Outros artigos de Rafael Véras de Freitas Artigo doutrinário
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos
Publicado originalmente em Interesse Público – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, set./out. 2015, pp. 145-162
Citação acadêmica
Copie a referência deste artigo no estilo da sua escolha e cole no seu trabalho. Geramos a citação no padrão exigido pela maioria das revistas jurídicas brasileiras. Ver guia completo.
Ver prévia das três referências▸
ABNT
DE FREITAS, Rafael Véras. A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos. professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/a-prorrogacao-dos-contratos-de-concessao-de-aeroportos. Acesso em: 5 nov. 2026.
APA
Freitas, R. V. D. (2026). A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos. *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/a-prorrogacao-dos-contratos-de-concessao-de-aeroportos
Chicago
DE FREITAS, Rafael Véras. 2026. “A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos.” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/a-prorrogacao-dos-contratos-de-concessao-de-aeroportos
BibTeX
@article{rafael-v-ras-de-freitas-a-prorroga-o-dos-contratos-de-concess-o--2026,
author = {Freitas, Rafael Véras de},
title = {A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos},
journal = {professor_upload},
year = {2026},
url = {https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/a-prorrogacao-dos-contratos-de-concessao-de-aeroportos}
}Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
A prorrogação dos contratos de
concessão de aeroportos
Rafael Carvalho Rezende Oliveira
Doutor em Direito pela Universidade Veiga de Almeida. Mestre em Teoria do Estado e Direito
Constitucional da PUC-RJ. Pós-graduado em Direito do Estado pela UERJ. Procurador do
Município do Rio de Janeiro. Ex-Defensor Público da União. Professor de Direito Administrativo
do IBMEC/RJ. Professor da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro (EMERJ) e dos
cursos de Pós-Graduação da FGV/RJ e UCAM. Membro do Instituto de Direito Administrativo do
Estado do Rio de Janeiro (IDAERJ). Consultor e parecerista.
Rafael Véras de Freitas
Professor do Programa de Educação Continuada da FGV Direito Rio. Professor da Pós-graduação
da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro – EMERJ. Membro da Comissão de Direito
Administrativo da OAB/RJ. Membro da Comissão de Direito Administrativo do IAB. Mestrando
em Direito da Regulação na Fundação Getúlio Vargas–FGV. Advogado.
Resumo: O presente ensaio tem por objeto a investigação da possibilidade
de prorrogação dos contratos de concessão de aeródromos, nas hipóteses
de existência de convênio de delegação celebrado entre entidades fede-
rais, com cláusula de prorrogação tácita. Para tanto, o trabalho investigará
a natureza jurídica da intervenção regulatória nos contratos de concessão
da infraestrutura aeroportuária, o seu regime de prorrogação e os efeitos
desse ato em situações consolidadas.
Palavras-chave: Concessão – Aeroporto – Convênio de Delegação – Pror-
rogação Contratual – Silêncio Administrativo – Princípio da Confiança
Legítima.
Sumário: Introdução – I A regulação da concessão da infraestrutura
aeroportuária: uma intervenção regulatória baseada no equilíbrio econô-
mico da relação concessionária – II A lógica dos convênios de delegação
interfederativa da infraestrutura aeroportuária – III O dever de prorrogação
dos contratos de concessão para a recomposição do seu equilíbrio
econômico-financeiro – IV A produção de efeitos do silêncio administrativo:
uma garantia do administrado em face de fatos administrativos – V Da
impossibilidade de anulação do ato de prorrogação da concessão em
razão do princípio da confiança legítima – VI Sumarização conclusiva –
Bibliografia
Introdução
No início dos anos 2000, a liberação dos preços das passagens aéreas
e o crescimento do Produto Interno Bruto – PIB – resultaram no incremento
da demanda no setor da aviação civil brasileira. Um dos maiores exemplos
A prorrogação dos contratos de
concessão de aeroportos
Rafael Carvalho Rezende Oliveira
Doutor em Direito pela Universidade Veiga de Almeida. Mestre em Teoria do Estado e Direito
Constitucional da PUC-RJ. Pós-graduado em Direito do Estado pela UERJ. Procurador do
Município do Rio de Janeiro. Ex-Defensor Público da União. Professor de Direito Administrativo
do IBMEC/RJ. Professor da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro (EMERJ) e dos
cursos de Pós-Graduação da FGV/RJ e UCAM. Membro do Instituto de Direito Administrativo do
Estado do Rio de Janeiro (IDAERJ). Consultor e parecerista.
Rafael Véras de Freitas
Professor do Programa de Educação Continuada da FGV Direito Rio. Professor da Pós-graduação
da Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro – EMERJ. Membro da Comissão de Direito
Administrativo da OAB/RJ. Membro da Comissão de Direito Administrativo do IAB. Mestrando
em Direito da Regulação na Fundação Getúlio Vargas–FGV. Advogado.
Resumo: O presente ensaio tem por objeto a investigação da possibilidade
de prorrogação dos contratos de concessão de aeródromos, nas hipóteses
de existência de convênio de delegação celebrado entre entidades fede-
rais, com cláusula de prorrogação tácita. Para tanto, o trabalho investigará
a natureza jurídica da intervenção regulatória nos contratos de concessão
da infraestrutura aeroportuária, o seu regime de prorrogação e os efeitos
desse ato em situações consolidadas.
Palavras-chave: Concessão – Aeroporto – Convênio de Delegação – Pror-
rogação Contratual – Silêncio Administrativo – Princípio da Confiança
Legítima.
Sumário: Introdução – I A regulação da concessão da infraestrutura
aeroportuária: uma intervenção regulatória baseada no equilíbrio econô-
mico da relação concessionária – II A lógica dos convênios de delegação
interfederativa da infraestrutura aeroportuária – III O dever de prorrogação
dos contratos de concessão para a recomposição do seu equilíbrio
econômico-financeiro – IV A produção de efeitos do silêncio administrativo:
uma garantia do administrado em face de fatos administrativos – V Da
impossibilidade de anulação do ato de prorrogação da concessão em
razão do princípio da confiança legítima – VI Sumarização conclusiva –
Bibliografia
Introdução
No início dos anos 2000, a liberação dos preços das passagens aéreas
e o crescimento do Produto Interno Bruto – PIB – resultaram no incremento
da demanda no setor da aviação civil brasileira. Um dos maiores exemplos
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
146 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
desse crescimento de demanda foi o aeroporto de Viracopos, infraestrutura
aeroportuária que, segundo dados da ANAC, teve um aumento de passageiros
na ordem de 840% entre os anos de 2003 e 2010.1
No curto prazo, tal fenômeno não se alteraria. Ao contrário, à medida
que o Brasil foi eleito para sediar a Copa do Mundo FIFA de 2014 e os Jogos
Olímpicos de 2016, esse aumento da demanda por serviços aeroportuários só se
ampliaria exponencialmente.
Nada obstante, a realidade da administração aeroportuária brasileira
não dava sinais de que faria frente a essa procura em ascensão. Isso porque,
até 2012, vigia o modelo de monopólio público da exploração aeroportuária –
materializado na gestão de 67 aeroportos pela INFRAERO, correspondente a
97% do tráfego aéreo civil 2 –, o qual culminou no surgimento de “gargalos” de
infraestrutura no setor.
Premido pela necessidade de expansão dessa infraestrutura, em 2011, o
Governo iniciou o processo de sua delegação para a iniciativa privada. A pri-
meira concessão foi a do aeroporto de São Gonçalo do Amarantes, no Rio
Grande do Norte, delegação considerada exitosa pelo governo, em razão de o
seu procedimento licitatório ter resultado em um ágio de 228,82%.
A partir do sucesso desse empreendimento, a União incluiu no Plano
Nacional de Desestatização – PND – os aeroportos internacionais de Guarulhos
(SP), Viracopos (Campinas) e Brasília (DF), posteriormente fazendo o mesmo
em relação aos aeroportos do Galeão (RJ) e Confins (MG).
Esse movimento de delegação terá prosseguimento nos próximos anos,
seja para entidades privadas, seja para outras entidades da federação, por meio
da descentralização administrativa. No campo da descentralização interfedera-
tiva, a União (delegante), titular da competência para explorar a infraestru-
tura aeroportuária, delegará a exploração desse serviço público federal para
Estados e Municípios (entidades delegatárias). Trata-se de decorrência do fede-
ralismo de cooperação que será materializado por meio de convênios de coo-
peração celebrados com fulcro no artigo 241 da CRFB.
Realizada essa delegação, a entidade delegatária poderá levar a efeito
a prestação desse serviço público diretamente, por meio de seus órgãos, de
entidade integrante de sua Administração Indireta ou de delegação à iniciativa
privada – a qual será realizada por contratos de concessão. Nesse último caso, a
modelagem será formatada nos seguintes termos: (i) um convênio de delegação
celebrado entre a União e a entidade da federação delegatária; e (ii) o contrato
de concessão de serviço público celebrado entre a Entidade da federação
delegatária e a iniciativa privada.
1 Disponível em: <http://www.aviacaocivil.gov.br/noticias/2011/12/copy279_of_titulo-da-noticia-entre-35-
e-90-caracteres-com-espaco>. Acesso em: 29 abr. 2015.
2 Disponível em: <http://3ccr.pgr.mpf.mp.br/institucional/grupos-de- trabalho/transportes/planejamento_
estrategico/diagnostico-anac-final>. Acesso em: 29 abr. 2015.
146 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
desse crescimento de demanda foi o aeroporto de Viracopos, infraestrutura
aeroportuária que, segundo dados da ANAC, teve um aumento de passageiros
na ordem de 840% entre os anos de 2003 e 2010.1
No curto prazo, tal fenômeno não se alteraria. Ao contrário, à medida
que o Brasil foi eleito para sediar a Copa do Mundo FIFA de 2014 e os Jogos
Olímpicos de 2016, esse aumento da demanda por serviços aeroportuários só se
ampliaria exponencialmente.
Nada obstante, a realidade da administração aeroportuária brasileira
não dava sinais de que faria frente a essa procura em ascensão. Isso porque,
até 2012, vigia o modelo de monopólio público da exploração aeroportuária –
materializado na gestão de 67 aeroportos pela INFRAERO, correspondente a
97% do tráfego aéreo civil 2 –, o qual culminou no surgimento de “gargalos” de
infraestrutura no setor.
Premido pela necessidade de expansão dessa infraestrutura, em 2011, o
Governo iniciou o processo de sua delegação para a iniciativa privada. A pri-
meira concessão foi a do aeroporto de São Gonçalo do Amarantes, no Rio
Grande do Norte, delegação considerada exitosa pelo governo, em razão de o
seu procedimento licitatório ter resultado em um ágio de 228,82%.
A partir do sucesso desse empreendimento, a União incluiu no Plano
Nacional de Desestatização – PND – os aeroportos internacionais de Guarulhos
(SP), Viracopos (Campinas) e Brasília (DF), posteriormente fazendo o mesmo
em relação aos aeroportos do Galeão (RJ) e Confins (MG).
Esse movimento de delegação terá prosseguimento nos próximos anos,
seja para entidades privadas, seja para outras entidades da federação, por meio
da descentralização administrativa. No campo da descentralização interfedera-
tiva, a União (delegante), titular da competência para explorar a infraestru-
tura aeroportuária, delegará a exploração desse serviço público federal para
Estados e Municípios (entidades delegatárias). Trata-se de decorrência do fede-
ralismo de cooperação que será materializado por meio de convênios de coo-
peração celebrados com fulcro no artigo 241 da CRFB.
Realizada essa delegação, a entidade delegatária poderá levar a efeito
a prestação desse serviço público diretamente, por meio de seus órgãos, de
entidade integrante de sua Administração Indireta ou de delegação à iniciativa
privada – a qual será realizada por contratos de concessão. Nesse último caso, a
modelagem será formatada nos seguintes termos: (i) um convênio de delegação
celebrado entre a União e a entidade da federação delegatária; e (ii) o contrato
de concessão de serviço público celebrado entre a Entidade da federação
delegatária e a iniciativa privada.
1 Disponível em: <http://www.aviacaocivil.gov.br/noticias/2011/12/copy279_of_titulo-da-noticia-entre-35-
e-90-caracteres-com-espaco>. Acesso em: 29 abr. 2015.
2 Disponível em: <http://3ccr.pgr.mpf.mp.br/institucional/grupos-de- trabalho/transportes/planejamento_
estrategico/diagnostico-anac-final>. Acesso em: 29 abr. 2015.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 147
Eis o cenário no qual se desenvolverá o presente ensaio. Mais especifi-
camente, este trabalho versará sobre uma situação vivenciada por diversos
concessionários de aeródromos: a necessidade de prorrogação de seu contrato,
para fins de reequilíbrio econômico-financeiro, quando o convênio de delega-
ção preveja hipótese de prorrogação automática de sua vigência. A referida
situação vem gerando aguda polêmica, na medida em que o procedimento de
prorrogação poderá ser realizado no momento em que o convênio de delegação
interfederativa teria sido tacitamente prorrogado.
Para investigar tal situação, o presente trabalho percorrerá o seguinte
caminho: inicialmente, abordará a regulação da infraestrutura aeroportuária e
a lógica dos convênios de delegação que deverá ser observada para resolução
dessa questão; após, será apresentada a prorrogação contratual como alternativa
mandatória para o reequilíbrio econômico-financeiro de contratos de conces-
são; em prosseguimento, serão expostos os argumentos que visam a resguardar
os direitos patrimoniais incorporados ao patrimônio do concessionário em
decorrência dessa prorrogação; ao final, serão apresentadas as conclusões na
forma de proposições objetivas.
I A regulação da concessão da infraestrutura aeroportuária: uma intervenção
regulatória baseada no equilíbrio econômico da relação concessionária
A infraestrutura aeroportuária é composta por aeródromos, assim con-
sideradas todas as áreas destinadas a pouso, decolagem e movimentação de
aeronaves. Nas palavras de Seth young e Alexander Wells, 3 as instalações mais
proeminentes localizadas nos aeródromos são as pistas de pouso, as pistas
de táxi, os pátios de estacionamento de aeronaves, os auxílios à operação, os
sistemas de iluminação, as sinalizações e as marcações. Além delas, instalações
que ajudem na operação segura do aeroporto, como os equipamentos de resgate
e de combate a incêndios em aeronaves (aircraft rescue and fire figthing).
De acordo com os artigos 28 a 30 da Lei nº 7.565/1986 (Código Brasileiro
de Aeronáutica – CBA), 4 os aeródromos podem ser militares ou civis, estes
classificados como públicos ou privados. Os primeiros são aqueles colocados à
exploração comercial, ao passo que os segundos são vocacionados ao transporte
aéreo realizado em beneficio do próprio operador, sem qualquer remuneração.
Quanto aos aeroportos civis públicos, estes vieram a ser objeto de dele-
gação para a iniciativa privada no Brasil e no Mundo, nos últimos anos. Até
3 YOUNG, Seth; WELLS, Alexander. Aeroportos: planejamento e gestão. Porto Alegre: Bookman, 2014, p. 97.
4 Confira-se o teor dos dispositivos: Art. 28. Os aeródromos são classificados em civis e militares. §1º
Aeródromo civil é o destinado ao uso de aeronaves civis.§2º Aeródromo militar é o destinado ao uso de
aeronaves militares. §3º Os aeródromos civis poderão ser utilizados por aeronaves militares, e os aeródromos
militares, por aeronaves civis, obedecidas as prescrições estabelecidas pela autoridade aeronáutica. Art. 29.
Os aeródromos civis são classificados em públicos e privados. Art. 30. Nenhum aeródromo civil poderá
ser utilizado sem estar devidamente cadastrado. §1º Os aeródromos públicos e privados serão abertos ao
tráfego através de processo, respectivamente, de homologação e registro. §2º Os aeródromos privados só
poderão ser utilizados com permissão de seu proprietário, vedada a exploração comercial.
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 147
Eis o cenário no qual se desenvolverá o presente ensaio. Mais especifi-
camente, este trabalho versará sobre uma situação vivenciada por diversos
concessionários de aeródromos: a necessidade de prorrogação de seu contrato,
para fins de reequilíbrio econômico-financeiro, quando o convênio de delega-
ção preveja hipótese de prorrogação automática de sua vigência. A referida
situação vem gerando aguda polêmica, na medida em que o procedimento de
prorrogação poderá ser realizado no momento em que o convênio de delegação
interfederativa teria sido tacitamente prorrogado.
Para investigar tal situação, o presente trabalho percorrerá o seguinte
caminho: inicialmente, abordará a regulação da infraestrutura aeroportuária e
a lógica dos convênios de delegação que deverá ser observada para resolução
dessa questão; após, será apresentada a prorrogação contratual como alternativa
mandatória para o reequilíbrio econômico-financeiro de contratos de conces-
são; em prosseguimento, serão expostos os argumentos que visam a resguardar
os direitos patrimoniais incorporados ao patrimônio do concessionário em
decorrência dessa prorrogação; ao final, serão apresentadas as conclusões na
forma de proposições objetivas.
I A regulação da concessão da infraestrutura aeroportuária: uma intervenção
regulatória baseada no equilíbrio econômico da relação concessionária
A infraestrutura aeroportuária é composta por aeródromos, assim con-
sideradas todas as áreas destinadas a pouso, decolagem e movimentação de
aeronaves. Nas palavras de Seth young e Alexander Wells, 3 as instalações mais
proeminentes localizadas nos aeródromos são as pistas de pouso, as pistas
de táxi, os pátios de estacionamento de aeronaves, os auxílios à operação, os
sistemas de iluminação, as sinalizações e as marcações. Além delas, instalações
que ajudem na operação segura do aeroporto, como os equipamentos de resgate
e de combate a incêndios em aeronaves (aircraft rescue and fire figthing).
De acordo com os artigos 28 a 30 da Lei nº 7.565/1986 (Código Brasileiro
de Aeronáutica – CBA), 4 os aeródromos podem ser militares ou civis, estes
classificados como públicos ou privados. Os primeiros são aqueles colocados à
exploração comercial, ao passo que os segundos são vocacionados ao transporte
aéreo realizado em beneficio do próprio operador, sem qualquer remuneração.
Quanto aos aeroportos civis públicos, estes vieram a ser objeto de dele-
gação para a iniciativa privada no Brasil e no Mundo, nos últimos anos. Até
3 YOUNG, Seth; WELLS, Alexander. Aeroportos: planejamento e gestão. Porto Alegre: Bookman, 2014, p. 97.
4 Confira-se o teor dos dispositivos: Art. 28. Os aeródromos são classificados em civis e militares. §1º
Aeródromo civil é o destinado ao uso de aeronaves civis.§2º Aeródromo militar é o destinado ao uso de
aeronaves militares. §3º Os aeródromos civis poderão ser utilizados por aeronaves militares, e os aeródromos
militares, por aeronaves civis, obedecidas as prescrições estabelecidas pela autoridade aeronáutica. Art. 29.
Os aeródromos civis são classificados em públicos e privados. Art. 30. Nenhum aeródromo civil poderá
ser utilizado sem estar devidamente cadastrado. §1º Os aeródromos públicos e privados serão abertos ao
tráfego através de processo, respectivamente, de homologação e registro. §2º Os aeródromos privados só
poderão ser utilizados com permissão de seu proprietário, vedada a exploração comercial.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
148 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
a década de 1980, eram considerados como monopólios naturais, em razão
da existência de custos afundados (sunk costs) e de economias de escala. 5 Nessa
qualidade, eram construídos e operados pelos governos de diversos países sob a
premissa de que não haveria competição nesse segmento.
No entanto, essa visão começou a ser alterada por dois movimentos
que ocorreram ao redor do mundo. O primeiro foi o da desregulamentação do
mercado de empresas áreas, que eliminou reservas de mercado, o que, por sua vez,
fomentou a negociação entre empresas aéreas e operadores aeroportuários,
especialmente no que tange à redução tarifária e ao incremento da qualidade dos
serviços prestados dentro do aeroporto. Essa desregulamentação possibilitou o
surgimento das denominadas empresas de baixo custo (Low Cost Carriers – LCC),
as quais, por lidarem com passageiros com menor poder aquisitivo, fomenta-
ram a competição entre aeroportos. Já o segundo teve lugar a partir de 1987,
com a privatização de sete aeroportos britânicos (Heathrow, Gatwich, Stansted,
Edinburgh, Aberdeeen e Southampton). Tratou-se de movimento importante,
porquanto evidenciou que a operação de aeroportos poderia ser um negócio
lucrativo para a iniciativa privada.
A partir de tal paradigma, cogitaram-se diversas modelagens para a
delegação da infraestrutura aeroportuária para a iniciativa privada. 6
A primeira seria pela Abertura do capital da empresa aeroportuária, com a
venda de parte de suas ações na bolsa de valores (modelo utilizado nos aeroportos
da Nova Zelândia, de Veneza e de Copenhagem).
A segunda, denominada Trade sale, consiste na venda de parte do aero-
porto para um parceiro estratégico privado, geralmente mediante processo
competitivo (como ocorreu com a venda de 76% do aeroporto de Liverpool).
O Management Contract, terceiro modelo, compreende a celebração, pelo
governo, de um contrato de operação com determinado operador aeroportuá-
rio, por um período de 5 a 10 anos, no qual este paga ao contratante uma
remuneração anual, de acordo com o seu desempenho (é o caso dos aeroportos
de Bruxelas, Boston e Rússia).
Por fim, tem-se a Concessão, título habilitante por meio do qual a Admi-
nistração – Poder Concedente – transfere a um particular – concessionário
5 Sobre o conceito de monopólio natural, confira-se Ben W.F. Depoorter do Centro de Estudos avançados
em Direito e Economia da University of Ghent, em trabalho específico sobre o tema: “A natural monopoly
exists in an industry where a single firm can produce output such as to supply the market at a lower per
unit-cost than can two or more firms. The telephone industry, electricity and water supply are often cited
as examples of natural monopolies. These industries face relatively high fixed cost structures. The costs
necessary to produce even a small amount are high. In turn, once the initial investment has been made,
the average costs decline with every unit produced. Competition in these industries is deemed socially
undesirable because the existence of a large number of firms would result in needless duplication of capital
equipment. The classic example might be that of two separate companies providing local water supplies,
each constructing underground pipelines” (DEPOORTER, Ben W.F. Regulation of Natural Monopoly, 1999,
p. 498, Disponível em <http://encyclo.findlaw.com/5400book.pdf>. Acesso em: 22 abr. 2014).
6 GRAHAM, Anne. Managing Airports: an international perspective. 3. ed. Cambridge: Elsevier: 2008,
p. 25-34.
148 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
a década de 1980, eram considerados como monopólios naturais, em razão
da existência de custos afundados (sunk costs) e de economias de escala. 5 Nessa
qualidade, eram construídos e operados pelos governos de diversos países sob a
premissa de que não haveria competição nesse segmento.
No entanto, essa visão começou a ser alterada por dois movimentos
que ocorreram ao redor do mundo. O primeiro foi o da desregulamentação do
mercado de empresas áreas, que eliminou reservas de mercado, o que, por sua vez,
fomentou a negociação entre empresas aéreas e operadores aeroportuários,
especialmente no que tange à redução tarifária e ao incremento da qualidade dos
serviços prestados dentro do aeroporto. Essa desregulamentação possibilitou o
surgimento das denominadas empresas de baixo custo (Low Cost Carriers – LCC),
as quais, por lidarem com passageiros com menor poder aquisitivo, fomenta-
ram a competição entre aeroportos. Já o segundo teve lugar a partir de 1987,
com a privatização de sete aeroportos britânicos (Heathrow, Gatwich, Stansted,
Edinburgh, Aberdeeen e Southampton). Tratou-se de movimento importante,
porquanto evidenciou que a operação de aeroportos poderia ser um negócio
lucrativo para a iniciativa privada.
A partir de tal paradigma, cogitaram-se diversas modelagens para a
delegação da infraestrutura aeroportuária para a iniciativa privada. 6
A primeira seria pela Abertura do capital da empresa aeroportuária, com a
venda de parte de suas ações na bolsa de valores (modelo utilizado nos aeroportos
da Nova Zelândia, de Veneza e de Copenhagem).
A segunda, denominada Trade sale, consiste na venda de parte do aero-
porto para um parceiro estratégico privado, geralmente mediante processo
competitivo (como ocorreu com a venda de 76% do aeroporto de Liverpool).
O Management Contract, terceiro modelo, compreende a celebração, pelo
governo, de um contrato de operação com determinado operador aeroportuá-
rio, por um período de 5 a 10 anos, no qual este paga ao contratante uma
remuneração anual, de acordo com o seu desempenho (é o caso dos aeroportos
de Bruxelas, Boston e Rússia).
Por fim, tem-se a Concessão, título habilitante por meio do qual a Admi-
nistração – Poder Concedente – transfere a um particular – concessionário
5 Sobre o conceito de monopólio natural, confira-se Ben W.F. Depoorter do Centro de Estudos avançados
em Direito e Economia da University of Ghent, em trabalho específico sobre o tema: “A natural monopoly
exists in an industry where a single firm can produce output such as to supply the market at a lower per
unit-cost than can two or more firms. The telephone industry, electricity and water supply are often cited
as examples of natural monopolies. These industries face relatively high fixed cost structures. The costs
necessary to produce even a small amount are high. In turn, once the initial investment has been made,
the average costs decline with every unit produced. Competition in these industries is deemed socially
undesirable because the existence of a large number of firms would result in needless duplication of capital
equipment. The classic example might be that of two separate companies providing local water supplies,
each constructing underground pipelines” (DEPOORTER, Ben W.F. Regulation of Natural Monopoly, 1999,
p. 498, Disponível em <http://encyclo.findlaw.com/5400book.pdf>. Acesso em: 22 abr. 2014).
6 GRAHAM, Anne. Managing Airports: an international perspective. 3. ed. Cambridge: Elsevier: 2008,
p. 25-34.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 149
– a realização e a exploração, por sua conta e risco, de uma obra ou serviço
público, cabendo a este o direito de se remunerar através da cobrança de uma
tarifa, paga pelo usuário do serviço e fixada pelo Poder Concedente, de acordo
com a proposta vencedora da licitação7 (modelo utilizado no Brasil, México e
Argentina). Veja-se que o próprio conceito de “concessão” está relacionado à
remuneração do capital investido pelo concessionário. A isso se voltará adiante.
Mas ressalte-se, por ora, que o vocábulo “concessão”, à luz da sistemática
prevista na legislação brasileira, atribui a um agente uma situação de privilégio,
interditando a sua exploração por uma pluralidade de interessados.8
Esse privilégio se configura como um “direito de propriedade do conces-
sionário”. De certo que o concessionário não se torna dono de um serviço de
titularidade do Estado, contudo, na medida em que se habilita para o estabe-
lecimento de uma relação jurídica com o Poder Concedente, passa a ser titular
de direitos econômicos decorrentes da exploração do pacto concessório. Daí
a relevância dos ensinamentos de yoran Barzel, para quem, em termos eco-
nômicos, a expressão “direito de propriedade” pode designar, por um lado, a
habilidade de usufruir a propriedade; e, por outro, aquilo que o Estado atribui
a um indivíduo.9 A Concessão se qualifica como a primeira vertente apresentada
pelo referido autor, porquanto o agente se habilita (por meio do procedimento
licitatório) para usufruir uma situação de privilégio (decorrente do contrato de
concessão). Sobre o tema, é importante o registro: o retorno econômico decor-
rente da exploração da concessão não é avesso ao interesse público.
A adoção do modelo concessório para a exploração da infraestrutura
aeroportuária teve por fim levar a efeito uma intervenção regulatória deno-
minada Benchmark Regulation ou Yardstick competition, cuja característica principal
é a faculdade de o regulador se utilizar da firma mais eficiente para regular
o mercado. Dito em outros termos, a tarifa e o reajuste tarifário são calcula-
dos levando-se em consideração os custos médios da firma mais eficiente. Esse
modelo de intervenção regulatória tem fundamento na assimetria de informações
existente entre regulador e regulado (agente econômico que tem incentivos para
omitir informações contrárias aos seus interesses). Dessa forma, com a presença
de diversos concessionários, o regulador tem mais facilidade para estipular a
variável que regulará (v.g., preço, qualidade, entrada, informação).10 A ideia
central é a de que o custo de uma firma pode ser comparado ao de outras.
7 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo das Concessões. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2014,
p. 10.
8 Entendimento semelhante é o de Dallari: “Partindo da distinção feita por Celso Antônio Bandeira de Mello
sobre a titularidade do serviço público e a simples execução desse mesmo serviço, entendemos que, ao
vencer uma licitação, o contratado incorpora ao seu patrimônio o direito de executar o serviço naquelas
determinadas condições. O que pode ser transferido é apenas esse direito à execução do contrato; jamais
a titularidade do serviço” (DALLARI, Adilson Abreu. Transferência do contrato de concessão. Fórum de
Contratação e Gestão Pública – FCGP, ano 13, nº 156, p. 9-12, dez 2014).
9 BARZEL, yoram. Economic analysis of property rights. New York: Cambridge University Press, Second
Edition, 1997, p. 3.
10 STHLEIFER, Andrei. A Theory of Yardstick competition. Rend Jornaul of Economics, vol 16, nº 3. Disponível
em: <http://scholar.harvard.edu/files/shleifer/files/theory_yardstick_comp.pdf >. Acesso em: 28 abr. 2015.
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 149
– a realização e a exploração, por sua conta e risco, de uma obra ou serviço
público, cabendo a este o direito de se remunerar através da cobrança de uma
tarifa, paga pelo usuário do serviço e fixada pelo Poder Concedente, de acordo
com a proposta vencedora da licitação7 (modelo utilizado no Brasil, México e
Argentina). Veja-se que o próprio conceito de “concessão” está relacionado à
remuneração do capital investido pelo concessionário. A isso se voltará adiante.
Mas ressalte-se, por ora, que o vocábulo “concessão”, à luz da sistemática
prevista na legislação brasileira, atribui a um agente uma situação de privilégio,
interditando a sua exploração por uma pluralidade de interessados.8
Esse privilégio se configura como um “direito de propriedade do conces-
sionário”. De certo que o concessionário não se torna dono de um serviço de
titularidade do Estado, contudo, na medida em que se habilita para o estabe-
lecimento de uma relação jurídica com o Poder Concedente, passa a ser titular
de direitos econômicos decorrentes da exploração do pacto concessório. Daí
a relevância dos ensinamentos de yoran Barzel, para quem, em termos eco-
nômicos, a expressão “direito de propriedade” pode designar, por um lado, a
habilidade de usufruir a propriedade; e, por outro, aquilo que o Estado atribui
a um indivíduo.9 A Concessão se qualifica como a primeira vertente apresentada
pelo referido autor, porquanto o agente se habilita (por meio do procedimento
licitatório) para usufruir uma situação de privilégio (decorrente do contrato de
concessão). Sobre o tema, é importante o registro: o retorno econômico decor-
rente da exploração da concessão não é avesso ao interesse público.
A adoção do modelo concessório para a exploração da infraestrutura
aeroportuária teve por fim levar a efeito uma intervenção regulatória deno-
minada Benchmark Regulation ou Yardstick competition, cuja característica principal
é a faculdade de o regulador se utilizar da firma mais eficiente para regular
o mercado. Dito em outros termos, a tarifa e o reajuste tarifário são calcula-
dos levando-se em consideração os custos médios da firma mais eficiente. Esse
modelo de intervenção regulatória tem fundamento na assimetria de informações
existente entre regulador e regulado (agente econômico que tem incentivos para
omitir informações contrárias aos seus interesses). Dessa forma, com a presença
de diversos concessionários, o regulador tem mais facilidade para estipular a
variável que regulará (v.g., preço, qualidade, entrada, informação).10 A ideia
central é a de que o custo de uma firma pode ser comparado ao de outras.
7 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo das Concessões. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2014,
p. 10.
8 Entendimento semelhante é o de Dallari: “Partindo da distinção feita por Celso Antônio Bandeira de Mello
sobre a titularidade do serviço público e a simples execução desse mesmo serviço, entendemos que, ao
vencer uma licitação, o contratado incorpora ao seu patrimônio o direito de executar o serviço naquelas
determinadas condições. O que pode ser transferido é apenas esse direito à execução do contrato; jamais
a titularidade do serviço” (DALLARI, Adilson Abreu. Transferência do contrato de concessão. Fórum de
Contratação e Gestão Pública – FCGP, ano 13, nº 156, p. 9-12, dez 2014).
9 BARZEL, yoram. Economic analysis of property rights. New York: Cambridge University Press, Second
Edition, 1997, p. 3.
10 STHLEIFER, Andrei. A Theory of Yardstick competition. Rend Jornaul of Economics, vol 16, nº 3. Disponível
em: <http://scholar.harvard.edu/files/shleifer/files/theory_yardstick_comp.pdf >. Acesso em: 28 abr. 2015.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
150 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
Repisa-se que a própria intervenção regulatória que justifica a adoção
do modelo concessório para a exploração de aeródromos está relacionada à
equalização dos custos do concessionário.
Nesse contexto, pode-se concluir que, se é certo que a manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro é uma garantia inerente aos contratos admi-
nistrativos em geral (na forma do art. 37, XXI, in fine, da CRFB), com muito
mais razão esse direito subjetivo do contratato não pode ser desconsiderado
nos contratos de concessão de aeródromos. Afinal, é da essência da intervenção
regulatória desses contratos a equalização dos custos do concessionário, para fins
concorrenciais.
II A lógica dos convênios de delegação interfederativa da infraestrutura
aeroportuária
No Brasil, a simples adoção do modelo concessório não resolveria os
“gargalos” de sua infraestrutura aeroportuária, pois, como ressalta Rafael Lopes
Chambarelli 11 “não seria possível a administração simultânea, pela União, dos
grandes aeroportos de São Paulo e de todos os pequenos aeródromos localizados
na região Norte ou Nordeste se desse de forma eficiente”. Nesse cenário, tornou-
se imperiosa a descentralização da gestão aeroportuária para diversas entidades
da federação. 12
Trata-se de modalidade de delegação de competência calcada no federa-
lismo de cooperação,13 por meio do qual a gestão de serviços públicos é realizada
de forma associada por entidades federadas, consoante autorização prevista no
artigo 24114 da CRFB.
Nas palavras de Egon Bockman Moreira 15
11 CHAMBARELLI, Rafael Lopes. A concessão da infraestrutura aeroportuária – construção de um modelo
brasileiro. In: RIBEIRO, Leonardo Coelho; FEIGELSON, Bruno; FREITAS, Rafael Véras de (Coord.). A Nova
regulação da infraestrutura e da mineração. Belo Horizonte: Fórum, 2015, p. 324.
12 Tal como fez a Lei nº 9.277, de 10 de maio de 1996, que autoriza a União a delegar aos municípios,
estados da Federação e ao Distrito Federal a administração e exploração de rodovias e portos federais.
13 Modelo de federalismos já placitado pelo STF, como se extrai do seguinte voto do Ministro Marco Aurélio:
“É sabido que os modelos federativos dividem-se em dual e cooperativo. No primeiro, de matriz norte-
americana, as competências legislativas e político-administrativas são distribuídas de maneira estanque
entre os entes federados. Cada um as exerce em plenitude. No segundo, de origem alemã, estabelece-
se um condomínio entre atribuições administrativas e competências legiferantes, indicando-se, no texto
constitucional, os critérios de coordenação entre os entes federativos. No caso, embora se possa discutir
em que posição situa-se a legislação sobre o amianto – tradicionalmente considerado matéria afeta à
competência concorrente –, o tema envolve o federalismo dual”. (Supremo Tribunal Federal. ADPF 234 MC/
DF. Pleno. Relator: Ministro Marco Aurélio. Julgado em 28 set. 2011).
14 Confira-se o dispositivo: Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por
meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando
a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.(Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998).
15 MOREIRA, Egon Bockman. Direito das Concessões de Serviço Público. Inteligência da Lei 8987/95. São
Paulo: Malheiros, 2010, p. 80.
150 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
Repisa-se que a própria intervenção regulatória que justifica a adoção
do modelo concessório para a exploração de aeródromos está relacionada à
equalização dos custos do concessionário.
Nesse contexto, pode-se concluir que, se é certo que a manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro é uma garantia inerente aos contratos admi-
nistrativos em geral (na forma do art. 37, XXI, in fine, da CRFB), com muito
mais razão esse direito subjetivo do contratato não pode ser desconsiderado
nos contratos de concessão de aeródromos. Afinal, é da essência da intervenção
regulatória desses contratos a equalização dos custos do concessionário, para fins
concorrenciais.
II A lógica dos convênios de delegação interfederativa da infraestrutura
aeroportuária
No Brasil, a simples adoção do modelo concessório não resolveria os
“gargalos” de sua infraestrutura aeroportuária, pois, como ressalta Rafael Lopes
Chambarelli 11 “não seria possível a administração simultânea, pela União, dos
grandes aeroportos de São Paulo e de todos os pequenos aeródromos localizados
na região Norte ou Nordeste se desse de forma eficiente”. Nesse cenário, tornou-
se imperiosa a descentralização da gestão aeroportuária para diversas entidades
da federação. 12
Trata-se de modalidade de delegação de competência calcada no federa-
lismo de cooperação,13 por meio do qual a gestão de serviços públicos é realizada
de forma associada por entidades federadas, consoante autorização prevista no
artigo 24114 da CRFB.
Nas palavras de Egon Bockman Moreira 15
11 CHAMBARELLI, Rafael Lopes. A concessão da infraestrutura aeroportuária – construção de um modelo
brasileiro. In: RIBEIRO, Leonardo Coelho; FEIGELSON, Bruno; FREITAS, Rafael Véras de (Coord.). A Nova
regulação da infraestrutura e da mineração. Belo Horizonte: Fórum, 2015, p. 324.
12 Tal como fez a Lei nº 9.277, de 10 de maio de 1996, que autoriza a União a delegar aos municípios,
estados da Federação e ao Distrito Federal a administração e exploração de rodovias e portos federais.
13 Modelo de federalismos já placitado pelo STF, como se extrai do seguinte voto do Ministro Marco Aurélio:
“É sabido que os modelos federativos dividem-se em dual e cooperativo. No primeiro, de matriz norte-
americana, as competências legislativas e político-administrativas são distribuídas de maneira estanque
entre os entes federados. Cada um as exerce em plenitude. No segundo, de origem alemã, estabelece-
se um condomínio entre atribuições administrativas e competências legiferantes, indicando-se, no texto
constitucional, os critérios de coordenação entre os entes federativos. No caso, embora se possa discutir
em que posição situa-se a legislação sobre o amianto – tradicionalmente considerado matéria afeta à
competência concorrente –, o tema envolve o federalismo dual”. (Supremo Tribunal Federal. ADPF 234 MC/
DF. Pleno. Relator: Ministro Marco Aurélio. Julgado em 28 set. 2011).
14 Confira-se o dispositivo: Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por
meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando
a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.(Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998).
15 MOREIRA, Egon Bockman. Direito das Concessões de Serviço Público. Inteligência da Lei 8987/95. São
Paulo: Malheiros, 2010, p. 80.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 151
através dos convênios de cooperação o titular do serviço transfere à pessoa política
conveniada não a titularidade dele (o que seria inválido) nem sua execução (pois
não se trata de concessão), mas, sim, o feixe de atribuições que caracteriza a com-
petência para a exploração daquele serviço público. O convênio instala relação
jurídica de coordenação entre as pessoas políticas, não subordinação hierárquica
(o que violaria o princípio federativo). O conveniado-outorgado converte-se em
concedente para todos os fins do futuro contrato de concessão de serviço público
– estabelecendo-se rede de direitos e deveres em face de todos os signatários do
documento. O que dependerá, sobretudo, do teor da legislação autorizada, bem
como do convênio firmado.
Não se trata de um típico contrato administrativo; na verdade, esse
contrato possui natureza jurídica de convênio administrativo, já que os convênios
são caracterizados pela comunhão de interesses dos conveniados (os partícipes
possuem os mesmos interesses).
Os convênios podem ser firmados entre entidades administrativas ou entre
estas e entidades privadas sem fins lucrativos. Na primeira hipótese, são instru-
mentos de descentralização (ou desconcentração) administrativa; no segundo
caso, funcionam como mecanismos de estímulo ao fomento, viabilizando o
exercício de atividades sociais relevantes por entidades privadas.16
A referida modalidade de delegação interfederativa tem previsão no art.
36, III, do CBA. 17 Mais recentemente, essa espécie de delegação foi trazida pelo
art. 37 da Lei nº 12.379/2011 (Dispõe sobre o Sistema Nacional de Viação –
SNV), o qual expressamente permitiu à União transferir para os Estados, Distrito
Federal e Municípios a implantação, administração, operação e exploração de
aeródromos públicos, mediante a celebração de convênios.
Note-se que a ratio dessa delegação não é a imposição, mas a cooperação
entre as entidades federadas, de modo que em que pese o ente delegante
permanecer titular do serviço – como o da infraestrutura aeroportuária detido
pela União, na forma do art. 21, XII, “c”, da CRFB –, isso não o autoriza a
usurpar das competências exclusivas do ente delegatário.
Por conta disso, pode-se entender que tais ajustes não poderiam ser
modulados com a inclusão de cláusulas exorbitantes entre entidades federa-
das. Primeiro, porque, a rigor, não há hierarquia entre entidades da federação;
segundo, porque um pacto que envolve a convergência de interesses não pode
estabelecer relações de subordinação. 18
Diante do exposto, é possível depreender estes itens introdutórios assen-
tando-se duas premissas interpretativas, quais sejam: (i) a adoção da modelagem
16 Sobre a distinção entre contratos e convênios, vide: OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e
contratos administrativos. 4. ed. São Paulo: Método, 2015, p. 289-292.
17 Confira-se: Art. 36. Os aeródromos públicos serão construídos, mantidos e explorados: III - mediante
convênio com os Estados ou Municípios.
18 Sobre a impossibilidade de inserção de cláusulas exorbitantes em ajustes celebrados entre entidades
federativas, vide: OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Op. cit., 2015, p. 215.
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 151
através dos convênios de cooperação o titular do serviço transfere à pessoa política
conveniada não a titularidade dele (o que seria inválido) nem sua execução (pois
não se trata de concessão), mas, sim, o feixe de atribuições que caracteriza a com-
petência para a exploração daquele serviço público. O convênio instala relação
jurídica de coordenação entre as pessoas políticas, não subordinação hierárquica
(o que violaria o princípio federativo). O conveniado-outorgado converte-se em
concedente para todos os fins do futuro contrato de concessão de serviço público
– estabelecendo-se rede de direitos e deveres em face de todos os signatários do
documento. O que dependerá, sobretudo, do teor da legislação autorizada, bem
como do convênio firmado.
Não se trata de um típico contrato administrativo; na verdade, esse
contrato possui natureza jurídica de convênio administrativo, já que os convênios
são caracterizados pela comunhão de interesses dos conveniados (os partícipes
possuem os mesmos interesses).
Os convênios podem ser firmados entre entidades administrativas ou entre
estas e entidades privadas sem fins lucrativos. Na primeira hipótese, são instru-
mentos de descentralização (ou desconcentração) administrativa; no segundo
caso, funcionam como mecanismos de estímulo ao fomento, viabilizando o
exercício de atividades sociais relevantes por entidades privadas.16
A referida modalidade de delegação interfederativa tem previsão no art.
36, III, do CBA. 17 Mais recentemente, essa espécie de delegação foi trazida pelo
art. 37 da Lei nº 12.379/2011 (Dispõe sobre o Sistema Nacional de Viação –
SNV), o qual expressamente permitiu à União transferir para os Estados, Distrito
Federal e Municípios a implantação, administração, operação e exploração de
aeródromos públicos, mediante a celebração de convênios.
Note-se que a ratio dessa delegação não é a imposição, mas a cooperação
entre as entidades federadas, de modo que em que pese o ente delegante
permanecer titular do serviço – como o da infraestrutura aeroportuária detido
pela União, na forma do art. 21, XII, “c”, da CRFB –, isso não o autoriza a
usurpar das competências exclusivas do ente delegatário.
Por conta disso, pode-se entender que tais ajustes não poderiam ser
modulados com a inclusão de cláusulas exorbitantes entre entidades federa-
das. Primeiro, porque, a rigor, não há hierarquia entre entidades da federação;
segundo, porque um pacto que envolve a convergência de interesses não pode
estabelecer relações de subordinação. 18
Diante do exposto, é possível depreender estes itens introdutórios assen-
tando-se duas premissas interpretativas, quais sejam: (i) a adoção da modelagem
16 Sobre a distinção entre contratos e convênios, vide: OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e
contratos administrativos. 4. ed. São Paulo: Método, 2015, p. 289-292.
17 Confira-se: Art. 36. Os aeródromos públicos serão construídos, mantidos e explorados: III - mediante
convênio com os Estados ou Municípios.
18 Sobre a impossibilidade de inserção de cláusulas exorbitantes em ajustes celebrados entre entidades
federativas, vide: OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Op. cit., 2015, p. 215.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
152 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
concessória para a exploração de aeródromos pressupõe a adoção de mecanismos
que garantam a preservação do capital investido pelo concessionário – leia-se, o
equilíbrio econômico-financeiro da concessão; e (ii) malgrado o ente delegante
continue titular do serviço público, não está autorizado a suprimir competências
da entidade delegatária, uma vez que se trata de relação de cooperação, e não de
subordinação entre entidades federadas.
III O dever de prorrogação dos contratos de concessão para a recomposição
do seu equilíbrio econômico-financeiro
Assentadas as premissas introdutórias, não é despiciendo ressaltar que, à
luz do artigo 175, caput, da CRFB, em regra, a outorga de concessão de serviço
público deverá ser precedida de procedimento licitatório. Todavia, não se pode
interpretar esse dispositivo como óbice à prorrogação de contratos de conces-
são. Na verdade, é o próprio dispositivo constitucional que, em seu parágrafo
único, determina que a lei disporá sobre “o regime das empresas concessioná-
rias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e
de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão
da concessão ou permissão” (grifamos). 19 Portanto, se, por um lado, o texto
constitucional exige a realização de procedimento licitatório para a outorga de
concessões, por outro, admite a sua prorrogação, sem a realização desse processo
de seleção.
O instituto da prorrogação está relacionado à definição do prazo do “pro-
jeto concessionário”. Aliás, é da essência desses contratos a sua temporariedade
– interditando-se delegações em caráter perpétuo de serviços públicos. Por isso,
a Lei nº 8.987/1995, ao definir esse título habilitante, impõe que se trate de
delegação “por prazo determinado”. Além disso, a referida Lei Federal deter-
mina que o prazo dessa modelagem seja indicado no edital de licitação e no
contrato (art. 2º, II e III c/c arts. 18, I e 23, I, todos da Lei nº 8.987/1995).
Ocorre que a fixação do prazo das concessões não é matéria de lei;20 ao
ato normativo caberá, tão somente, fixar os prazos máximos e mínimos (v.g.,
art. 57 da Lei nº 8.666/1993 e art. 5º, I, da Lei nº 8.987/1995) desses contratos
19 Ressalte-se que Código da Contabilidade Pública da União, previsto no Decreto nº 4.536, de 28 de janeiro
de 1922, já previa a possibilidade de prorrogação dos contratos administrativos, condicionando-os aos
mesmos pressupostos de validade dos contratos administrativos descritos no art. 54 desta norma. Do
mesmo modo, o Decreto-lei nº 2.300/86 previa a possibilidade de prorrogação em seu artigo 47. Por
fim, cite-se o Código de Água, Decreto nº 24.643, de 1934, estipulou, no inciso “b”, do art. 162 que nos
contratos de concessão figurariam, entre outras, as seguintes cláusulas: Prazos para o início e execução das
obras, prorrogáveis a juízo do Governo.
20 Não cabe à lei, mas aos contratos disciplinar a sua modelagem: “O objeto deste ensaio foi deixar assentado
que a distribuição de riscos nos contratos administrativos, por se tratar de matéria atinente à economia dos
contratos, não pode ser delimitada, a priori, pelo Poder Legislativo. É preciso que o tema seja equacionado
na seara técnica da regulação (jurídica ou contratual), levando-se em conta as peculiaridades de cada
objeto” (FREITAS, Rafael Véras de. A repartição de riscos nos contratos administrativos regulados: os
contratos de partilha de produção e de concessão da infraestrutura aeroportuária. Revista de Direito
Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 10, n. 39, p. 139-157, jul./set. 2012).
152 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
concessória para a exploração de aeródromos pressupõe a adoção de mecanismos
que garantam a preservação do capital investido pelo concessionário – leia-se, o
equilíbrio econômico-financeiro da concessão; e (ii) malgrado o ente delegante
continue titular do serviço público, não está autorizado a suprimir competências
da entidade delegatária, uma vez que se trata de relação de cooperação, e não de
subordinação entre entidades federadas.
III O dever de prorrogação dos contratos de concessão para a recomposição
do seu equilíbrio econômico-financeiro
Assentadas as premissas introdutórias, não é despiciendo ressaltar que, à
luz do artigo 175, caput, da CRFB, em regra, a outorga de concessão de serviço
público deverá ser precedida de procedimento licitatório. Todavia, não se pode
interpretar esse dispositivo como óbice à prorrogação de contratos de conces-
são. Na verdade, é o próprio dispositivo constitucional que, em seu parágrafo
único, determina que a lei disporá sobre “o regime das empresas concessioná-
rias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e
de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão
da concessão ou permissão” (grifamos). 19 Portanto, se, por um lado, o texto
constitucional exige a realização de procedimento licitatório para a outorga de
concessões, por outro, admite a sua prorrogação, sem a realização desse processo
de seleção.
O instituto da prorrogação está relacionado à definição do prazo do “pro-
jeto concessionário”. Aliás, é da essência desses contratos a sua temporariedade
– interditando-se delegações em caráter perpétuo de serviços públicos. Por isso,
a Lei nº 8.987/1995, ao definir esse título habilitante, impõe que se trate de
delegação “por prazo determinado”. Além disso, a referida Lei Federal deter-
mina que o prazo dessa modelagem seja indicado no edital de licitação e no
contrato (art. 2º, II e III c/c arts. 18, I e 23, I, todos da Lei nº 8.987/1995).
Ocorre que a fixação do prazo das concessões não é matéria de lei;20 ao
ato normativo caberá, tão somente, fixar os prazos máximos e mínimos (v.g.,
art. 57 da Lei nº 8.666/1993 e art. 5º, I, da Lei nº 8.987/1995) desses contratos
19 Ressalte-se que Código da Contabilidade Pública da União, previsto no Decreto nº 4.536, de 28 de janeiro
de 1922, já previa a possibilidade de prorrogação dos contratos administrativos, condicionando-os aos
mesmos pressupostos de validade dos contratos administrativos descritos no art. 54 desta norma. Do
mesmo modo, o Decreto-lei nº 2.300/86 previa a possibilidade de prorrogação em seu artigo 47. Por
fim, cite-se o Código de Água, Decreto nº 24.643, de 1934, estipulou, no inciso “b”, do art. 162 que nos
contratos de concessão figurariam, entre outras, as seguintes cláusulas: Prazos para o início e execução das
obras, prorrogáveis a juízo do Governo.
20 Não cabe à lei, mas aos contratos disciplinar a sua modelagem: “O objeto deste ensaio foi deixar assentado
que a distribuição de riscos nos contratos administrativos, por se tratar de matéria atinente à economia dos
contratos, não pode ser delimitada, a priori, pelo Poder Legislativo. É preciso que o tema seja equacionado
na seara técnica da regulação (jurídica ou contratual), levando-se em conta as peculiaridades de cada
objeto” (FREITAS, Rafael Véras de. A repartição de riscos nos contratos administrativos regulados: os
contratos de partilha de produção e de concessão da infraestrutura aeroportuária. Revista de Direito
Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 10, n. 39, p. 139-157, jul./set. 2012).
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 153
de longo prazo. Essa competência é privativa do Poder Concedente que, ao
examinar o empreendimento que será delegado à iniciativa privada, estipulará
um prazo que integre a equação econômico-financeira do contrato de concessão,
suficiente para que o concessionário obtenha o retorno econômico projetado
quando da apresentação de sua proposta na licitação.
Essa equação se materializa na Taxa Interna de Retorno (TIR) do empre-
endimento, a qual se decompõe pela amortização dos investimentos realizados
(em razão da aquisição de bens reversíveis, por exemplo) e pela sua remuneração
(seja pelos usuários, ou pelo Poder Público, nas hipóteses de parcerias público-
privadas); tudo isso sem que se desrespeite o dever de modicidade tarifária
(previsto no art. 6º, §1º, da Lei nº 8.987/1995).
Justamente por essa razão que o artigo 23, inciso XII, da Lei nº 8.987/1995,
ao especificar as cláusulas essenciais dos contratos de concessão, exigiu que esse
ajuste estabeleça “as condições para prorrogação do contrato”. E mais não disse.
Nem poderia, na medida em que a referida cláusula deverá ser formatada de
acordo com as especificidades de cada empreendimento. Não se trata de uma
questão exclusivamente jurídica, mas econômica.
Nesse sentido, é possível conceituar a prorrogação do contrato de
concessão, na esteira dos ensinamentos de Pedro Gonçalves 21 “como o prolonga-
mento da sua vigência, que determina o protelamento do termo da concessão”.
Tal instituto não se confunde com a renovação contratual. Naquela, a alteração
contratual abarca apenas o seu prazo de vigência, ao passo que, nesta, a entidade
contratante leva a efeito alterações mais abrangentes, mantido, porém, seu
objeto inicial.
Por se tratar de uma questão econômica, a regra geral é a de que a conces-
são será extinta ao final do período de vigência estabelecido no instrumento
contratual. É dizer: durante a vigência do prazo da concessão, concedente e
concessionário deverão manter o equilíbrio da equação financeira desse contrato.
Contudo, existem situações imprevisíveis à época de sua celebração que podem
justificar a sua prorrogação, quais sejam: a necessidade de continuidade do serviço
público e de recomposição do seu equilíbrio econômico-financeiro (direito garantido
pelo art. 9º, §§2º e 4º, da Lei nº 8.987/1995).
Sobre a primeira hipótese, Rafael Munhoz de Mello, 22 em artigo específico
sobre o tema, assevera que
o término do contrato de concessão não pode em hipótese alguma conduzir à
interrupção da prestação do serviço público, cabendo à Administração Pública
adotar as medidas necessárias à sua continuidade, seja assumindo ela mesma a
prestação do serviço, se estiver autorizada, seja garantindo que outro particular
esteja apto a prosseguir com a tarefa.
21 GONÇALVES, Pedro. A concessão de serviços públicos. Coimbra: Almedina, 1999, p. 328.
22 MELLO, Rafael Munhoz de. Prorrogação de concessão de serviço público. Revista de Direito Público da
Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 12, n. 46, p. 207-222, abr./jun. 2014.
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 153
de longo prazo. Essa competência é privativa do Poder Concedente que, ao
examinar o empreendimento que será delegado à iniciativa privada, estipulará
um prazo que integre a equação econômico-financeira do contrato de concessão,
suficiente para que o concessionário obtenha o retorno econômico projetado
quando da apresentação de sua proposta na licitação.
Essa equação se materializa na Taxa Interna de Retorno (TIR) do empre-
endimento, a qual se decompõe pela amortização dos investimentos realizados
(em razão da aquisição de bens reversíveis, por exemplo) e pela sua remuneração
(seja pelos usuários, ou pelo Poder Público, nas hipóteses de parcerias público-
privadas); tudo isso sem que se desrespeite o dever de modicidade tarifária
(previsto no art. 6º, §1º, da Lei nº 8.987/1995).
Justamente por essa razão que o artigo 23, inciso XII, da Lei nº 8.987/1995,
ao especificar as cláusulas essenciais dos contratos de concessão, exigiu que esse
ajuste estabeleça “as condições para prorrogação do contrato”. E mais não disse.
Nem poderia, na medida em que a referida cláusula deverá ser formatada de
acordo com as especificidades de cada empreendimento. Não se trata de uma
questão exclusivamente jurídica, mas econômica.
Nesse sentido, é possível conceituar a prorrogação do contrato de
concessão, na esteira dos ensinamentos de Pedro Gonçalves 21 “como o prolonga-
mento da sua vigência, que determina o protelamento do termo da concessão”.
Tal instituto não se confunde com a renovação contratual. Naquela, a alteração
contratual abarca apenas o seu prazo de vigência, ao passo que, nesta, a entidade
contratante leva a efeito alterações mais abrangentes, mantido, porém, seu
objeto inicial.
Por se tratar de uma questão econômica, a regra geral é a de que a conces-
são será extinta ao final do período de vigência estabelecido no instrumento
contratual. É dizer: durante a vigência do prazo da concessão, concedente e
concessionário deverão manter o equilíbrio da equação financeira desse contrato.
Contudo, existem situações imprevisíveis à época de sua celebração que podem
justificar a sua prorrogação, quais sejam: a necessidade de continuidade do serviço
público e de recomposição do seu equilíbrio econômico-financeiro (direito garantido
pelo art. 9º, §§2º e 4º, da Lei nº 8.987/1995).
Sobre a primeira hipótese, Rafael Munhoz de Mello, 22 em artigo específico
sobre o tema, assevera que
o término do contrato de concessão não pode em hipótese alguma conduzir à
interrupção da prestação do serviço público, cabendo à Administração Pública
adotar as medidas necessárias à sua continuidade, seja assumindo ela mesma a
prestação do serviço, se estiver autorizada, seja garantindo que outro particular
esteja apto a prosseguir com a tarefa.
21 GONÇALVES, Pedro. A concessão de serviços públicos. Coimbra: Almedina, 1999, p. 328.
22 MELLO, Rafael Munhoz de. Prorrogação de concessão de serviço público. Revista de Direito Público da
Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 12, n. 46, p. 207-222, abr./jun. 2014.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
154 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
Adiante, conclui o referido autor:
Todavia, é possível que ao final do contrato de concessão nem uma coisa e nem
outra ocorram: a Administração Pública não tem condições de assumir a prestação
direta do serviço e não há ainda outro particular escolhido para assumir o papel
de concessionário, por conta, p. ex., de algum atraso no procedimento licitatório,
algo para lá de corriqueiro. Em situações assim não poderá o Estado simplesmente
permitir que o serviço seja interrompido, sendo lícita a prorrogação do contrato de
concessão que está por ter seu prazo esgotado. (grifamos).
A outra hipótese diz respeito à possibilidade de prorrogação para o
restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato decorrente
de alterações nos contratos administrativos. É evidente que nem toda alte-
ração justifica essa medida, que é de caráter excepcional, isto é, só pode se
basear em alterações que interfiram nos resultados econômicos esperados pelo
concessionário – os quais não foram assumidos como riscos do empreendimento
(álea ordinária).
Explica-se. A álea ordinária, salvo repartição de riscos em sentido contrário,
será suportada pelo concessionário, pois que inerente ao risco do negócio (v.g.,
variações de preço, diminuição de demanda, aumento de encargos salariais).
Por outro lado, a álea administrativa – causada por alterações unilaterais do con-
trato por Fato da Administração e Fato do Príncipe – e a álea econômica – decorrente
de eventos imprevisíveis e inevitáveis – ensejarão a revisão do contrato.
Nessas hipóteses, existem três instrumentos hábeis à recomposição do
equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, a saber: (i) recomposição
ou revisão dos preços, pela verificação dos custos que oneraram o concessionário;
(ii) redução dos encargos do concessionário, quando não se pode aumentar o valor da
tarifa; e (iii) prorrogação do prazo da concessão, se as demais alternativas não forem
satisfatórias, para que seja retomado o seu sinalagma. 23
Sobre a terceira alternativa, Rafael Carvalho Rezende Oliveira defende
que
23 Ressalte-se, por oportuno, que o Decreto nº 1.717, de 24 de novembro de 1995, que estabeleceu
procedimentos para prorrogação das concessões dos serviços públicos de energia elétrica de que trata a
Lei nº 9.074, de 7.07.1995, possibilitou, expressamente, a possibilidade de os contratos de concessão de
serviços públicos serem prorrogados com vistas à amortização dos investimentos dos contratados. Confira-
se: Art. 5º As concessões ou os direitos reconhecidos de exploração de serviço público de energia elétrica,
relativos a empreendimentos de geração atrasados ou paralisados quando da edição da Lei nº 8.987, de
1995, alcançados pelo art. 20 da Lei nº 9.074, de 1995, cujo prazo de remanescente da concessão não for
suficiente para amortização do investimento, poderão ter os respectivos prazos prorrogados, nos termos
deste Decreto, desde que aprovados pelo DNAEE o plano de conclusão da obra, apresentado no prazo fixado
no art. 44 da Lei nº 8.987, de 1995, e o compromisso de participação de investimentos privados. §8º A
prorrogação de que trata este artigo será concedida pelo prazo necessário à amortização do investimento,
contado da data da assinatura do contrato de concessão, limitado há 35 anos, observado o disposto no art.
25 da Lei nº 9.074, de 1995.
154 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
Adiante, conclui o referido autor:
Todavia, é possível que ao final do contrato de concessão nem uma coisa e nem
outra ocorram: a Administração Pública não tem condições de assumir a prestação
direta do serviço e não há ainda outro particular escolhido para assumir o papel
de concessionário, por conta, p. ex., de algum atraso no procedimento licitatório,
algo para lá de corriqueiro. Em situações assim não poderá o Estado simplesmente
permitir que o serviço seja interrompido, sendo lícita a prorrogação do contrato de
concessão que está por ter seu prazo esgotado. (grifamos).
A outra hipótese diz respeito à possibilidade de prorrogação para o
restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato decorrente
de alterações nos contratos administrativos. É evidente que nem toda alte-
ração justifica essa medida, que é de caráter excepcional, isto é, só pode se
basear em alterações que interfiram nos resultados econômicos esperados pelo
concessionário – os quais não foram assumidos como riscos do empreendimento
(álea ordinária).
Explica-se. A álea ordinária, salvo repartição de riscos em sentido contrário,
será suportada pelo concessionário, pois que inerente ao risco do negócio (v.g.,
variações de preço, diminuição de demanda, aumento de encargos salariais).
Por outro lado, a álea administrativa – causada por alterações unilaterais do con-
trato por Fato da Administração e Fato do Príncipe – e a álea econômica – decorrente
de eventos imprevisíveis e inevitáveis – ensejarão a revisão do contrato.
Nessas hipóteses, existem três instrumentos hábeis à recomposição do
equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, a saber: (i) recomposição
ou revisão dos preços, pela verificação dos custos que oneraram o concessionário;
(ii) redução dos encargos do concessionário, quando não se pode aumentar o valor da
tarifa; e (iii) prorrogação do prazo da concessão, se as demais alternativas não forem
satisfatórias, para que seja retomado o seu sinalagma. 23
Sobre a terceira alternativa, Rafael Carvalho Rezende Oliveira defende
que
23 Ressalte-se, por oportuno, que o Decreto nº 1.717, de 24 de novembro de 1995, que estabeleceu
procedimentos para prorrogação das concessões dos serviços públicos de energia elétrica de que trata a
Lei nº 9.074, de 7.07.1995, possibilitou, expressamente, a possibilidade de os contratos de concessão de
serviços públicos serem prorrogados com vistas à amortização dos investimentos dos contratados. Confira-
se: Art. 5º As concessões ou os direitos reconhecidos de exploração de serviço público de energia elétrica,
relativos a empreendimentos de geração atrasados ou paralisados quando da edição da Lei nº 8.987, de
1995, alcançados pelo art. 20 da Lei nº 9.074, de 1995, cujo prazo de remanescente da concessão não for
suficiente para amortização do investimento, poderão ter os respectivos prazos prorrogados, nos termos
deste Decreto, desde que aprovados pelo DNAEE o plano de conclusão da obra, apresentado no prazo fixado
no art. 44 da Lei nº 8.987, de 1995, e o compromisso de participação de investimentos privados. §8º A
prorrogação de que trata este artigo será concedida pelo prazo necessário à amortização do investimento,
contado da data da assinatura do contrato de concessão, limitado há 35 anos, observado o disposto no art.
25 da Lei nº 9.074, de 1995.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 155
a prorrogação deve ser encarada como medida excepcional, mas isso não impede
sua previsão nos editais de licitação e nos respectivos contratos de concessão. (...)
Ademais, a prorrogação deve ser prevista no edital e na minuta do contrato, anexa
ao instrumento convocatório (art. 23, XII, da Lei nº 8.987/1995), ressalvadas
as hipóteses de prorrogação como instrumento de recomposição do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato.24
Cuida-se de prerrogativa utilizada não só no setor de concessão de
aeroportos, mas também por outros setores regulados. 25 No setor de petróleo, por
exemplo, o Poder Judiciário já teve a oportunidade de referendar a prorrogação
de contratos de E&P celebrados pela Agência Nacional do Petróleo – ANP, nos
seguintes termos:
não houve discricionariedade, por parte da Administração, quando indeferiu o
requerimento de prorrogação formulado pelo consórcio, e sim, vinculação, tendo
em vista que a prorrogação seria a solução que mais se aproximaria dos princípios
constitucionais que devem nortear a Administração Pública, consubstanciados na
razoabilidade, eficiência, boa-fé, isonomia e impessoalidade. 26
No âmbito do transporte coletivo de passageiros, o Superior Tribunal de
Justiça – STJ, ao apreciar o Recurso Especial nº 686.969, entendeu que “não é
ilegal a prorrogação dos contratos de concessão de serviço público de transporte
coletivo, prevista em lei municipal”.
Isto posto, pode-se afirmar que a prorrogação do prazo contratual, algu-
mas das vezes, representa o único instrumento possível para a recomposição
da equação econômico-financeira da avença. Cuida-se de medida que tem por
fim proporcionar a amortização dos investimentos para fazer frente a novas
obrigações que lhe sejam transferidas pelo Poder Concedente, providência que
encontra amparo no ordenamento jurídico e é compatível com o modelo con-
cessório utilizado para a exploração da infraestrutura aeroportuária.
IV A produção de efeitos do silêncio administrativo: uma garantia do
administrado em face de fatos administrativos
Conforme dito, a prorrogação do contrato de concessão da exploração de
aeródromos se apresenta em plena compatibilidade não só com o ordenamento
24 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Administração Pública, concessões e terceiro setor. 3. ed. São Paulo:
Método, 2015, p. 266-267.
25 Veja-se, por exemplo, o dispõe a Lei Geral de Telecomunicações: Art. 99. O prazo máximo da concessão
será de vinte anos, podendo ser prorrogado, uma única vez, por igual período, desde que a concessionária
tenha cumprido as condições da concessão e manifeste expresso interesse na prorrogação, pelo menos,
trinta meses antes de sua expiração. §1º A prorrogação do prazo da concessão implicará pagamento, pela
concessionária, pelo direito de exploração do serviço e pelo direito de uso das radiofrequências associadas,
e poderá, a critério da Agência, incluir novos condicionamentos, tendo em vista as condições vigentes à
época.
26 Agravo de Instrumento nº 2001.02.01. 0397346/RJ – TRF 2ª Região.
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 155
a prorrogação deve ser encarada como medida excepcional, mas isso não impede
sua previsão nos editais de licitação e nos respectivos contratos de concessão. (...)
Ademais, a prorrogação deve ser prevista no edital e na minuta do contrato, anexa
ao instrumento convocatório (art. 23, XII, da Lei nº 8.987/1995), ressalvadas
as hipóteses de prorrogação como instrumento de recomposição do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato.24
Cuida-se de prerrogativa utilizada não só no setor de concessão de
aeroportos, mas também por outros setores regulados. 25 No setor de petróleo, por
exemplo, o Poder Judiciário já teve a oportunidade de referendar a prorrogação
de contratos de E&P celebrados pela Agência Nacional do Petróleo – ANP, nos
seguintes termos:
não houve discricionariedade, por parte da Administração, quando indeferiu o
requerimento de prorrogação formulado pelo consórcio, e sim, vinculação, tendo
em vista que a prorrogação seria a solução que mais se aproximaria dos princípios
constitucionais que devem nortear a Administração Pública, consubstanciados na
razoabilidade, eficiência, boa-fé, isonomia e impessoalidade. 26
No âmbito do transporte coletivo de passageiros, o Superior Tribunal de
Justiça – STJ, ao apreciar o Recurso Especial nº 686.969, entendeu que “não é
ilegal a prorrogação dos contratos de concessão de serviço público de transporte
coletivo, prevista em lei municipal”.
Isto posto, pode-se afirmar que a prorrogação do prazo contratual, algu-
mas das vezes, representa o único instrumento possível para a recomposição
da equação econômico-financeira da avença. Cuida-se de medida que tem por
fim proporcionar a amortização dos investimentos para fazer frente a novas
obrigações que lhe sejam transferidas pelo Poder Concedente, providência que
encontra amparo no ordenamento jurídico e é compatível com o modelo con-
cessório utilizado para a exploração da infraestrutura aeroportuária.
IV A produção de efeitos do silêncio administrativo: uma garantia do
administrado em face de fatos administrativos
Conforme dito, a prorrogação do contrato de concessão da exploração de
aeródromos se apresenta em plena compatibilidade não só com o ordenamento
24 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Administração Pública, concessões e terceiro setor. 3. ed. São Paulo:
Método, 2015, p. 266-267.
25 Veja-se, por exemplo, o dispõe a Lei Geral de Telecomunicações: Art. 99. O prazo máximo da concessão
será de vinte anos, podendo ser prorrogado, uma única vez, por igual período, desde que a concessionária
tenha cumprido as condições da concessão e manifeste expresso interesse na prorrogação, pelo menos,
trinta meses antes de sua expiração. §1º A prorrogação do prazo da concessão implicará pagamento, pela
concessionária, pelo direito de exploração do serviço e pelo direito de uso das radiofrequências associadas,
e poderá, a critério da Agência, incluir novos condicionamentos, tendo em vista as condições vigentes à
época.
26 Agravo de Instrumento nº 2001.02.01. 0397346/RJ – TRF 2ª Região.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
156 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
jurídico pátrio, como com o mote que justificou a sua intervenção regulatória.
Nada obstante, conforme se relatou, essa providência pode ser tomada no
momento em que o convênio de delegação teria sido tacitamente prorrogado, o
que poderia gerar dúvidas quanto à sua validade.
No entanto, não há qualquer ilegalidade na hipótese. Se a entidade
delegante não se manifestar acerca da prorrogação do convênio delegação,
este deverá ser prorrogado automaticamente quando prevista essa situação no
ins trumento jurídico. Essa prorrogação automática não viola o ordenamento
jurídico pátrio, porque: (i) não há necessidade de realização de procedimento
licitatório na celebração de pactos de natureza cooperativa entre entidades da
federação; (ii) se a entidade delegante não se manifestou expressamente é porque
ainda existe o interesse público que justificou a delegação administrativa; e (iii)
não se trata de um contrato que represente o dispêndio de recursos públicos; ao
contrário, a delegação representa, justamente, uma forma de melhor gerir – o
que inclui um juízo de economicidade – o serviço de gestão de aeroportos.
Na verdade, cuida-se de hipótese de silêncio administrativo. Nas palavras
de André Saddy,27 em monografia específica sobre o tema:
Duas são, portanto, as hipóteses relevantes da ausência de palavras transpostas
na forma de texto escrito, ou seja, duas são as hipóteses relevantes de silêncio da
Administração Pública: o silêncio decorrente da inércia administrativa na defesa
de direitos, obrigações e deveres e o silêncio decorrente da ausência de decisão,
concessão, respostas em razão de pedido, solicitação ou reclamação.
Por esse motivo, assiste razão a Celso Antônio Bandeira de Mello,28 para
quem
na verdade, o silêncio não é ato jurídico. Por isto, evidentemente, não pode ser ato
administrativo. Este é uma declaração jurídica. Quem se absteve de declarar, pois,
silenciou, não declarou nada e por isto não praticou ato administrativo algum. Tal
omissão é um ‘fato jurídico’ e, in casu, ‘um fato jurídico administrativo’.
Cuida-se de fato jurídico – mais especificamente, de fato administrativo –
que, em razão da expectativa dos administrados, produzirá efeitos.
Não se trata de peculiaridade dos contratos de concessão da infraestru-
tura aeroportuária. Cite-se, por exemplo, o disposto no artigo 26, §§2º e 3º, da
Lei nº 9.478/1998 (Lei do Petróleo), os quais determinam que a ANP emitirá
seu parecer sobre os planos e projetos de exploração no prazo máximo de 180
(cento e oitenta) dias, os quais considerar-se-ão automaticamente aprovados,29
27 SADDy, André. Efeitos jurídicos do silêncio positivo no direito administrativo brasileiro. Revista Brasileira de
Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 7, n. 25, p. 45-80, abr./jun. 2009.
28 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2006,
p. 387.
29 Dispositivo que teve a sua constitucionalidade reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal quando do
Julgamento da ADIn do Petróleo: “O art. 26, §3º, da Lei n. 9.478/97, dá regulação ao chamado silêncio
156 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
jurídico pátrio, como com o mote que justificou a sua intervenção regulatória.
Nada obstante, conforme se relatou, essa providência pode ser tomada no
momento em que o convênio de delegação teria sido tacitamente prorrogado, o
que poderia gerar dúvidas quanto à sua validade.
No entanto, não há qualquer ilegalidade na hipótese. Se a entidade
delegante não se manifestar acerca da prorrogação do convênio delegação,
este deverá ser prorrogado automaticamente quando prevista essa situação no
ins trumento jurídico. Essa prorrogação automática não viola o ordenamento
jurídico pátrio, porque: (i) não há necessidade de realização de procedimento
licitatório na celebração de pactos de natureza cooperativa entre entidades da
federação; (ii) se a entidade delegante não se manifestou expressamente é porque
ainda existe o interesse público que justificou a delegação administrativa; e (iii)
não se trata de um contrato que represente o dispêndio de recursos públicos; ao
contrário, a delegação representa, justamente, uma forma de melhor gerir – o
que inclui um juízo de economicidade – o serviço de gestão de aeroportos.
Na verdade, cuida-se de hipótese de silêncio administrativo. Nas palavras
de André Saddy,27 em monografia específica sobre o tema:
Duas são, portanto, as hipóteses relevantes da ausência de palavras transpostas
na forma de texto escrito, ou seja, duas são as hipóteses relevantes de silêncio da
Administração Pública: o silêncio decorrente da inércia administrativa na defesa
de direitos, obrigações e deveres e o silêncio decorrente da ausência de decisão,
concessão, respostas em razão de pedido, solicitação ou reclamação.
Por esse motivo, assiste razão a Celso Antônio Bandeira de Mello,28 para
quem
na verdade, o silêncio não é ato jurídico. Por isto, evidentemente, não pode ser ato
administrativo. Este é uma declaração jurídica. Quem se absteve de declarar, pois,
silenciou, não declarou nada e por isto não praticou ato administrativo algum. Tal
omissão é um ‘fato jurídico’ e, in casu, ‘um fato jurídico administrativo’.
Cuida-se de fato jurídico – mais especificamente, de fato administrativo –
que, em razão da expectativa dos administrados, produzirá efeitos.
Não se trata de peculiaridade dos contratos de concessão da infraestru-
tura aeroportuária. Cite-se, por exemplo, o disposto no artigo 26, §§2º e 3º, da
Lei nº 9.478/1998 (Lei do Petróleo), os quais determinam que a ANP emitirá
seu parecer sobre os planos e projetos de exploração no prazo máximo de 180
(cento e oitenta) dias, os quais considerar-se-ão automaticamente aprovados,29
27 SADDy, André. Efeitos jurídicos do silêncio positivo no direito administrativo brasileiro. Revista Brasileira de
Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 7, n. 25, p. 45-80, abr./jun. 2009.
28 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2006,
p. 387.
29 Dispositivo que teve a sua constitucionalidade reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal quando do
Julgamento da ADIn do Petróleo: “O art. 26, §3º, da Lei n. 9.478/97, dá regulação ao chamado silêncio
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 157
caso não haja manifestação daquela agência reguladora dentro daquele intervalo
temporal.
No âmbito do Estado do Rio de Janeiro, o artigo 10 da Lei nº 2.869/1997 30
preceitua que as concessionárias ou permissionárias poderão aplicar as respec-
tivas propostas de reajuste ou revisão de tarifas, caso seus pleitos não sejam exa-
minados pelas Agências Reguladoras estaduais, nos prazos conferidos pela Lei
ou pelo contrato de concessão. Confira-se, por relevante, o teor do dispositivo:
Art. 10 - O descumprimento, pela Agência Reguladora de Serviços Públicos
Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP-RJ, dos prazos a ela conferidos na
presente Lei, ou no contrato de concessão, para pronunciar-se a respeito de propostas
de revisão de tarifas, de reajuste de tarifas ou de alteração da estrutura tarifária,
facultará à concessionária colocar em prática as condições constantes da respectiva
proposta, até que a referida Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos
do Estado do Rio de Janeiro - ASEP-RJ venha a se pronuncia. (grifos nossos).
Nesse diapasão, é possível concluir que existe a possibilidade de previsão
contratual na hipótese de silêncio administrativo, a qual produziria efeitos pela
simples inércia das duas entidades do Poder Público. Nem se argumente que
faleceria previsão legal para que se pudesse atribuir efeitos a tal omissão admi-
nistrativa, vez que tal previsão é antecedente, tendo lugar na própria autorização
prevista no artigo 36, III, do CBA, para descentralização do serviço de explo-
ração da infraestrutura aeroportuária.
Sem embargo, entender de forma diversa seria, ao fim e ao cabo, conferir
à União uma competência que ela não detém: a de avaliar os requisitos técnicos
que justificam a prorrogação de um contrato de concessão. Explica-se. Estar-
se-ia maculando a validade de um ato de competência exclusiva da entidade
delegatária, em razão da inércia da entidade delegante, entendimento que não
se coaduna com a lógica de cooperação (e não de subordinação) que deve nortear
a celebração de convênios de delegação.
da Administração. Matéria infraconstitucional, sem ofensa direta à Constituição”. STF. ADI 3273/DF –
Relator(a): Min. CARLOS BRITTO Relator(a) p/ Acórdão: Min. EROS GRAU Julgamento: 16.03.2005. Órgão
Julgador: Tribunal Pleno.
30 Comentando o referido dispositivo, Souto leciona que: “Na linha das polêmicas, cumpre ainda destacar
a questão dos reajustes e revisões de tarifas, que têm o papel de preservar o equilíbrio do contrato. Tais
procedimentos ocorrem mediante propostas do concessionário ao órgão regulador, tendo este um prazo
para se manifestar sobre o pedido. O problema levantado decorre do eventual desatendimento do prazo
de resposta, que tem como solução a imediata eficácia da planilha proposta. Isto foi tido por alguns como
‘ato tácito’ ou aceitação tácita, o que não corresponderia à sistemática do Direito Administrativo. Ora, não
há ato tácito; o que há é definição das consequências do silêncio da Administração; se nada estiver previsto
em lei, a regra é entender que, diante da omissão, presume-se negado o pedido. No entanto, a lei pode
prever solução diversa, pois, afinal, não se admite que, no Estado de Direito, a Administração possa, pela
omissão, deixar de atender pretensões legítimas, mormente diante do princípio da oficialidade do processo
administrativo” (SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo das Concessões. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2014, p. 263).
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 157
caso não haja manifestação daquela agência reguladora dentro daquele intervalo
temporal.
No âmbito do Estado do Rio de Janeiro, o artigo 10 da Lei nº 2.869/1997 30
preceitua que as concessionárias ou permissionárias poderão aplicar as respec-
tivas propostas de reajuste ou revisão de tarifas, caso seus pleitos não sejam exa-
minados pelas Agências Reguladoras estaduais, nos prazos conferidos pela Lei
ou pelo contrato de concessão. Confira-se, por relevante, o teor do dispositivo:
Art. 10 - O descumprimento, pela Agência Reguladora de Serviços Públicos
Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP-RJ, dos prazos a ela conferidos na
presente Lei, ou no contrato de concessão, para pronunciar-se a respeito de propostas
de revisão de tarifas, de reajuste de tarifas ou de alteração da estrutura tarifária,
facultará à concessionária colocar em prática as condições constantes da respectiva
proposta, até que a referida Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos
do Estado do Rio de Janeiro - ASEP-RJ venha a se pronuncia. (grifos nossos).
Nesse diapasão, é possível concluir que existe a possibilidade de previsão
contratual na hipótese de silêncio administrativo, a qual produziria efeitos pela
simples inércia das duas entidades do Poder Público. Nem se argumente que
faleceria previsão legal para que se pudesse atribuir efeitos a tal omissão admi-
nistrativa, vez que tal previsão é antecedente, tendo lugar na própria autorização
prevista no artigo 36, III, do CBA, para descentralização do serviço de explo-
ração da infraestrutura aeroportuária.
Sem embargo, entender de forma diversa seria, ao fim e ao cabo, conferir
à União uma competência que ela não detém: a de avaliar os requisitos técnicos
que justificam a prorrogação de um contrato de concessão. Explica-se. Estar-
se-ia maculando a validade de um ato de competência exclusiva da entidade
delegatária, em razão da inércia da entidade delegante, entendimento que não
se coaduna com a lógica de cooperação (e não de subordinação) que deve nortear
a celebração de convênios de delegação.
da Administração. Matéria infraconstitucional, sem ofensa direta à Constituição”. STF. ADI 3273/DF –
Relator(a): Min. CARLOS BRITTO Relator(a) p/ Acórdão: Min. EROS GRAU Julgamento: 16.03.2005. Órgão
Julgador: Tribunal Pleno.
30 Comentando o referido dispositivo, Souto leciona que: “Na linha das polêmicas, cumpre ainda destacar
a questão dos reajustes e revisões de tarifas, que têm o papel de preservar o equilíbrio do contrato. Tais
procedimentos ocorrem mediante propostas do concessionário ao órgão regulador, tendo este um prazo
para se manifestar sobre o pedido. O problema levantado decorre do eventual desatendimento do prazo
de resposta, que tem como solução a imediata eficácia da planilha proposta. Isto foi tido por alguns como
‘ato tácito’ ou aceitação tácita, o que não corresponderia à sistemática do Direito Administrativo. Ora, não
há ato tácito; o que há é definição das consequências do silêncio da Administração; se nada estiver previsto
em lei, a regra é entender que, diante da omissão, presume-se negado o pedido. No entanto, a lei pode
prever solução diversa, pois, afinal, não se admite que, no Estado de Direito, a Administração possa, pela
omissão, deixar de atender pretensões legítimas, mormente diante do princípio da oficialidade do processo
administrativo” (SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo das Concessões. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2014, p. 263).
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
158 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
V da impossibilidade de anulação do ato de prorrogação da concessão em
razão do princípio da confiança legítima
Ainda que, eventualmente, entenda-se que o ato de prorrogação, nesse
particular, seja ilegal, tal esse ato não pode ser anulado pela Administração
Pública se já houver transcorrido mais de dez anos de sua prática, em atenção ao
princípio da segurança jurídica.
A segurança jurídica, como ensina Carmen Lúcia Antunes Rocha, é
declinada como um direito em alguns textos constitucionais31 e, mesmo nos orde-
namentos em que assim não se afigura, é reconhecida como direito necessário
que fundamenta ou define os atos, seus efeitos e atributos, máxime em se cui-
dando de práticas estatais. 32
Tal princípio se subdivide em duas vertentes: a objetiva, que tem a função
de garantir a estabilidade das relações jurídicas, notadamente pela proteção do
direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada; e a subjetiva, a qual
se relaciona com a confiança na atuação do Estado, nos mais diferentes aspectos
de sua atuação. 33
Pedro José Jorge Coviello34 leciona que
la confianza legítima es una derivación de un valor, la seguridad jurídica, en el que
se enfoca la situación específica del particular frente a la actuación de los poderes
públicos, y que para su evaluación necesita la concurrencia de la buena fe de éste
como componente insoslayable.
José Joaquim Gomes Canotilho, 35 com rara propriedade, delineia os
contornos do princípio da Confiança Legítima:
Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada com elementos
objectivos da ordem jurídica – garantia de estabilidade jurídica, segurança de
orientação e realização do direito – enquanto a protecção da confiança se prende
mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabi-
lidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos
31 Figura, inclusive, como direito fundamental constante da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão,
de 1789, que, em seu artigo 2º, prescreve que “Le but de toute association politique est la conservation
dês droits naturels et imprescritibles de l’Homme. Ces croits sont la liberte, la proprieté, la sûreté, et la
résistance à l’oppression”.
32 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Constituição e Segurança Jurídica: direito adquirido, ato jurídico perfeito
e coisa julgada. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 167.
33 Nesse sentido, SILVA, Almiro do Couto. O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no Direito
Público brasileiro o direito da administração Pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo
decadencial do art. 54 da lei do processo administrativo da União (Lei n/ 9.784/99). Revista Brasileira de
Direito Público, RBDP, Belo Horizonte, Ano 2, jul./set 2004, p. 7/58, e Revista Eletrônica de Direito do
Estado. Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, nº 2, abril/maio/ junho, 2005, p. 3/4. Disponível em:
<http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 28 abr. 2015.
34 COVIELLO, Pedro José Jorge. La protección de la confianza del administrado. Buenos Aires: Abeledo-Perrot,
2004, p. 408.
35 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 3. ed. Coimbra:
Almedina, 1998, p. 252.
158 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
V da impossibilidade de anulação do ato de prorrogação da concessão em
razão do princípio da confiança legítima
Ainda que, eventualmente, entenda-se que o ato de prorrogação, nesse
particular, seja ilegal, tal esse ato não pode ser anulado pela Administração
Pública se já houver transcorrido mais de dez anos de sua prática, em atenção ao
princípio da segurança jurídica.
A segurança jurídica, como ensina Carmen Lúcia Antunes Rocha, é
declinada como um direito em alguns textos constitucionais31 e, mesmo nos orde-
namentos em que assim não se afigura, é reconhecida como direito necessário
que fundamenta ou define os atos, seus efeitos e atributos, máxime em se cui-
dando de práticas estatais. 32
Tal princípio se subdivide em duas vertentes: a objetiva, que tem a função
de garantir a estabilidade das relações jurídicas, notadamente pela proteção do
direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada; e a subjetiva, a qual
se relaciona com a confiança na atuação do Estado, nos mais diferentes aspectos
de sua atuação. 33
Pedro José Jorge Coviello34 leciona que
la confianza legítima es una derivación de un valor, la seguridad jurídica, en el que
se enfoca la situación específica del particular frente a la actuación de los poderes
públicos, y que para su evaluación necesita la concurrencia de la buena fe de éste
como componente insoslayable.
José Joaquim Gomes Canotilho, 35 com rara propriedade, delineia os
contornos do princípio da Confiança Legítima:
Em geral, considera-se que a segurança jurídica está conexionada com elementos
objectivos da ordem jurídica – garantia de estabilidade jurídica, segurança de
orientação e realização do direito – enquanto a protecção da confiança se prende
mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabi-
lidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos
31 Figura, inclusive, como direito fundamental constante da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão,
de 1789, que, em seu artigo 2º, prescreve que “Le but de toute association politique est la conservation
dês droits naturels et imprescritibles de l’Homme. Ces croits sont la liberte, la proprieté, la sûreté, et la
résistance à l’oppression”.
32 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Constituição e Segurança Jurídica: direito adquirido, ato jurídico perfeito
e coisa julgada. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 167.
33 Nesse sentido, SILVA, Almiro do Couto. O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no Direito
Público brasileiro o direito da administração Pública de anular seus próprios atos administrativos: o prazo
decadencial do art. 54 da lei do processo administrativo da União (Lei n/ 9.784/99). Revista Brasileira de
Direito Público, RBDP, Belo Horizonte, Ano 2, jul./set 2004, p. 7/58, e Revista Eletrônica de Direito do
Estado. Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, nº 2, abril/maio/ junho, 2005, p. 3/4. Disponível em:
<http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em 28 abr. 2015.
34 COVIELLO, Pedro José Jorge. La protección de la confianza del administrado. Buenos Aires: Abeledo-Perrot,
2004, p. 408.
35 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 3. ed. Coimbra:
Almedina, 1998, p. 252.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 159
dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo:
(1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; (2) de forma que
em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e
nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos. Deduz-se já que os postulados da segurança
jurídica e da protecção da confiança são exigíveis perante qualquer acto de qualquer
poder – legislativo, executivo e judicial. (...) (3) em relação a actos da administração
– tendencial estabilidade dos casos decididos através de actos administrativos consti-
tutivos de direitos. (grifos nossos).
No Direito Comunitário, a Corte da União Europeia, nos autos do processo
nº T-126/97,36 consagrou entendimento no sentido de que o direito de invocar
a proteção da confiança legítima é facultado a qualquer operador econômico
em cuja esfera jurídica uma instituição tenha feito nascer esperanças fundadas.
Trata-se de princípio já sedimentado, inclusive, pela jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal. 37
Não por outra razão o artigo 54 da Lei nº 9.784/1999 (Lei de Processo
Administrativo Federal) dispõe que “o direito da Administração de anular os
atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários
decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”
(grifamos).
Ao comentar o referido dispositivo, já se teve a oportunidade de afirmar
que
não exercida a prerrogativa da autotutela no prazo legal de cinco anos, opera-se
a decadência administrativa. Isto quer dizer que a Administração Pública perde
o direito de anular os atos favoráveis ao particular, ainda que ilegais. Trata-se da
36 Confira-se: “(...) 28 A recorrente invoca três fundamentos de anulação. O primeiro baseia-se na violação
dos princípios gerais da segurança jurídica, da protecção da confiança legítima e da boa administração,
o segundo na violação do princípio do respeito pelos direitos adquiridos e o terceiro lugar na falta de
fundamentação da decisão controvertida. (...) 33 O direito de invocar a protecção da confiança legítima é
facultado a qualquer operador económico em cuja esfera jurídica uma instituição tenha feito nascer espe-
ranças fundadas (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Julho de 1997, Interhotel/Comissão,
T-81/95, Colect., p. II-1268, n._ 45). (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 24 de Abril de 1996,
Industrias Pesqueras Campos e o./Comissão, T-551/93, T-231/94, T-232/94, T-233/94 e T-234/94, Colect.,
p. II-247, n._ 76). (Acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Quarta Secção) de 29 de Setembro de 1999.
Sonasa - Sociedade Nacional de Segurança Ldª contra Comissão das Comunidades Europeias. Recurso
de anulação - Fundo Social Europeu - Redução de uma contribuição financeira - Confiança legítima -
Segurança jurídica - Boa administração - Falta de fundamentação. Processo T-126/97)”.
37 Como se extrai do seguinte julgado: “Os postulados da segurança jurídica e da proteção da confiança,
enquanto expressões do Estado Democrático de Direito, mostram-se impregnados de elevado conteúdo
ético, social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, inclusive as de direito público, sempre que
se registre alteração substancial de diretrizes hermenêuticas, impondo-se à observância de qualquer dos
Poderes do Estado e, desse modo, permitindo preservar situações já consolidadas no passado e anteriores
aos marcos temporais definidos pelo próprio Tribunal. Doutrina. Precedentes. - A ruptura de paradigma
resultante de substancial revisão de padrões jurisprudenciais, com o reconhecimento do caráter partidário
do mandato eletivo proporcional, impõe, em respeito à exigência de segurança jurídica e ao princípio da
proteção da confiança dos cidadãos, que se defina o momento a partir do qual terá aplicabilidade a nova
diretriz hermenêutica”. (os grifos não são do original). (STF. Mandado de Segurança nº 26.603/DF; Min.
Rel. (a): Min. Celso de Mello; Julgamento: 04/10/2007; Órgão Julgador: Tribunal Pleno.).
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 159
dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo:
(1) fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; (2) de forma que
em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e
nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos. Deduz-se já que os postulados da segurança
jurídica e da protecção da confiança são exigíveis perante qualquer acto de qualquer
poder – legislativo, executivo e judicial. (...) (3) em relação a actos da administração
– tendencial estabilidade dos casos decididos através de actos administrativos consti-
tutivos de direitos. (grifos nossos).
No Direito Comunitário, a Corte da União Europeia, nos autos do processo
nº T-126/97,36 consagrou entendimento no sentido de que o direito de invocar
a proteção da confiança legítima é facultado a qualquer operador econômico
em cuja esfera jurídica uma instituição tenha feito nascer esperanças fundadas.
Trata-se de princípio já sedimentado, inclusive, pela jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal. 37
Não por outra razão o artigo 54 da Lei nº 9.784/1999 (Lei de Processo
Administrativo Federal) dispõe que “o direito da Administração de anular os
atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários
decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”
(grifamos).
Ao comentar o referido dispositivo, já se teve a oportunidade de afirmar
que
não exercida a prerrogativa da autotutela no prazo legal de cinco anos, opera-se
a decadência administrativa. Isto quer dizer que a Administração Pública perde
o direito de anular os atos favoráveis ao particular, ainda que ilegais. Trata-se da
36 Confira-se: “(...) 28 A recorrente invoca três fundamentos de anulação. O primeiro baseia-se na violação
dos princípios gerais da segurança jurídica, da protecção da confiança legítima e da boa administração,
o segundo na violação do princípio do respeito pelos direitos adquiridos e o terceiro lugar na falta de
fundamentação da decisão controvertida. (...) 33 O direito de invocar a protecção da confiança legítima é
facultado a qualquer operador económico em cuja esfera jurídica uma instituição tenha feito nascer espe-
ranças fundadas (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Julho de 1997, Interhotel/Comissão,
T-81/95, Colect., p. II-1268, n._ 45). (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 24 de Abril de 1996,
Industrias Pesqueras Campos e o./Comissão, T-551/93, T-231/94, T-232/94, T-233/94 e T-234/94, Colect.,
p. II-247, n._ 76). (Acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Quarta Secção) de 29 de Setembro de 1999.
Sonasa - Sociedade Nacional de Segurança Ldª contra Comissão das Comunidades Europeias. Recurso
de anulação - Fundo Social Europeu - Redução de uma contribuição financeira - Confiança legítima -
Segurança jurídica - Boa administração - Falta de fundamentação. Processo T-126/97)”.
37 Como se extrai do seguinte julgado: “Os postulados da segurança jurídica e da proteção da confiança,
enquanto expressões do Estado Democrático de Direito, mostram-se impregnados de elevado conteúdo
ético, social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, inclusive as de direito público, sempre que
se registre alteração substancial de diretrizes hermenêuticas, impondo-se à observância de qualquer dos
Poderes do Estado e, desse modo, permitindo preservar situações já consolidadas no passado e anteriores
aos marcos temporais definidos pelo próprio Tribunal. Doutrina. Precedentes. - A ruptura de paradigma
resultante de substancial revisão de padrões jurisprudenciais, com o reconhecimento do caráter partidário
do mandato eletivo proporcional, impõe, em respeito à exigência de segurança jurídica e ao princípio da
proteção da confiança dos cidadãos, que se defina o momento a partir do qual terá aplicabilidade a nova
diretriz hermenêutica”. (os grifos não são do original). (STF. Mandado de Segurança nº 26.603/DF; Min.
Rel. (a): Min. Celso de Mello; Julgamento: 04/10/2007; Órgão Julgador: Tribunal Pleno.).
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
160 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
denominada convalidação involuntária do ato administrativo ilegal, pois o salva-
mento do ato independe da vontade da Administração. 38
A ratio do referido dispositivo é a de, justamente, evitar que o admi-
nistrado seja surpreendido por autuações da Administração Pública extemporâ-
neas. Nesse sentido, a aplicação do princípio da proteção da confiança legítima,
na linha defendida por Jesús González Pérez, 39 a partir da jurisprudência do
contencioso administrativo do Tribunal Supremo Espanhol, depende do preen-
chimento dos seguintes requisitos:
– ato da Administração suficientemente conclusivo para gerar no administrado
(afetado) confiança em um dos seguintes casos: a.1) confiança do afetado de que a
Administração atua corretamente; a.2) confiança do afetado de que a sua conduta
é lícita na relação jurídica que mantém com a Administração; ou a.3) confiança do
afetado de que as suas expectativas são razoáveis.
– presença de ‘signos externos’, oriundos da atividade administrativa, que, inde-
pendentemente do caráter vinculante, orientam o cidadão a adotar determinada
conduta.
– ato da Administração reconhece ou constitui uma situação jurídica individualizada
(ou que seja incorporado ao patrimônio jurídico de indivíduos determinados),
cuja durabilidade é confiável.
– causa idônea para provocar a confiança do afetado (a confiança não pode ser
gerada por mera negligência, ignorância ou tolerância da Administração).
– cumprimento, pelo interessado, dos seus deveres e obrigações no caso.
Logo, entender que o ato administrativo de prorrogação da concessão
seria ilegal acarretaria no falecimento da possibilidade de o Poder Público
anulá-lo, caso tenha operado a decadência administrativa de cinco anos, o que
resultaria em sua convalidação involuntária.
VI Sumarização conclusiva
Por todo exposto, é possível sumariar, em proposições objetivas, as
conclusões extraídas do presente estudo:
(i) a adoção da modelagem concessória para a exploração da infraes-
trutura aeroportuária pressupõe a adoção de medidas que garantam o
retorno do capital investido pelo concessionário, o que justifica a sua
prorrogação; a segunda premissa é a de que a delegação de competên-
cias para a prestação de serviços públicos não autoriza a supressão,
por parte da entidade delegante, das competências das entidades
delegatárias;
38 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Princípios do Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Método, 2013,
p. 149.
39 GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo. 4. ed. Madrid:
Civitas, 2004, p. 69-74.
160 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
denominada convalidação involuntária do ato administrativo ilegal, pois o salva-
mento do ato independe da vontade da Administração. 38
A ratio do referido dispositivo é a de, justamente, evitar que o admi-
nistrado seja surpreendido por autuações da Administração Pública extemporâ-
neas. Nesse sentido, a aplicação do princípio da proteção da confiança legítima,
na linha defendida por Jesús González Pérez, 39 a partir da jurisprudência do
contencioso administrativo do Tribunal Supremo Espanhol, depende do preen-
chimento dos seguintes requisitos:
– ato da Administração suficientemente conclusivo para gerar no administrado
(afetado) confiança em um dos seguintes casos: a.1) confiança do afetado de que a
Administração atua corretamente; a.2) confiança do afetado de que a sua conduta
é lícita na relação jurídica que mantém com a Administração; ou a.3) confiança do
afetado de que as suas expectativas são razoáveis.
– presença de ‘signos externos’, oriundos da atividade administrativa, que, inde-
pendentemente do caráter vinculante, orientam o cidadão a adotar determinada
conduta.
– ato da Administração reconhece ou constitui uma situação jurídica individualizada
(ou que seja incorporado ao patrimônio jurídico de indivíduos determinados),
cuja durabilidade é confiável.
– causa idônea para provocar a confiança do afetado (a confiança não pode ser
gerada por mera negligência, ignorância ou tolerância da Administração).
– cumprimento, pelo interessado, dos seus deveres e obrigações no caso.
Logo, entender que o ato administrativo de prorrogação da concessão
seria ilegal acarretaria no falecimento da possibilidade de o Poder Público
anulá-lo, caso tenha operado a decadência administrativa de cinco anos, o que
resultaria em sua convalidação involuntária.
VI Sumarização conclusiva
Por todo exposto, é possível sumariar, em proposições objetivas, as
conclusões extraídas do presente estudo:
(i) a adoção da modelagem concessória para a exploração da infraes-
trutura aeroportuária pressupõe a adoção de medidas que garantam o
retorno do capital investido pelo concessionário, o que justifica a sua
prorrogação; a segunda premissa é a de que a delegação de competên-
cias para a prestação de serviços públicos não autoriza a supressão,
por parte da entidade delegante, das competências das entidades
delegatárias;
38 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Princípios do Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Método, 2013,
p. 149.
39 GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo. 4. ed. Madrid:
Civitas, 2004, p. 69-74.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 161
(ii) a prorrogação do contrato de concessão, justificada por sua alteração
unilateral pelo Poder Concedente, é legítima forma de recomposição
do seu equilíbrio econômico-financeiro;
(iii) a referida prorrogação pode ocorrer, inclusive, de forma tácita,
se advir dos efeitos de um fato administrativo, materializado em uma
hipótese negocial (ou contratual) de silêncio administrativo;
(iv) ainda assim, caso se entenda que eventual ato administrativo de
prorrogação seja nulo, o Poder público, se não exercida a prerrogativa
da autotutela no prazo legal de cinco anos, não poderá anulá-lo, em
razão de se operar a decadência administrativa, fenômeno que resulta
na sua convalidação involuntária.
The extension airfield concession contracts
Abstract: This article focuses on the investigation of the possibility of ex-
tension of the airfield concession contracts, in case of delegation agreement
in existence signed between federal entities, with tacit renewal clause. To
this end, the work will investigate the legal status of regulatory intervention
in the concession of airport infrastructure contracts, its extension system
and the effects of this act in consolidated situations.
Keywords: Low Cost Carriers – Trade sale – Management Contract – Ben-
chmark Regulation – yardstick competition.
Bibliografia
BARZEL, yoram. Economic analysis of property rights. New york: Cambridge University
Press, Second Edition, 1997, p. 3.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 3. ed.
Coimbra: Almedina, 1998, p. 252.
CHAMBARELLI, Rafael Lopes. A concessão da infraestrutura aeroportuária – construção
de um modelo brasileiro. In: RIBEIRO, Leonardo Coelho; FEIGELSON, Bruno;
FREITAS, Rafael Véras de (Coord.). A Nova regulação da infraestrutura e da mineração. Belo
Horizonte: Fórum, 2015, p. 324.
COVIELLO, Pedro José Jorge. La protección de la confianza del administrado. Buenos Aires:
Abeledo-Perrot, 2004, p. 408.
DALLARI, Adilson Abreu. Transferência do contrato de concessão. Fórum de Contratação e
Gestão Pública – FCGP, ano 13, nº 156, p. 9-12, dez 2014.
DEPOORTER, Ben W.F. Regulation of Natural Monopoly, 1999, p. 498. Disponível em:
<http://encyclo.findlaw.com/5400book.pdf>. Acesso em: 22 abr. 2014.
FREITAS, Rafael Véras de. A repartição de riscos nos contratos administrativos regulados:
os contratos de partilha de produção e de concessão da infraestrutura aeroportuária.
Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 10, n. 39, p. 139-157,
jul./set. 2012.
A prorrogação dos contratos de concessão de aeroportos 161
(ii) a prorrogação do contrato de concessão, justificada por sua alteração
unilateral pelo Poder Concedente, é legítima forma de recomposição
do seu equilíbrio econômico-financeiro;
(iii) a referida prorrogação pode ocorrer, inclusive, de forma tácita,
se advir dos efeitos de um fato administrativo, materializado em uma
hipótese negocial (ou contratual) de silêncio administrativo;
(iv) ainda assim, caso se entenda que eventual ato administrativo de
prorrogação seja nulo, o Poder público, se não exercida a prerrogativa
da autotutela no prazo legal de cinco anos, não poderá anulá-lo, em
razão de se operar a decadência administrativa, fenômeno que resulta
na sua convalidação involuntária.
The extension airfield concession contracts
Abstract: This article focuses on the investigation of the possibility of ex-
tension of the airfield concession contracts, in case of delegation agreement
in existence signed between federal entities, with tacit renewal clause. To
this end, the work will investigate the legal status of regulatory intervention
in the concession of airport infrastructure contracts, its extension system
and the effects of this act in consolidated situations.
Keywords: Low Cost Carriers – Trade sale – Management Contract – Ben-
chmark Regulation – yardstick competition.
Bibliografia
BARZEL, yoram. Economic analysis of property rights. New york: Cambridge University
Press, Second Edition, 1997, p. 3.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 3. ed.
Coimbra: Almedina, 1998, p. 252.
CHAMBARELLI, Rafael Lopes. A concessão da infraestrutura aeroportuária – construção
de um modelo brasileiro. In: RIBEIRO, Leonardo Coelho; FEIGELSON, Bruno;
FREITAS, Rafael Véras de (Coord.). A Nova regulação da infraestrutura e da mineração. Belo
Horizonte: Fórum, 2015, p. 324.
COVIELLO, Pedro José Jorge. La protección de la confianza del administrado. Buenos Aires:
Abeledo-Perrot, 2004, p. 408.
DALLARI, Adilson Abreu. Transferência do contrato de concessão. Fórum de Contratação e
Gestão Pública – FCGP, ano 13, nº 156, p. 9-12, dez 2014.
DEPOORTER, Ben W.F. Regulation of Natural Monopoly, 1999, p. 498. Disponível em:
<http://encyclo.findlaw.com/5400book.pdf>. Acesso em: 22 abr. 2014.
FREITAS, Rafael Véras de. A repartição de riscos nos contratos administrativos regulados:
os contratos de partilha de produção e de concessão da infraestrutura aeroportuária.
Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 10, n. 39, p. 139-157,
jul./set. 2012.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015
162 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
GONÇALVES, Pedro. A concessão de serviços públicos. Coimbra: Almedina, 1999, p. 328.
GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo. 4.
ed. Madrid: Civitas, 2004, p. 69-74.
GRAHAM, Anne. Managing Airports: an international perspective. 3. ed. Cambridge.
Elsevier: 2008, p. 25-34.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 387.
MELLO, Rafael Munhoz de. Prorrogação de concessão de serviço público. Revista de Direito
Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 12, n. 46, p. 207-222, abr./jun. 2014.
MOREIRA, Egon Bockman. Direito das Concessões de Serviço Público. Inteligência da Lei
8987/95. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 80
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos. 4. ed. São Paulo:
Método, 2015, p. 289-292.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Administração Pública, concessões e terceiro setor. 3. ed.
São Paulo: Método, 2015, p. 266-267.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Princípios do Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo:
Método, 2013, p. 149.
ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Constituição e Segurança Jurídica: direito adquirido, ato
jurídico perfeito e coisa julgada. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 167.
SADDy, André. Efeitos jurídicos do silêncio positivo no direito administrativo brasileiro.
Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 7, n. 25, p. 45-80, abr./
jun. 2009
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo das Concessões. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2014, p. 10.
STHLEIFER, Andrei. A Theory of yardstick competition. Rend Jornaul of Economics, vol.
16, nº 3. Disponível em: <http://scholar.harvard.edu/files/shleifer/files/theory_yardstick_
comp.pdf>.
yOUNG, Seth; WELLS, Alexander. Aeroportos: planejamento e gestão. Porto Alegre:
Bookman, 2014, p. 97.
Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende; FREITAS, Rafael Véras de. A prorrogação dos
contratos de concessão de aeroportos. Interesse Público – IP, Belo Horizonte,
ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015.
Recebido em: 26.08.2015
Aprovado em: 23.10.2015
162 Rafael Carvalho Rezende Oliveira, Rafael Véras de Freitas
GONÇALVES, Pedro. A concessão de serviços públicos. Coimbra: Almedina, 1999, p. 328.
GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo. 4.
ed. Madrid: Civitas, 2004, p. 69-74.
GRAHAM, Anne. Managing Airports: an international perspective. 3. ed. Cambridge.
Elsevier: 2008, p. 25-34.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. p. 387.
MELLO, Rafael Munhoz de. Prorrogação de concessão de serviço público. Revista de Direito
Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 12, n. 46, p. 207-222, abr./jun. 2014.
MOREIRA, Egon Bockman. Direito das Concessões de Serviço Público. Inteligência da Lei
8987/95. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 80
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos. 4. ed. São Paulo:
Método, 2015, p. 289-292.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Administração Pública, concessões e terceiro setor. 3. ed.
São Paulo: Método, 2015, p. 266-267.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Princípios do Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo:
Método, 2013, p. 149.
ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Constituição e Segurança Jurídica: direito adquirido, ato
jurídico perfeito e coisa julgada. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 167.
SADDy, André. Efeitos jurídicos do silêncio positivo no direito administrativo brasileiro.
Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 7, n. 25, p. 45-80, abr./
jun. 2009
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo das Concessões. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2014, p. 10.
STHLEIFER, Andrei. A Theory of yardstick competition. Rend Jornaul of Economics, vol.
16, nº 3. Disponível em: <http://scholar.harvard.edu/files/shleifer/files/theory_yardstick_
comp.pdf>.
yOUNG, Seth; WELLS, Alexander. Aeroportos: planejamento e gestão. Porto Alegre:
Bookman, 2014, p. 97.
Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende; FREITAS, Rafael Véras de. A prorrogação dos
contratos de concessão de aeroportos. Interesse Público – IP, Belo Horizonte,
ano 17, n. 93, p. 145-162, set./out. 2015.
Recebido em: 26.08.2015
Aprovado em: 23.10.2015
Continue lendo · do acervo
acervo com mais de 1.800 artigosTexto hospedado no JurisTube para leitura, citação e uso como anexo a coleções de vídeos. Os direitos autorais permanecem com o(a) autor(a).