entre credores da Fazenda Pública, haja vista que osRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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débitos desta, em regra, são pagos com taxa de juros moratórios de 6% ao ano, a
exemplo do que ocorre na desapropriação, nos títulos da dívida pública e na
composição dos precatórios. Destacouse exceção a essa regra, citandose o indébito
tributário, em relação ao qual aplicase o disposto no art. 161, §1º, do Código
Tributário Nacional, c/c o art. 39, §4º, da Lei 9.250/95. Esclareceuse que a
Fazenda Pública, no caso do indébito, remunera de modo mais vantajoso, porque,
quando exige o pagamento, também o faz de forma mais elevada, tratandose,
portanto, de reciprocidade que vincula a cobrança à dívida. Vencidos os Ministros
Cármen Lúcia, Carlos Britto, Marco Aurélio e Sepúlveda Pertence que negavam
provimento ao recurso.
Notese que esse artigo não foi revogado pelo Código Civil de 2002, uma vez que a lei posterior
não tratou da mesma matéria de forma idêntica, não havendo a abrogação do conteúdo da norma
no que tange aos pagamentos de verbas remuneratórias devidas aos servidores públicos.
Tratase de norma especial que não se aplica, por evidente, nos casos da moras dos
concessionários Florestais.
Assim, podese concluir que, como os juros devem ser pactuados pelas partes e incorporados ao
contrato, cabendo ao Serviço Florestal a fixação das condições iniciais do ajuste, como verdadeiro
regulador do contrato, o seu Conselho Diretor (do Serviço Florestal) poderá, combinando o art. 406
do novo Código Civil com o art. 161, §1º do Código Tributário Nacional, determinar a taxa de juros
em 12% (doze por cento) ao ano, no caso de descumprimentos contratuais praticados pelo
concessionário.
9 Extinção da concessão
O contrato de concessão florestal poderá ser extinto pelas seguintes causas: esgotamento do prazo
contratual; rescisão; anulação; falência ou extinção do concessionário e falecimento ou
incapacidade do titular, no caso de empresa individual; desistência e devolução, por opção do
concessionário, do objeto da concessão.
A extinção da concessão autoriza, independentemente de notificação prévia, a ocupação das
instalações e a utilização, pelo titular da floresta pública, de todos os bens reversíveis. É o que
preceitua, com efeito, o artigo 43 do Decreto nº 6.063/2007.
Art. 43. Os bens reversíveis, que retornam ao titular da floresta pública após a
extinção da concessão, serão definidos no edital de licitação e deverão incluir pelo
menos:
I demarcação da unidade de manejo;
II infraestrutura de acesso;
III cercas, aceiros e porteiras; eRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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exemplo do que ocorre na desapropriação, nos títulos da dívida pública e na
composição dos precatórios. Destacouse exceção a essa regra, citandose o indébito
tributário, em relação ao qual aplicase o disposto no art. 161, §1º, do Código
Tributário Nacional, c/c o art. 39, §4º, da Lei 9.250/95. Esclareceuse que a
Fazenda Pública, no caso do indébito, remunera de modo mais vantajoso, porque,
quando exige o pagamento, também o faz de forma mais elevada, tratandose,
portanto, de reciprocidade que vincula a cobrança à dívida. Vencidos os Ministros
Cármen Lúcia, Carlos Britto, Marco Aurélio e Sepúlveda Pertence que negavam
provimento ao recurso.
Notese que esse artigo não foi revogado pelo Código Civil de 2002, uma vez que a lei posterior
não tratou da mesma matéria de forma idêntica, não havendo a abrogação do conteúdo da norma
no que tange aos pagamentos de verbas remuneratórias devidas aos servidores públicos.
Tratase de norma especial que não se aplica, por evidente, nos casos da moras dos
concessionários Florestais.
Assim, podese concluir que, como os juros devem ser pactuados pelas partes e incorporados ao
contrato, cabendo ao Serviço Florestal a fixação das condições iniciais do ajuste, como verdadeiro
regulador do contrato, o seu Conselho Diretor (do Serviço Florestal) poderá, combinando o art. 406
do novo Código Civil com o art. 161, §1º do Código Tributário Nacional, determinar a taxa de juros
em 12% (doze por cento) ao ano, no caso de descumprimentos contratuais praticados pelo
concessionário.
9 Extinção da concessão
O contrato de concessão florestal poderá ser extinto pelas seguintes causas: esgotamento do prazo
contratual; rescisão; anulação; falência ou extinção do concessionário e falecimento ou
incapacidade do titular, no caso de empresa individual; desistência e devolução, por opção do
concessionário, do objeto da concessão.
A extinção da concessão autoriza, independentemente de notificação prévia, a ocupação das
instalações e a utilização, pelo titular da floresta pública, de todos os bens reversíveis. É o que
preceitua, com efeito, o artigo 43 do Decreto nº 6.063/2007.
Art. 43. Os bens reversíveis, que retornam ao titular da floresta pública após a
extinção da concessão, serão definidos no edital de licitação e deverão incluir pelo
menos:
I demarcação da unidade de manejo;
II infraestrutura de acesso;
III cercas, aceiros e porteiras; eRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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IV construções e instalações permanentes
No caso de a extinção da concessão ocorrer por rescisão, falência do contratado ou desistência da
concessão, o Poder Concedente fica autorizado a executar as garantias contratuais, sem prejuízo
da responsabilidade civil por danos ambientais.
A rescisão da concessão poderá ser efetuada unilateralmente pelo poder concedente, quando: o
concessionário descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais e regulamentares
concernentes à concessão; o concessionário descumprir o PMFS, de forma que afete elementos
essenciais de proteção do meio ambiente e a sustentabilidade da atividade; o concessionário
paralisar a execução do PMFS por prazo maior que o previsto em contrato, ressalvadas as
hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior, ou as que, com anuência do órgão gestor,
visem à proteção ambiental; descumprimento, total ou parcial, da obrigação de pagamento dos
preços florestais; o concessionário perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para
manter a regular execução do PMFS; o concessionário não cumprir as penalidades impostas por
infrações, nos devidos prazos; o concessionário não atender a notificação do órgão gestor no
sentido de regularizar o exercício de suas atividades; o concessionário for condenado em sentença
transitada em julgado por crime contra o meio ambiente ou a ordem tributária, ou por crime
previdenciário; ocorrer fato superveniente de relevante interesse público que justifique a rescisão,
mediante lei autorizativa específica, com indenização das parcelas de investimento ainda não
amortizadas vinculadas aos bens reversíveis que tenham sido realizados; o concessionário
submeter trabalhadores a condições degradantes de trabalho ou análogas à de escravo ou explorar
o trabalho de crianças e adolescentes (artigo §1º do artigo 45 da Lei).
Ao que parece, a nova lei adotou, em favor do Poder Concedente, Cláusulas exorbitantes25 para
permitir a resilição contratual.
Como de conhecimento convencional, as prerrogativas encartadas pelas cláusulas exorbitantes
decorrem da imperatividade atribuída à Administração Pública para a tutela efetiva do interesse
público, razão pela qual se admite que seja excepcionada a regra da igualdade perante a lei,
desigualando as partes na relação contratual.
Isso porque, em determinadas situações, a indisponibilidade do interesse público faz com que os
interesses primários se sobreponham aos interesses dos particulares, especialmente em contratos
administrativos.
Todavia, não parece mais adequado aos novos paradigmas do direito público que todo o contrato
que envolva a Administração Pública deva ser permeado por cláusulas exorbitantes.
Vale dizer: vem ocorrendo a revisão da doutrina "substantivadora" do contrato administrativo,
concluindose que essa substantivação não é necessária para aplicarse o Direito Administrativo
aos contratos regidos tanto pelo Direito Civil, como pelo Direito econômico.
Tal concepção, há muito defendida por Diogo de Figueiredo Moreira Neto,26 de que as cláusulas
exorbitantes seriam como meras modulações contratuais que, quando utilizadas na órbita privada,Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
No caso de a extinção da concessão ocorrer por rescisão, falência do contratado ou desistência da
concessão, o Poder Concedente fica autorizado a executar as garantias contratuais, sem prejuízo
da responsabilidade civil por danos ambientais.
A rescisão da concessão poderá ser efetuada unilateralmente pelo poder concedente, quando: o
concessionário descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais e regulamentares
concernentes à concessão; o concessionário descumprir o PMFS, de forma que afete elementos
essenciais de proteção do meio ambiente e a sustentabilidade da atividade; o concessionário
paralisar a execução do PMFS por prazo maior que o previsto em contrato, ressalvadas as
hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior, ou as que, com anuência do órgão gestor,
visem à proteção ambiental; descumprimento, total ou parcial, da obrigação de pagamento dos
preços florestais; o concessionário perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para
manter a regular execução do PMFS; o concessionário não cumprir as penalidades impostas por
infrações, nos devidos prazos; o concessionário não atender a notificação do órgão gestor no
sentido de regularizar o exercício de suas atividades; o concessionário for condenado em sentença
transitada em julgado por crime contra o meio ambiente ou a ordem tributária, ou por crime
previdenciário; ocorrer fato superveniente de relevante interesse público que justifique a rescisão,
mediante lei autorizativa específica, com indenização das parcelas de investimento ainda não
amortizadas vinculadas aos bens reversíveis que tenham sido realizados; o concessionário
submeter trabalhadores a condições degradantes de trabalho ou análogas à de escravo ou explorar
o trabalho de crianças e adolescentes (artigo §1º do artigo 45 da Lei).
Ao que parece, a nova lei adotou, em favor do Poder Concedente, Cláusulas exorbitantes25 para
permitir a resilição contratual.
Como de conhecimento convencional, as prerrogativas encartadas pelas cláusulas exorbitantes
decorrem da imperatividade atribuída à Administração Pública para a tutela efetiva do interesse
público, razão pela qual se admite que seja excepcionada a regra da igualdade perante a lei,
desigualando as partes na relação contratual.
Isso porque, em determinadas situações, a indisponibilidade do interesse público faz com que os
interesses primários se sobreponham aos interesses dos particulares, especialmente em contratos
administrativos.
Todavia, não parece mais adequado aos novos paradigmas do direito público que todo o contrato
que envolva a Administração Pública deva ser permeado por cláusulas exorbitantes.
Vale dizer: vem ocorrendo a revisão da doutrina "substantivadora" do contrato administrativo,
concluindose que essa substantivação não é necessária para aplicarse o Direito Administrativo
aos contratos regidos tanto pelo Direito Civil, como pelo Direito econômico.
Tal concepção, há muito defendida por Diogo de Figueiredo Moreira Neto,26 de que as cláusulas
exorbitantes seriam como meras modulações contratuais que, quando utilizadas na órbita privada,Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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são encaradas com temores e suspeitas, mas, quando se trata do Estado, não suscitam esse
repúdio, pois não se supõe que delas faça uso com propósitos de abuso de poder econômico.
Portanto, numa perspectiva de vanguarda, as exorbitâncias nada mais representam que meras
modulações contratuais — que já se apresentam abundantemente, sob diversas roupagens
jurídicas e com diferentes justificativas, em quase todas as modalidades contratuais privadas —, e
que não estariam implícitas nos contratos celebrados pela Administração, mas poderiam ser
inseridas sempre que motivadamente exigidas pela matéria administrativa.
Só assim poderá se atingir os objetivos da negociação pela consensualidade.
Desta feita, o uso das cláusulas exorbitantes passa a apresentar desvantagens, tais como, a
imprecisão e a insegurança de direitos resultantes do manejo público das prerrogativas da
Administração nas transações; o agravamento dos custos de transação pelo aumento do risco do
contrato; o sacrifício da confiança legítima do administrado na transação, dentre outros.
Tornase necessário, portanto, que, em cada contrato, sejam sopesadas as vantagens e
desvantagens do uso de cláusulas exorbitantes, o que não se coaduna com a disciplina atual dos
contratos administrativos. Diogo de Figueiredo Moreira Neto,27 neste ponto, leciona que:
Ora, no modelo tradicional de contratos administrativos — com prerrogativas legais
estandardizadas — há total impossibilidade de ponderar casuisticamente essas
vantagens e desvantagens considerando as características de cada um para que
deva realizar a Administração Pública (juízos de oportunidade e de conveniência).
Propõese, então, calcado nos ensinamentos do citado autor, que sejam adotadas as técnicas da
flexibilização pela discricionariedade e da dupla motivação, de modo que a inserção e a formulação
de cláusulas exorbitantes nos contratos possa ser feita discricionariamente pelo administrador, que
deverá motivar tanto a adoção (inserção no contrato), em tese, da cláusula discricionária, como,
também, a sua a aplicação, quando necessária, já que o atendimento do princípio do interesse
público é que é legalmente indisponível por parte da Administração, mas as condições em que esse
atendimento se dará ou se possa dar é matéria administrativamente disponível, sempre que se
instaure concurso com outros princípios constitucionalmente relevantes.
No caso das concessões florestais, por se tratar de um contrato de direito econômico, não parece
que devem ser adotadas, imotivadamente, cláusulas exorbitantes, sob pena de que se torne
inviável a exploração dos produtos florestais.
A despeito disso, a rescisão do contrato de concessão, ainda que sejam utilizadas cláusulas
exorbitantes, deverá ser precedida do devido processo administrativo,28 assegurado o direito de
ampla defesa e contraditório, com os recursos a ela inerentes, consoante determinação
constitucional.
Andou bem o legislador ao processualizar a atividade de resilição unilateral do contrato de
concessão de florestas, eis que, num contexto norteado pela democracia administrativa, não se
pode, como outrora, considerar que o ato administrativo está no papel de protagonista do Direito
Administrativo; na atualidade, ao revés, devese valorizar o processo administrativo, como mote
de melhoria das relações entre a Administração e os cidadãos.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
repúdio, pois não se supõe que delas faça uso com propósitos de abuso de poder econômico.
Portanto, numa perspectiva de vanguarda, as exorbitâncias nada mais representam que meras
modulações contratuais — que já se apresentam abundantemente, sob diversas roupagens
jurídicas e com diferentes justificativas, em quase todas as modalidades contratuais privadas —, e
que não estariam implícitas nos contratos celebrados pela Administração, mas poderiam ser
inseridas sempre que motivadamente exigidas pela matéria administrativa.
Só assim poderá se atingir os objetivos da negociação pela consensualidade.
Desta feita, o uso das cláusulas exorbitantes passa a apresentar desvantagens, tais como, a
imprecisão e a insegurança de direitos resultantes do manejo público das prerrogativas da
Administração nas transações; o agravamento dos custos de transação pelo aumento do risco do
contrato; o sacrifício da confiança legítima do administrado na transação, dentre outros.
Tornase necessário, portanto, que, em cada contrato, sejam sopesadas as vantagens e
desvantagens do uso de cláusulas exorbitantes, o que não se coaduna com a disciplina atual dos
contratos administrativos. Diogo de Figueiredo Moreira Neto,27 neste ponto, leciona que:
Ora, no modelo tradicional de contratos administrativos — com prerrogativas legais
estandardizadas — há total impossibilidade de ponderar casuisticamente essas
vantagens e desvantagens considerando as características de cada um para que
deva realizar a Administração Pública (juízos de oportunidade e de conveniência).
Propõese, então, calcado nos ensinamentos do citado autor, que sejam adotadas as técnicas da
flexibilização pela discricionariedade e da dupla motivação, de modo que a inserção e a formulação
de cláusulas exorbitantes nos contratos possa ser feita discricionariamente pelo administrador, que
deverá motivar tanto a adoção (inserção no contrato), em tese, da cláusula discricionária, como,
também, a sua a aplicação, quando necessária, já que o atendimento do princípio do interesse
público é que é legalmente indisponível por parte da Administração, mas as condições em que esse
atendimento se dará ou se possa dar é matéria administrativamente disponível, sempre que se
instaure concurso com outros princípios constitucionalmente relevantes.
No caso das concessões florestais, por se tratar de um contrato de direito econômico, não parece
que devem ser adotadas, imotivadamente, cláusulas exorbitantes, sob pena de que se torne
inviável a exploração dos produtos florestais.
A despeito disso, a rescisão do contrato de concessão, ainda que sejam utilizadas cláusulas
exorbitantes, deverá ser precedida do devido processo administrativo,28 assegurado o direito de
ampla defesa e contraditório, com os recursos a ela inerentes, consoante determinação
constitucional.
Andou bem o legislador ao processualizar a atividade de resilição unilateral do contrato de
concessão de florestas, eis que, num contexto norteado pela democracia administrativa, não se
pode, como outrora, considerar que o ato administrativo está no papel de protagonista do Direito
Administrativo; na atualidade, ao revés, devese valorizar o processo administrativo, como mote
de melhoria das relações entre a Administração e os cidadãos.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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Confirase, sobre o tema, os ensinamentos de Odete Medauar: 29
Na verdade o ato administrativo não mais se apresenta no papel de protagonista;
mas, configura, ainda, um dos grandes tópicos do Direito Administrativo. O processo
administrativo despontou sob o contexto da democracia administrativa, da melhoria
das relações Administração/Administrado, da atuação dos administrados na tomada
de decisões, entre outros fatores.
A concessão, por outro lado, poderá ser rescindida por iniciativa do concessionário, no caso de
descumprimento das normas contratuais pelo Poder Concedente, mediante ação judicial
especialmente intentada para esse fim.
Não parece, todavia, que, num contrato situado no âmbito do direito econômico fora do âmbito do
jus imperi Estatal seja necessário, ainda, que o particular tenha que ser compelido a pleitear a
rescisão contratual exclusivamente por meio de demanda perante o Poder Judiciário.
Neste ponto, propõese que esta visão possa ser revista, dentro do já citado contexto da
processualização do direito administrativo, para que o particular possa ingressar com um pedido de
rescisão administrativa, que obrigue o Poder Público a se pronunciar, abrindo, em caso de omissão,
a via do mandamus.
Logo, devese analisar o caso concreto para verificar se o investidor poderá continuar a prestar os
serviços face ao inadimplemento do Poder Público, pois não haveria, em tese, qualquer prejuízo
com a interrupção da exploração de produtos florestais, sendo certo que só então, após todas as
tratativas realizadas no âmbito administrativo, recorrerseia ao Poder Judiciário, que poderia,
inclusive, condenar o Poder Concedente a uma indenização suplementar à rescisão contratual, caso
seja comparada, dentro da relação jurídica processual, a sua máfé.
Conclusões
A gestão privada de florestas públicas é instrumento de concretização não apenas do princípio da
prevenção ambiental como do princípio do desenvolvimento sustentável, promovendo o adequado
manejo do ambiente, viabilizando a promoção do desenvolvimento e a ocupação ordenada do
patrimônio ambiental, até então fragilizada pela ausência de instrumentos suficientes e adequados
para a repressão das diversas ilegalidades cometidas sem o conhecimento ou possibilidade de
impedimento pelo Poder Público.
A natureza da concessão de florestas é de contrato da administração um contrato de direito
econômico e não de contrato administrativo. A conseqüência desse enquadramento é a de nele não
se poder fazer uso de cláusulas exorbitantes.
Abstract: This article examines the new instrument of Forestry Concession, a
Government arrangement to execute the constitutional order of environment
protection. For that, it analyses the characteristics of the Law nº 11.284/2006Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
Na verdade o ato administrativo não mais se apresenta no papel de protagonista;
mas, configura, ainda, um dos grandes tópicos do Direito Administrativo. O processo
administrativo despontou sob o contexto da democracia administrativa, da melhoria
das relações Administração/Administrado, da atuação dos administrados na tomada
de decisões, entre outros fatores.
A concessão, por outro lado, poderá ser rescindida por iniciativa do concessionário, no caso de
descumprimento das normas contratuais pelo Poder Concedente, mediante ação judicial
especialmente intentada para esse fim.
Não parece, todavia, que, num contrato situado no âmbito do direito econômico fora do âmbito do
jus imperi Estatal seja necessário, ainda, que o particular tenha que ser compelido a pleitear a
rescisão contratual exclusivamente por meio de demanda perante o Poder Judiciário.
Neste ponto, propõese que esta visão possa ser revista, dentro do já citado contexto da
processualização do direito administrativo, para que o particular possa ingressar com um pedido de
rescisão administrativa, que obrigue o Poder Público a se pronunciar, abrindo, em caso de omissão,
a via do mandamus.
Logo, devese analisar o caso concreto para verificar se o investidor poderá continuar a prestar os
serviços face ao inadimplemento do Poder Público, pois não haveria, em tese, qualquer prejuízo
com a interrupção da exploração de produtos florestais, sendo certo que só então, após todas as
tratativas realizadas no âmbito administrativo, recorrerseia ao Poder Judiciário, que poderia,
inclusive, condenar o Poder Concedente a uma indenização suplementar à rescisão contratual, caso
seja comparada, dentro da relação jurídica processual, a sua máfé.
Conclusões
A gestão privada de florestas públicas é instrumento de concretização não apenas do princípio da
prevenção ambiental como do princípio do desenvolvimento sustentável, promovendo o adequado
manejo do ambiente, viabilizando a promoção do desenvolvimento e a ocupação ordenada do
patrimônio ambiental, até então fragilizada pela ausência de instrumentos suficientes e adequados
para a repressão das diversas ilegalidades cometidas sem o conhecimento ou possibilidade de
impedimento pelo Poder Público.
A natureza da concessão de florestas é de contrato da administração um contrato de direito
econômico e não de contrato administrativo. A conseqüência desse enquadramento é a de nele não
se poder fazer uso de cláusulas exorbitantes.
Abstract: This article examines the new instrument of Forestry Concession, a
Government arrangement to execute the constitutional order of environment
protection. For that, it analyses the characteristics of the Law nº 11.284/2006Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
contracts, as well the concessionaires' responsibility on the use of products of forest
services
Keywords: Administrative law. Environment. Forests Concession. Sustainable
development. Products of forest services. Concessionaire responsibility.
1 Ressaltese, por relevante, que será realizada a primeira Concessão de Florestas do Brasil no
Estado de Rondônia. Confirase a reportagem : "Brasília A primeira área pública a ser licitada para
concessão fica na Floresta Nacional (Flona) do Jamari, em Rondônia. A unidade de conservação do
Jamari tem 220 mil hectares de extensão, dos quais 90 mil hectares serão alvo da concessão. O
anúncio foi feito hoje (21) pelo Ministério do Meio Ambiente, pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e pelo Serviço Florestal Brasileiro (SFB). O
SFB, órgão encarregado de gerenciar a atividade, foi criado com a Lei de Gestão de Florestas,
regulamentada em março. Hoje também é o último dia de consulta pública sobre parâmetros para
a exploração dessas áreas. A exploração da floresta prevê pagamento pelo usos dos recursos
naturais e manejo sustentável, que é retirar do local uma quantidade de produtos que não
prejudiquem sua recuperação. Dentro dos 90 mil hectares podem ser explorados madeira, frutos,
sementes, resinas, óleos etc. Também serão permitidas atividades de serviços como turismo
ecológico. Cada hectare corresponde, aproximadamente, a um campo de futebol. A licitação irá
levar em contra os critérios de preço e técnica, sendo que o segundo item fica com o peso maior.
Assim, quem oferecer o melhor preço não necessariamente será o vencedor do processo. Os
critérios técnicos estão divididos em maior benefício social, menor impacto ambiental, maior
eficiência e maior agregação de valor local. Danificar o menor número de árvores e criar o maior
número de empregos diretos, por exemplo, são itens que podem fazer a diferença na pontuação
entre os concorrentes. A concessão de florestas públicas pode ser liberada por um período que vai
de cinco a 40 anos. Cada unidade de manejo terá um vencedor único e distinto. Podem participar
das licitações empresas brasileiras, independentemente da origem do capital, desde que estejam
instaladas no país. A área do Jamari será dividida em lotes de pequeno, médio e grande porte, que
serão licitados separadamente e com regras distintas. A intenção é que assim produtores de
diferentes escalas tenham acesso, de acordo com o Ministério do Meio Ambiente. A ministra do
Meio Ambiente, Marina Silva, afirma que a possibilidade de explorar as florestas associada ao
manejo viabiliza o ordenamento territorial e põe fim à grilagem (venda ilegal de terras): "As
pessoas faziam grilagem, se apropriavam dos recursos públicos sem que isso significasse nenhum
benefício para o país e para as populações locais. Da forma como está sendo feito nós temos
critérios que são econômicos, sociais e ambientais para que se possa ganhar uma licitação de um
desses lotes. Dos recursos arrecadados, 30% vão para a fiscalização e monitoramento do processo.
O s o u t r o s 7 0 % s e r ã o d e s t i n a d o s a o I n s t i t u t o C h i c o M e n d e s , a o F u n d o N a c i o n a l d e
Desenvolvimento Florestal, e ao estado e ao município onde esteja localizada a área licitada. O
contrato de concessão da Floresta Nacional do Jamari tem assinatura prevista para março. Antes,
serão divulgados o préedital e o edital, e em 9 e 10 de outubro haverá audiências públicas.
Segundo o presidente do Serviço Florestal Brasileiro, Tasso Azevedo, a Flona Jamari está
localizada em uma das áreas de maior pressão para desmatamento, sendo assim considerada
p r i o r i t á r i a p a r a c o n c e s s ã o f l o r e s t a l "
(http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/09/21/materia.20070921.0331650647/view).Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
services
Keywords: Administrative law. Environment. Forests Concession. Sustainable
development. Products of forest services. Concessionaire responsibility.
1 Ressaltese, por relevante, que será realizada a primeira Concessão de Florestas do Brasil no
Estado de Rondônia. Confirase a reportagem : "Brasília A primeira área pública a ser licitada para
concessão fica na Floresta Nacional (Flona) do Jamari, em Rondônia. A unidade de conservação do
Jamari tem 220 mil hectares de extensão, dos quais 90 mil hectares serão alvo da concessão. O
anúncio foi feito hoje (21) pelo Ministério do Meio Ambiente, pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e pelo Serviço Florestal Brasileiro (SFB). O
SFB, órgão encarregado de gerenciar a atividade, foi criado com a Lei de Gestão de Florestas,
regulamentada em março. Hoje também é o último dia de consulta pública sobre parâmetros para
a exploração dessas áreas. A exploração da floresta prevê pagamento pelo usos dos recursos
naturais e manejo sustentável, que é retirar do local uma quantidade de produtos que não
prejudiquem sua recuperação. Dentro dos 90 mil hectares podem ser explorados madeira, frutos,
sementes, resinas, óleos etc. Também serão permitidas atividades de serviços como turismo
ecológico. Cada hectare corresponde, aproximadamente, a um campo de futebol. A licitação irá
levar em contra os critérios de preço e técnica, sendo que o segundo item fica com o peso maior.
Assim, quem oferecer o melhor preço não necessariamente será o vencedor do processo. Os
critérios técnicos estão divididos em maior benefício social, menor impacto ambiental, maior
eficiência e maior agregação de valor local. Danificar o menor número de árvores e criar o maior
número de empregos diretos, por exemplo, são itens que podem fazer a diferença na pontuação
entre os concorrentes. A concessão de florestas públicas pode ser liberada por um período que vai
de cinco a 40 anos. Cada unidade de manejo terá um vencedor único e distinto. Podem participar
das licitações empresas brasileiras, independentemente da origem do capital, desde que estejam
instaladas no país. A área do Jamari será dividida em lotes de pequeno, médio e grande porte, que
serão licitados separadamente e com regras distintas. A intenção é que assim produtores de
diferentes escalas tenham acesso, de acordo com o Ministério do Meio Ambiente. A ministra do
Meio Ambiente, Marina Silva, afirma que a possibilidade de explorar as florestas associada ao
manejo viabiliza o ordenamento territorial e põe fim à grilagem (venda ilegal de terras): "As
pessoas faziam grilagem, se apropriavam dos recursos públicos sem que isso significasse nenhum
benefício para o país e para as populações locais. Da forma como está sendo feito nós temos
critérios que são econômicos, sociais e ambientais para que se possa ganhar uma licitação de um
desses lotes. Dos recursos arrecadados, 30% vão para a fiscalização e monitoramento do processo.
O s o u t r o s 7 0 % s e r ã o d e s t i n a d o s a o I n s t i t u t o C h i c o M e n d e s , a o F u n d o N a c i o n a l d e
Desenvolvimento Florestal, e ao estado e ao município onde esteja localizada a área licitada. O
contrato de concessão da Floresta Nacional do Jamari tem assinatura prevista para março. Antes,
serão divulgados o préedital e o edital, e em 9 e 10 de outubro haverá audiências públicas.
Segundo o presidente do Serviço Florestal Brasileiro, Tasso Azevedo, a Flona Jamari está
localizada em uma das áreas de maior pressão para desmatamento, sendo assim considerada
p r i o r i t á r i a p a r a c o n c e s s ã o f l o r e s t a l "
(http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/09/21/materia.20070921.0331650647/view).Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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2 SCHMIDTASSMANN, Eberhard. La teoría general del derecho administrativo como sistema.
Madrid: Marcial Pons, 2003. p. 139140.
3 Alteração da Lei de Organização da Presidência da República e dos Ministérios (Lei nº
10.683/2003).
Art. 29. Integram a estrutura básica
XV do Ministério do Meio Ambiente o Conselho Nacional do Meio Ambiente, o Conselho Nacional
da Amazônia Legal, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, o Conselho de Gestão do Patrimônio
Genético, o Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente, o Serviço Florestal
Brasileiro, a Comissão de Gestão de Florestas Públicas e até 5 (cinco) Secretarias; (Redação dada
pela Lei nº 11.284, de 2006).
4 Art. 19. A exploração de florestas e formações sucessoras, tanto de domínio público como de
domínio privado, dependerá de prévia aprovação pelo órgão estadual competente do Sistema
Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), bem como da adoção de técnicas de condução, exploração,
reposição florestal e manejo compatíveis com os variados ecossistemas que a cobertura arbórea
forme (Redação dada pela Lei nº 11.284, de 2006) (Regulamento).
§1º Compete ao Ibama a aprovação de que trata o caput deste artigo: (Redação dada pela Lei nº
11.284, de 2006) I nas florestas públicas de domínio da União; (Incluído pela Lei nº 11.284, de
2006) II nas unidades de conservação criadas pela União; (Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006)
III nos empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental nacional ou regional,
definidos em resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA. (Incluído pela Lei nº
11.284, de 2006)
§2º Compete ao órgão ambiental municipal a aprovação de que trata o caput deste artigo:
(Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006) I nas florestas públicas de domínio do Município; (Incluído
pela Lei nº 11.284, de 2006) II nas unidades de conservação criadas pelo Município; (Incluído
pela Lei nº 11.284, de 2006) III nos casos que lhe forem delegados por convênio ou outro
instrumento admissível, ouvidos, quando couber, os órgãos competentes da União, dos Estados e
do Distrito Federal. (Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006) §3º No caso de reposição florestal,
deverão ser priorizados projetos que contemplem a utilização de espécies nativas. (Incluído pela
Lei nº 11.284, de 2006)
5 Confirase o teor de alguns incisos, do artigo 2º, da Lei nº 9.985/2000:
Art. 2º Para os fins previstos nesta Lei, entendese por:
I unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas
jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público,
com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se
aplicam garantias adequadas de proteção.
VIII manejo: todo e qualquer procedimento que vise assegurar a conservação da diversidadeRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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Madrid: Marcial Pons, 2003. p. 139140.
3 Alteração da Lei de Organização da Presidência da República e dos Ministérios (Lei nº
10.683/2003).
Art. 29. Integram a estrutura básica
XV do Ministério do Meio Ambiente o Conselho Nacional do Meio Ambiente, o Conselho Nacional
da Amazônia Legal, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, o Conselho de Gestão do Patrimônio
Genético, o Conselho Deliberativo do Fundo Nacional do Meio Ambiente, o Serviço Florestal
Brasileiro, a Comissão de Gestão de Florestas Públicas e até 5 (cinco) Secretarias; (Redação dada
pela Lei nº 11.284, de 2006).
4 Art. 19. A exploração de florestas e formações sucessoras, tanto de domínio público como de
domínio privado, dependerá de prévia aprovação pelo órgão estadual competente do Sistema
Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), bem como da adoção de técnicas de condução, exploração,
reposição florestal e manejo compatíveis com os variados ecossistemas que a cobertura arbórea
forme (Redação dada pela Lei nº 11.284, de 2006) (Regulamento).
§1º Compete ao Ibama a aprovação de que trata o caput deste artigo: (Redação dada pela Lei nº
11.284, de 2006) I nas florestas públicas de domínio da União; (Incluído pela Lei nº 11.284, de
2006) II nas unidades de conservação criadas pela União; (Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006)
III nos empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental nacional ou regional,
definidos em resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA. (Incluído pela Lei nº
11.284, de 2006)
§2º Compete ao órgão ambiental municipal a aprovação de que trata o caput deste artigo:
(Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006) I nas florestas públicas de domínio do Município; (Incluído
pela Lei nº 11.284, de 2006) II nas unidades de conservação criadas pelo Município; (Incluído
pela Lei nº 11.284, de 2006) III nos casos que lhe forem delegados por convênio ou outro
instrumento admissível, ouvidos, quando couber, os órgãos competentes da União, dos Estados e
do Distrito Federal. (Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006) §3º No caso de reposição florestal,
deverão ser priorizados projetos que contemplem a utilização de espécies nativas. (Incluído pela
Lei nº 11.284, de 2006)
5 Confirase o teor de alguns incisos, do artigo 2º, da Lei nº 9.985/2000:
Art. 2º Para os fins previstos nesta Lei, entendese por:
I unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas
jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público,
com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se
aplicam garantias adequadas de proteção.
VIII manejo: todo e qualquer procedimento que vise assegurar a conservação da diversidadeRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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biológica e dos ecossistemas;
XI uso sustentável: exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos
ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais
atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável;
6 São ilustrativos, os seguintes dispositivos:
Art. 44. Extrair de florestas de domínio público ou consideradas de preservação permanente, sem
prévia autorização, pedra, areia, cal ou qualquer espécie de minerais:
Art. 55. Executar pesquisa, lavra ou extração de recursos minerais sem a competente autorização,
permissão, concessão ou licença, ou em desacordo com a obtida.
7 N o t í c i a r e t i r a d a d o s í t i o d a E m p r e s a B r a s i l d e C o m u n i c a ç ã o
<http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2008/05/08/materia.20080508.3014455896/view>.
8 Confiramse os mandamentos constitucionais : "Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondose ao Poder Público e à coletividade o dever de defendêlo e preserválo para as
presentes e futuras
§1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: III definir, em todas
as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer
utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
(Regulamento) VII proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem
em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a
crueldade" (Regulamento).
9 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Resende.A constitucionalização do direito administrativo. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 95.
10 Confirase o dispositivo: "Art. 6º Antes da realização das concessões florestais, as florestas
públicas ocupadas ou utilizadas por comunidades locais serão identificadas para a destinação, pelos
órgãos competentes, por meio de: 2º Sem prejuízo das formas de destinação previstas no caput
deste artigo, as comunidades locais poderão participar das licitações previstas no Capítulo IV deste
Título, por meio de associações comunitárias, cooperativas ou outras pessoas jurídicas admitidas
em lei."
11 Sobre a necessidade do implemento de tratamento diferenciado às micro empresas para que
seja assegurado o princípio da isonomia, são os ensinamentos de Marçal Justen Filho: "Em outras
palavras, não é cabível questionar a validade de medidas legislativas que assegurem tratamento
preferencial para pequenas empresas mediante o argumento da infração à isonomia. A
Constituição adotou a orientação de que benefícios restritos às pequenas empresas é uma solução
destinada a promover a isonomia: as pequenas empresas devem ser protegidas legislativamente
como meio de compensar a insuficiência de sua capacidade econômica para competir com asRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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XI uso sustentável: exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos
ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais
atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável;
6 São ilustrativos, os seguintes dispositivos:
Art. 44. Extrair de florestas de domínio público ou consideradas de preservação permanente, sem
prévia autorização, pedra, areia, cal ou qualquer espécie de minerais:
Art. 55. Executar pesquisa, lavra ou extração de recursos minerais sem a competente autorização,
permissão, concessão ou licença, ou em desacordo com a obtida.
7 N o t í c i a r e t i r a d a d o s í t i o d a E m p r e s a B r a s i l d e C o m u n i c a ç ã o
<http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2008/05/08/materia.20080508.3014455896/view>.
8 Confiramse os mandamentos constitucionais : "Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondose ao Poder Público e à coletividade o dever de defendêlo e preserválo para as
presentes e futuras
§1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: III definir, em todas
as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer
utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
(Regulamento) VII proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem
em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a
crueldade" (Regulamento).
9 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Resende.A constitucionalização do direito administrativo. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 95.
10 Confirase o dispositivo: "Art. 6º Antes da realização das concessões florestais, as florestas
públicas ocupadas ou utilizadas por comunidades locais serão identificadas para a destinação, pelos
órgãos competentes, por meio de: 2º Sem prejuízo das formas de destinação previstas no caput
deste artigo, as comunidades locais poderão participar das licitações previstas no Capítulo IV deste
Título, por meio de associações comunitárias, cooperativas ou outras pessoas jurídicas admitidas
em lei."
11 Sobre a necessidade do implemento de tratamento diferenciado às micro empresas para que
seja assegurado o princípio da isonomia, são os ensinamentos de Marçal Justen Filho: "Em outras
palavras, não é cabível questionar a validade de medidas legislativas que assegurem tratamento
preferencial para pequenas empresas mediante o argumento da infração à isonomia. A
Constituição adotou a orientação de que benefícios restritos às pequenas empresas é uma solução
destinada a promover a isonomia: as pequenas empresas devem ser protegidas legislativamente
como meio de compensar a insuficiência de sua capacidade econômica para competir com asRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
grandes empresas" (JUSTEN FILHO, Marçal.O estatuto das microempresas e as licitações públicas.
São Paulo: Dialética, 2007. p. 20).
12 RIBEIRO, Marilda Rosado de Sá.Direito do petróleo: as joint ventures na indústria do petróleo.
2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 103.
13 SOUTO, Marcos Juruena. Direito administrativo das parcerias. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2005. p. 41.
14 REQUIÃO, Rubens Curso de direito comercial. São Paulo: Saraiva, 1995. v. 10, p. 289.
15 Confirase o dispositivo: "art. 14 Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação
federal, estadual e municipal, o nãocumprimento das medidas necessárias à preservação ou
correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os
transgressores: §1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor
obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao
meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos
Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados
ao meio ambiente."
16 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
p. 336337.
17 REsp 578797/RS; RECURSO ESPECIAL 2003/01626620. Relator(a)Ministro LUIZ FUX (1122)
Órgão Julgador T1 PRIMEIRA TURMA. Data do Julgamento 05.08.2004. Data da Publicação/Fonte
DJ, p. 196, 20 set. 2004.
18 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
p. 354355.
19 Art. 44. Extinguese a concessão florestal por qualquer das seguintes causas:
5º Em qualquer caso de extinção da concessão, o concessionário fará, por sua conta exclusiva, a
remoção dos equipamentos e bens que não sejam objetos de reversão, ficando obrigado a repararremoção dos equipamentos e bens que não sejam objetos de reversão, ficando obrigado a reparar
ou indenizar os danos decorrentes de suas atividades e praticar os atos de recuperação ambiental
determinados pelos órgãos competentes.
20 FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson.Direito das obrigações. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2006. p. 410, 412.
21 Art. 406. Quando os juros moratórios não forem convencionados, ou o forem sem taxa
estipulada, ou quando provierem de determinação da lei, serão fixados segundo a taxa que estiver
em vigor para a mora do pagamento de impostos devidos à Fazenda Nacional.
22 Art. 406: a taxa de juros moratórios a que se refere o art. 406 é a do art. 161, §1º, do Código
Tributário Nacional, ou seja, um por cento ao mês. A utilização da taxa SELIC como índice de
apuração dos juros legais não é juridicamente segura, porque impede o prévio conhecimento dosRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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São Paulo: Dialética, 2007. p. 20).
12 RIBEIRO, Marilda Rosado de Sá.Direito do petróleo: as joint ventures na indústria do petróleo.
2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 103.
13 SOUTO, Marcos Juruena. Direito administrativo das parcerias. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2005. p. 41.
14 REQUIÃO, Rubens Curso de direito comercial. São Paulo: Saraiva, 1995. v. 10, p. 289.
15 Confirase o dispositivo: "art. 14 Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação
federal, estadual e municipal, o nãocumprimento das medidas necessárias à preservação ou
correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os
transgressores: §1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor
obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao
meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos
Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados
ao meio ambiente."
16 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
p. 336337.
17 REsp 578797/RS; RECURSO ESPECIAL 2003/01626620. Relator(a)Ministro LUIZ FUX (1122)
Órgão Julgador T1 PRIMEIRA TURMA. Data do Julgamento 05.08.2004. Data da Publicação/Fonte
DJ, p. 196, 20 set. 2004.
18 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
p. 354355.
19 Art. 44. Extinguese a concessão florestal por qualquer das seguintes causas:
5º Em qualquer caso de extinção da concessão, o concessionário fará, por sua conta exclusiva, a
remoção dos equipamentos e bens que não sejam objetos de reversão, ficando obrigado a repararremoção dos equipamentos e bens que não sejam objetos de reversão, ficando obrigado a reparar
ou indenizar os danos decorrentes de suas atividades e praticar os atos de recuperação ambiental
determinados pelos órgãos competentes.
20 FARIAS, Cristiano Chaves de; ROSENVALD, Nelson.Direito das obrigações. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2006. p. 410, 412.
21 Art. 406. Quando os juros moratórios não forem convencionados, ou o forem sem taxa
estipulada, ou quando provierem de determinação da lei, serão fixados segundo a taxa que estiver
em vigor para a mora do pagamento de impostos devidos à Fazenda Nacional.
22 Art. 406: a taxa de juros moratórios a que se refere o art. 406 é a do art. 161, §1º, do Código
Tributário Nacional, ou seja, um por cento ao mês. A utilização da taxa SELIC como índice de
apuração dos juros legais não é juridicamente segura, porque impede o prévio conhecimento dosRevista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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juros; não é operacional, porque seu uso será inviável sempre que se calcularem somente juros ou
somente correção monetária; é incompatível com a regra do art. 591 do novo Código Civil, que
permite apenas a capitalização anual dos juros, e pode ser incompatível com o art. 192, §3º, da
Constituição Federal, se resultarem juros reais superiores a doze por cento ao ano.
23 MATTIETTO, Leonardo de Andrade. Parecer nº 04/2004. Revista de Direito da Procuradoria
Geral, Rio de Janeiro, n. 59, p. 366, 2005.
24 RE 453740/RJ, rel. Min. Gilmar Mendes, 28.2.2007. (RE453740).
25 Hely Lopes Meirelles, que assim as define:
"Cláusulas exorbitantes são, pois, as que excedem do Direito Comum para consignar uma
vantagem ou uma restrição à Administração ou ao contratado. As cláusulas exorbitantes não
seriam lícitas num contrato rivado, porque desigualariam as partes na execução do avançado, mas
são absolutamente válidas no contrato administrativo, uma vez que decorrem da lei ou dos
princípios que regem a atividade administrativa e visam a estabelecer prerrogativas em favor de
uma das partes, para o perfeito atendimento do interesse público, que se sobrepõe sempre aos
interesses particulares" (MEIRELLES, Hely Lopes.Licitação e contrato administrativo. 11. ed. São
Paulo: Malheiros, 1996. p. 162).
26 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O futuro das cláusulas exorbitantes nos contratos
administrativos. Revista da Associação dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro, n. 17, p. 322, 2006.
27 Idem, p. 13.
28 Art. 45. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do poder concedente, a
rescisão da concessão, a aplicação das sanções contratuais e a execução das garantias, sem
prejuízo da responsabilidade civil por danos ambientais prevista na Lei no 6.938, de 31 de agosto
de 1981, e das devidas sanções nas esferas administrativa e penal.
§1º A rescisão da concessão poderá ser efetuada unilateralmente pelo poder concedente, quando:
§2º A rescisão do contrato de concessão deverá ser precedida da verificação de processo
administrativo, assegurado o direito de ampla defesa.
29 MEDAUAR, Odete. Administração Pública: do ato ao processo. In: ARAGÃO, Alexandre Santos
de; MARQUES NETO, Floriano de Azevedo (Coord.).Direito administrativo e seus novos
paradigmas. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 419.
Como citar este conteúdo na versão digital:
Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto
científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
somente correção monetária; é incompatível com a regra do art. 591 do novo Código Civil, que
permite apenas a capitalização anual dos juros, e pode ser incompatível com o art. 192, §3º, da
Constituição Federal, se resultarem juros reais superiores a doze por cento ao ano.
23 MATTIETTO, Leonardo de Andrade. Parecer nº 04/2004. Revista de Direito da Procuradoria
Geral, Rio de Janeiro, n. 59, p. 366, 2005.
24 RE 453740/RJ, rel. Min. Gilmar Mendes, 28.2.2007. (RE453740).
25 Hely Lopes Meirelles, que assim as define:
"Cláusulas exorbitantes são, pois, as que excedem do Direito Comum para consignar uma
vantagem ou uma restrição à Administração ou ao contratado. As cláusulas exorbitantes não
seriam lícitas num contrato rivado, porque desigualariam as partes na execução do avançado, mas
são absolutamente válidas no contrato administrativo, uma vez que decorrem da lei ou dos
princípios que regem a atividade administrativa e visam a estabelecer prerrogativas em favor de
uma das partes, para o perfeito atendimento do interesse público, que se sobrepõe sempre aos
interesses particulares" (MEIRELLES, Hely Lopes.Licitação e contrato administrativo. 11. ed. São
Paulo: Malheiros, 1996. p. 162).
26 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O futuro das cláusulas exorbitantes nos contratos
administrativos. Revista da Associação dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro, n. 17, p. 322, 2006.
27 Idem, p. 13.
28 Art. 45. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do poder concedente, a
rescisão da concessão, a aplicação das sanções contratuais e a execução das garantias, sem
prejuízo da responsabilidade civil por danos ambientais prevista na Lei no 6.938, de 31 de agosto
de 1981, e das devidas sanções nas esferas administrativa e penal.
§1º A rescisão da concessão poderá ser efetuada unilateralmente pelo poder concedente, quando:
§2º A rescisão do contrato de concessão deverá ser precedida da verificação de processo
administrativo, assegurado o direito de ampla defesa.
29 MEDAUAR, Odete. Administração Pública: do ato ao processo. In: ARAGÃO, Alexandre Santos
de; MARQUES NETO, Floriano de Azevedo (Coord.).Direito administrativo e seus novos
paradigmas. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 419.
Como citar este conteúdo na versão digital:
Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto
científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
FREITAS, Rafael Véras de. A concessão de florestas e o desenvolvimento sustentável.Revista de
Direito Público da Economia RDPE, Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr./jun. 2009. Disponível em:
<http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=57717>. Acesso em: 17 mar. 2018.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr. / jun. 2009Biblioteca Digital Fórum de Direito Público Cópia da versão digital
Direito Público da Economia RDPE, Belo Horizonte, ano 7, n. 26, abr./jun. 2009. Disponível em:
<http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=57717>. Acesso em: 17 mar. 2018.Revista de Direito Público da Economia ‐ RDPE
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