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Desafios regulatórios à universalização do saneamento
Publicado originalmente em Interesse Público – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Citação acadêmica
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ABNT
DE FREITAS, Rafael Véras. Desafios regulatórios à universalização do saneamento. professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/desafios-regulatorios-a-universalizacao-do-saneamento. Acesso em: 10 nov. 2026.
APA
Freitas, R. V. D. (2026). Desafios regulatórios à universalização do saneamento. *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/desafios-regulatorios-a-universalizacao-do-saneamento
Chicago
DE FREITAS, Rafael Véras. 2026. “Desafios regulatórios à universalização do saneamento.” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/desafios-regulatorios-a-universalizacao-do-saneamento
BibTeX
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Desafios regulatórios à
universalização do saneamento
Rafael Véras de Freitas
Professor Responsável do LLM em Infraestrutura da FGV Direito Rio. Doutorando e
Mestre em Direito da Regulação pela FGV Direito Rio.
Resumo: O presente ensaio visa a investigar o conceito jurídico de
universalização, no setor de saneamento básico, trazido pela Lei nº
14.026/2020 e por sua posterior regulamentação, bem como apre-
sentar possíveis estratégias regulatórias para sua implementação.
Para tal desiderato, pretende-se extrair do benchmarking nacional dos
setores de telecomunicações e de energia elétrica alguns quadrantes
normativos, que possam contribuir para o desenho das normas de
referência sobre universalização, no setor de saneamento. Tal inves-
tida se justifica, considerando que tais setores endereçaram uma
agenda regulatória de universalização, nos últimos vinte anos.
Palavras-chave: Saneamento. Universalização. Regulação. Estraté-
gias regulatórias.
Sumário: Introdução – 1 O conceito de universalização trazido pela
Lei nº 14.026/2020 – 2 Da universalização no setor de telecomu-
nicações – 3 Da universalização no setor de energia elétrica – 4 As
normas subnacionais sobre universalização dos serviços de abasteci-
mento de água e esgotamento sanitário – Conclusões – Referências
Introdução
A Lei nº 14.026/2020 (Novo Marco Regulatório do Saneamento)
tem por desiderato principal estabelecer uma adequada governança regu-
latória, por intermédio de um sistema de incentivos vocacionado à neces-
sária implementação da alvitrada universalização dos serviços de abasteci-
mento de água e esgotamento sanitário, no âmbito de uma infraestrutura
econômica dependente de uma estrutura de subsídios cruzados (interno e
entre usuários). Cuida-se de normativo que encontra amparo nas princi-
pais recomendações da OCDE 1 para a instituição de uma adequada regula-
ção, no setor de saneamento, as quais devem perpassar pela: (i) supressão
de competências regulatórias entre entidades administrativas; (ii) conside-
ração dos lindes das fronteiras hidrológicas e administrativas da prestação
1 OCDE. Meeting the Water Reform Challenge. OECD Studies on Water. Paris: OECD Publishing, 2012.
Desafios regulatórios à
universalização do saneamento
Rafael Véras de Freitas
Professor Responsável do LLM em Infraestrutura da FGV Direito Rio. Doutorando e
Mestre em Direito da Regulação pela FGV Direito Rio.
Resumo: O presente ensaio visa a investigar o conceito jurídico de
universalização, no setor de saneamento básico, trazido pela Lei nº
14.026/2020 e por sua posterior regulamentação, bem como apre-
sentar possíveis estratégias regulatórias para sua implementação.
Para tal desiderato, pretende-se extrair do benchmarking nacional dos
setores de telecomunicações e de energia elétrica alguns quadrantes
normativos, que possam contribuir para o desenho das normas de
referência sobre universalização, no setor de saneamento. Tal inves-
tida se justifica, considerando que tais setores endereçaram uma
agenda regulatória de universalização, nos últimos vinte anos.
Palavras-chave: Saneamento. Universalização. Regulação. Estraté-
gias regulatórias.
Sumário: Introdução – 1 O conceito de universalização trazido pela
Lei nº 14.026/2020 – 2 Da universalização no setor de telecomu-
nicações – 3 Da universalização no setor de energia elétrica – 4 As
normas subnacionais sobre universalização dos serviços de abasteci-
mento de água e esgotamento sanitário – Conclusões – Referências
Introdução
A Lei nº 14.026/2020 (Novo Marco Regulatório do Saneamento)
tem por desiderato principal estabelecer uma adequada governança regu-
latória, por intermédio de um sistema de incentivos vocacionado à neces-
sária implementação da alvitrada universalização dos serviços de abasteci-
mento de água e esgotamento sanitário, no âmbito de uma infraestrutura
econômica dependente de uma estrutura de subsídios cruzados (interno e
entre usuários). Cuida-se de normativo que encontra amparo nas princi-
pais recomendações da OCDE 1 para a instituição de uma adequada regula-
ção, no setor de saneamento, as quais devem perpassar pela: (i) supressão
de competências regulatórias entre entidades administrativas; (ii) conside-
ração dos lindes das fronteiras hidrológicas e administrativas da prestação
1 OCDE. Meeting the Water Reform Challenge. OECD Studies on Water. Paris: OECD Publishing, 2012.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
244 Rafael Véras de Freitas
dos serviços de saneamento; e (iii) instituição de uma regulação tarifária,
que possibilite que tal serviço seja financiado por entidades locais e sub-
nacionais.
Para tanto, predicava-se de uma profunda alteração no arcabouço
regulatório-institucional do setor. Diante do que, nos idos de 2016, a Casa
Civil da Presidência da República elaborou um diagnóstico setorial, após
ouvir algumas associações, como a Associação Brasileira das Empresas
Estaduais de Saneamento – Aesbe, Associação Brasileira das Concessio-
nárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgotos – ABCON, Asso-
ciação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental – Abes, e órgãos de
governo, bem como o então Ministério das Cidades, a Fundação Nacional
de Saúde – Funasa e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social – BNDES, 2 no âmbito do qual se constatou a necessidade do ende-
reçamento dos seguintes temas: (i) uniformização da regulação do setor de
saneamento; (ii) racionalização das competências ministeriais e dos recur-
sos: Saneamento, Recursos Hídricos e Saúde; (iii) revisão do Plano Nacio-
nal de Saneamento Básico – Plansab; (iv) instituição de um programa de
parcerias com a iniciativa privada: Concessões e PPPs; (v) parcerias estra-
tégicas nas empresas estaduais; (vi) revisão da legislação de consórcios;
(vii) simplificação dos processos de financiamento e de acesso aos recur-
sos do OGU; (viii) gestão da informação; (ix) programa de enfrentamento
das perdas; (x) estímulos à ligação das residências às redes de esgotos e
cobrança de tarifas/taxas; (xi) programa de capacitação técnica do setor;
(xii) revisão do licenciamento ambiental das obras de saneamento; e (xiii)
assentamentos urbanos irregulares de baixa renda. Tais investidas impor-
taram na edição das medidas provisórias nº 844/2018 e nº 868/2018 (que
perderam sua validade) e, por fim, na edição da Lei nº 14.026/2020 (que
atualizou a Lei nº 11.445/2007, mas será doravante denominada “Novo
Marco Regulatório do Saneamento”).
Nesse quadrante, o presente ensaio visa a investigar o conceito
jurídico de universalização, no setor saneamento básico, à luz da Lei nº
14.026/2020 e de sua posterior regulamentação, bem como investigar as
estratégias regulatórias que seriam mais adequadas à sua implementação.
Para tal desiderato, pretende extrair do benchmarking nacional dos setores
de telecomunicações e de energia elétrica alguns quadrantes normativos,
que possam contribuir para o desenho das normas de referência sobre
universalização, no setor de saneamento. Tal investida se justifica, conside-
rando que tais setores endereçaram uma agenda regulatória de universali-
zação, nos últimos vinte anos. Em prosseguimento, pretende-se investigar
2 CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Diagnóstico e Propostas para o Saneamento. Brasília,
2016.
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dos serviços de saneamento; e (iii) instituição de uma regulação tarifária,
que possibilite que tal serviço seja financiado por entidades locais e sub-
nacionais.
Para tanto, predicava-se de uma profunda alteração no arcabouço
regulatório-institucional do setor. Diante do que, nos idos de 2016, a Casa
Civil da Presidência da República elaborou um diagnóstico setorial, após
ouvir algumas associações, como a Associação Brasileira das Empresas
Estaduais de Saneamento – Aesbe, Associação Brasileira das Concessio-
nárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgotos – ABCON, Asso-
ciação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental – Abes, e órgãos de
governo, bem como o então Ministério das Cidades, a Fundação Nacional
de Saúde – Funasa e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social – BNDES, 2 no âmbito do qual se constatou a necessidade do ende-
reçamento dos seguintes temas: (i) uniformização da regulação do setor de
saneamento; (ii) racionalização das competências ministeriais e dos recur-
sos: Saneamento, Recursos Hídricos e Saúde; (iii) revisão do Plano Nacio-
nal de Saneamento Básico – Plansab; (iv) instituição de um programa de
parcerias com a iniciativa privada: Concessões e PPPs; (v) parcerias estra-
tégicas nas empresas estaduais; (vi) revisão da legislação de consórcios;
(vii) simplificação dos processos de financiamento e de acesso aos recur-
sos do OGU; (viii) gestão da informação; (ix) programa de enfrentamento
das perdas; (x) estímulos à ligação das residências às redes de esgotos e
cobrança de tarifas/taxas; (xi) programa de capacitação técnica do setor;
(xii) revisão do licenciamento ambiental das obras de saneamento; e (xiii)
assentamentos urbanos irregulares de baixa renda. Tais investidas impor-
taram na edição das medidas provisórias nº 844/2018 e nº 868/2018 (que
perderam sua validade) e, por fim, na edição da Lei nº 14.026/2020 (que
atualizou a Lei nº 11.445/2007, mas será doravante denominada “Novo
Marco Regulatório do Saneamento”).
Nesse quadrante, o presente ensaio visa a investigar o conceito
jurídico de universalização, no setor saneamento básico, à luz da Lei nº
14.026/2020 e de sua posterior regulamentação, bem como investigar as
estratégias regulatórias que seriam mais adequadas à sua implementação.
Para tal desiderato, pretende extrair do benchmarking nacional dos setores
de telecomunicações e de energia elétrica alguns quadrantes normativos,
que possam contribuir para o desenho das normas de referência sobre
universalização, no setor de saneamento. Tal investida se justifica, conside-
rando que tais setores endereçaram uma agenda regulatória de universali-
zação, nos últimos vinte anos. Em prosseguimento, pretende-se investigar
2 CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Diagnóstico e Propostas para o Saneamento. Brasília,
2016.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 245
o benchmarking já estabelecido, na legislação subnacional do próprio setor
de saneamento, já que, ao fim e ao cabo, tais normas visam a implemen-
tar os objetivos-chave da Lei nº 14.026/2020. Ao final, serão apresentadas
conclusões objetivas.
1 O conceito de universalização trazido pela Lei nº 14.026/2020
O saneamento básico (espécie do gênero saneamento ambiental)
compreende as fases da captação, tratamento, adução e de distribuição da
água e de tratamento e disposição final do esgoto. Cuida-se de um ciclo
de cadeias que se relacionam, diretamente, com a saúde pública (consi-
derando que a sua ausência importa na profusão de diversas doenças, a
exemplo da cólera, leptospirose e febre tifoide)3 e com o meio ambiente
(uma vez que os esgotos urbanos constituem uma das maiores fontes de
poluição dos recursos hídricos).4
Ademais disso, cuida-se de uma atividade que se desenvolve por
intermédio de uma malha dutoviária, o que lhe impõe a sistemática dos
monopólios naturais. Dito em outros termos, daquelas infraestruturas que
não poderiam ser duplicadas, em razão da inviabilidade técnica e/ou eco-
nômica da sua exploração por mais de um prestador.5 Ou seja, para tais
situações, é necessário que haja apenas um prestador, já que os elevados
investimentos iniciais na infraestrutura (sunk costs ou “custos afundados”)
e os baixos custos incrementais para utilização do sistema exigem que,
para que seja economicamente viável, a atividade apresente economias de
escala e de escopo.
Acontece que a expressão “saneamento básico” não é encontrada,
na Constituição, como uma daquelas atividades qualificadas como serviços
públicos. Temos que tal ausência se deve ao fato de que não se trata de
um serviço de titularidade da União (explicitamente delineados no art. 21
da CRFB). Ademais disso, para que uma atividade seja qualificada como
serviço público, não se predica de uma qualificação expressa pela Consti-
tuição. É dizer, revestindo-se de essencialidade, é autorizado ao legislador
qualificá-la como tal, mormente quando sua prestação se der em regime
3 SANEAMENTO no Brasil. Instituto Trata Brasil. Disponível em: http://www.tratabrasil.org.br/
saneamentono- brasil.
4 Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS 2014) e Estudo Trata Brasil “Perdas de
Água: Desafios ao Avanço do Saneamento Básico e à Escassez Hídrica – 2015” (Disponível em:
http://www.tratabrasil.org.br); Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (Disponível em: www.
ibge.gov.br. Acesso em: 14 abr. 2022); Disponível em: http://www.senado.gov.br/noticias/jornal/
emdiscussao/escassez-de-agua/index.html. Acesso em: 14 abr. 2022.
5 Sobre o conceito de monopólio natural, confira-se DEPOORTER, Ben W. F. Regulation of Natural
Monopoly, 1999. p. 498. Disponível em: https://reference.findlaw.com/lawandeconomics/5400-
regulation-of-natural-monopoly.pdf. Acesso em: 14 abr. 2022).
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 245
o benchmarking já estabelecido, na legislação subnacional do próprio setor
de saneamento, já que, ao fim e ao cabo, tais normas visam a implemen-
tar os objetivos-chave da Lei nº 14.026/2020. Ao final, serão apresentadas
conclusões objetivas.
1 O conceito de universalização trazido pela Lei nº 14.026/2020
O saneamento básico (espécie do gênero saneamento ambiental)
compreende as fases da captação, tratamento, adução e de distribuição da
água e de tratamento e disposição final do esgoto. Cuida-se de um ciclo
de cadeias que se relacionam, diretamente, com a saúde pública (consi-
derando que a sua ausência importa na profusão de diversas doenças, a
exemplo da cólera, leptospirose e febre tifoide)3 e com o meio ambiente
(uma vez que os esgotos urbanos constituem uma das maiores fontes de
poluição dos recursos hídricos).4
Ademais disso, cuida-se de uma atividade que se desenvolve por
intermédio de uma malha dutoviária, o que lhe impõe a sistemática dos
monopólios naturais. Dito em outros termos, daquelas infraestruturas que
não poderiam ser duplicadas, em razão da inviabilidade técnica e/ou eco-
nômica da sua exploração por mais de um prestador.5 Ou seja, para tais
situações, é necessário que haja apenas um prestador, já que os elevados
investimentos iniciais na infraestrutura (sunk costs ou “custos afundados”)
e os baixos custos incrementais para utilização do sistema exigem que,
para que seja economicamente viável, a atividade apresente economias de
escala e de escopo.
Acontece que a expressão “saneamento básico” não é encontrada,
na Constituição, como uma daquelas atividades qualificadas como serviços
públicos. Temos que tal ausência se deve ao fato de que não se trata de
um serviço de titularidade da União (explicitamente delineados no art. 21
da CRFB). Ademais disso, para que uma atividade seja qualificada como
serviço público, não se predica de uma qualificação expressa pela Consti-
tuição. É dizer, revestindo-se de essencialidade, é autorizado ao legislador
qualificá-la como tal, mormente quando sua prestação se der em regime
3 SANEAMENTO no Brasil. Instituto Trata Brasil. Disponível em: http://www.tratabrasil.org.br/
saneamentono- brasil.
4 Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS 2014) e Estudo Trata Brasil “Perdas de
Água: Desafios ao Avanço do Saneamento Básico e à Escassez Hídrica – 2015” (Disponível em:
http://www.tratabrasil.org.br); Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (Disponível em: www.
ibge.gov.br. Acesso em: 14 abr. 2022); Disponível em: http://www.senado.gov.br/noticias/jornal/
emdiscussao/escassez-de-agua/index.html. Acesso em: 14 abr. 2022.
5 Sobre o conceito de monopólio natural, confira-se DEPOORTER, Ben W. F. Regulation of Natural
Monopoly, 1999. p. 498. Disponível em: https://reference.findlaw.com/lawandeconomics/5400-
regulation-of-natural-monopoly.pdf. Acesso em: 14 abr. 2022).
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
246 Rafael Véras de Freitas
de exclusividade (como sói ocorrer em infraestruturas de redes). Razão
pela qual nem todas as atividades prestadas, pelo poder público, são qua-
lificáveis como serviços públicos. É dizer, só serão qualificadas como ser-
viços públicos aquelas atividades que guardem pertinência com a satisfa-
ção direta e imediata de direitos fundamentais. 6 Cuida-se da noção que se
mostra mais consentânea com a ideia de Estado democrático de direito,
que supõe esteja toda atividade administrativa pública formal, funcional e
integralmente submetida à Constituição, 7 e, por isso, à sua missão de rea-
lização dos direitos fundamentais da pessoa humana. 8
Seguindo tal influência da Europa continental, no direito brasi-
leiro, para a delimitação do conceito de serviço público, construiu-se o
entendimento segundo o qual deveria se aferir: (i) o aspecto material, de
acordo com o qual o serviço deve garantir o atendimento de necessidades
de cunho essencial; (ii) o aspecto subjetivo, o qual confere determinada
atividade à esfera de titularidade exclusiva do Estado; e, por fim; (iii) o
aspecto formal, que traz um regime jurídico de direito público para orien-
tar a prestação dessas atividades. 9 Nesse quadrante, temos que o serviço
de saneamento básico é, inarredavelmente, um serviço público, seja por
ser prenhe de essencialidade à população, 10 seja por ser veiculado, por
intermédio de infraestruturas de redes, seja pelos impactos direitos que
provoca na urbe de determinada municipalidade. 11 Mais que isso, como já
se mencionou, cuida-se de um serviço público municipal, conforme restou
assentado, pelo STF, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionali-
dade nº 1.842-RJ, 12 por se tratar de um serviço público local, nos quadran-
tes do disposto no art. 30, V, da CRFB. 13
Reforçando o aspecto formal de qualificação de tal atividade como
um serviço público, embora o serviço saneamento não venha referido,
6 Confira-se GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo. 3. ed. Buenos Aires: Fundación
de Derecho Administrativo, 1998. t. 2. VI – 50.
7 Nesse sentido, cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas,
2010. p. 98-109.
8 V. ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007. p. 163.
9 JUSTEN FILHO, Marçal. Serviço público no direito brasileiro. Revista de Direito Público da Economia,
n. 7, jul./set. 2004. p. 154.
10 RIBEIRO, Wladimir António. O saneamento básico como um direito social. Revista de Direito Público
da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 13, n. 52, p. 229-251, out./dez. 2015.
11 No mesmo sentido, MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo; CORDEIRO, Berenice de Souza
(Coord.). A regulação no setor de saneamento. Brasília: Ministério das Cidades, 2009. p. 175.
12 Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.842-RJ. Rel. Min. Gilmar
Mendes, j. 6.3.2013.
13 No mesmo sentido, SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 3. ed. rev. e atual. São
Paulo: Malheiros, 2000. p. 155 e seguintes; GRAU, Eros Roberto. Regiões metropolitanas: Regimes
jurídicos. Regiões Metropolitanas: Uma necessária revisão de concepções. Revista Brasileira de
Estudos Políticos, p. 40; SILVA, Íris Araújo. Regiões metropolitanas e autonomia Municipal. Revista
de Brasileira de Estudos Políticos, Belo Horizonte, 1981.
246 Rafael Véras de Freitas
de exclusividade (como sói ocorrer em infraestruturas de redes). Razão
pela qual nem todas as atividades prestadas, pelo poder público, são qua-
lificáveis como serviços públicos. É dizer, só serão qualificadas como ser-
viços públicos aquelas atividades que guardem pertinência com a satisfa-
ção direta e imediata de direitos fundamentais. 6 Cuida-se da noção que se
mostra mais consentânea com a ideia de Estado democrático de direito,
que supõe esteja toda atividade administrativa pública formal, funcional e
integralmente submetida à Constituição, 7 e, por isso, à sua missão de rea-
lização dos direitos fundamentais da pessoa humana. 8
Seguindo tal influência da Europa continental, no direito brasi-
leiro, para a delimitação do conceito de serviço público, construiu-se o
entendimento segundo o qual deveria se aferir: (i) o aspecto material, de
acordo com o qual o serviço deve garantir o atendimento de necessidades
de cunho essencial; (ii) o aspecto subjetivo, o qual confere determinada
atividade à esfera de titularidade exclusiva do Estado; e, por fim; (iii) o
aspecto formal, que traz um regime jurídico de direito público para orien-
tar a prestação dessas atividades. 9 Nesse quadrante, temos que o serviço
de saneamento básico é, inarredavelmente, um serviço público, seja por
ser prenhe de essencialidade à população, 10 seja por ser veiculado, por
intermédio de infraestruturas de redes, seja pelos impactos direitos que
provoca na urbe de determinada municipalidade. 11 Mais que isso, como já
se mencionou, cuida-se de um serviço público municipal, conforme restou
assentado, pelo STF, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionali-
dade nº 1.842-RJ, 12 por se tratar de um serviço público local, nos quadran-
tes do disposto no art. 30, V, da CRFB. 13
Reforçando o aspecto formal de qualificação de tal atividade como
um serviço público, embora o serviço saneamento não venha referido,
6 Confira-se GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo. 3. ed. Buenos Aires: Fundación
de Derecho Administrativo, 1998. t. 2. VI – 50.
7 Nesse sentido, cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas,
2010. p. 98-109.
8 V. ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos. Rio de Janeiro: Forense, 2007. p. 163.
9 JUSTEN FILHO, Marçal. Serviço público no direito brasileiro. Revista de Direito Público da Economia,
n. 7, jul./set. 2004. p. 154.
10 RIBEIRO, Wladimir António. O saneamento básico como um direito social. Revista de Direito Público
da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 13, n. 52, p. 229-251, out./dez. 2015.
11 No mesmo sentido, MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo; CORDEIRO, Berenice de Souza
(Coord.). A regulação no setor de saneamento. Brasília: Ministério das Cidades, 2009. p. 175.
12 Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.842-RJ. Rel. Min. Gilmar
Mendes, j. 6.3.2013.
13 No mesmo sentido, SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 3. ed. rev. e atual. São
Paulo: Malheiros, 2000. p. 155 e seguintes; GRAU, Eros Roberto. Regiões metropolitanas: Regimes
jurídicos. Regiões Metropolitanas: Uma necessária revisão de concepções. Revista Brasileira de
Estudos Políticos, p. 40; SILVA, Íris Araújo. Regiões metropolitanas e autonomia Municipal. Revista
de Brasileira de Estudos Políticos, Belo Horizonte, 1981.
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Desafios regulatórios à universalização do saneamento 247
explicitamente, na Constituição como tal, não é dado ao usuário a possi-
bilidade de optar por usá-lo ou não, na medida em que tal escolha pro-
duziria externalidades negativas à saúde pública (art. 197, CRFB), ao
meio ambiente (art. 225 da CRFB) à política urbana (art. 182 da CRFB).
Para além disso, o legislador, levando em consideração que tal atividade é
prenhe de uma essencialidade, reservou-lhe um regime jurídico publicís-
tico, ao, expressamente, se referir ao serviço de saneamento como serviço
público em disposição formal trazida pelo art. 2º, caput, da Lei Federal
nº 9.074/1995.
Do mesmo modo, a Lei Federal nº 11.445/2017, em seu art. 2º, pres-
creve que “os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com
base nos seguintes princípios fundamentais”. Nesse quadrante, tal serviço
se submete a um plexo de obrigações, que integram o regime jurídico-
administrativo (delineado no art. 175 da CRFB), entre as quais: (i) a de
universalização, por intermédio da qual o prestador deve ampliar o serviço
para o maior número de utentes do serviço; (ii) a de observância da modi-
cidade tarifária, 14 a qual impõe que o custo do serviço seja o necessário, de
um lado, para remunerar o prestador, sem, de outro, excluir o seu acesso
à população mais desvalida; e (iii) a de observância do dever de continui-
dade, que interdita interrupções na sua prestação (afora as hipóteses legal-
mente autorizadas).
A despeito da qualificação do saneamento como um serviço público
(e de sua direta relação com princípio da dignidade da pessoa humana),
fato é que se trata de um dos poucos serviços que não atingiram patamares
mínimos de universalização. E isso tem de ver com a arquitetura normativa
que engendrou, durante décadas, a exploração monopólica pública de tais
atividades (notadamente, por intermédio de empresas estatais estaduais –
CESBs). Nesse quadrante, o Novo Marco Regulatório do Saneamento, em
seu art. 2º, inc. I, estabelece a universalização do acesso e a efetiva pres-
tação do serviço como princípios fundamentais dos serviços públicos de
saneamento básico. Mais precisamente, o ponto fulcral na norma foi o
estabelecimento da obrigação de os titulares (sozinhos ou a partir da pres-
tação regionalizada de que trata o art. 2º, inc. XIV e art. 3º, inc. VI, da Lei
nº 11.445/2007) proporcionarem o atendimento de 99% (noventa e nove
por cento) da população com água potável e de 90% (noventa por cento)
da população com coleta e tratamento de esgotos até 31.12.2033, nos ter-
mos do art. 11-B da Lei nº 11.445/2020.
14 ICININ, Juliana de Almeida. Saneamento básico, implantação gradual e modicidade da tarifa. Fórum
Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 11, n. 125, p. 9-19, jul. 2011.
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 247
explicitamente, na Constituição como tal, não é dado ao usuário a possi-
bilidade de optar por usá-lo ou não, na medida em que tal escolha pro-
duziria externalidades negativas à saúde pública (art. 197, CRFB), ao
meio ambiente (art. 225 da CRFB) à política urbana (art. 182 da CRFB).
Para além disso, o legislador, levando em consideração que tal atividade é
prenhe de uma essencialidade, reservou-lhe um regime jurídico publicís-
tico, ao, expressamente, se referir ao serviço de saneamento como serviço
público em disposição formal trazida pelo art. 2º, caput, da Lei Federal
nº 9.074/1995.
Do mesmo modo, a Lei Federal nº 11.445/2017, em seu art. 2º, pres-
creve que “os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com
base nos seguintes princípios fundamentais”. Nesse quadrante, tal serviço
se submete a um plexo de obrigações, que integram o regime jurídico-
administrativo (delineado no art. 175 da CRFB), entre as quais: (i) a de
universalização, por intermédio da qual o prestador deve ampliar o serviço
para o maior número de utentes do serviço; (ii) a de observância da modi-
cidade tarifária, 14 a qual impõe que o custo do serviço seja o necessário, de
um lado, para remunerar o prestador, sem, de outro, excluir o seu acesso
à população mais desvalida; e (iii) a de observância do dever de continui-
dade, que interdita interrupções na sua prestação (afora as hipóteses legal-
mente autorizadas).
A despeito da qualificação do saneamento como um serviço público
(e de sua direta relação com princípio da dignidade da pessoa humana),
fato é que se trata de um dos poucos serviços que não atingiram patamares
mínimos de universalização. E isso tem de ver com a arquitetura normativa
que engendrou, durante décadas, a exploração monopólica pública de tais
atividades (notadamente, por intermédio de empresas estatais estaduais –
CESBs). Nesse quadrante, o Novo Marco Regulatório do Saneamento, em
seu art. 2º, inc. I, estabelece a universalização do acesso e a efetiva pres-
tação do serviço como princípios fundamentais dos serviços públicos de
saneamento básico. Mais precisamente, o ponto fulcral na norma foi o
estabelecimento da obrigação de os titulares (sozinhos ou a partir da pres-
tação regionalizada de que trata o art. 2º, inc. XIV e art. 3º, inc. VI, da Lei
nº 11.445/2007) proporcionarem o atendimento de 99% (noventa e nove
por cento) da população com água potável e de 90% (noventa por cento)
da população com coleta e tratamento de esgotos até 31.12.2033, nos ter-
mos do art. 11-B da Lei nº 11.445/2020.
14 ICININ, Juliana de Almeida. Saneamento básico, implantação gradual e modicidade da tarifa. Fórum
Administrativo – FA, Belo Horizonte, ano 11, n. 125, p. 9-19, jul. 2011.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
248 Rafael Véras de Freitas
Para os fins do presente estudo, é de se lançar mão das intepre-
tações possíveis, que se podem ser extraídas do texto do 11-B da Lei
nº 11.445/2020. O art. 11-B, caput, dispõe:
Os contratos de prestação dos serviços públicos de saneamento básico deverão defi-
nir metas de universalização que garantam o atendimento de 99% (noventa e nove
por cento) da população com água potável e de 90% (noventa por cento) da popu-
lação com coleta e tratamento de esgotos até 31 de dezembro de 2033, assim como
metas quantitativas de não intermitência do abastecimento, de redução de perdas e
de melhoria dos processos de tratamento.
Note-se que o normativo se refere a “contatos de prestação dos ser-
viços públicos de saneamento”. No setor de saneamento, a prestação de
tais serviços se encontra contratualizada, por intermédio de contratos de
concessão (regidos pela Lei nº 8.987/1995), contratos de parceiras público-
privadas (regidos pela Lei nº 11.079/2004) e por contratos de programa
(regidos pela Lei nº 11.107/2005). Nesse sentido, tais metas deverão estar
previstas em títulos habilitantes (contratos), o que caminha na trilha de
que deve ser forjado um sistema de incentivos para que tais metas sejam
implementadas, por prestadores privados (concessionários) e por presta-
dores públicos (empresas estatais). Tal assertiva é reforçada pelo art. 10-B
da Lei nº 11.445/2007, segundo o qual:
Os contratos em vigor, incluídos aditivos e renovações, autorizados nos termos
desta Lei, bem como aqueles provenientes de licitação para prestação ou concessão
dos serviços públicos de saneamento básico, estarão condicionados à comprovação
da capacidade econômico-financeira da contratada, por recursos próprios ou por
contratação de dívida, com vistas a viabilizar a universalização dos serviços na área
licitada até 31 de dezembro de 2033, nos termos do §2º do art. 11-B desta Lei.
Isso não quer significar que os prestadores estatais diretos, por
intermédio de entidades autárquicas, não devam se submeter a tais metas.
Interpretação nesse sentido seria antípoda aos objetivos do Novo Marco
Regulatório do Saneamento. De fato, a intepretação sistemática da lei é no
sentido de que todas as formas de prestação dos serviços de saneamento
(contratualizadas ou não) devem ser orientadas, por metas de universali-
zação, nos termos do art. 19, II, da Lei nº 11.445/2007, cuja redação é a
seguinte:
Art. 19. A prestação de serviços públicos de saneamento básico observará plano, que
poderá ser específico para cada serviço, o qual abrangerá, no mínimo:
I - objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções
graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; [...].
248 Rafael Véras de Freitas
Para os fins do presente estudo, é de se lançar mão das intepre-
tações possíveis, que se podem ser extraídas do texto do 11-B da Lei
nº 11.445/2020. O art. 11-B, caput, dispõe:
Os contratos de prestação dos serviços públicos de saneamento básico deverão defi-
nir metas de universalização que garantam o atendimento de 99% (noventa e nove
por cento) da população com água potável e de 90% (noventa por cento) da popu-
lação com coleta e tratamento de esgotos até 31 de dezembro de 2033, assim como
metas quantitativas de não intermitência do abastecimento, de redução de perdas e
de melhoria dos processos de tratamento.
Note-se que o normativo se refere a “contatos de prestação dos ser-
viços públicos de saneamento”. No setor de saneamento, a prestação de
tais serviços se encontra contratualizada, por intermédio de contratos de
concessão (regidos pela Lei nº 8.987/1995), contratos de parceiras público-
privadas (regidos pela Lei nº 11.079/2004) e por contratos de programa
(regidos pela Lei nº 11.107/2005). Nesse sentido, tais metas deverão estar
previstas em títulos habilitantes (contratos), o que caminha na trilha de
que deve ser forjado um sistema de incentivos para que tais metas sejam
implementadas, por prestadores privados (concessionários) e por presta-
dores públicos (empresas estatais). Tal assertiva é reforçada pelo art. 10-B
da Lei nº 11.445/2007, segundo o qual:
Os contratos em vigor, incluídos aditivos e renovações, autorizados nos termos
desta Lei, bem como aqueles provenientes de licitação para prestação ou concessão
dos serviços públicos de saneamento básico, estarão condicionados à comprovação
da capacidade econômico-financeira da contratada, por recursos próprios ou por
contratação de dívida, com vistas a viabilizar a universalização dos serviços na área
licitada até 31 de dezembro de 2033, nos termos do §2º do art. 11-B desta Lei.
Isso não quer significar que os prestadores estatais diretos, por
intermédio de entidades autárquicas, não devam se submeter a tais metas.
Interpretação nesse sentido seria antípoda aos objetivos do Novo Marco
Regulatório do Saneamento. De fato, a intepretação sistemática da lei é no
sentido de que todas as formas de prestação dos serviços de saneamento
(contratualizadas ou não) devem ser orientadas, por metas de universali-
zação, nos termos do art. 19, II, da Lei nº 11.445/2007, cuja redação é a
seguinte:
Art. 19. A prestação de serviços públicos de saneamento básico observará plano, que
poderá ser específico para cada serviço, o qual abrangerá, no mínimo:
I - objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções
graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; [...].
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 249
Na verdade, o que a lei recomenda é que formas de prestação direta
caminhem para a prestação regionalizada dos serviços, com vistas à gera-
ção de ganhos de escala e à garantia da universalização e da viabilidade
técnica e econômico-financeira dos serviços, nos termos do art. 2º, I e XIV,
da Lei nº 11.445/2007 (com a redação incluída pela Lei nº 14.026/2020),
por intermédio da instituição de região metropolitana, aglomeração
urbana ou microrregião, unidade regional de saneamento básico ou bloco
de referência. Pretende, pois, o Novo Marco desestimular prestações dire-
tas e sem sustentabilidade econômico-financeira, e não demitir entidades
autárquicas do cumprimento de metas de universalização.
Outro ponto jurídico digno de nota diz com o destinatário de tal
obrigação de universalização. Sobre o tema, o §2º, do art. 11-B, da Lei
nº Lei nº 11.445/2007 (com a redação incluída pela Lei nº 14.026/2020),
dispõe que:
§2º Contratos firmados por meio de procedimentos licitatórios que possuam metas
diversas daquelas previstas no caput deste artigo, inclusive contratos que tratem, indi-
vidualmente, de água ou de esgoto, permanecerão inalterados nos moldes licitados, e
o titular do serviço deverá buscar alternativas para atingir as metas definidas no caput
deste artigo, incluídas as seguintes:
I - prestação direta da parcela remanescente;
II - licitação complementar para atingimento da totalidade da meta; e
III - aditamento de contratos já licitados, incluindo eventual reequilíbrio econômico-
financeiro, desde que em comum acordo com a contratada.
Logo, é de se extrair do dispositivo que serão preservados os atos jurí-
dicos perfeitos (contratos), na forma do que determina art. 5º, XXXV, da
CRFB e no art. 6º da LINDB. Nada obstante, se os instrumentos contratu-
ais (contratos de programa, contratos de concessão e de parcerias público-
privadas) não dispuserem de obrigações de investimento compatíveis com
o atendimento das metas de universalização até o dia 31.12.2033, o titu-
lar (município ou município e estados, no âmbito da prestação regionali-
zada) deverá prestar, diretamente, o serviço faltante, licitar o remanescente
ou lançar mão do restabelecimento do reequilíbrio econômico-financeiro
dos contratos (v.g., a partir do manejo de suas variáveis econômicas –
tarifa, prazo ou incremento da exploração ou do percentual de exploração
de receitas extraordinárias).
Para os fins do presente item, é de se investigar, nesse passo, o con-
ceito de universalização trazido pela Lei nº 14.026/2020.
A universalização do saneamento básico é um conceito integralmente
amparado pelo texto constitucional. Assim é que a Lei nº 14.026/2020, ao
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 249
Na verdade, o que a lei recomenda é que formas de prestação direta
caminhem para a prestação regionalizada dos serviços, com vistas à gera-
ção de ganhos de escala e à garantia da universalização e da viabilidade
técnica e econômico-financeira dos serviços, nos termos do art. 2º, I e XIV,
da Lei nº 11.445/2007 (com a redação incluída pela Lei nº 14.026/2020),
por intermédio da instituição de região metropolitana, aglomeração
urbana ou microrregião, unidade regional de saneamento básico ou bloco
de referência. Pretende, pois, o Novo Marco desestimular prestações dire-
tas e sem sustentabilidade econômico-financeira, e não demitir entidades
autárquicas do cumprimento de metas de universalização.
Outro ponto jurídico digno de nota diz com o destinatário de tal
obrigação de universalização. Sobre o tema, o §2º, do art. 11-B, da Lei
nº Lei nº 11.445/2007 (com a redação incluída pela Lei nº 14.026/2020),
dispõe que:
§2º Contratos firmados por meio de procedimentos licitatórios que possuam metas
diversas daquelas previstas no caput deste artigo, inclusive contratos que tratem, indi-
vidualmente, de água ou de esgoto, permanecerão inalterados nos moldes licitados, e
o titular do serviço deverá buscar alternativas para atingir as metas definidas no caput
deste artigo, incluídas as seguintes:
I - prestação direta da parcela remanescente;
II - licitação complementar para atingimento da totalidade da meta; e
III - aditamento de contratos já licitados, incluindo eventual reequilíbrio econômico-
financeiro, desde que em comum acordo com a contratada.
Logo, é de se extrair do dispositivo que serão preservados os atos jurí-
dicos perfeitos (contratos), na forma do que determina art. 5º, XXXV, da
CRFB e no art. 6º da LINDB. Nada obstante, se os instrumentos contratu-
ais (contratos de programa, contratos de concessão e de parcerias público-
privadas) não dispuserem de obrigações de investimento compatíveis com
o atendimento das metas de universalização até o dia 31.12.2033, o titu-
lar (município ou município e estados, no âmbito da prestação regionali-
zada) deverá prestar, diretamente, o serviço faltante, licitar o remanescente
ou lançar mão do restabelecimento do reequilíbrio econômico-financeiro
dos contratos (v.g., a partir do manejo de suas variáveis econômicas –
tarifa, prazo ou incremento da exploração ou do percentual de exploração
de receitas extraordinárias).
Para os fins do presente item, é de se investigar, nesse passo, o con-
ceito de universalização trazido pela Lei nº 14.026/2020.
A universalização do saneamento básico é um conceito integralmente
amparado pelo texto constitucional. Assim é que a Lei nº 14.026/2020, ao
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
250 Rafael Véras de Freitas
atribuir caráter jurídico-normativo à universalização, 15 nos termos men-
cionados acima, compatibilizou a disciplina jurídica do saneamento com o
conjunto do ordenamento jurídico brasileiro.16 Ao fazê-lo, o Novo Marco
Regulatório do Saneamento não apenas aprimora esse regime, mas torna
a totalidade do sistema jurídico mais coerente, com seus próprios objeti-
vos.17 Assim é que, tendo em vista a importância do saneamento básico
para a saúde pública, para o meio ambiente, para o direito à moradia e
para o desenvolvimento sustentável, a normatização de metas de universa-
lização corporifica o programa ou os fins da Constituição. Razão pela qual
o art. 11-B da Lei nº 11.445/2020, ao fim e ao cabo, atende ao art. 1º, inc.
III, da CRFB, dispositivo que estabelece a dignidade da pessoa humana
como fundamento da República, valor constitucional cuja realização difi-
cilmente ocorrerá, sem a devida efetivação do acesso à água potável e à
coleta e tratamento de esgotos.18 Tanto é verdade que, no cálculo do Índice
de Desenvolvimento Humano (IDH) das Nações Unidas, por exemplo, o
saneamento básico está indexado às métricas de expectativa de vida e de
mortalidade – e suas causas –, que permitem apreender o grau de longe-
vidade de que a população de determinado país pode usufruir. Não à toa,
o saneamento básico é considerado direito fundamental, “pois a água é o
próprio mínimo vital” que garante a sobrevivência do ser humano e con-
figura um corolário da dignidade, como já reconhecido judicialmente no
Brasil. 19
Materializando as diretrizes constitucionais, é de destacar o Rela-
tório Do SNIS ao SINISA – Informações para planejar o Saneamento Básico
2021,20 o qual estabelece que as diretrizes nacionais da política pública são
estabelecidas pela União e orientadas pelo Plansab (Plano Nacional de
Saneamento Básico).
15 Sobre o ponto, ver: ARAGÃO, Alexandre Santos de; D’OLIVEIRA, Rafael Daudt. Considerações iniciais
sobre a Lei nº 14.026/2020 – Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico. In: DAL POZZO,
Augusto Neves (Coord.). O Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico. 1. ed. São Paulo:
Thomson Reuters, 2020. p. 36.
16 GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito. 5. ed. São Paulo:
Malheiros, 2009, p. 44. Sobre a validade da norma jurídica e a impossibilidade de verificá-la
tomando a norma isoladamente, Cf., por tantos, FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao
estudo do direito: técnica, decisão, dominação. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2011.
17 DANTAS, Francisco Clementino de San Tiago. Programa de direito civil I: parte geral. Rio de Janeiro:
Editora Rio, 1979. p. 29.
18 A Resolução nº 64/A/RES/64/292, aprovada em 28.7.2010 pela Assembleia-Geral da ONU, é
conveniente dizer, reconheceu a água limpa e segura e o saneamento como direitos humanos
essenciais para o gozo pleno da vida e de todos os outros direitos humanos.
19 DEMOLINER, Karine Silva. Água e saneamento básico: regimes jurídicos e marcos regulatórios no
ordenamento brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. p. 138-145.
20 BRASIL. Relatório do SNIS ao SINISA – Informações para planejar o Saneamento Básico 2021.
Disponível em: http://www.snis.gov.br/images/conteudo/cadernos/2020/DO_SNIS_AO_SINISA_
SANEAMENTO_BASICO_SNIS_2021.pdf. Acesso em: 22 mar. 2022.
250 Rafael Véras de Freitas
atribuir caráter jurídico-normativo à universalização, 15 nos termos men-
cionados acima, compatibilizou a disciplina jurídica do saneamento com o
conjunto do ordenamento jurídico brasileiro.16 Ao fazê-lo, o Novo Marco
Regulatório do Saneamento não apenas aprimora esse regime, mas torna
a totalidade do sistema jurídico mais coerente, com seus próprios objeti-
vos.17 Assim é que, tendo em vista a importância do saneamento básico
para a saúde pública, para o meio ambiente, para o direito à moradia e
para o desenvolvimento sustentável, a normatização de metas de universa-
lização corporifica o programa ou os fins da Constituição. Razão pela qual
o art. 11-B da Lei nº 11.445/2020, ao fim e ao cabo, atende ao art. 1º, inc.
III, da CRFB, dispositivo que estabelece a dignidade da pessoa humana
como fundamento da República, valor constitucional cuja realização difi-
cilmente ocorrerá, sem a devida efetivação do acesso à água potável e à
coleta e tratamento de esgotos.18 Tanto é verdade que, no cálculo do Índice
de Desenvolvimento Humano (IDH) das Nações Unidas, por exemplo, o
saneamento básico está indexado às métricas de expectativa de vida e de
mortalidade – e suas causas –, que permitem apreender o grau de longe-
vidade de que a população de determinado país pode usufruir. Não à toa,
o saneamento básico é considerado direito fundamental, “pois a água é o
próprio mínimo vital” que garante a sobrevivência do ser humano e con-
figura um corolário da dignidade, como já reconhecido judicialmente no
Brasil. 19
Materializando as diretrizes constitucionais, é de destacar o Rela-
tório Do SNIS ao SINISA – Informações para planejar o Saneamento Básico
2021,20 o qual estabelece que as diretrizes nacionais da política pública são
estabelecidas pela União e orientadas pelo Plansab (Plano Nacional de
Saneamento Básico).
15 Sobre o ponto, ver: ARAGÃO, Alexandre Santos de; D’OLIVEIRA, Rafael Daudt. Considerações iniciais
sobre a Lei nº 14.026/2020 – Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico. In: DAL POZZO,
Augusto Neves (Coord.). O Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico. 1. ed. São Paulo:
Thomson Reuters, 2020. p. 36.
16 GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito. 5. ed. São Paulo:
Malheiros, 2009, p. 44. Sobre a validade da norma jurídica e a impossibilidade de verificá-la
tomando a norma isoladamente, Cf., por tantos, FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao
estudo do direito: técnica, decisão, dominação. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2011.
17 DANTAS, Francisco Clementino de San Tiago. Programa de direito civil I: parte geral. Rio de Janeiro:
Editora Rio, 1979. p. 29.
18 A Resolução nº 64/A/RES/64/292, aprovada em 28.7.2010 pela Assembleia-Geral da ONU, é
conveniente dizer, reconheceu a água limpa e segura e o saneamento como direitos humanos
essenciais para o gozo pleno da vida e de todos os outros direitos humanos.
19 DEMOLINER, Karine Silva. Água e saneamento básico: regimes jurídicos e marcos regulatórios no
ordenamento brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. p. 138-145.
20 BRASIL. Relatório do SNIS ao SINISA – Informações para planejar o Saneamento Básico 2021.
Disponível em: http://www.snis.gov.br/images/conteudo/cadernos/2020/DO_SNIS_AO_SINISA_
SANEAMENTO_BASICO_SNIS_2021.pdf. Acesso em: 22 mar. 2022.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 251
No Plansab,21 a partir de uma demanda por visões de longo prazo,
integra-se à agenda do planejamento público a elaboração de cenários,
isto é, a descrição de um futuro – possível, imaginável ou desejável – tendo
como base hipóteses ou prováveis perspectivas de eventos. No contexto da
universalização do serviço de saneamento, há a elaboração de um conjunto
de três cenários associados à capacidade de cada cenário em atender à
universalização: (i) cenário universalização; (ii) cenário busca da universa-
lização; e (iii) cenário distante da universalização. Estes cenários levam em
consideração cinco condicionantes, quais sejam: (i) o quadro macroeco-
nômico; (ii) o papel do Estado/marco regulatório/relação interfederativa;
(iii) a gestação, gerenciamento, estabilidade e continuidade de políticas
públicas/participação e controle social; (iv) os investimentos no setor; e (v)
a matriz tecnológica/disponibilidade de recursos hídricos, como se depre-
ende da seguinte ilustração:
CONDICIONANTES CENÁRIO
UNIVERSALIZAÇÃO
CENÁRIO BUSCA DA
UNIVERSALIZAÇÃO
CENÁRIO DISTANTE
DA UNIVERSALIZAÇÃO
QUADRO MACROECONÔMICO
Elevado crescimento,
sem gerar pressões
inflacionárias, com
uma relação dívida/PIB
decrescente
Moderado crescimento,
expansão modesta da
taxa de investimento e
ocorrência de pressão
inflacionária
Menor crescimento,
menor expansão da taxa
de investimento e maior
pressão inflacionária
PAPEL DO ESTADO (Modelo
de Desenvolvimento) / MARCO
REGULATÓRIO / RELAÇÃO
INTERFEDERATIVA
Estado provedor e
condutor dos serviços
públicos com participa-
ção do setor privado e
forte cooperação entre
os entes federativos
Redução do papel do
Estado, participação do
setor privado em fun-
ções públicas essenciais
e moderada coopera-
ção entre os entes
Estado mínimo com
mudanças nas regras
regulatórias e conflitos na
relação interfederativa
GESTÃO, GERENCIAMENTO,
ESTABILIDADE E
CONTINUIDADE DE POLÍTICAS
PÚBLICAS / PARTICIPAÇÃO E
CONTROLE SOCIAL
Avanços na capaci-
dade de gestão com
continuidade entre
mandatos
Políticas de estado
contínuas e estáveis
Prevalência de políticas
de governo
INVESTIMENTOS NO SETOR
Crescimento do pata-
mar dos investimentos
públicos e privados
submetidos ao controle
social
Aumento dos inves-
timentos públicos e
privados, parcialmente
com critérios de plane-
jamento, insuficientes
para a universalização
Diminuição do atual
patamar de investimentos
públicos e privados
aplicados sem critérios
MATRIZ TECNOLÓGICA /
DISPONIBILIDADE DE
RECURSOS HÍDRICOS
Desenvolvimento de
tecnologias apropria-
das e ambientalmente
sustentáveis
Adoção parcial de tec-
nologias sustentáveis
de forma dispersa
Soluções não compatíveis
com as demandas e
com as tendências
internacionais
21 BRASIL. Plansab – Plano Nacional de Saneamento Básico. Disponível em: https://antigo.mdr.gov.br/
images/stories/ArquivosSDRU/ArquivosPDF/Versao_Conselhos_Resolução_Alta_-_Capa_Atualizada.
pdf. Acesso em: 23 mar. 2022.
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 251
No Plansab,21 a partir de uma demanda por visões de longo prazo,
integra-se à agenda do planejamento público a elaboração de cenários,
isto é, a descrição de um futuro – possível, imaginável ou desejável – tendo
como base hipóteses ou prováveis perspectivas de eventos. No contexto da
universalização do serviço de saneamento, há a elaboração de um conjunto
de três cenários associados à capacidade de cada cenário em atender à
universalização: (i) cenário universalização; (ii) cenário busca da universa-
lização; e (iii) cenário distante da universalização. Estes cenários levam em
consideração cinco condicionantes, quais sejam: (i) o quadro macroeco-
nômico; (ii) o papel do Estado/marco regulatório/relação interfederativa;
(iii) a gestação, gerenciamento, estabilidade e continuidade de políticas
públicas/participação e controle social; (iv) os investimentos no setor; e (v)
a matriz tecnológica/disponibilidade de recursos hídricos, como se depre-
ende da seguinte ilustração:
CONDICIONANTES CENÁRIO
UNIVERSALIZAÇÃO
CENÁRIO BUSCA DA
UNIVERSALIZAÇÃO
CENÁRIO DISTANTE
DA UNIVERSALIZAÇÃO
QUADRO MACROECONÔMICO
Elevado crescimento,
sem gerar pressões
inflacionárias, com
uma relação dívida/PIB
decrescente
Moderado crescimento,
expansão modesta da
taxa de investimento e
ocorrência de pressão
inflacionária
Menor crescimento,
menor expansão da taxa
de investimento e maior
pressão inflacionária
PAPEL DO ESTADO (Modelo
de Desenvolvimento) / MARCO
REGULATÓRIO / RELAÇÃO
INTERFEDERATIVA
Estado provedor e
condutor dos serviços
públicos com participa-
ção do setor privado e
forte cooperação entre
os entes federativos
Redução do papel do
Estado, participação do
setor privado em fun-
ções públicas essenciais
e moderada coopera-
ção entre os entes
Estado mínimo com
mudanças nas regras
regulatórias e conflitos na
relação interfederativa
GESTÃO, GERENCIAMENTO,
ESTABILIDADE E
CONTINUIDADE DE POLÍTICAS
PÚBLICAS / PARTICIPAÇÃO E
CONTROLE SOCIAL
Avanços na capaci-
dade de gestão com
continuidade entre
mandatos
Políticas de estado
contínuas e estáveis
Prevalência de políticas
de governo
INVESTIMENTOS NO SETOR
Crescimento do pata-
mar dos investimentos
públicos e privados
submetidos ao controle
social
Aumento dos inves-
timentos públicos e
privados, parcialmente
com critérios de plane-
jamento, insuficientes
para a universalização
Diminuição do atual
patamar de investimentos
públicos e privados
aplicados sem critérios
MATRIZ TECNOLÓGICA /
DISPONIBILIDADE DE
RECURSOS HÍDRICOS
Desenvolvimento de
tecnologias apropria-
das e ambientalmente
sustentáveis
Adoção parcial de tec-
nologias sustentáveis
de forma dispersa
Soluções não compatíveis
com as demandas e
com as tendências
internacionais
21 BRASIL. Plansab – Plano Nacional de Saneamento Básico. Disponível em: https://antigo.mdr.gov.br/
images/stories/ArquivosSDRU/ArquivosPDF/Versao_Conselhos_Resolução_Alta_-_Capa_Atualizada.
pdf. Acesso em: 23 mar. 2022.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
252 Rafael Véras de Freitas
O Instituto Trata Brasil apresentou, em 2021, um estudo com o
objetivo de promover melhorias à regulação do saneamento (qualidade
da regulação do saneamento no Brasil e oportunidades de melhoria).
Segundo o Relatório do Instituto Trata Brasil, a maneira mais eficiente
de se alcançar a universalização se dá por meio da regulação, que permi-
tirá aliar a competência normativa, via edição de normas de referência,
com mecanismos inovadores de atuação ante os problemas regulatórios, o
papel da regulação para incrementar os índices de cobertura dos serviços
atrelados ao saneamento básico. 22
Nesse sentido, o art. 2º, inc. I, da Lei nº 11.445/2007 aduz que é
princípio fundamental dos serviços públicos de saneamento básico a “uni-
versalização do acesso e efetiva prestação do serviço”. Em igual medida, o
art. 3º, inc. III, aponta a universalização como a “ampliação progressiva do
acesso de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico, em todos os
serviços previstos no inc. XIV do caput deste artigo, incluídos o tratamento
e a disposição final adequados dos esgotos sanitários”.
Sob o aspecto jurídico, veja-se que o art. 3º, inc. III, do Novo Marco
Regulatório, estabelece que a universalização de dará pela “ampliação pro-
gressiva do acesso ao saneamento básico”. Razão pela qual, para parcela
da academia jurídica brasileira, o novo marco regulatório elegeu a uni-
versalização do saneamento como princípio (mandamento de otimização)
setorial, devendo ser realizado “no maior grau possível” e alçado à métrica
ou ao parâmetro apto a avaliar o mérito de quaisquer ações, públicas ou
privadas, no setor de saneamento. 23
Sobre o tema, Egon Bockmann Moreira, Heloísa Conrado Caggiano
e Gabriel Jamur Gomes chamam atenção para outra faceta da universaliza-
ção. É que o serviço de saneamento básico, público e essencial, depende de
um bem público indispensável e naturalmente escasso: o recurso hídrico.
Dessa forma, a universalização do serviço de saneamento, atendendo a
pessoas de alta e baixa renda, concentradas em áreas urbanas ou rurais, de
modo ininterrupto e compartilhado, deve ter foco no uso racional que miti-
gue a escassez.24 Nesse sentido, o Novo Marco Regulatório do Saneamento
22 OLIVEIRA, Carlos Roberto de. Novo marco regulatório para o saneamento básico: estratégias para
definição, capacitação e acompanhamento das normas de referência emitidas pela Agência Nacional
de Águas e Saneamento Básico – ANA. Projeto Cátedras Brasil, Escola Nacional de Administração
Pública – ENAP, 2021. p. 90.
23 Sobre o tema, ver: LOUREIRO, Gustavo Kaercher; MOREIRA, Egon Bockmann. A privatização de
empresas estatais de saneamento: breve estudo do “caso Corsan”. In: GUIMARÃES, Fernando
Vernalha (Org.). O novo direito do saneamento básico: estudos sobre o novo marco legal do
saneamento básico no Brasil (de acordo com a Lei nº 14.026/2020 e respectiva regulamentação).
Belo Horizonte: Fórum, 2022. p. 238.
24 MOREIRA, Egon Bockmann; CAGGIANO, Heloísa Conrado; GOMES, Gabriel Jamur. O novo marco
legal do saneamento básico (os pontos mais importantes da Medida Provisória nº 844/2018).
Revista de Direito Público da Economia, ano 16, n. 63, p. 108-109, 2018. p. 108-109.
252 Rafael Véras de Freitas
O Instituto Trata Brasil apresentou, em 2021, um estudo com o
objetivo de promover melhorias à regulação do saneamento (qualidade
da regulação do saneamento no Brasil e oportunidades de melhoria).
Segundo o Relatório do Instituto Trata Brasil, a maneira mais eficiente
de se alcançar a universalização se dá por meio da regulação, que permi-
tirá aliar a competência normativa, via edição de normas de referência,
com mecanismos inovadores de atuação ante os problemas regulatórios, o
papel da regulação para incrementar os índices de cobertura dos serviços
atrelados ao saneamento básico. 22
Nesse sentido, o art. 2º, inc. I, da Lei nº 11.445/2007 aduz que é
princípio fundamental dos serviços públicos de saneamento básico a “uni-
versalização do acesso e efetiva prestação do serviço”. Em igual medida, o
art. 3º, inc. III, aponta a universalização como a “ampliação progressiva do
acesso de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico, em todos os
serviços previstos no inc. XIV do caput deste artigo, incluídos o tratamento
e a disposição final adequados dos esgotos sanitários”.
Sob o aspecto jurídico, veja-se que o art. 3º, inc. III, do Novo Marco
Regulatório, estabelece que a universalização de dará pela “ampliação pro-
gressiva do acesso ao saneamento básico”. Razão pela qual, para parcela
da academia jurídica brasileira, o novo marco regulatório elegeu a uni-
versalização do saneamento como princípio (mandamento de otimização)
setorial, devendo ser realizado “no maior grau possível” e alçado à métrica
ou ao parâmetro apto a avaliar o mérito de quaisquer ações, públicas ou
privadas, no setor de saneamento. 23
Sobre o tema, Egon Bockmann Moreira, Heloísa Conrado Caggiano
e Gabriel Jamur Gomes chamam atenção para outra faceta da universaliza-
ção. É que o serviço de saneamento básico, público e essencial, depende de
um bem público indispensável e naturalmente escasso: o recurso hídrico.
Dessa forma, a universalização do serviço de saneamento, atendendo a
pessoas de alta e baixa renda, concentradas em áreas urbanas ou rurais, de
modo ininterrupto e compartilhado, deve ter foco no uso racional que miti-
gue a escassez.24 Nesse sentido, o Novo Marco Regulatório do Saneamento
22 OLIVEIRA, Carlos Roberto de. Novo marco regulatório para o saneamento básico: estratégias para
definição, capacitação e acompanhamento das normas de referência emitidas pela Agência Nacional
de Águas e Saneamento Básico – ANA. Projeto Cátedras Brasil, Escola Nacional de Administração
Pública – ENAP, 2021. p. 90.
23 Sobre o tema, ver: LOUREIRO, Gustavo Kaercher; MOREIRA, Egon Bockmann. A privatização de
empresas estatais de saneamento: breve estudo do “caso Corsan”. In: GUIMARÃES, Fernando
Vernalha (Org.). O novo direito do saneamento básico: estudos sobre o novo marco legal do
saneamento básico no Brasil (de acordo com a Lei nº 14.026/2020 e respectiva regulamentação).
Belo Horizonte: Fórum, 2022. p. 238.
24 MOREIRA, Egon Bockmann; CAGGIANO, Heloísa Conrado; GOMES, Gabriel Jamur. O novo marco
legal do saneamento básico (os pontos mais importantes da Medida Provisória nº 844/2018).
Revista de Direito Público da Economia, ano 16, n. 63, p. 108-109, 2018. p. 108-109.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 253
promoveu duas mudanças, com ênfase no abastecimento de água e esgo-
tamento sanitário: (i) a obrigatoriedade de conexão das unidades usuárias
às redes de água e esgoto (art. 45, da Lei nº 11.445/2018), tema que será
aprofundado no próximo item; e (ii) o poder atribuído à ANA de recomen-
dar medidas de restrição ou interrupção de uso de recursos hídricos, em
casos críticos de escassez (art. 46, parágrafo único, da Lei nº 11.445/2018
e art. 4º, incs. XXIII e XXIV, da Lei nº 9.984/2000).25
Bem-vistas as coisas, é de se concluir que um dos principais desa-
fios para o atendimento das metas de universalização, trazidas pelo novo
marco regulatório, é compatibiliza-lo com a sustentabilidade econômico-
financeira dos contratos de concessão. É dizer: as modelagens dos projetos
deverão ser capazes de garantir, ao mesmo tempo: (i) o volume mínimo dos
investimentos para o alcance das metas com uma tarifa módica, cobrada
dos usuários; e (ii) um retorno suficiente para atrair investidores priva-
dos interessados nos projetos.26 Razão pela qual se expediu o Decreto nº
10.710/2021, que regulamenta o art. 10-B, da Lei nº 11.445/2007, para
estabelecer a metodologia para comprovação da capacidade econômico-
financeira dos prestadores de serviços públicos de saneamento, com con-
tratos regulares em vigor, com vistas a viabilizar o cumprimento das metas
de universalização.
O referido decreto prevê que a avaliação da capacidade econômico-
financeira dos prestadores de serviços de saneamento, com contratos em
vigor, será realizada, mediante análise de adequação de estudos de via-
bilidade (art. 4º, inc. II). Tais estudos de viabilidade devem, nos termos
do art. 7º, inc. I, apresentar estimativa de: (i) investimentos necessários
ao atingimento das metas de universalização para cada contrato regular
em vigor de abastecimento de água potável ou de esgotamento sanitário
do prestador; e (ii) investimento global. Além disso, estabeleceu-se que os
estudos de viabilidade podem prever a repactuação tarifária, desde que
o titular do serviço se manifeste favoravelmente e que o prestador tenha
protocolado pedido de repactuação junto à entidade reguladora (art. 7º,
§2º, inc. I, do Decreto nº 10.710/2021). Em qualquer caso, o estudo deverá
adotar como premissa a estimativa de receitas tarifárias futuras – tendo por
base as receitas reais auferidas no ano mais recente –, sobre ela incidindo o
crescimento anual proporcional ao crescimento das ligações ativas de água
25 Para uma visão global do assunto, Cf. DEMOLINER, Karine Silva. Água e saneamento básico: regimes
jurídicos e marcos regulatórios no ordenamento brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2008.
26 VITA, Pedro Henrique Braz de; RIBAS, Murilo Taborda. Planejando concessões de saneamento básico:
boas práticas na estruturação de projetos. In: GUIMARÃES, Bernardo Strobel; VASCONCELOS,
Andréa Costa de; HOHMANN, Ana Carolina (Coord.). Novo marco legal do saneamento. Belo
Horizonte: Fórum, 2021. p. 196.
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 253
promoveu duas mudanças, com ênfase no abastecimento de água e esgo-
tamento sanitário: (i) a obrigatoriedade de conexão das unidades usuárias
às redes de água e esgoto (art. 45, da Lei nº 11.445/2018), tema que será
aprofundado no próximo item; e (ii) o poder atribuído à ANA de recomen-
dar medidas de restrição ou interrupção de uso de recursos hídricos, em
casos críticos de escassez (art. 46, parágrafo único, da Lei nº 11.445/2018
e art. 4º, incs. XXIII e XXIV, da Lei nº 9.984/2000).25
Bem-vistas as coisas, é de se concluir que um dos principais desa-
fios para o atendimento das metas de universalização, trazidas pelo novo
marco regulatório, é compatibiliza-lo com a sustentabilidade econômico-
financeira dos contratos de concessão. É dizer: as modelagens dos projetos
deverão ser capazes de garantir, ao mesmo tempo: (i) o volume mínimo dos
investimentos para o alcance das metas com uma tarifa módica, cobrada
dos usuários; e (ii) um retorno suficiente para atrair investidores priva-
dos interessados nos projetos.26 Razão pela qual se expediu o Decreto nº
10.710/2021, que regulamenta o art. 10-B, da Lei nº 11.445/2007, para
estabelecer a metodologia para comprovação da capacidade econômico-
financeira dos prestadores de serviços públicos de saneamento, com con-
tratos regulares em vigor, com vistas a viabilizar o cumprimento das metas
de universalização.
O referido decreto prevê que a avaliação da capacidade econômico-
financeira dos prestadores de serviços de saneamento, com contratos em
vigor, será realizada, mediante análise de adequação de estudos de via-
bilidade (art. 4º, inc. II). Tais estudos de viabilidade devem, nos termos
do art. 7º, inc. I, apresentar estimativa de: (i) investimentos necessários
ao atingimento das metas de universalização para cada contrato regular
em vigor de abastecimento de água potável ou de esgotamento sanitário
do prestador; e (ii) investimento global. Além disso, estabeleceu-se que os
estudos de viabilidade podem prever a repactuação tarifária, desde que
o titular do serviço se manifeste favoravelmente e que o prestador tenha
protocolado pedido de repactuação junto à entidade reguladora (art. 7º,
§2º, inc. I, do Decreto nº 10.710/2021). Em qualquer caso, o estudo deverá
adotar como premissa a estimativa de receitas tarifárias futuras – tendo por
base as receitas reais auferidas no ano mais recente –, sobre ela incidindo o
crescimento anual proporcional ao crescimento das ligações ativas de água
25 Para uma visão global do assunto, Cf. DEMOLINER, Karine Silva. Água e saneamento básico: regimes
jurídicos e marcos regulatórios no ordenamento brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2008.
26 VITA, Pedro Henrique Braz de; RIBAS, Murilo Taborda. Planejando concessões de saneamento básico:
boas práticas na estruturação de projetos. In: GUIMARÃES, Bernardo Strobel; VASCONCELOS,
Andréa Costa de; HOHMANN, Ana Carolina (Coord.). Novo marco legal do saneamento. Belo
Horizonte: Fórum, 2021. p. 196.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
254 Rafael Véras de Freitas
e esgoto, até o atingimento das metas de universalização (art. 7º, §1º, do
Decreto nº 10.710/2021).
Por fim, cabe aludir que o novo marco regulatório não faz distinção
acerca da universalização do saneamento básico, nos ambientes urbanos
e rurais. Nesse quadrante, o art. 3º, inc. IV, do Decreto nº 10.588/2020,
dispõe que a União prestará apoio técnico e financeiro, para a adapta-
ção dos serviços públicos de saneamento básico às disposições do novo
marco regulatório, na elaboração ou atualização dos planos municipais ou
regionais de saneamento básico, “que, em conformidade com os serviços a
serem prestados, contemplarão todos os sistemas, considerados os ambien-
tes urbano e rural, com, no mínimo, as seguintes metas”: (i) expansão do
acesso aos serviços; (ii) redução de perdas na distribuição de água tratada;
(iii) qualidade na prestação dos serviços; (iv) eficiência e uso racional da
água, da energia e de outros recursos naturais; (v) reuso de efluentes sani-
tários; (vi) aproveitamento de águas de chuva; (vii) não intermitência do
abastecimento; e (viii) melhoria dos processos de tratamento.
Nada obstante, considerando as particularidades da área rural, o
art. 7º, parágrafo único, inc. I, da Norma de Referência ANA nº 2/2021,
previu que a entidade reguladora poderá considerar, para fins de compro-
vação do cumprimento das metas de universalização, os
domicílios que sejam atendidos por métodos alternativos e descentralizados por ela
autorizados, para os serviços de abastecimento de água ou de coleta e tratamento
de esgoto em áreas rurais, remotas ou em núcleos urbanos informais consolidados
pertencentes à Área de Abrangência do Prestador de Serviços.
Ao tratar do tema, Alceu Castro Galvão Junior27 assevera que a falta
de apropriação das intervenções técnicas do saneamento, por parte dos
usuários, dificulta a ampliação do acesso aos serviços prestados, de modo
que, sob a perspectiva técnica, “a universalização não significa o uso exclu-
sivo de tecnologias convencionais e pode, portanto, contemplar alternati-
vas simplificadas e individuais”. São diversos os desafios operacionais para
a universalização, mas a disciplina jurídica do saneamento básico possui,
atualmente, uma variedade de instrumentos mais sofisticados à sua dispo-
sição. Com base em tais premissas, tenho para mim que a universalização é
a ampliação progressiva do efetivo acesso de todos os usuários ao conjunto
de serviços públicos, infraestruturas e instalações operacionais de abasteci-
mento de água potável e esgotamento sanitário, atendendo-se a requisitos
mínimos de qualidade, que garantam a preservação da saúde dos usuários,
27 GALVÃO JUNIOR, Alceu Castro. Desafios para a universalização de água e esgoto no Brasil. Revista
Panam Salud Publica, v. 25, n. 6, 2009. p. 549.
254 Rafael Véras de Freitas
e esgoto, até o atingimento das metas de universalização (art. 7º, §1º, do
Decreto nº 10.710/2021).
Por fim, cabe aludir que o novo marco regulatório não faz distinção
acerca da universalização do saneamento básico, nos ambientes urbanos
e rurais. Nesse quadrante, o art. 3º, inc. IV, do Decreto nº 10.588/2020,
dispõe que a União prestará apoio técnico e financeiro, para a adapta-
ção dos serviços públicos de saneamento básico às disposições do novo
marco regulatório, na elaboração ou atualização dos planos municipais ou
regionais de saneamento básico, “que, em conformidade com os serviços a
serem prestados, contemplarão todos os sistemas, considerados os ambien-
tes urbano e rural, com, no mínimo, as seguintes metas”: (i) expansão do
acesso aos serviços; (ii) redução de perdas na distribuição de água tratada;
(iii) qualidade na prestação dos serviços; (iv) eficiência e uso racional da
água, da energia e de outros recursos naturais; (v) reuso de efluentes sani-
tários; (vi) aproveitamento de águas de chuva; (vii) não intermitência do
abastecimento; e (viii) melhoria dos processos de tratamento.
Nada obstante, considerando as particularidades da área rural, o
art. 7º, parágrafo único, inc. I, da Norma de Referência ANA nº 2/2021,
previu que a entidade reguladora poderá considerar, para fins de compro-
vação do cumprimento das metas de universalização, os
domicílios que sejam atendidos por métodos alternativos e descentralizados por ela
autorizados, para os serviços de abastecimento de água ou de coleta e tratamento
de esgoto em áreas rurais, remotas ou em núcleos urbanos informais consolidados
pertencentes à Área de Abrangência do Prestador de Serviços.
Ao tratar do tema, Alceu Castro Galvão Junior27 assevera que a falta
de apropriação das intervenções técnicas do saneamento, por parte dos
usuários, dificulta a ampliação do acesso aos serviços prestados, de modo
que, sob a perspectiva técnica, “a universalização não significa o uso exclu-
sivo de tecnologias convencionais e pode, portanto, contemplar alternati-
vas simplificadas e individuais”. São diversos os desafios operacionais para
a universalização, mas a disciplina jurídica do saneamento básico possui,
atualmente, uma variedade de instrumentos mais sofisticados à sua dispo-
sição. Com base em tais premissas, tenho para mim que a universalização é
a ampliação progressiva do efetivo acesso de todos os usuários ao conjunto
de serviços públicos, infraestruturas e instalações operacionais de abasteci-
mento de água potável e esgotamento sanitário, atendendo-se a requisitos
mínimos de qualidade, que garantam a preservação da saúde dos usuários,
27 GALVÃO JUNIOR, Alceu Castro. Desafios para a universalização de água e esgoto no Brasil. Revista
Panam Salud Publica, v. 25, n. 6, 2009. p. 549.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 255
do ambiente e o manejo adequado de recursos hídricos. A universalização
do serviço de saneamento deve considerar o atendimento de pessoas de
todas as classes sociais, concentradas em áreas urbanas ou rurais, de modo
ininterrupto.
Nada obstante, os dispositivos da Lei nº 14.026/2020, a propósito
da universalização, merecem uma intepretação sistemática. Permita-se, por
clareza, transcrevê-los:
Art. 2º Os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com base nos
seguintes princípios fundamentais:
I - universalização do acesso e efetiva prestação do serviço; [...].
Art. 3º Para fins do disposto nesta Lei, considera-se: [...]
III - universalização: ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao
saneamento básico, em todos os serviços previstos no inciso XIV do caput deste artigo,
incluídos o tratamento e a disposição final adequados dos esgotos sanitários; [...]
VII - subsídios: instrumentos econômicos de política social que contribuem para a
universalização do acesso aos serviços públicos de saneamento básico por parte de populações de
baixa renda; (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020) [...]
Art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação
de serviços públicos de saneamento básico: [...]
V - a existência de metas e cronograma de universalização dos serviços de saneamento básico
(Incluído pela Lei nº 14.026, de 2020) [...]
Art. 11-B. Os contratos de prestação dos serviços públicos de saneamento básico
deverão definir metas de universalização que garantam o atendimento de 99% (noventa
e nove por cento) da população com água potável e de 90% (noventa por cento) da
população com coleta e tratamento de esgotos até 31 de dezembro de 2033, assim
como metas quantitativas de não intermitência do abastecimento, de redução de perdas e de
melhoria dos processos de tratamento. [...]
§5º O cumprimento das metas de universalização e não intermitência do abastecimento, de
redução de perdas e de melhoria dos processos de tratamento deverá ser verificado anualmente
pela agência reguladora, observando-se um intervalo dos últimos 5 (cinco) anos, nos
quais as metas deverão ter sido cumpridas em, pelo menos, 3 (três), e a primeira fisca-
lização deverá ser realizada apenas ao término do quinto ano de vigência do contrato.
Um dos corolários da interpretação jurídica é de o que a “Lei não
traz palavras inúteis”. O art. 2º, I, da lei prescreve que os serviços de sane-
amento deverão se basear na “universalização do acesso e efetiva prestação
do serviço”. O art. 11-B, da mesma forma, prescreve que serão previstas
“as metas de universalização” e “não intermitência do abastecimento”. O
“e” nessa hipótese exerce a função de conjunção coordenativa aditiva. Dito
em outras palavras, liga um conceito a outro; uma oração à outra. Nesse
sentido, a interpretação literal do dispositivo é no sentido de que seriam
dois conceitos distintos as “metas de universalização” e as “metas de não
intermitência”. Claro que isso não importa dizer que o Novo Marco do
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 255
do ambiente e o manejo adequado de recursos hídricos. A universalização
do serviço de saneamento deve considerar o atendimento de pessoas de
todas as classes sociais, concentradas em áreas urbanas ou rurais, de modo
ininterrupto.
Nada obstante, os dispositivos da Lei nº 14.026/2020, a propósito
da universalização, merecem uma intepretação sistemática. Permita-se, por
clareza, transcrevê-los:
Art. 2º Os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com base nos
seguintes princípios fundamentais:
I - universalização do acesso e efetiva prestação do serviço; [...].
Art. 3º Para fins do disposto nesta Lei, considera-se: [...]
III - universalização: ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao
saneamento básico, em todos os serviços previstos no inciso XIV do caput deste artigo,
incluídos o tratamento e a disposição final adequados dos esgotos sanitários; [...]
VII - subsídios: instrumentos econômicos de política social que contribuem para a
universalização do acesso aos serviços públicos de saneamento básico por parte de populações de
baixa renda; (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020) [...]
Art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação
de serviços públicos de saneamento básico: [...]
V - a existência de metas e cronograma de universalização dos serviços de saneamento básico
(Incluído pela Lei nº 14.026, de 2020) [...]
Art. 11-B. Os contratos de prestação dos serviços públicos de saneamento básico
deverão definir metas de universalização que garantam o atendimento de 99% (noventa
e nove por cento) da população com água potável e de 90% (noventa por cento) da
população com coleta e tratamento de esgotos até 31 de dezembro de 2033, assim
como metas quantitativas de não intermitência do abastecimento, de redução de perdas e de
melhoria dos processos de tratamento. [...]
§5º O cumprimento das metas de universalização e não intermitência do abastecimento, de
redução de perdas e de melhoria dos processos de tratamento deverá ser verificado anualmente
pela agência reguladora, observando-se um intervalo dos últimos 5 (cinco) anos, nos
quais as metas deverão ter sido cumpridas em, pelo menos, 3 (três), e a primeira fisca-
lização deverá ser realizada apenas ao término do quinto ano de vigência do contrato.
Um dos corolários da interpretação jurídica é de o que a “Lei não
traz palavras inúteis”. O art. 2º, I, da lei prescreve que os serviços de sane-
amento deverão se basear na “universalização do acesso e efetiva prestação
do serviço”. O art. 11-B, da mesma forma, prescreve que serão previstas
“as metas de universalização” e “não intermitência do abastecimento”. O
“e” nessa hipótese exerce a função de conjunção coordenativa aditiva. Dito
em outras palavras, liga um conceito a outro; uma oração à outra. Nesse
sentido, a interpretação literal do dispositivo é no sentido de que seriam
dois conceitos distintos as “metas de universalização” e as “metas de não
intermitência”. Claro que isso não importa dizer que o Novo Marco do
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
256 Rafael Véras de Freitas
Saneamento indique que os serviços devem ser prestados, sem observância
das metas de qualidade.
Nada obstante, não se trata de um objetivo regulatório gracioso.
Afinal de contas, não se pode fugir de uma perspectiva que permeia a
modelagem dos pactos concessórios: os serviços públicos custam. Assim é
que, embora legitimamente se espere que os serviços públicos atendam a
diversas finalidades de interesse público, há um custo na disponibilização
desses serviços para a sociedade – razão pela qual, como já observado, na
modelagem econômica dos pactos concessórios deverá ser instituído um
regime remuneratório pela prestação do serviço delegado, albergado por
uma política tarifária (art. 175, III, da CRFB).
Na qualidade de uma política pública, a política tarifária, em poucas
palavras, visa a estabelecer uma diretriz remuneratória bastante ao finan-
ciamento do serviço delegado. Essa política pública é, usualmente, levada
a efeito por meio da denominada remuneração tarifária, a qual, nas pala-
vras de Fernando Vernalha Guimaraes, 28 funciona “baseada no princípio
da utilização e do benefício, onerando-se, segundo uma conotação ideal,
aquele que efetivamente usa do serviço e na medida em que o faz”. Por
intermédio dessa tipologia clássica de remuneração dos contratos de con-
cessão, transfere-se o custo dos serviços a usuários determináveis.
Nesse sentido, o ente delegante poderá instituir uma política tari-
fária, por meio da qual serão estabelecidos mecanismos endógenos e exó-
genos de financiamento da concessão. O principal mecanismo endógeno
é a fixação de uma tarifa sujeita à regulação estatal,29 mediante a qual
serão previstos os custos na prestação do serviço (o que resultará na tarifa
módica) e a rentabilidade do projeto concessionário (v.g., por meio das
metodologias de price cap, cost plus, rate of return, yardstick competion). De
outro bordo, os principais mecanismos exógenos de financiamento da con-
cessão podem resultar: (i) da instituição de fundos, especialmente criados
para esse fim (v.g., o Fundo de Universalização dos Serviços de Teleco-
municações – FUST, instituído pela Lei nº 9.998/2000); (ii) de subsídios
providos, diretamente, pelo poder público (v.g., as contraprestações pecu-
niárias, previstas nas concessões patrocinadas e administrativas da Lei nº
11.079/2004); e (iii) das receitas alternativas, complementares, acessórias
ou de projetos associados, previstas nos arts. 11 e 18, inc. VI, da Lei nº
8.987/1995.
28 GUIMARAES, Fernando Vernalha. Concessão de serviço de público. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 175.
29 CÂMARA, Jacintho Silveira Dias de Arruda. O regime tarifário como instrumento de políticas
públicas. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 3, n. 12, out./dez.
2005.
256 Rafael Véras de Freitas
Saneamento indique que os serviços devem ser prestados, sem observância
das metas de qualidade.
Nada obstante, não se trata de um objetivo regulatório gracioso.
Afinal de contas, não se pode fugir de uma perspectiva que permeia a
modelagem dos pactos concessórios: os serviços públicos custam. Assim é
que, embora legitimamente se espere que os serviços públicos atendam a
diversas finalidades de interesse público, há um custo na disponibilização
desses serviços para a sociedade – razão pela qual, como já observado, na
modelagem econômica dos pactos concessórios deverá ser instituído um
regime remuneratório pela prestação do serviço delegado, albergado por
uma política tarifária (art. 175, III, da CRFB).
Na qualidade de uma política pública, a política tarifária, em poucas
palavras, visa a estabelecer uma diretriz remuneratória bastante ao finan-
ciamento do serviço delegado. Essa política pública é, usualmente, levada
a efeito por meio da denominada remuneração tarifária, a qual, nas pala-
vras de Fernando Vernalha Guimaraes, 28 funciona “baseada no princípio
da utilização e do benefício, onerando-se, segundo uma conotação ideal,
aquele que efetivamente usa do serviço e na medida em que o faz”. Por
intermédio dessa tipologia clássica de remuneração dos contratos de con-
cessão, transfere-se o custo dos serviços a usuários determináveis.
Nesse sentido, o ente delegante poderá instituir uma política tari-
fária, por meio da qual serão estabelecidos mecanismos endógenos e exó-
genos de financiamento da concessão. O principal mecanismo endógeno
é a fixação de uma tarifa sujeita à regulação estatal,29 mediante a qual
serão previstos os custos na prestação do serviço (o que resultará na tarifa
módica) e a rentabilidade do projeto concessionário (v.g., por meio das
metodologias de price cap, cost plus, rate of return, yardstick competion). De
outro bordo, os principais mecanismos exógenos de financiamento da con-
cessão podem resultar: (i) da instituição de fundos, especialmente criados
para esse fim (v.g., o Fundo de Universalização dos Serviços de Teleco-
municações – FUST, instituído pela Lei nº 9.998/2000); (ii) de subsídios
providos, diretamente, pelo poder público (v.g., as contraprestações pecu-
niárias, previstas nas concessões patrocinadas e administrativas da Lei nº
11.079/2004); e (iii) das receitas alternativas, complementares, acessórias
ou de projetos associados, previstas nos arts. 11 e 18, inc. VI, da Lei nº
8.987/1995.
28 GUIMARAES, Fernando Vernalha. Concessão de serviço de público. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 175.
29 CÂMARA, Jacintho Silveira Dias de Arruda. O regime tarifário como instrumento de políticas
públicas. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 3, n. 12, out./dez.
2005.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 257
Diante dessas alternativas, como bem apontam Cássio Leandro Cos-
senzo e Raphael Castanheira Brandão: 30
cabe ao regulador definir parâmetros e indicadores para averiguar a expansão da
prestação dos serviços em níveis adequados, bem como sua qualidade. Além disso,
estabelecer um nível adequado de remuneração, atentando para a capacidade de
pagamento dos usuários.
Já, para os prestadores, os autores recomendam que haja
integração entre as áreas técnicas e contábeis; eficiência na gestão dos quantitativos
entre bases de dados georreferenciados e contábeis; qualidade na coleta das informa-
ções nos projetos de investimentos, no que tange a classificação do CAPEX; equipe
técnica trabalhando continuamente na gestão de ativos.
Nesse sentido, o art. 2º, VII, da Lei nº 11.445/2007 prescreve que
os serviços de saneamento devem observar “eficiência e sustentabilidade
econômica”. O art. 11, §2º, IV, da mesma lei, prescreve que:
Art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação
de serviços públicos de saneamento básico: [...]
§2º Nos casos de serviços prestados mediante contratos de concessão ou de programa, as normas
previstas no inciso III do caput deste artigo deverão prever: [...]
V - as condições de sustentabilidade e equilíbrio econômico-financeiro da prestação dos serviços,
em regime de eficiência, incluindo:
a) o sistema de cobrança e a composição de taxas e tarifas;
b) a sistemática de reajustes e de revisões de taxas e tarifas;
c) a política de subsídios; [...].
Por fim, cite-se o art. 29 da Lei nº 11.445/2007 (com redação dada
pela Lei nº 14.026/2020), segundo o qual:
Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-finan-
ceira assegurada por meio de remuneração pela cobrança dos serviços, e, quando
necessário, por outras formas adicionais, como subsídios ou subvenções, vedada a
cobrança em duplicidade de custos administrativos ou gerenciais a serem pagos pelo
usuário, nos seguintes serviços.
Ainda de acordo com o dispositivo (art. 29, §1º, da Lei nº
11.445/2007), a estrutura tarifária deverá ser vocacionada, entre outros
30 COSSENZO, Cássio Leandro; BRANDÃO, Raphael Castanheira. A remuneração da base de ativos
como incentivo à universalização. In: OLIVEIRA, Carlos Roberto de; VILARINHO, Cintia Maria Ribeiro
(Coord.). A regulação de infraestruturas no Brasil. Santana de Parnaíba: Associação Brasileira de
Agências de Regulação: KPMG, 2021. p. 279-300.
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 257
Diante dessas alternativas, como bem apontam Cássio Leandro Cos-
senzo e Raphael Castanheira Brandão: 30
cabe ao regulador definir parâmetros e indicadores para averiguar a expansão da
prestação dos serviços em níveis adequados, bem como sua qualidade. Além disso,
estabelecer um nível adequado de remuneração, atentando para a capacidade de
pagamento dos usuários.
Já, para os prestadores, os autores recomendam que haja
integração entre as áreas técnicas e contábeis; eficiência na gestão dos quantitativos
entre bases de dados georreferenciados e contábeis; qualidade na coleta das informa-
ções nos projetos de investimentos, no que tange a classificação do CAPEX; equipe
técnica trabalhando continuamente na gestão de ativos.
Nesse sentido, o art. 2º, VII, da Lei nº 11.445/2007 prescreve que
os serviços de saneamento devem observar “eficiência e sustentabilidade
econômica”. O art. 11, §2º, IV, da mesma lei, prescreve que:
Art. 11. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação
de serviços públicos de saneamento básico: [...]
§2º Nos casos de serviços prestados mediante contratos de concessão ou de programa, as normas
previstas no inciso III do caput deste artigo deverão prever: [...]
V - as condições de sustentabilidade e equilíbrio econômico-financeiro da prestação dos serviços,
em regime de eficiência, incluindo:
a) o sistema de cobrança e a composição de taxas e tarifas;
b) a sistemática de reajustes e de revisões de taxas e tarifas;
c) a política de subsídios; [...].
Por fim, cite-se o art. 29 da Lei nº 11.445/2007 (com redação dada
pela Lei nº 14.026/2020), segundo o qual:
Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-finan-
ceira assegurada por meio de remuneração pela cobrança dos serviços, e, quando
necessário, por outras formas adicionais, como subsídios ou subvenções, vedada a
cobrança em duplicidade de custos administrativos ou gerenciais a serem pagos pelo
usuário, nos seguintes serviços.
Ainda de acordo com o dispositivo (art. 29, §1º, da Lei nº
11.445/2007), a estrutura tarifária deverá ser vocacionada, entre outros
30 COSSENZO, Cássio Leandro; BRANDÃO, Raphael Castanheira. A remuneração da base de ativos
como incentivo à universalização. In: OLIVEIRA, Carlos Roberto de; VILARINHO, Cintia Maria Ribeiro
(Coord.). A regulação de infraestruturas no Brasil. Santana de Parnaíba: Associação Brasileira de
Agências de Regulação: KPMG, 2021. p. 279-300.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
258 Rafael Véras de Freitas
objetivos, a: (i) ampliação do acesso dos cidadãos e localidades de baixa
renda aos serviços; (ii) geração dos recursos necessários para realização
dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas e objetivos do
serviço; (iii) remuneração adequada do capital investido pelos prestado-
res dos serviços; (iv) estímulo ao uso de tecnologias modernas e eficien-
tes, compatíveis com os níveis exigidos de qualidade, continuidade e segu-
rança na prestação dos serviços; (v) incentivo à eficiência dos prestadores
dos serviços.
Todos esses objetivos, de acordo com o art. 22, IV, da Lei nº
11.445/2020 (com redação dada pela Lei nº 14.026/2020), devem ser
estruturados de modo a se “definir tarifas que assegurem tanto o equilí-
brio econômico-financeiro dos contratos quanto a modicidade tarifária,
por mecanismos que gerem eficiência e eficácia dos serviços e que permi-
tam o compartilhamento dos ganhos de produtividade com os usuários”.
Daí se concluir que, embora todos os objetivos da estruturação tari-
fária no setor de saneamento sejam igualmente legítimos, fato é que a
modicidade tarifária é um limitador para tais desideratos. Nesse sentido, o
estabelecimento de metas, sem a correspondente fonte de custeio, impor-
taria em retirar a eficácia do Novo Marco Regulatório do Saneamento.
Razão pela qual a sua interpretação sistemática é no sentido de que, para
efeito da interpretação do 11-B, deve-se divisar as “obrigações de inves-
timentos” das “obrigações de desempenho”. Logo, sob um aspecto estri-
tamente jurídico, tais metas se referem às obrigações de acesso, e não ao
atendimento de parâmetros qualitativos de prestação dos serviços de abas-
tecimento de água e coleta e tratamento de esgoto.
2 Da universalização no setor de telecomunicações
No setor de telecomunicações, a regulação buscou carrear todos os
meios necessários para assegurar que, apesar das hipossuficiências sociais,
regionais, culturais e econômicas, todos os cidadãos tivessem acesso a tal
serviço público.31 Como destacam Floriano de Azevedo Marques Neto e
Milene Coscione,32 a política pública que deu azo às primeiras medidas
para a difusão do acesso e fruição dos serviços de telecomunicação a toda
população estava pautada nos imperativos socioeconômicos e tecnológicos
existentes, no final dos anos 90, que, até então, limitavam-se à profusão da
31 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; COSCIONE, Milene Louise Renée. Telecomunicações:
doutrina, jurisprudência, legislação e regulação setorial. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 57-58.
32 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; COSCIONE, Milene Louise Renée. Telecomunicações:
doutrina, jurisprudência, legislação e regulação setorial. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 58.
258 Rafael Véras de Freitas
objetivos, a: (i) ampliação do acesso dos cidadãos e localidades de baixa
renda aos serviços; (ii) geração dos recursos necessários para realização
dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas e objetivos do
serviço; (iii) remuneração adequada do capital investido pelos prestado-
res dos serviços; (iv) estímulo ao uso de tecnologias modernas e eficien-
tes, compatíveis com os níveis exigidos de qualidade, continuidade e segu-
rança na prestação dos serviços; (v) incentivo à eficiência dos prestadores
dos serviços.
Todos esses objetivos, de acordo com o art. 22, IV, da Lei nº
11.445/2020 (com redação dada pela Lei nº 14.026/2020), devem ser
estruturados de modo a se “definir tarifas que assegurem tanto o equilí-
brio econômico-financeiro dos contratos quanto a modicidade tarifária,
por mecanismos que gerem eficiência e eficácia dos serviços e que permi-
tam o compartilhamento dos ganhos de produtividade com os usuários”.
Daí se concluir que, embora todos os objetivos da estruturação tari-
fária no setor de saneamento sejam igualmente legítimos, fato é que a
modicidade tarifária é um limitador para tais desideratos. Nesse sentido, o
estabelecimento de metas, sem a correspondente fonte de custeio, impor-
taria em retirar a eficácia do Novo Marco Regulatório do Saneamento.
Razão pela qual a sua interpretação sistemática é no sentido de que, para
efeito da interpretação do 11-B, deve-se divisar as “obrigações de inves-
timentos” das “obrigações de desempenho”. Logo, sob um aspecto estri-
tamente jurídico, tais metas se referem às obrigações de acesso, e não ao
atendimento de parâmetros qualitativos de prestação dos serviços de abas-
tecimento de água e coleta e tratamento de esgoto.
2 Da universalização no setor de telecomunicações
No setor de telecomunicações, a regulação buscou carrear todos os
meios necessários para assegurar que, apesar das hipossuficiências sociais,
regionais, culturais e econômicas, todos os cidadãos tivessem acesso a tal
serviço público.31 Como destacam Floriano de Azevedo Marques Neto e
Milene Coscione,32 a política pública que deu azo às primeiras medidas
para a difusão do acesso e fruição dos serviços de telecomunicação a toda
população estava pautada nos imperativos socioeconômicos e tecnológicos
existentes, no final dos anos 90, que, até então, limitavam-se à profusão da
31 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; COSCIONE, Milene Louise Renée. Telecomunicações:
doutrina, jurisprudência, legislação e regulação setorial. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 57-58.
32 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; COSCIONE, Milene Louise Renée. Telecomunicações:
doutrina, jurisprudência, legislação e regulação setorial. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 58.
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Desafios regulatórios à universalização do saneamento 259
telefonia fixa, preservando um enorme déficit técnico num setor global-
mente propício à inovação.
Nesse quadrante, as obrigações de universalização foram dispostas
no art. 79, §1º, da Lei nº 9.472/1997 como aquelas
que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituição de interesse
público a serviço de telecomunicações, independentemente de sua localização e
condição socioeconômica, bem como as destinadas a permitir a utilização das teleco-
municações em serviços essenciais de interesse público.
Como se depreende do normativo, há duas dimensões de universa-
lização: (i) uma que se refere à meta de que a prestação do serviço alcance
qualquer pessoa, independentemente de sua localização e recursos; e (ii)
outra que diz respeito à meta de viabilizar a utilização de telecomunicações
em todos os serviços essenciais de interesse público.33
Além de estabelecer um conceito jurídico de universalização, acima
mencionado, a Lei Geral de Telecomunicações traz inúmeras menções ao
tema, configurando um verdadeiro sistema normativo de caráter funcional
em relação ao objetivo de ampliar o acesso aos serviços à coletividade. A
primeira delas ocorre no art. 18, inc. III, segundo o qual compete ao Poder
Executivo “aprovar o plano geral de metas para a progressiva universaliza-
ção de serviço prestado no regime público”.
O art. 63, que retoma o tema do art. 18, prescreve “quanto ao regime
jurídico de sua prestação, os serviços de telecomunicações classificam-se
em públicos e privados”, definindo em seu parágrafo único que “serviço
de telecomunicações em regime público é o prestado mediante concessão
ou permissão, com atribuição a sua prestadora de obrigações de universa-
lização e de continuidade”. E o art. 64 assevera que “comportarão presta-
ção no regime público as modalidades de serviço de telecomunicações de
interesse coletivo, cuja existência, universalização e continuidade a própria
União comprometa-se a assegurar”.
A partir da Lei nº 13.879/2019, o parágrafo único do art. 64 foi revo-
gado, permitindo que concessionárias do STFC migrem para um regime
privado de autorização da exploração da atividade econômica pela Anatel
(art. 19, inc. XI, da Lei Geral de Telecomunicações).
O art. 80 da Lei nº 9.472/1997 prevê que as obrigações de universa-
lização serão objeto de metas periódicas, conforme plano específico elabo-
rado pela agência reguladora e aprovado pelo Poder Executivo, nos termos
do já mencionado art. 18, inc. III. Esse dispositivo desempenhou importante
33 MASCARENHAS, Rodrigo Tostes de Alencar. Direito das telecomunicações. Belo Horizonte: Fórum,
2008. p. 121-122.
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 259
telefonia fixa, preservando um enorme déficit técnico num setor global-
mente propício à inovação.
Nesse quadrante, as obrigações de universalização foram dispostas
no art. 79, §1º, da Lei nº 9.472/1997 como aquelas
que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituição de interesse
público a serviço de telecomunicações, independentemente de sua localização e
condição socioeconômica, bem como as destinadas a permitir a utilização das teleco-
municações em serviços essenciais de interesse público.
Como se depreende do normativo, há duas dimensões de universa-
lização: (i) uma que se refere à meta de que a prestação do serviço alcance
qualquer pessoa, independentemente de sua localização e recursos; e (ii)
outra que diz respeito à meta de viabilizar a utilização de telecomunicações
em todos os serviços essenciais de interesse público.33
Além de estabelecer um conceito jurídico de universalização, acima
mencionado, a Lei Geral de Telecomunicações traz inúmeras menções ao
tema, configurando um verdadeiro sistema normativo de caráter funcional
em relação ao objetivo de ampliar o acesso aos serviços à coletividade. A
primeira delas ocorre no art. 18, inc. III, segundo o qual compete ao Poder
Executivo “aprovar o plano geral de metas para a progressiva universaliza-
ção de serviço prestado no regime público”.
O art. 63, que retoma o tema do art. 18, prescreve “quanto ao regime
jurídico de sua prestação, os serviços de telecomunicações classificam-se
em públicos e privados”, definindo em seu parágrafo único que “serviço
de telecomunicações em regime público é o prestado mediante concessão
ou permissão, com atribuição a sua prestadora de obrigações de universa-
lização e de continuidade”. E o art. 64 assevera que “comportarão presta-
ção no regime público as modalidades de serviço de telecomunicações de
interesse coletivo, cuja existência, universalização e continuidade a própria
União comprometa-se a assegurar”.
A partir da Lei nº 13.879/2019, o parágrafo único do art. 64 foi revo-
gado, permitindo que concessionárias do STFC migrem para um regime
privado de autorização da exploração da atividade econômica pela Anatel
(art. 19, inc. XI, da Lei Geral de Telecomunicações).
O art. 80 da Lei nº 9.472/1997 prevê que as obrigações de universa-
lização serão objeto de metas periódicas, conforme plano específico elabo-
rado pela agência reguladora e aprovado pelo Poder Executivo, nos termos
do já mencionado art. 18, inc. III. Esse dispositivo desempenhou importante
33 MASCARENHAS, Rodrigo Tostes de Alencar. Direito das telecomunicações. Belo Horizonte: Fórum,
2008. p. 121-122.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
260 Rafael Véras de Freitas
papel na experiência de universalização no STFC. Nos termos da Lei Geral
de Telecomunicações, o descumprimento das obrigações de universaliza-
ção e continuidade estabelecida nos planos aprovados pelo Poder Execu-
tivo enseja a aplicação de sanções de multa, caducidade ou decretação de
intervenção, conforme o caso (art. 82).
As metas de acesso individual e coletivo foram, inicialmente, estabe-
lecidas às concessionárias, por meio do Decreto nº 2.592/1998, que apro-
vou o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico
Fixo Comutado Prestado no Regime Público, também conhecido como
PGMU I, em vigor até 31.12.2005. O decreto prescrevia que “todos os cus-
tos relacionados com o cumprimento das metas previstas neste plano serão
suportados, exclusivamente, pelas Concessionárias por elas responsáveis,
nos termos fixados nos respectivos contratos de concessão” (art. 2º, §1º).
Além disso, o PGMU I definia as metas de acessos individuais (art. 4º) e
coletivos (arts. 7 a 12).
Os contratos de concessão do STFC, assinados a partir de 1998,
deveriam obedecer às metas do PGMU I. O prazo de duração dos contra-
tos seria o mesmo do Plano, ou seja, até 31.12.2005, quando poderiam ser
prorrogados uma única vez, por um prazo de 20 anos, a pedido da conces-
sionária. A cláusula 3.2 desses contratos estabelecia que os novos contratos
pudessem incluir novos condicionamentos, entre os quais novas metas de
universalização e qualidade. 34 Entre os contratos de concessão do STFC
assinados com base nas metas do PGMU I, é possível mencionar, a título
exemplificativo, o Contrato PBOG/SPB nº 39/98, firmado entre Anatel e
Telepar, o Contrato PBOG/SPB nº 35/98, firmado entre Anatel e Telema-
zon, e o Contrato PBOG/SPB nº 51/98, estabelecido entre Anatel e Telesp.
O Decreto nº 4.769/2003 aprovou o PGMU II, que restou vigente a
partir de 1º.1.2006. Em 22.12.2005, os contratos de concessão anteriores
foram renovados a pedido das concessionárias, e as metas de universali-
zação e qualidade foram adaptadas aos novos desígnios do PGMU II. A
partir de então, as Cláusulas 3.2 dos contratos de concessão incorpora-
ram a previsão de possibilidade de revisão contratual, a cada cinco anos,
em 31.12.2010, 31.12.2015 e 31.12.2020, para o estabelecimento de novas
metas de universalização tendo em vista as condições vigentes à época.
Em 2008, o Decreto nº 6.424 realizou uma revisão das metas de uni-
versalização fora do prazo previsto para a revisão dos contratos de STFC.
A Anatel apresentou, após procedimentos submetidos à consulta pública,
34 ANATEL. Informe nº 7/2018/SEI/PRUV/SPR. 2018. Disponível em: https://sei.anatel.gov.br/sei/
modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?eEP-wqk1skrd8hSlk5Z3rN4EVg9uL
JqrLYJw_9INcO6UzvMbAkgK7HoPl9VICrY0KSNeBmEJVfBOFerjVthodvVkwrXZ4428kFaGpAX0wvcf8
Sj3ShdqY-aX_E41MMKx. Acesso em: 17 abr. 2022.
260 Rafael Véras de Freitas
papel na experiência de universalização no STFC. Nos termos da Lei Geral
de Telecomunicações, o descumprimento das obrigações de universaliza-
ção e continuidade estabelecida nos planos aprovados pelo Poder Execu-
tivo enseja a aplicação de sanções de multa, caducidade ou decretação de
intervenção, conforme o caso (art. 82).
As metas de acesso individual e coletivo foram, inicialmente, estabe-
lecidas às concessionárias, por meio do Decreto nº 2.592/1998, que apro-
vou o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico
Fixo Comutado Prestado no Regime Público, também conhecido como
PGMU I, em vigor até 31.12.2005. O decreto prescrevia que “todos os cus-
tos relacionados com o cumprimento das metas previstas neste plano serão
suportados, exclusivamente, pelas Concessionárias por elas responsáveis,
nos termos fixados nos respectivos contratos de concessão” (art. 2º, §1º).
Além disso, o PGMU I definia as metas de acessos individuais (art. 4º) e
coletivos (arts. 7 a 12).
Os contratos de concessão do STFC, assinados a partir de 1998,
deveriam obedecer às metas do PGMU I. O prazo de duração dos contra-
tos seria o mesmo do Plano, ou seja, até 31.12.2005, quando poderiam ser
prorrogados uma única vez, por um prazo de 20 anos, a pedido da conces-
sionária. A cláusula 3.2 desses contratos estabelecia que os novos contratos
pudessem incluir novos condicionamentos, entre os quais novas metas de
universalização e qualidade. 34 Entre os contratos de concessão do STFC
assinados com base nas metas do PGMU I, é possível mencionar, a título
exemplificativo, o Contrato PBOG/SPB nº 39/98, firmado entre Anatel e
Telepar, o Contrato PBOG/SPB nº 35/98, firmado entre Anatel e Telema-
zon, e o Contrato PBOG/SPB nº 51/98, estabelecido entre Anatel e Telesp.
O Decreto nº 4.769/2003 aprovou o PGMU II, que restou vigente a
partir de 1º.1.2006. Em 22.12.2005, os contratos de concessão anteriores
foram renovados a pedido das concessionárias, e as metas de universali-
zação e qualidade foram adaptadas aos novos desígnios do PGMU II. A
partir de então, as Cláusulas 3.2 dos contratos de concessão incorpora-
ram a previsão de possibilidade de revisão contratual, a cada cinco anos,
em 31.12.2010, 31.12.2015 e 31.12.2020, para o estabelecimento de novas
metas de universalização tendo em vista as condições vigentes à época.
Em 2008, o Decreto nº 6.424 realizou uma revisão das metas de uni-
versalização fora do prazo previsto para a revisão dos contratos de STFC.
A Anatel apresentou, após procedimentos submetidos à consulta pública,
34 ANATEL. Informe nº 7/2018/SEI/PRUV/SPR. 2018. Disponível em: https://sei.anatel.gov.br/sei/
modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?eEP-wqk1skrd8hSlk5Z3rN4EVg9uL
JqrLYJw_9INcO6UzvMbAkgK7HoPl9VICrY0KSNeBmEJVfBOFerjVthodvVkwrXZ4428kFaGpAX0wvcf8
Sj3ShdqY-aX_E41MMKx. Acesso em: 17 abr. 2022.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 261
uma proposta de aditivo contratual para os instrumentos celebrados com
as concessionárias, por meio do qual elas concordaram com as obrigações
de executar novas metas de universalização, a partir da revisão do PGMU
II conduzida pela nova norma. 35 No âmbito do PGMU II foram celebrados
contratos de concessão para o STFC nas modalidades (i) local, (ii) longa
distância nacional e (iii) longa distância internacional, contendo cláusulas
semelhantes aos modelos de contratos acordados durante o PGMU I. 36 Em
decorrência do avanço da prestação e de transformações tecnológicas, nos
anos 2000, constatou-se que “a telefonia fixa como como serviços de voz
havia se estabilizado e o futuro da rede fixa estava na prestação de serviços
de banda larga”, motivo pelo qual o PGMU II já trazia disposições a res-
peito da banda larga entre as obrigações de universalização.37
O PGMU III foi aprovado pelo Decreto nº 7.512/2011, que, em seu
art. 2º determinou que a Anatel deveria adotar, até 31 de outubro daquele
ano:
medidas regulatórias necessárias para estabelecer padrões de qualidade para serviços
de telecomunicações que suportam o acesso à Internet em banda larga, definindo,
entre outros, parâmetros de velocidade efetiva de conexão mínima e média, de dispo-
nibilidade do serviço, bem como regras de publicidade e transparência que permitam
a aferição da qualidade percebida pelos usuários.
O PGMU III trazia em seu bojo, além das metas de acessos individu-
ais e coletivos, por exemplo, também metas de implementação da infraes-
trutura de rede de suporte do STFC para conexão em banda larga (Anexo
I, arts. 21 a 24).
No contexto do PGMU III, foram celebrados novos contratos – em
junho de 2011 –, como exemplo, o Contrato PBOA/SPB nº 143/2011 fir-
mado entre Anatel e Brasil Telecom S.A., contendo as mesmas cláusulas
anteriormente dispostas nos contratos de concessão do STFC. 38 O PGMU
IV foi aprovado, pelo Decreto nº 9.619/2018, mais de cinco anos após o
35 ANATEL. Informe nº 7/2018/SEI/PRUV/SPR. 2018. Disponível em: https://sei.anatel.gov.br/sei/
modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?eEP-wqk1skrd8hSlk5Z3rN4EVg
9uLJqrLYJw_9INcO6UzvMbAkgK7HoPl9VICrY0KSNeBmEJVfBOFerjVthodvVkwrXZ4428kFaGpA-
X0wvcf8Sj3ShdqY-aX_E41MMKx. Acesso em: 17 abr. 2022.
36 Modelos disponíveis em: ANATEL. Acervo documental. Disponível em: https://www.anatel.gov.br/
Portal/exibirPortalNivelDois.do?acao=carregaCombos&pastaSelecionada=1074&especieSelecionad
a=112%23&especialidadeSelecionada=&palavra=&numero=&mes=&ano=&conjuntoPalavrasPes
quisa=&pager.offset=0. Acesso em: 17 abr. 2022.
37 LINS, Bernardo Felipe Estellita. Histórico da legislação de telecomunicações no Brasil. Consultoria
Legislativa, Estudo Técnico. Câmara dos Deputados: Brasília, 2017. p. 62-63.
38 Contrato disponível em: ANATEL. Acervo documental. Disponível em: https://www.anatel.gov.br/
Portal/exibirPortalNivelDois.do?acao=carregaCombos&pastaSelecionada=1074&especieSelecionad
a=112%23&especialidadeSelecionada=&palavra=&numero=&mes=&ano=&conjuntoPalavrasPes
quisa=&pager.offset=0. Acesso em: 17 abr. 2022.
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 261
uma proposta de aditivo contratual para os instrumentos celebrados com
as concessionárias, por meio do qual elas concordaram com as obrigações
de executar novas metas de universalização, a partir da revisão do PGMU
II conduzida pela nova norma. 35 No âmbito do PGMU II foram celebrados
contratos de concessão para o STFC nas modalidades (i) local, (ii) longa
distância nacional e (iii) longa distância internacional, contendo cláusulas
semelhantes aos modelos de contratos acordados durante o PGMU I. 36 Em
decorrência do avanço da prestação e de transformações tecnológicas, nos
anos 2000, constatou-se que “a telefonia fixa como como serviços de voz
havia se estabilizado e o futuro da rede fixa estava na prestação de serviços
de banda larga”, motivo pelo qual o PGMU II já trazia disposições a res-
peito da banda larga entre as obrigações de universalização.37
O PGMU III foi aprovado pelo Decreto nº 7.512/2011, que, em seu
art. 2º determinou que a Anatel deveria adotar, até 31 de outubro daquele
ano:
medidas regulatórias necessárias para estabelecer padrões de qualidade para serviços
de telecomunicações que suportam o acesso à Internet em banda larga, definindo,
entre outros, parâmetros de velocidade efetiva de conexão mínima e média, de dispo-
nibilidade do serviço, bem como regras de publicidade e transparência que permitam
a aferição da qualidade percebida pelos usuários.
O PGMU III trazia em seu bojo, além das metas de acessos individu-
ais e coletivos, por exemplo, também metas de implementação da infraes-
trutura de rede de suporte do STFC para conexão em banda larga (Anexo
I, arts. 21 a 24).
No contexto do PGMU III, foram celebrados novos contratos – em
junho de 2011 –, como exemplo, o Contrato PBOA/SPB nº 143/2011 fir-
mado entre Anatel e Brasil Telecom S.A., contendo as mesmas cláusulas
anteriormente dispostas nos contratos de concessão do STFC. 38 O PGMU
IV foi aprovado, pelo Decreto nº 9.619/2018, mais de cinco anos após o
35 ANATEL. Informe nº 7/2018/SEI/PRUV/SPR. 2018. Disponível em: https://sei.anatel.gov.br/sei/
modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?eEP-wqk1skrd8hSlk5Z3rN4EVg
9uLJqrLYJw_9INcO6UzvMbAkgK7HoPl9VICrY0KSNeBmEJVfBOFerjVthodvVkwrXZ4428kFaGpA-
X0wvcf8Sj3ShdqY-aX_E41MMKx. Acesso em: 17 abr. 2022.
36 Modelos disponíveis em: ANATEL. Acervo documental. Disponível em: https://www.anatel.gov.br/
Portal/exibirPortalNivelDois.do?acao=carregaCombos&pastaSelecionada=1074&especieSelecionad
a=112%23&especialidadeSelecionada=&palavra=&numero=&mes=&ano=&conjuntoPalavrasPes
quisa=&pager.offset=0. Acesso em: 17 abr. 2022.
37 LINS, Bernardo Felipe Estellita. Histórico da legislação de telecomunicações no Brasil. Consultoria
Legislativa, Estudo Técnico. Câmara dos Deputados: Brasília, 2017. p. 62-63.
38 Contrato disponível em: ANATEL. Acervo documental. Disponível em: https://www.anatel.gov.br/
Portal/exibirPortalNivelDois.do?acao=carregaCombos&pastaSelecionada=1074&especieSelecionad
a=112%23&especialidadeSelecionada=&palavra=&numero=&mes=&ano=&conjuntoPalavrasPes
quisa=&pager.offset=0. Acesso em: 17 abr. 2022.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
262 Rafael Véras de Freitas
Plano anterior, em razão do prolongamento da discussão sobre as novas
metas, de modo que a Anatel optou por prorrogar a data de revisão dos
contratos de concessão do STFC. Instituída a nova edição do PGMU, esta
trouxe metas de sistema de acesso fixo sem fio, prevendo que “os siste-
mas de acesso fixo sem fio deverão viabilizar tecnicamente, em regime de
exploração industrial, a oferta de conexão à internet por meio de tecnolo-
gia de quarta geração – 4G ou superior”.
O PGMU V foi aprovado pelo Decreto nº 10.610/2021, trazendo
como principal inovação a obrigação, por parte das concessionárias, de
instalação de infraestrutura (backhaul) de fibra óptica em sedes de muni-
cípios, vilas, áreas urbanas isoladas e aglomerados rurais que ainda não
disponham dessa infraestrutura, com determinação de 100% de cobertura
a essas áreas até 31.12.2024. Essa meta substitui a obrigação de instalar
antenas de 4G nas localidades previstas pelo PGMU IV, agora revogadas.
O PGMU V previu, ainda, que as localidades que seriam atendidas entre
2021 e 2023 pelo PGMU IV, a fim de não saírem prejudicadas, terão prio-
ridade no âmbito das licitações das faixas de radiofrequência do 5G. 39
Conforme dispõe o Informe nº 7/2018/SEI/PRUV/SPR da Anatel:
mesmo inexistindo obrigação legal ou regulamentar para revisão dos contratos de
concessão quando da aprovação de um novo PGMU, o estabelecimento e a modi-
ficação das metas de universalização sempre ocorreram em momento anterior ou
concomitante à assinatura de novos contratos de concessão do STFC, a fim de for-
malizar a anuência dos concessionários acerca das novas obrigações. Mesmo quando
realizada fora dos prazos previstos nos contratos de concessão, houve a assinatura
de aditivos contratuais em que as concessionárias anuíam com as novas obrigações. 40
Esse mecanismo possibilitou a constante renovação das metas de
universalização do STFC.
A experiência de universalização, no setor de telecomunicações, foi
acompanhada pela previsão de mecanismos específicos de financiamento,
como exemplo, o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomuni-
cações (FUST), criado pela Lei nº 9.998/2000 com a finalidade de “pro-
porcionar recursos destinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente
atribuível ao cumprimento das obrigações de universalização de serviços
de telecomunicações, que não possa ser recuperada com a exploração efi-
ciente do serviço”. Entre as receitas do FUST, a contribuição mais significa-
39 ANATEL. Plano Geral de Metas de Universalização. Disponível em: https://www.gov.br/anatel/pt-br/
regulado/universalizacao/plano-geral-de-metas-de-universalizacao. Acesso em: 17 abr. 2022.
40 ANATEL. Informe nº 7/2018/SEI/PRUV/SPR. 2018. Disponível em: https://sei.anatel.gov.br/sei/
modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?eEP-wqk1skrd8hSlk5Z3rN4EVg9uL
JqrLYJw_9INcO6UzvMbAkgK7HoPl9VICrY0KSNeBmEJVfBOFerjVthodvVkwrXZ4428kFaGpAX0wvcf8
Sj3ShdqY-aX_E41MMKx. Acesso em: 17 abr. 2022.
262 Rafael Véras de Freitas
Plano anterior, em razão do prolongamento da discussão sobre as novas
metas, de modo que a Anatel optou por prorrogar a data de revisão dos
contratos de concessão do STFC. Instituída a nova edição do PGMU, esta
trouxe metas de sistema de acesso fixo sem fio, prevendo que “os siste-
mas de acesso fixo sem fio deverão viabilizar tecnicamente, em regime de
exploração industrial, a oferta de conexão à internet por meio de tecnolo-
gia de quarta geração – 4G ou superior”.
O PGMU V foi aprovado pelo Decreto nº 10.610/2021, trazendo
como principal inovação a obrigação, por parte das concessionárias, de
instalação de infraestrutura (backhaul) de fibra óptica em sedes de muni-
cípios, vilas, áreas urbanas isoladas e aglomerados rurais que ainda não
disponham dessa infraestrutura, com determinação de 100% de cobertura
a essas áreas até 31.12.2024. Essa meta substitui a obrigação de instalar
antenas de 4G nas localidades previstas pelo PGMU IV, agora revogadas.
O PGMU V previu, ainda, que as localidades que seriam atendidas entre
2021 e 2023 pelo PGMU IV, a fim de não saírem prejudicadas, terão prio-
ridade no âmbito das licitações das faixas de radiofrequência do 5G. 39
Conforme dispõe o Informe nº 7/2018/SEI/PRUV/SPR da Anatel:
mesmo inexistindo obrigação legal ou regulamentar para revisão dos contratos de
concessão quando da aprovação de um novo PGMU, o estabelecimento e a modi-
ficação das metas de universalização sempre ocorreram em momento anterior ou
concomitante à assinatura de novos contratos de concessão do STFC, a fim de for-
malizar a anuência dos concessionários acerca das novas obrigações. Mesmo quando
realizada fora dos prazos previstos nos contratos de concessão, houve a assinatura
de aditivos contratuais em que as concessionárias anuíam com as novas obrigações. 40
Esse mecanismo possibilitou a constante renovação das metas de
universalização do STFC.
A experiência de universalização, no setor de telecomunicações, foi
acompanhada pela previsão de mecanismos específicos de financiamento,
como exemplo, o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomuni-
cações (FUST), criado pela Lei nº 9.998/2000 com a finalidade de “pro-
porcionar recursos destinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente
atribuível ao cumprimento das obrigações de universalização de serviços
de telecomunicações, que não possa ser recuperada com a exploração efi-
ciente do serviço”. Entre as receitas do FUST, a contribuição mais significa-
39 ANATEL. Plano Geral de Metas de Universalização. Disponível em: https://www.gov.br/anatel/pt-br/
regulado/universalizacao/plano-geral-de-metas-de-universalizacao. Acesso em: 17 abr. 2022.
40 ANATEL. Informe nº 7/2018/SEI/PRUV/SPR. 2018. Disponível em: https://sei.anatel.gov.br/sei/
modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?eEP-wqk1skrd8hSlk5Z3rN4EVg9uL
JqrLYJw_9INcO6UzvMbAkgK7HoPl9VICrY0KSNeBmEJVfBOFerjVthodvVkwrXZ4428kFaGpAX0wvcf8
Sj3ShdqY-aX_E41MMKx. Acesso em: 17 abr. 2022.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 263
tiva é a de 1% sobre a “receita operacional bruta, decorrente de prestação
de serviços de telecomunicações nos regimes público e privado” (art. 6º,
inc. IV).
Em 2015, o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou uma aná-
lise panorâmica das políticas públicas do setor de telecomunicações pra-
ticadas desde a Lei nº 9.427/1997, oportunidade em que pôde se debru-
çar sobre a arrecadação e a utilização dos recursos do FUST. Na ocasião,
o TCU identificou que o fundo foi gerido de modo ineficiente, em total
discordância com as suas finalidades. 41 Em primeiro lugar, o Tribunal de
Contas destacou que não havia consenso a respeito dos dados fornecidos
pela Anatel, pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministério da
Fazenda e pela Secretaria de Orçamento e Finanças (SOF) do Ministério
do Planejamento a respeito (i) da arrecadação do FUST, (ii) da destinação
dos recursos arrecadados e (iii) do valor atual do saldo do fundo.
Apesar da confusão informacional, indicativo da ineficiência na ges-
tão dos recursos, o TCU alcançou alguns valores dignos de nota. A partir
de elaboração própria, o Tribunal de Contas identificou que o valor total
arrecadado pelo FUST entre 2001 e 2015 teria sido R$16,05 bilhões, dos
quais somente a quantia irrisória de R$192 mil (1,20% da arrecadação
total) teria sido aplicada em despesas relacionadas à universalização dos
serviços. O TCU assegurou, ainda, que, a despeito da dificuldade de diag-
nosticar valores exatos, ao menos R$10,14 bilhões dos recursos arrecada-
dos foram empregados para fins diversos, sem previsão legal, e que não
se confundem com gastos de universalização das telecomunicações. Além
disso, entre 2007 e 2008, teria havido uma redução de mais de R$2 bilhões
na disponibilidade de recursos do FUST, desvinculados para o pagamento
de dívida pública. 42
Mesmo, sem o devido apoio do fundo, o regime jurídico das teleco-
municações mostrou-se eficiente para a tarefa da universalização. Segundo
Rodrigo Mascarenhas, a instituição das obrigações de universalização no
setor de telecomunicações:
foi feita de maneira razoavelmente clara e foi acompanhada de instrumentos capazes
de garantir as metas a serem fixadas, mecanismos não só de estímulo (com “prêmios”
para a antecipação de metas) como de sanção (para o não cumprimento), isto sem
41 Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 28/2016 – Plenário. Rel. Min. Bruno Dantas. Sessão de
20.1.2016.
42 LINS, Bernardo Felipe Estellita. Histórico da legislação de telecomunicações no Brasil. Consultoria
Legislativa, Estudo Técnico. Câmara dos Deputados: Brasília, 2017. p. 62. Para a íntegra do texto
citado pelo autor, cf. ATRASO digital. Folha de S. Paulo, jul. 2002. Disponível em: https://acervo.folha.
com.br/leitor.do?numero=15400&keyword=ATRASO%2CDIGITAL&anchor=100229&origem=
busca&originURL=&pd=bda7069a6ac3481b27c9986c9bc51e49. Acesso em: 26 abr. 2022.
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 263
tiva é a de 1% sobre a “receita operacional bruta, decorrente de prestação
de serviços de telecomunicações nos regimes público e privado” (art. 6º,
inc. IV).
Em 2015, o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou uma aná-
lise panorâmica das políticas públicas do setor de telecomunicações pra-
ticadas desde a Lei nº 9.427/1997, oportunidade em que pôde se debru-
çar sobre a arrecadação e a utilização dos recursos do FUST. Na ocasião,
o TCU identificou que o fundo foi gerido de modo ineficiente, em total
discordância com as suas finalidades. 41 Em primeiro lugar, o Tribunal de
Contas destacou que não havia consenso a respeito dos dados fornecidos
pela Anatel, pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministério da
Fazenda e pela Secretaria de Orçamento e Finanças (SOF) do Ministério
do Planejamento a respeito (i) da arrecadação do FUST, (ii) da destinação
dos recursos arrecadados e (iii) do valor atual do saldo do fundo.
Apesar da confusão informacional, indicativo da ineficiência na ges-
tão dos recursos, o TCU alcançou alguns valores dignos de nota. A partir
de elaboração própria, o Tribunal de Contas identificou que o valor total
arrecadado pelo FUST entre 2001 e 2015 teria sido R$16,05 bilhões, dos
quais somente a quantia irrisória de R$192 mil (1,20% da arrecadação
total) teria sido aplicada em despesas relacionadas à universalização dos
serviços. O TCU assegurou, ainda, que, a despeito da dificuldade de diag-
nosticar valores exatos, ao menos R$10,14 bilhões dos recursos arrecada-
dos foram empregados para fins diversos, sem previsão legal, e que não
se confundem com gastos de universalização das telecomunicações. Além
disso, entre 2007 e 2008, teria havido uma redução de mais de R$2 bilhões
na disponibilidade de recursos do FUST, desvinculados para o pagamento
de dívida pública. 42
Mesmo, sem o devido apoio do fundo, o regime jurídico das teleco-
municações mostrou-se eficiente para a tarefa da universalização. Segundo
Rodrigo Mascarenhas, a instituição das obrigações de universalização no
setor de telecomunicações:
foi feita de maneira razoavelmente clara e foi acompanhada de instrumentos capazes
de garantir as metas a serem fixadas, mecanismos não só de estímulo (com “prêmios”
para a antecipação de metas) como de sanção (para o não cumprimento), isto sem
41 Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 28/2016 – Plenário. Rel. Min. Bruno Dantas. Sessão de
20.1.2016.
42 LINS, Bernardo Felipe Estellita. Histórico da legislação de telecomunicações no Brasil. Consultoria
Legislativa, Estudo Técnico. Câmara dos Deputados: Brasília, 2017. p. 62. Para a íntegra do texto
citado pelo autor, cf. ATRASO digital. Folha de S. Paulo, jul. 2002. Disponível em: https://acervo.folha.
com.br/leitor.do?numero=15400&keyword=ATRASO%2CDIGITAL&anchor=100229&origem=
busca&originURL=&pd=bda7069a6ac3481b27c9986c9bc51e49. Acesso em: 26 abr. 2022.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
264 Rafael Véras de Freitas
falar da previsão de recursos especiais para obrigações de universalização que não
possam ser razoavelmente ser custeadas apenas com o pagamento pelo serviço. 43
Assim, o cumprimento das metas de universalização, no setor de
telecomunicações, é garantido, sob o viés jurídico, em três dimensões dis-
tintas: (i) por meio de incentivos, caracterizados principalmente pelo fato
de que a concessionária que antecipasse o cumprimento das metas poderia
operar fora de sua área; (ii) por meio de sanções, incluindo a possibilidade
de multas, decretação de intervenção ou caducidade; e (iii) por meio da
utilização dos recursos do FUST, 44 que, como visto, mostrou-se ineficiente
no cumprimento de seu desiderato. 45
Outra iniciativa de universalização fora do STFC foi o Programa
Banda Larga nas Escolas (PBLE), constituído por intermédio do Decreto
nº 6.424/2008 (revisão do PGMU II), que costurou aditivos contratuais
com concessionárias do STFC como Oi, Algar, Telefônica e Sercomtel para
exploração do mercado de Serviço de Comunicação Multimídia (SMC),
estabelecendo nesses aditivos a obrigação de conectar todas as escolas
públicas urbanas à internet. 46 Em razão de indícios de irregularidades no
cumprimento das obrigações acordadas no PBLE, foram instalados pro-
cedimentos de apuração de descumprimento de obrigações (Pado). No
caso, a Anatel investigou o grupo Oi, por intermédio dos processos nº
53500.008729/2011 e nº 53500.008731/2011, que resultaram em sanções
de advertência, estabelecendo-se prazo para correção de irregularidades.
Não seria exagero afirmar que a disciplina das telecomunicações,
no Brasil, conta com um leque de ferramentas favoráveis à universaliza-
ção dos serviços, especialmente compatíveis com o equilíbrio setorial entre
concorrência e universalização. Como leciona Floriano Azevedo Marques
43 MASCARENHAS, Rodrigo Tostes de Alencar. Direito das telecomunicações. Belo Horizonte: Fórum,
2008. p. 121.
44 MASCARENHAS, Rodrigo Tostes de Alencar. Direito das telecomunicações. Belo Horizonte: Fórum,
2008. p. 124-125.
45 Além disso, convém destacar que as concessionárias devem apresentar relatórios periódicos sobre o
atendimento das metas de universalização constantes do contrato de concessão (art. 96, inc. VI, da
Lei nº 9.472/1997).
46 A cláusula 15.1 de tais aditivos contratuais dispôs que: “15.1. Conforme o disposto no inciso VI
do item 6.15 deste Termo de Autorização, a AUTORIZADA se obriga a prestar, até 31 de dezembro
de 2025, de forma gratuita, o serviço objeto deste Termo de Autorização, com a utilização de
protocolo IP, para conexão à Internet de todas as Escolas Públicas urbanas de ensino fundamental
e médio e Escolas Públicas urbanas de Formação de Professores de ensino fundamental e médio
(doravante referidas como Escolas) de todos os entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal
e Municípios), localizadas em sua área de prestação de serviço, conforme as condições e critérios
estabelecidos no Termo Aditivo PVST/SPV nº 001/2003-Anatel e em seu Anexo I (doravante referido
como Termo Aditivo)” (Disponível em: https://www.gov.br/anatel/pt-br/regulado/universalizacao/
plano-banda-larga-nas-escolas. Acesso em: 17 abr. 2022).
264 Rafael Véras de Freitas
falar da previsão de recursos especiais para obrigações de universalização que não
possam ser razoavelmente ser custeadas apenas com o pagamento pelo serviço. 43
Assim, o cumprimento das metas de universalização, no setor de
telecomunicações, é garantido, sob o viés jurídico, em três dimensões dis-
tintas: (i) por meio de incentivos, caracterizados principalmente pelo fato
de que a concessionária que antecipasse o cumprimento das metas poderia
operar fora de sua área; (ii) por meio de sanções, incluindo a possibilidade
de multas, decretação de intervenção ou caducidade; e (iii) por meio da
utilização dos recursos do FUST, 44 que, como visto, mostrou-se ineficiente
no cumprimento de seu desiderato. 45
Outra iniciativa de universalização fora do STFC foi o Programa
Banda Larga nas Escolas (PBLE), constituído por intermédio do Decreto
nº 6.424/2008 (revisão do PGMU II), que costurou aditivos contratuais
com concessionárias do STFC como Oi, Algar, Telefônica e Sercomtel para
exploração do mercado de Serviço de Comunicação Multimídia (SMC),
estabelecendo nesses aditivos a obrigação de conectar todas as escolas
públicas urbanas à internet. 46 Em razão de indícios de irregularidades no
cumprimento das obrigações acordadas no PBLE, foram instalados pro-
cedimentos de apuração de descumprimento de obrigações (Pado). No
caso, a Anatel investigou o grupo Oi, por intermédio dos processos nº
53500.008729/2011 e nº 53500.008731/2011, que resultaram em sanções
de advertência, estabelecendo-se prazo para correção de irregularidades.
Não seria exagero afirmar que a disciplina das telecomunicações,
no Brasil, conta com um leque de ferramentas favoráveis à universaliza-
ção dos serviços, especialmente compatíveis com o equilíbrio setorial entre
concorrência e universalização. Como leciona Floriano Azevedo Marques
43 MASCARENHAS, Rodrigo Tostes de Alencar. Direito das telecomunicações. Belo Horizonte: Fórum,
2008. p. 121.
44 MASCARENHAS, Rodrigo Tostes de Alencar. Direito das telecomunicações. Belo Horizonte: Fórum,
2008. p. 124-125.
45 Além disso, convém destacar que as concessionárias devem apresentar relatórios periódicos sobre o
atendimento das metas de universalização constantes do contrato de concessão (art. 96, inc. VI, da
Lei nº 9.472/1997).
46 A cláusula 15.1 de tais aditivos contratuais dispôs que: “15.1. Conforme o disposto no inciso VI
do item 6.15 deste Termo de Autorização, a AUTORIZADA se obriga a prestar, até 31 de dezembro
de 2025, de forma gratuita, o serviço objeto deste Termo de Autorização, com a utilização de
protocolo IP, para conexão à Internet de todas as Escolas Públicas urbanas de ensino fundamental
e médio e Escolas Públicas urbanas de Formação de Professores de ensino fundamental e médio
(doravante referidas como Escolas) de todos os entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal
e Municípios), localizadas em sua área de prestação de serviço, conforme as condições e critérios
estabelecidos no Termo Aditivo PVST/SPV nº 001/2003-Anatel e em seu Anexo I (doravante referido
como Termo Aditivo)” (Disponível em: https://www.gov.br/anatel/pt-br/regulado/universalizacao/
plano-banda-larga-nas-escolas. Acesso em: 17 abr. 2022).
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 265
Neto,47 competição e universalização são pressupostos fundamentais do
regime das telecomunicações que se construiu, no país, desde a Emenda
Constitucional nº 8/1995 e da Lei Geral das Telecomunicações, que tradu-
zem dois vetores: (i) melhoria da qualidade e (ii) ampliação do acesso aos
serviços.
Diante de todo o exposto, é possível se concluir esse item no sentido
de que, no setor telecomunicações, a política regulatória de universalização
restou endereçada, por intermédio: (i) da abertura do mercado à competi-
ção, a partir da instituição de um assimetria regulatória, lastreada em obri-
gações de universalização para prestadores de serviços públicos (concessio-
nários de STFB) e exploradores de atividades econômicas (detentores do
título habilitante autorizativo, operadores do Serviço Móvel Pessoal); (ii) da
instituição da obrigações contratuais de universalização, que estabeleciam
um sistema de incentivos e punição, na hipótese do seu inadimplemento;
e (iii) da criação de um fundo, constituído, especialmente, para esse fim, o
Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST). Para
os fins da presente consulta, é de se extrair que as metas de universalização
foram, gradativamente, instituídas, por intermédio de planos federais e da
sua posterior incorporação aos contratos de concessão.
3 Da universalização no setor de energia elétrica
A universalização, no setor elétrico, a exemplo do que se passou
no setor de telecomunicações, foi implementada de forma gradual. 48 A
ampliação do acesso aos serviços, portanto, é ponto fundamental da cono-
tação atribuída à ideia de universalização no setor elétrico. Dito em outras
palavras, havendo solicitação para o fornecimento de energia elétrica, pelo
usuário, o serviço deverá ser ampliado, de modo a atendê-lo adequada-
mente, respeitados os parâmetros legais – que incluem, até mesmo, a com-
pleta responsabilidade financeira da concessionária de distribuição, sem
ônus para o solicitante. É o que se depreende, por exemplo, da Resolução
ANEEL nº 233/2003, que disciplina os dispositivos da Lei nº 10.438, de
47 MARQUES NETO, Floriano Azevedo. Direito das telecomunicações e Anatel. In: SUNDFELD, Carlos Ari
(Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 306.
48 Sobre as transformações do setor elétrico e os antecedentes históricos do processo de universalização,
cf., por exemplo, FUGIMOTO, Sérgio Kinya. A universalização do serviço de energia elétrica: acesso
e uso contínuo. Dissertação (Mestrado em Engenharia) – Escola Politécnica da Universidade de São
Paulo, São Paulo, 2005; PRADO, Mariana Mota. O setor de energia elétrica. In: SCHAPIRO, Mario
Gomes (Coord.). Direito econômico: direito e economia na regulação setorial. São Paulo: Saraiva,
2009. Série GV Law. p. 12-25; WALTENBERG, David. A. M. O direito da energia elétrica e a ANEEL.
In: SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2002. p.
352-378.
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 265
Neto,47 competição e universalização são pressupostos fundamentais do
regime das telecomunicações que se construiu, no país, desde a Emenda
Constitucional nº 8/1995 e da Lei Geral das Telecomunicações, que tradu-
zem dois vetores: (i) melhoria da qualidade e (ii) ampliação do acesso aos
serviços.
Diante de todo o exposto, é possível se concluir esse item no sentido
de que, no setor telecomunicações, a política regulatória de universalização
restou endereçada, por intermédio: (i) da abertura do mercado à competi-
ção, a partir da instituição de um assimetria regulatória, lastreada em obri-
gações de universalização para prestadores de serviços públicos (concessio-
nários de STFB) e exploradores de atividades econômicas (detentores do
título habilitante autorizativo, operadores do Serviço Móvel Pessoal); (ii) da
instituição da obrigações contratuais de universalização, que estabeleciam
um sistema de incentivos e punição, na hipótese do seu inadimplemento;
e (iii) da criação de um fundo, constituído, especialmente, para esse fim, o
Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST). Para
os fins da presente consulta, é de se extrair que as metas de universalização
foram, gradativamente, instituídas, por intermédio de planos federais e da
sua posterior incorporação aos contratos de concessão.
3 Da universalização no setor de energia elétrica
A universalização, no setor elétrico, a exemplo do que se passou
no setor de telecomunicações, foi implementada de forma gradual. 48 A
ampliação do acesso aos serviços, portanto, é ponto fundamental da cono-
tação atribuída à ideia de universalização no setor elétrico. Dito em outras
palavras, havendo solicitação para o fornecimento de energia elétrica, pelo
usuário, o serviço deverá ser ampliado, de modo a atendê-lo adequada-
mente, respeitados os parâmetros legais – que incluem, até mesmo, a com-
pleta responsabilidade financeira da concessionária de distribuição, sem
ônus para o solicitante. É o que se depreende, por exemplo, da Resolução
ANEEL nº 233/2003, que disciplina os dispositivos da Lei nº 10.438, de
47 MARQUES NETO, Floriano Azevedo. Direito das telecomunicações e Anatel. In: SUNDFELD, Carlos Ari
(Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 306.
48 Sobre as transformações do setor elétrico e os antecedentes históricos do processo de universalização,
cf., por exemplo, FUGIMOTO, Sérgio Kinya. A universalização do serviço de energia elétrica: acesso
e uso contínuo. Dissertação (Mestrado em Engenharia) – Escola Politécnica da Universidade de São
Paulo, São Paulo, 2005; PRADO, Mariana Mota. O setor de energia elétrica. In: SCHAPIRO, Mario
Gomes (Coord.). Direito econômico: direito e economia na regulação setorial. São Paulo: Saraiva,
2009. Série GV Law. p. 12-25; WALTENBERG, David. A. M. O direito da energia elétrica e a ANEEL.
In: SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2002. p.
352-378.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
266 Rafael Véras de Freitas
26.4.2002, versando, diretamente, sobre o tema da universalização, nos
seguintes termos:
Art. 2º Para os fins e efeitos desta Resolução são adotadas as seguintes definições: [...]
Universalização: atendimento a todos os pedidos de fornecimento, inclusive aumento de carga,
sem ônus para o solicitante, observados os prazos fixados nas Condições Gerais de
Fornecimento de Energia Elétrica.
Art. 3º A partir da data de publicação desta Resolução, a concessionária deverá aten-
der, sem qualquer ônus para o solicitante ou consumidor, ao pedido de fornecimento ou
aumento de carga, em áreas do sistema elétrico, que possa ser efetivado mediante a extensão de
rede em tensão secundária de distribuição, inclusive instalação ou substituição de transforma-
dor, ainda que seja necessário realizar reforço ou melhoramento na rede em tensão primária de
distribuição. (Grifos nossos)
Antes dos anos 2000, a universalização não constava da arquitetura
jurídica do setor, apesar de haver, historicamente, uma tendência de evo-
lução nesse sentido. Nada obstante, a primeira mudança significativa da
“escala” pela qual era vista a expansão dos serviços de energia elétrica
ocorreu, na década de 1930, quando, com a expedição do Decreto nº
24.643/1934 (Código de Águas) e a aprovação da Constituição Federal
de 1934, a energia elétrica deixou de ser assunto de interesse local para
se tornar um tema de interesse estratégico nacional e de competência da
União. 49 Antes dessa alteração constitucional, a livre exploração privada
convivia com episódicas concessões municipais. Nesse contexto, o debate
girava em torno da geração da energia elétrica, ainda incipiente, de modo
que a distribuição – fase dos serviços de energia elétrica mais afeita ao prin-
cípio da universalização – 50 era uma atividade, meramente, secundária. 51
A partir de 1930, a economia brasileira iniciou um processo de
deslocamento de seu centro dinâmico, que, aos poucos, deixaria de ser
o impulso da demanda externa pela exportação de matéria-prima, para
se transformar na própria demanda doméstica, organizada em torno do
mercado interno. 52 Nesse contexto, os serviços de energia elétrica adqui-
riram um novo patamar de importância. Assim é que, para lidar com as
49 WALTENBERG, David. A. M. O direito da energia elétrica e a ANEEL. In: SUNDFELD, Carlos Ari
(Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 353-355.
50 WALTENBERG, David. A. M. O direito da energia elétrica e a ANEEL. In: SUNDFELD, Carlos Ari
(Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 366.
51 Para uma noção quantitativa da capacidade geradora nacional, ao final do século XIX esta era de
apenas 12 MW. Ao final da década de 1970, a capacidade geradora do país era de 32.000 MW
(PAIXÃO, Leonardo André. Aspectos jurídico-institucionais do setor elétrico. In: DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella (Coord.). Direito regulatório: temas polêmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p.
345-346).
52 Trabalho clássico da literatura econômica sobre o tema é FURTADO, Celso. Formação econômica do
Brasil. 34. ed. São Paulo: Companhia da Letras, 2007.
266 Rafael Véras de Freitas
26.4.2002, versando, diretamente, sobre o tema da universalização, nos
seguintes termos:
Art. 2º Para os fins e efeitos desta Resolução são adotadas as seguintes definições: [...]
Universalização: atendimento a todos os pedidos de fornecimento, inclusive aumento de carga,
sem ônus para o solicitante, observados os prazos fixados nas Condições Gerais de
Fornecimento de Energia Elétrica.
Art. 3º A partir da data de publicação desta Resolução, a concessionária deverá aten-
der, sem qualquer ônus para o solicitante ou consumidor, ao pedido de fornecimento ou
aumento de carga, em áreas do sistema elétrico, que possa ser efetivado mediante a extensão de
rede em tensão secundária de distribuição, inclusive instalação ou substituição de transforma-
dor, ainda que seja necessário realizar reforço ou melhoramento na rede em tensão primária de
distribuição. (Grifos nossos)
Antes dos anos 2000, a universalização não constava da arquitetura
jurídica do setor, apesar de haver, historicamente, uma tendência de evo-
lução nesse sentido. Nada obstante, a primeira mudança significativa da
“escala” pela qual era vista a expansão dos serviços de energia elétrica
ocorreu, na década de 1930, quando, com a expedição do Decreto nº
24.643/1934 (Código de Águas) e a aprovação da Constituição Federal
de 1934, a energia elétrica deixou de ser assunto de interesse local para
se tornar um tema de interesse estratégico nacional e de competência da
União. 49 Antes dessa alteração constitucional, a livre exploração privada
convivia com episódicas concessões municipais. Nesse contexto, o debate
girava em torno da geração da energia elétrica, ainda incipiente, de modo
que a distribuição – fase dos serviços de energia elétrica mais afeita ao prin-
cípio da universalização – 50 era uma atividade, meramente, secundária. 51
A partir de 1930, a economia brasileira iniciou um processo de
deslocamento de seu centro dinâmico, que, aos poucos, deixaria de ser
o impulso da demanda externa pela exportação de matéria-prima, para
se transformar na própria demanda doméstica, organizada em torno do
mercado interno. 52 Nesse contexto, os serviços de energia elétrica adqui-
riram um novo patamar de importância. Assim é que, para lidar com as
49 WALTENBERG, David. A. M. O direito da energia elétrica e a ANEEL. In: SUNDFELD, Carlos Ari
(Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 353-355.
50 WALTENBERG, David. A. M. O direito da energia elétrica e a ANEEL. In: SUNDFELD, Carlos Ari
(Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 366.
51 Para uma noção quantitativa da capacidade geradora nacional, ao final do século XIX esta era de
apenas 12 MW. Ao final da década de 1970, a capacidade geradora do país era de 32.000 MW
(PAIXÃO, Leonardo André. Aspectos jurídico-institucionais do setor elétrico. In: DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella (Coord.). Direito regulatório: temas polêmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p.
345-346).
52 Trabalho clássico da literatura econômica sobre o tema é FURTADO, Celso. Formação econômica do
Brasil. 34. ed. São Paulo: Companhia da Letras, 2007.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 267
necessidades da industrialização, a Constituição de 1934 e o Código de
Águas, bem como alguns diplomas posteriores, promoveram uma série de
inovações.
O Decreto nº 41.019/1957, de fato, tornou a exploração dos serviços
de energia elétrica dependente de concessão federal, incluindo atividades
de produção de energia elétrica, transmissão e distribuição, dentro das
condições legais (art. 65, alíneas “a”, “b” e “c”). Também fez dependente
de autorização federal a execução de serviços como de produção termoe-
létrica (art. 66, “b”). Esse “Código de Energia” ou “Regulamento dos Ser-
viços de Energia Elétrica”, como ficou conhecido, tratou da questão do
fornecimento, trazendo em seu art. 135 a definição de “ponto de entrega”
como a “conexão do sistema elétrico do concessionário com as instalações
de utilização de energia do consumidor”. Nos termos do decreto, os con-
tratos de concessão seriam por zonas delimitadas (art. 76, “d”), obrigando-
se o concessionário a fornecer energia elétrica na zona concedida (art. 77).
A demonstração de incapacidade do concessionário para atender à
demanda na zona concedida ou para realizar as obras necessárias à expan-
são dos serviços de sua responsabilidade poderia até mesmo resultar na
redução da zona, abrindo-se espaço para que outro pretendente, caso hou-
vesse, cobrisse as suas deficiências (art. 77, §1º). Nesse quadrante, o art.
138 estabelecia que os sistemas de distribuição dentro da zona de conces-
são que fossem direcionados ao atendimento de concentrações popula-
cionais, e configurados em plantas organizadas em comum acordo entre
o concessionário e as prefeituras municipais, seriam estabelecidos inteira-
mente à custa do primeiro (art. 138).
Mas o decreto determinava que demais extensões do sistema de dis-
tribuição secundária, quando solicitadas pelo consumidor, seriam estabele-
cidas à custa dos concessionários somente até o limite de três vezes a receita
anual estimada do novo consumo, facultando-se ao consumidor contribuir
para a instalação das extensões “para compensar a diferença verificada
entre o custo total da extensão e três a renda anual prevista” (art. 139,
§1º).53 Esse arranjo contratual estabelecido pelo Decreto nº 41.019/1957
fazia com que as concessionárias de distribuição atuassem basicamente em
áreas urbanas. Consequentemente, o art. 145 da norma previa que “para
fomento da eletrificação rural, o Poder Público competente poderá estabe-
lecer facilidades para a construção de linhas necessárias mediante subven-
ções, financiamentos, isenções de tributos e outras vantagens”.
53 FUGIMOTO, Sérgio Kinya. A universalização do serviço de energia elétrica: acesso e uso contínuo.
Dissertação (Mestrado em Engenharia) – Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, São Paulo,
2005. p. 45.
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 267
necessidades da industrialização, a Constituição de 1934 e o Código de
Águas, bem como alguns diplomas posteriores, promoveram uma série de
inovações.
O Decreto nº 41.019/1957, de fato, tornou a exploração dos serviços
de energia elétrica dependente de concessão federal, incluindo atividades
de produção de energia elétrica, transmissão e distribuição, dentro das
condições legais (art. 65, alíneas “a”, “b” e “c”). Também fez dependente
de autorização federal a execução de serviços como de produção termoe-
létrica (art. 66, “b”). Esse “Código de Energia” ou “Regulamento dos Ser-
viços de Energia Elétrica”, como ficou conhecido, tratou da questão do
fornecimento, trazendo em seu art. 135 a definição de “ponto de entrega”
como a “conexão do sistema elétrico do concessionário com as instalações
de utilização de energia do consumidor”. Nos termos do decreto, os con-
tratos de concessão seriam por zonas delimitadas (art. 76, “d”), obrigando-
se o concessionário a fornecer energia elétrica na zona concedida (art. 77).
A demonstração de incapacidade do concessionário para atender à
demanda na zona concedida ou para realizar as obras necessárias à expan-
são dos serviços de sua responsabilidade poderia até mesmo resultar na
redução da zona, abrindo-se espaço para que outro pretendente, caso hou-
vesse, cobrisse as suas deficiências (art. 77, §1º). Nesse quadrante, o art.
138 estabelecia que os sistemas de distribuição dentro da zona de conces-
são que fossem direcionados ao atendimento de concentrações popula-
cionais, e configurados em plantas organizadas em comum acordo entre
o concessionário e as prefeituras municipais, seriam estabelecidos inteira-
mente à custa do primeiro (art. 138).
Mas o decreto determinava que demais extensões do sistema de dis-
tribuição secundária, quando solicitadas pelo consumidor, seriam estabele-
cidas à custa dos concessionários somente até o limite de três vezes a receita
anual estimada do novo consumo, facultando-se ao consumidor contribuir
para a instalação das extensões “para compensar a diferença verificada
entre o custo total da extensão e três a renda anual prevista” (art. 139,
§1º).53 Esse arranjo contratual estabelecido pelo Decreto nº 41.019/1957
fazia com que as concessionárias de distribuição atuassem basicamente em
áreas urbanas. Consequentemente, o art. 145 da norma previa que “para
fomento da eletrificação rural, o Poder Público competente poderá estabe-
lecer facilidades para a construção de linhas necessárias mediante subven-
ções, financiamentos, isenções de tributos e outras vantagens”.
53 FUGIMOTO, Sérgio Kinya. A universalização do serviço de energia elétrica: acesso e uso contínuo.
Dissertação (Mestrado em Engenharia) – Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, São Paulo,
2005. p. 45.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
268 Rafael Véras de Freitas
Poucos anos depois, a Lei nº 4.504/1964 (“Estatuto da Terra”) dispôs
que: (i) caberia ao Instituto Nacional do Desenvolvimento Agrário “plane-
jar, programar e promover medidas visando à implantação e desenvolvi-
mento da eletrificação rural” (art. 74, inc. V, “e”); (ii) os planos nacional
e regional de Reforma Agrária obrigatoriamente incluiriam providências
relativas à eletrificação rural (art. 89); (iii) o Banco Nacional de Crédito
Cooperativo, assim como outras instituições públicas federais e estaduais,
promoveriam a eletrificação rural por meio de cooperativas de eletrifica-
ção organizadas por lavradores e pecuaristas de cada região (art. 90, caput);
e, por fim, (iv) os “projetos de eletrificação rural feitos pelas cooperati-
vas rurais terão prioridade nos financiamentos e poderão receber auxílio
do Governo federal, estadual e municipal” (art. 90, §3º) – articulando-se,
dessa forma, os ditames do Código de Energia à Política Agrícola e de
Reforma Agrária, o que tornava mais sofisticada a legislação de promoção
do acesso aos serviços.54
Nesse mesmo período, a aceleração do desenvolvimento indus-
trial e a insuficiência de capital do setor privado conduziram à criação de
uma série de estatais estaduais distribuidoras de energia elétrica, como a
Companhia Estadual de Energia Elétrica (CEEE) no Rio Grande do Sul
e a Companhia Energética de Minas Gerais (CEMIG), criadas em 1943
e 1952, respectivamente, além de uma série de outras que foram criadas
no âmbito do programa de energia elétrica do Plano de Metas do presi-
dente Juscelino Kubitschek (1956-1961), que estabeleceu metas de expan-
são para empresas públicas federais e estaduais e para empresas privadas
nos segmentos de geração, transmissão e distribuição.
Em 1961, a Lei nº 3.890-A autorizou a União a constituir a empresa
Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras), que teria, entre seus obje-
tos, a realização de projetos, construção e operação de usinas produtoras
e linhas de transmissão e distribuição de energia elétrica (art. 2º), atuando
de forma abrangente na cadeia dos serviços de energia elétrica de modo
a contribuir para a aceleração do desenvolvimento dessa indústria (art.
17, III). Esse modelo crescentemente estatal desempenhou papel central
na expansão da energia elétrica, tanto em termos de geração, como de
integração (transmissão) da rede elétrica e distribuição, alcançando muitos
usuários. Como afirma David Waltenberg:
disso resultou a caracterização do serviço de energia elétrica como um dos servi-
ços públicos de espectro social e democrático mais amplo do país, espraiando-se
54 Cf. OLIVEIRA, Luciana Corrêa. Perspectivas para a eletrificação rural no novo cenário econômico-
institucional do setor elétrico brasileiro. Tese (Mestrado em Engenharia) – Universidade Federal do
Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2001. p. 30.
268 Rafael Véras de Freitas
Poucos anos depois, a Lei nº 4.504/1964 (“Estatuto da Terra”) dispôs
que: (i) caberia ao Instituto Nacional do Desenvolvimento Agrário “plane-
jar, programar e promover medidas visando à implantação e desenvolvi-
mento da eletrificação rural” (art. 74, inc. V, “e”); (ii) os planos nacional
e regional de Reforma Agrária obrigatoriamente incluiriam providências
relativas à eletrificação rural (art. 89); (iii) o Banco Nacional de Crédito
Cooperativo, assim como outras instituições públicas federais e estaduais,
promoveriam a eletrificação rural por meio de cooperativas de eletrifica-
ção organizadas por lavradores e pecuaristas de cada região (art. 90, caput);
e, por fim, (iv) os “projetos de eletrificação rural feitos pelas cooperati-
vas rurais terão prioridade nos financiamentos e poderão receber auxílio
do Governo federal, estadual e municipal” (art. 90, §3º) – articulando-se,
dessa forma, os ditames do Código de Energia à Política Agrícola e de
Reforma Agrária, o que tornava mais sofisticada a legislação de promoção
do acesso aos serviços.54
Nesse mesmo período, a aceleração do desenvolvimento indus-
trial e a insuficiência de capital do setor privado conduziram à criação de
uma série de estatais estaduais distribuidoras de energia elétrica, como a
Companhia Estadual de Energia Elétrica (CEEE) no Rio Grande do Sul
e a Companhia Energética de Minas Gerais (CEMIG), criadas em 1943
e 1952, respectivamente, além de uma série de outras que foram criadas
no âmbito do programa de energia elétrica do Plano de Metas do presi-
dente Juscelino Kubitschek (1956-1961), que estabeleceu metas de expan-
são para empresas públicas federais e estaduais e para empresas privadas
nos segmentos de geração, transmissão e distribuição.
Em 1961, a Lei nº 3.890-A autorizou a União a constituir a empresa
Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras), que teria, entre seus obje-
tos, a realização de projetos, construção e operação de usinas produtoras
e linhas de transmissão e distribuição de energia elétrica (art. 2º), atuando
de forma abrangente na cadeia dos serviços de energia elétrica de modo
a contribuir para a aceleração do desenvolvimento dessa indústria (art.
17, III). Esse modelo crescentemente estatal desempenhou papel central
na expansão da energia elétrica, tanto em termos de geração, como de
integração (transmissão) da rede elétrica e distribuição, alcançando muitos
usuários. Como afirma David Waltenberg:
disso resultou a caracterização do serviço de energia elétrica como um dos servi-
ços públicos de espectro social e democrático mais amplo do país, espraiando-se
54 Cf. OLIVEIRA, Luciana Corrêa. Perspectivas para a eletrificação rural no novo cenário econômico-
institucional do setor elétrico brasileiro. Tese (Mestrado em Engenharia) – Universidade Federal do
Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2001. p. 30.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 269
largamente, de forma tal que em quase todos os cantos do Brasil está presente a
distribuição de energia elétrica. 55
A despeito da inexistência, até então, de um conceito jurídico de uni-
versalização, o regime jurídico da energia elétrica, gradualmente, muniu-
se de instrumentos capazes de ampliar, na prática, a cobertura dos ser-
viços. Havia, no entanto, obstáculos básicos à universalização no modelo
brasileiro. Isso porque é impossível pensar a universalização do setor elé-
trico apenas como generalização do acesso, sendo necessário vinculá-la à
dimensão econômica da manutenção do acesso, ou seja, da continuidade
dos serviços.56
Como mencionado anteriormente, apenas depois dos anos 2000 é
que as distribuidoras, em função de novidades regulatórias, foram obri-
gadas a assumir todos os encargos financeiros do atendimento, sem ônus
para os solicitantes. O custo financeiro relacionado a obras de conexão à
rede elétrica instalada, ou a melhorias, era um obstáculo à universaliza-
ção, enquanto camadas da população sequer eram capazes de sustentar
os custos tarifários exigidos para a continuidade do serviço.57 A mesma
deterioração fiscal das contas públicas que motivou mudanças significa-
tivas no setor de telecomunicações conduziu a uma forte estagnação do
setor elétrico durante os anos 1980 e início dos anos 1990. As estatais de
energia elétrica foram impactadas por elevados níveis de endividamento e
nesse período a taxa de crescimento da geração de energia cresceu abaixo
do ritmo de aumento do consumo, produzindo um hiato entre oferta e
demanda que logo tornou imperativa a reestruturação setorial. 58
Pelo regime anterior do Decreto nº 41.019/1957, as tarifas eram
fixadas pela Fiscalização Técnica da Divisão de Águas do Departamento
Nacional da Produção Mineral do Ministério da Agricultura (art. 164). A
Lei nº 5.655/1971 determinava o regime legal das remunerações de con-
cessionárias do setor elétrico, as quais não deveriam ultrapassar 12% dos
investimentos realizados (art. 1º). Já o Decreto-Lei nº 1.383/1974 criou o
instituto da “equalização tarifária”, que estipulava a progressiva equaliza-
ção tarifária em todo o território nacional (art. 4º, “d”).
55 WALTENBERG, David. A. M. O direito da energia elétrica e a ANEEL. In: SUNDFELD, Carlos Ari
(Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 356.
56 FUGIMOTO, Sérgio Kinya. A universalização do serviço de energia elétrica: acesso e uso contínuo.
Dissertação (Mestrado em Engenharia) – Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, São Paulo,
2005. p. 11.
57 LIMA, José Luiz. Políticas de governo e desenvolvimento do setor de energia elétrica: do Código de
Águas à crise dos anos 80 (1934-1984). Rio de Janeiro: Memória da Eletricidade, 1995. p. 102.
58 PRADO, Mariana Mota. O setor de energia elétrica. In: SCHAPIRO, Mario Gomes (Coord.). Direito
econômico: direito e economia na regulação setorial. São Paulo: Saraiva, 2009. Série GV Law. p. 14.
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 269
largamente, de forma tal que em quase todos os cantos do Brasil está presente a
distribuição de energia elétrica. 55
A despeito da inexistência, até então, de um conceito jurídico de uni-
versalização, o regime jurídico da energia elétrica, gradualmente, muniu-
se de instrumentos capazes de ampliar, na prática, a cobertura dos ser-
viços. Havia, no entanto, obstáculos básicos à universalização no modelo
brasileiro. Isso porque é impossível pensar a universalização do setor elé-
trico apenas como generalização do acesso, sendo necessário vinculá-la à
dimensão econômica da manutenção do acesso, ou seja, da continuidade
dos serviços.56
Como mencionado anteriormente, apenas depois dos anos 2000 é
que as distribuidoras, em função de novidades regulatórias, foram obri-
gadas a assumir todos os encargos financeiros do atendimento, sem ônus
para os solicitantes. O custo financeiro relacionado a obras de conexão à
rede elétrica instalada, ou a melhorias, era um obstáculo à universaliza-
ção, enquanto camadas da população sequer eram capazes de sustentar
os custos tarifários exigidos para a continuidade do serviço.57 A mesma
deterioração fiscal das contas públicas que motivou mudanças significa-
tivas no setor de telecomunicações conduziu a uma forte estagnação do
setor elétrico durante os anos 1980 e início dos anos 1990. As estatais de
energia elétrica foram impactadas por elevados níveis de endividamento e
nesse período a taxa de crescimento da geração de energia cresceu abaixo
do ritmo de aumento do consumo, produzindo um hiato entre oferta e
demanda que logo tornou imperativa a reestruturação setorial. 58
Pelo regime anterior do Decreto nº 41.019/1957, as tarifas eram
fixadas pela Fiscalização Técnica da Divisão de Águas do Departamento
Nacional da Produção Mineral do Ministério da Agricultura (art. 164). A
Lei nº 5.655/1971 determinava o regime legal das remunerações de con-
cessionárias do setor elétrico, as quais não deveriam ultrapassar 12% dos
investimentos realizados (art. 1º). Já o Decreto-Lei nº 1.383/1974 criou o
instituto da “equalização tarifária”, que estipulava a progressiva equaliza-
ção tarifária em todo o território nacional (art. 4º, “d”).
55 WALTENBERG, David. A. M. O direito da energia elétrica e a ANEEL. In: SUNDFELD, Carlos Ari
(Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 356.
56 FUGIMOTO, Sérgio Kinya. A universalização do serviço de energia elétrica: acesso e uso contínuo.
Dissertação (Mestrado em Engenharia) – Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, São Paulo,
2005. p. 11.
57 LIMA, José Luiz. Políticas de governo e desenvolvimento do setor de energia elétrica: do Código de
Águas à crise dos anos 80 (1934-1984). Rio de Janeiro: Memória da Eletricidade, 1995. p. 102.
58 PRADO, Mariana Mota. O setor de energia elétrica. In: SCHAPIRO, Mario Gomes (Coord.). Direito
econômico: direito e economia na regulação setorial. São Paulo: Saraiva, 2009. Série GV Law. p. 14.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
270 Rafael Véras de Freitas
Em 1993, a Lei nº 8.631/1993 (Lei de Desequalização Tarifária do
Setor Elétrico) instituiu em seu art. 1º que “os níveis das tarifas de forneci-
mento de energia elétrica a serem cobradas de consumidores finais serão
propostos pelo concessionário, ao Poder Concedente, que os homologará,
observado o disposto nesta Lei”, e que os níveis tarifários “corresponderão
aos valores necessários para a cobertura do custo do serviço de cada con-
cessionário distribuidor, segundo suas características específicas, de modo
a garantir a prestação dos serviços adequados” (art. 1º, §2º).
A adição de contornos de flexibilidade à disciplina jurídica dos servi-
ços de energia elétrica foi um passo essencial para a reestruturação setorial,
especialmente num momento em que as concessionárias, há décadas regi-
das por um regime estatal centralizado, começariam a ser privatizadas. 59 É
válido apontar que a Lei de Desequalização Tarifária também resultou em
desenvolvimentos importantes para a universalização dos serviços de ener-
gia elétrica. Porque atrelava o regime tarifário à garantia de uma prestação
adequada dos serviços, a lei também permitia que o concessionário distri-
buidor promovesse “alterações compensatórias entre os níveis das tarifas
de fornecimento relativos a cada classe de consumidor final” (art. 1º, §4º).
Com essa referência, a Portaria DNAEE nº 437/1995 criou a sub-
classe residencial baixa renda, abarcando consumidores residenciais de
baixo poder aquisitivo para que se pudesse praticar uma política tarifária
mais adequada. 60 A título exemplificativo, posteriormente, a ANEEL apro-
vou a caracterização das unidades consumidoras enquadradas na subclasse
baixa renda, atendidas pela Companhia Paulista de Força e Luz (CPFL),
por meio da Resolução nº 196/2000, considerando que:
A energia elétrica é um serviço fundamental para a melhoria da qualidade de vida,
sendo interesse do Governo Federal propiciar o mais amplo acesso da população a
esse serviço; a subclasse residencial baixa renda foi criada para dar acesso à energia elétrica
pela população carente cuja renda nem sempre permite condições mínimas de conforto;
os indicadores de pobreza levantados pelo IBGE indicam que a população pobre
existente no Estado de São Paulo está sendo coberta pelos critérios propostos [...].
(Grifos nossos)
As configurações básicas do regime de universalização da energia
elétrica foram postas nos anos 1990, derivadas de uma trajetória de avan-
ços e dificuldades que gradualmente moldaram a arquitetura jurídica do
59 PRADO, Mariana Mota. O setor de energia elétrica. In: SCHAPIRO, Mario Gomes (Coord.). Direito
econômico: direito e economia na regulação setorial. São Paulo: Saraiva, 2009. Série GV Law.
p. 14-15.
60 FUGIMOTO, Sérgio Kinya. A universalização do serviço de energia elétrica: acesso e uso contínuo.
Dissertação (Mestrado em Engenharia) – Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, São Paulo,
2005. p. 64.
270 Rafael Véras de Freitas
Em 1993, a Lei nº 8.631/1993 (Lei de Desequalização Tarifária do
Setor Elétrico) instituiu em seu art. 1º que “os níveis das tarifas de forneci-
mento de energia elétrica a serem cobradas de consumidores finais serão
propostos pelo concessionário, ao Poder Concedente, que os homologará,
observado o disposto nesta Lei”, e que os níveis tarifários “corresponderão
aos valores necessários para a cobertura do custo do serviço de cada con-
cessionário distribuidor, segundo suas características específicas, de modo
a garantir a prestação dos serviços adequados” (art. 1º, §2º).
A adição de contornos de flexibilidade à disciplina jurídica dos servi-
ços de energia elétrica foi um passo essencial para a reestruturação setorial,
especialmente num momento em que as concessionárias, há décadas regi-
das por um regime estatal centralizado, começariam a ser privatizadas. 59 É
válido apontar que a Lei de Desequalização Tarifária também resultou em
desenvolvimentos importantes para a universalização dos serviços de ener-
gia elétrica. Porque atrelava o regime tarifário à garantia de uma prestação
adequada dos serviços, a lei também permitia que o concessionário distri-
buidor promovesse “alterações compensatórias entre os níveis das tarifas
de fornecimento relativos a cada classe de consumidor final” (art. 1º, §4º).
Com essa referência, a Portaria DNAEE nº 437/1995 criou a sub-
classe residencial baixa renda, abarcando consumidores residenciais de
baixo poder aquisitivo para que se pudesse praticar uma política tarifária
mais adequada. 60 A título exemplificativo, posteriormente, a ANEEL apro-
vou a caracterização das unidades consumidoras enquadradas na subclasse
baixa renda, atendidas pela Companhia Paulista de Força e Luz (CPFL),
por meio da Resolução nº 196/2000, considerando que:
A energia elétrica é um serviço fundamental para a melhoria da qualidade de vida,
sendo interesse do Governo Federal propiciar o mais amplo acesso da população a
esse serviço; a subclasse residencial baixa renda foi criada para dar acesso à energia elétrica
pela população carente cuja renda nem sempre permite condições mínimas de conforto;
os indicadores de pobreza levantados pelo IBGE indicam que a população pobre
existente no Estado de São Paulo está sendo coberta pelos critérios propostos [...].
(Grifos nossos)
As configurações básicas do regime de universalização da energia
elétrica foram postas nos anos 1990, derivadas de uma trajetória de avan-
ços e dificuldades que gradualmente moldaram a arquitetura jurídica do
59 PRADO, Mariana Mota. O setor de energia elétrica. In: SCHAPIRO, Mario Gomes (Coord.). Direito
econômico: direito e economia na regulação setorial. São Paulo: Saraiva, 2009. Série GV Law.
p. 14-15.
60 FUGIMOTO, Sérgio Kinya. A universalização do serviço de energia elétrica: acesso e uso contínuo.
Dissertação (Mestrado em Engenharia) – Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, São Paulo,
2005. p. 64.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 271
setor. Metas de distribuição, garantindo a ampliação do acesso, origina-
ram-se de um contexto comum em relação às tarifas voltadas para cama-
das de baixa renda da população-alvo dos serviços. A Lei nº 10.438/2002
criou a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) com o objetivo, entre
outros, de promover a universalização do serviço de energia elétrica em
todo o território nacional (art. 13).
O art. 15 da Lei nº 10.438/2002 definiu que, em áreas já concedidas
em contratos de permissões de serviço público de energia elétrica, desde
que estes não contenham cláusulas de exclusividade, a ANEEL poderá pro-
mover outras licitações de outorga visando à universalização do serviço. Por
sua vez, o Decreto nº 4.873/2003 instituiu o Programa de Universalização
do Acesso e Uso da Energia Elétrica (Luz para Todos), com o objetivo de,
até o ano de 2008, propiciar “o atendimento em energia elétrica à parcela
da população do meio rural brasileiro que ainda não possui acesso a esse
serviço público” (art. 1º), o que foi posteriormente adiado até 2010 pelo
Decreto nº 6.442/2008 e até 2011 pelo Decreto nº 7.324/2010. Na mesma
direção, cite-se o Decreto nº 7.520/2011, que instituiu uma nova agenda
do Luz para Todos, vigente entre 2011 e 2014, e o Decreto nº 8.387/2014,
o qual adiou as metas do programa até o ano de 2018. Por fim, cite-se o
Decreto nº 9.357/2018, o qual estabeleceu a data-limite para finalização do
programa para o ano de 2022.
Além disso, o financiamento do Luz para Todos (art. 2º) ficou a
cargo dos recursos oriundos da CDE, instituídos como subvenção econô-
mica pela Lei nº 10.438/2002, e de recursos de agentes do setor elétrico.
Conforme assevera o Manual de Operacionalização do Luz para Todos, o
programa é operacionalizado pela Eletrobras e tem como agentes executo-
res as concessionárias e permissionárias de distribuição, bem como as coo-
perativas de eletrificação rural, cujas participações são lavradas em termos
de compromisso.61
A Resolução ANEEL nº 233/2003, por sua vez, definiu as condições
gerais para a elaboração de Planos de Universalização de Energia Elétrica.
Uma diferença básica com relação ao setor de telecomunicações é que tais
planos são definidos pelas próprias concessionárias nos termos da regu-
lamentação específica. Os Planos de Universalização, por definição, são
constituídos pelos Programas Anuais de Expansão do Atendimento – que
englobam cada município da área de concessão ou permissão, bem como
a evolução anual da prestação referente a eles – e o não cumprimento das
61 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da
Energia Elétrica: Manual de Operacionalização. Brasília, 2009. Disponível em: https://www.mme.
gov.br/luzparatodos/downloads/Manual%20de%20Operacionaliza%C3%A7%C3%A3o_v6.pdf.
Acesso em: 24 abr. 2022.
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 271
setor. Metas de distribuição, garantindo a ampliação do acesso, origina-
ram-se de um contexto comum em relação às tarifas voltadas para cama-
das de baixa renda da população-alvo dos serviços. A Lei nº 10.438/2002
criou a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) com o objetivo, entre
outros, de promover a universalização do serviço de energia elétrica em
todo o território nacional (art. 13).
O art. 15 da Lei nº 10.438/2002 definiu que, em áreas já concedidas
em contratos de permissões de serviço público de energia elétrica, desde
que estes não contenham cláusulas de exclusividade, a ANEEL poderá pro-
mover outras licitações de outorga visando à universalização do serviço. Por
sua vez, o Decreto nº 4.873/2003 instituiu o Programa de Universalização
do Acesso e Uso da Energia Elétrica (Luz para Todos), com o objetivo de,
até o ano de 2008, propiciar “o atendimento em energia elétrica à parcela
da população do meio rural brasileiro que ainda não possui acesso a esse
serviço público” (art. 1º), o que foi posteriormente adiado até 2010 pelo
Decreto nº 6.442/2008 e até 2011 pelo Decreto nº 7.324/2010. Na mesma
direção, cite-se o Decreto nº 7.520/2011, que instituiu uma nova agenda
do Luz para Todos, vigente entre 2011 e 2014, e o Decreto nº 8.387/2014,
o qual adiou as metas do programa até o ano de 2018. Por fim, cite-se o
Decreto nº 9.357/2018, o qual estabeleceu a data-limite para finalização do
programa para o ano de 2022.
Além disso, o financiamento do Luz para Todos (art. 2º) ficou a
cargo dos recursos oriundos da CDE, instituídos como subvenção econô-
mica pela Lei nº 10.438/2002, e de recursos de agentes do setor elétrico.
Conforme assevera o Manual de Operacionalização do Luz para Todos, o
programa é operacionalizado pela Eletrobras e tem como agentes executo-
res as concessionárias e permissionárias de distribuição, bem como as coo-
perativas de eletrificação rural, cujas participações são lavradas em termos
de compromisso.61
A Resolução ANEEL nº 233/2003, por sua vez, definiu as condições
gerais para a elaboração de Planos de Universalização de Energia Elétrica.
Uma diferença básica com relação ao setor de telecomunicações é que tais
planos são definidos pelas próprias concessionárias nos termos da regu-
lamentação específica. Os Planos de Universalização, por definição, são
constituídos pelos Programas Anuais de Expansão do Atendimento – que
englobam cada município da área de concessão ou permissão, bem como
a evolução anual da prestação referente a eles – e o não cumprimento das
61 BRASIL. Ministério de Minas e Energia. Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da
Energia Elétrica: Manual de Operacionalização. Brasília, 2009. Disponível em: https://www.mme.
gov.br/luzparatodos/downloads/Manual%20de%20Operacionaliza%C3%A7%C3%A3o_v6.pdf.
Acesso em: 24 abr. 2022.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
272 Rafael Véras de Freitas
metas de universalização está sujeito, inclusive, a penalidades como a redu-
ção tarifária (art. 14).
A Resolução Normativa nº 175/2005, da ANEEL, estabeleceu con-
dições para a revisão das metas rurais dos Planos de Universalização de
Energia Elétrica das concessionárias, inclusive visando compatibilizá-las
com o Programa Luz para Todos. A distribuidora que assinasse termo de
compromisso no âmbito do Luz para Todos deveria incorporar as metas do
programa aos seus Programas Anuais de Expansão do Atendimento (art.
4º, §6º). Outras resoluções da ANEEL, como a Resolução Normativa nº
563/2013, impuseram novas condições para a revisão dos Planos de Uni-
versalização na área rural, tendo em vista as reedições do programa Luz
para Todos. Mais recentemente, o Decreto nº 10.221/2020 instituiu o Pro-
grama Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Energia Elétrica
na Amazônia Legal (Mais Luz para a Amazônia), com vigência até fins de
2022, direcionado a “fornecer o atendimento com energia elétrica à popu-
lação brasileira residente em regiões remotas da Amazônia Legal” (art. 1º).
Nos termos do art. 2º, §1º, as concessionárias, permissionárias e autori-
zadas de serviço público de instalações de distribuição de energia elétrica
que atuam na Amazônia Legal ficaram obrigadas a aderir ao Programa
Mais Luz para a Amazônia. Essa disposição está em conformidade com a
Lei nº 12.111/2009, que trouxe regras para os serviços de energia elétrica
em sistemas isolados. 62 Essa lei estabeleceu que as prestadoras do serviço
“deverão atender à totalidade dos seus mercados” (art. 1º). Para essa finali-
dade, o Mais Luz para a Amazônia vinculou recursos da CDE e de agentes
do setor elétrico (art. 6º). Por fim, cite-se a Resolução ANEEL nº 950/2021,
que delineia os atuais quadrantes da universalização no setor elétrico.
Nesse sentido, pode-se concluir que o modelo de universalização do
setor elétrico se beneficiou de uma arquitetura robusta, pautada, simulta-
neamente, em (i) planos de universalização instituídos e fomentados pelo
Poder Público, (ii) planos de universalização operacionalizados pelas pró-
prias concessionárias, cujas metas deveriam se compatibilizar com as dire-
trizes do planejamento público; (iii) são reforçados por cláusulas contratu-
ais protetoras das obrigações de universalização; e (iv) cujo cumprimento
é constantemente fiscalizado pela agência reguladora, em consonância
com os prazos já estabelecidos contratualmente. Os bons resultados deste
modelo são confirmados pelo fato de que, atualmente, a ANEEL considera
62 “Denomina-se Sistema Isolado o sistema elétrico, que em sua configuração normal, não esteja
conectado ao Sistema Interligado Nacional – SIN. Atualmente, existe cerca de 250 localidades isoladas
no Brasil, a maior parte na região Norte” (EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA. Sistemas Isolados.
Disponível em: https://www.epe.gov.br/pt/publicacoes-dados-abertos/publicacoes/sistemas-
isolados#:~:text=Denomina%2Dse%20Sistema%20Isolado%20o,maior%20parte%20na%20
regi%C3%A3o%20Norte. Acesso em: 24 abr. 2022).
272 Rafael Véras de Freitas
metas de universalização está sujeito, inclusive, a penalidades como a redu-
ção tarifária (art. 14).
A Resolução Normativa nº 175/2005, da ANEEL, estabeleceu con-
dições para a revisão das metas rurais dos Planos de Universalização de
Energia Elétrica das concessionárias, inclusive visando compatibilizá-las
com o Programa Luz para Todos. A distribuidora que assinasse termo de
compromisso no âmbito do Luz para Todos deveria incorporar as metas do
programa aos seus Programas Anuais de Expansão do Atendimento (art.
4º, §6º). Outras resoluções da ANEEL, como a Resolução Normativa nº
563/2013, impuseram novas condições para a revisão dos Planos de Uni-
versalização na área rural, tendo em vista as reedições do programa Luz
para Todos. Mais recentemente, o Decreto nº 10.221/2020 instituiu o Pro-
grama Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Energia Elétrica
na Amazônia Legal (Mais Luz para a Amazônia), com vigência até fins de
2022, direcionado a “fornecer o atendimento com energia elétrica à popu-
lação brasileira residente em regiões remotas da Amazônia Legal” (art. 1º).
Nos termos do art. 2º, §1º, as concessionárias, permissionárias e autori-
zadas de serviço público de instalações de distribuição de energia elétrica
que atuam na Amazônia Legal ficaram obrigadas a aderir ao Programa
Mais Luz para a Amazônia. Essa disposição está em conformidade com a
Lei nº 12.111/2009, que trouxe regras para os serviços de energia elétrica
em sistemas isolados. 62 Essa lei estabeleceu que as prestadoras do serviço
“deverão atender à totalidade dos seus mercados” (art. 1º). Para essa finali-
dade, o Mais Luz para a Amazônia vinculou recursos da CDE e de agentes
do setor elétrico (art. 6º). Por fim, cite-se a Resolução ANEEL nº 950/2021,
que delineia os atuais quadrantes da universalização no setor elétrico.
Nesse sentido, pode-se concluir que o modelo de universalização do
setor elétrico se beneficiou de uma arquitetura robusta, pautada, simulta-
neamente, em (i) planos de universalização instituídos e fomentados pelo
Poder Público, (ii) planos de universalização operacionalizados pelas pró-
prias concessionárias, cujas metas deveriam se compatibilizar com as dire-
trizes do planejamento público; (iii) são reforçados por cláusulas contratu-
ais protetoras das obrigações de universalização; e (iv) cujo cumprimento
é constantemente fiscalizado pela agência reguladora, em consonância
com os prazos já estabelecidos contratualmente. Os bons resultados deste
modelo são confirmados pelo fato de que, atualmente, a ANEEL considera
62 “Denomina-se Sistema Isolado o sistema elétrico, que em sua configuração normal, não esteja
conectado ao Sistema Interligado Nacional – SIN. Atualmente, existe cerca de 250 localidades isoladas
no Brasil, a maior parte na região Norte” (EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA. Sistemas Isolados.
Disponível em: https://www.epe.gov.br/pt/publicacoes-dados-abertos/publicacoes/sistemas-
isolados#:~:text=Denomina%2Dse%20Sistema%20Isolado%20o,maior%20parte%20na%20
regi%C3%A3o%20Norte. Acesso em: 24 abr. 2022).
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 273
que, na área urbana, todas as distribuidoras do país estão universalizadas,
objetivo que se pretende reproduzir nas áreas rurais.
4 As normas subnacionais sobre universalização dos serviços de
abastecimento de água e esgotamento sanitário
O Estado de Goiás, antes da edição da Lei nº 14.026/2020, editou a
Lei nº 14.939, de 15.9.2004, que teve por objeto instituir o Marco Regula-
tório da Prestação de Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento
Sanitário e criar o Conselho Estadual de Saneamento – Cesam. Cuidou-se,
pois, de consultoria internacional contratada pela AGR, com aporte do
Fundo Multilateral de Investimentos (Fumin) e do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID). O art. 5º, I, define a universalização como:
como a garantia de oferta e de acesso aos serviços de abastecimento de água e esgo-
tamento sanitário a toda comunidade urbana, indistintamente, mediante soluções
eficazes e adequadas aos ecossistemas e às características locais e sem prejuízo do
interesse coletivo mais amplo, em especial os relativos à saúde pública.
Ainda de acordo com referido normativo, a forma de financiamento
do atendimento de tais metas obedecerá ao seguinte procedimento: (i) o
titular dos serviços definirá e encaminhará ao Conselho Estadual de Sane-
amento – Cesan e à entidade reguladora e fiscalizadora competente as
metas periódicas a serem alcançadas nos prazos fixados, indicando as prio-
ridades e detalhando o cronograma destas para os próximos 5 (cinco) anos,
podendo incluir aspectos específicos da estrutura tarifária; (ii) o prestador
elaborará Programa de Investimentos e Plano de Gestão do Prestador –
PGP e efetuará o cálculo das tarifas máximas que considera necessárias
para atender aos custos dos serviços, incluídos aqueles relativos à execução
do referido plano, e os encaminhará ao titular e à entidade reguladora e
fiscalizadora ou à Agência Goiana de Regulação, Controle e Fiscalização de
Serviços Públicos – AGR, se for ela a entidade competente; (iii) a entidade
reguladora e fiscalizadora analisará e verificará a consistência técnica da
proposta do Plano de Gestão do Prestador e das tarifas, a sua adequação à
legislação aplicável e aos requerimentos do titular, a validade dos cálculos
de tarifas e preços médios, analisando cada componente da sua estrutura,
o nível de eficiência dos custos e das receitas, bem como sua consistência
em relação às metas e emitirá parecer, o qual deverá ser publicado no Diá-
rio Oficial do estado e encaminhado ao prestador e ao titular; (iv) o titular
deverá tornar pública a proposta e submetê-la a pelo menos uma audiên-
cia pública; e (v) o titular definirá o Plano de Gestão do Prestador – PGP e
as tarifas a ele associadas e encaminhará ao Conselho Estadual de Sanea-
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 273
que, na área urbana, todas as distribuidoras do país estão universalizadas,
objetivo que se pretende reproduzir nas áreas rurais.
4 As normas subnacionais sobre universalização dos serviços de
abastecimento de água e esgotamento sanitário
O Estado de Goiás, antes da edição da Lei nº 14.026/2020, editou a
Lei nº 14.939, de 15.9.2004, que teve por objeto instituir o Marco Regula-
tório da Prestação de Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento
Sanitário e criar o Conselho Estadual de Saneamento – Cesam. Cuidou-se,
pois, de consultoria internacional contratada pela AGR, com aporte do
Fundo Multilateral de Investimentos (Fumin) e do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID). O art. 5º, I, define a universalização como:
como a garantia de oferta e de acesso aos serviços de abastecimento de água e esgo-
tamento sanitário a toda comunidade urbana, indistintamente, mediante soluções
eficazes e adequadas aos ecossistemas e às características locais e sem prejuízo do
interesse coletivo mais amplo, em especial os relativos à saúde pública.
Ainda de acordo com referido normativo, a forma de financiamento
do atendimento de tais metas obedecerá ao seguinte procedimento: (i) o
titular dos serviços definirá e encaminhará ao Conselho Estadual de Sane-
amento – Cesan e à entidade reguladora e fiscalizadora competente as
metas periódicas a serem alcançadas nos prazos fixados, indicando as prio-
ridades e detalhando o cronograma destas para os próximos 5 (cinco) anos,
podendo incluir aspectos específicos da estrutura tarifária; (ii) o prestador
elaborará Programa de Investimentos e Plano de Gestão do Prestador –
PGP e efetuará o cálculo das tarifas máximas que considera necessárias
para atender aos custos dos serviços, incluídos aqueles relativos à execução
do referido plano, e os encaminhará ao titular e à entidade reguladora e
fiscalizadora ou à Agência Goiana de Regulação, Controle e Fiscalização de
Serviços Públicos – AGR, se for ela a entidade competente; (iii) a entidade
reguladora e fiscalizadora analisará e verificará a consistência técnica da
proposta do Plano de Gestão do Prestador e das tarifas, a sua adequação à
legislação aplicável e aos requerimentos do titular, a validade dos cálculos
de tarifas e preços médios, analisando cada componente da sua estrutura,
o nível de eficiência dos custos e das receitas, bem como sua consistência
em relação às metas e emitirá parecer, o qual deverá ser publicado no Diá-
rio Oficial do estado e encaminhado ao prestador e ao titular; (iv) o titular
deverá tornar pública a proposta e submetê-la a pelo menos uma audiên-
cia pública; e (v) o titular definirá o Plano de Gestão do Prestador – PGP e
as tarifas a ele associadas e encaminhará ao Conselho Estadual de Sanea-
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
274 Rafael Véras de Freitas
mento – Cesan para aprovação e homologação, devendo apresentar publi-
camente as razões que justifiquem o eventual não atendimento às delibe-
rações da audiência pública (art. 15 da lei).
De acordo com o art. 29 do referido normativo:
o serviço de abastecimento de água e esgotamento sanitário é considerado univer-
salizado em um território urbano quando, prestado adequadamente, assegure o
atendimento, no mínimo, das necessidades básicas vitais, sanitárias e higiênicas, de
todas as pessoas, independentemente de sua condição socioeconômica, em todos os
domicílios e edificações urbanas destinadas ao uso humano, de modo ambiental-
mente aceitável.
Para além disso, o disposto no art. 30 do normativo estadual dispõe:
sempre que tecnicamente possíveis, adequadas e seguras podem ser adotadas pelo
prestador soluções individuais para abastecimento de água e para tratamento, apro-
veitamento e destinação final de esgoto, com vistas à universalização do atendimento,
observadas as exigências ambientais e de saúde pública.
Por fim, é de destacar o disposto no seu art. 59, segundo o qual:
as tarifas ou preços médios de cada serviço devem ser determinadas de forma a refle-
tir o custo econômico da prestação, sob regime de eficiência, incluídas as ampliações
necessárias para atender o crescimento vegetativo e as metas de expansão, com vistas
à universalização dos serviços.
Nada obstante, para o que aqui importa, tal regime tarifário deverá
estar
vinculado ao Plano de Gestão do Prestador, que deverá conter um cronograma deta-
lhado de metas de expansão dos serviços e de metas para diversos indicadores de
desempenho, que permitam avaliar a eficiência do prestador e dos serviços presta-
dos, bem como o cronograma de investimentos e outras medidas a implementar para
atingir os objetivos.
No Município do Rio de Janeiro, foi editada a Lei nº 6.695/2019,
que institui o Fundo Municipal de Saneamento Básico – FMSB. De acordo
com regime jurídico instituído pela legislação municipal, tal fundo, que é
vinculado à Fundação Instituto das Águas do Município do Rio de Janeiro –
Fundação Rio-Águas, terá
por finalidade a universalização dos serviços públicos, em conformidade com o dis-
posto no Plano Municipal de Saneamento Básico – PMSB provendo recursos para
investimento e custeio na área de saneamento básico, com ênfase nas atividades de
drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das redes
urbanas e de esgotamento sanitário.
274 Rafael Véras de Freitas
mento – Cesan para aprovação e homologação, devendo apresentar publi-
camente as razões que justifiquem o eventual não atendimento às delibe-
rações da audiência pública (art. 15 da lei).
De acordo com o art. 29 do referido normativo:
o serviço de abastecimento de água e esgotamento sanitário é considerado univer-
salizado em um território urbano quando, prestado adequadamente, assegure o
atendimento, no mínimo, das necessidades básicas vitais, sanitárias e higiênicas, de
todas as pessoas, independentemente de sua condição socioeconômica, em todos os
domicílios e edificações urbanas destinadas ao uso humano, de modo ambiental-
mente aceitável.
Para além disso, o disposto no art. 30 do normativo estadual dispõe:
sempre que tecnicamente possíveis, adequadas e seguras podem ser adotadas pelo
prestador soluções individuais para abastecimento de água e para tratamento, apro-
veitamento e destinação final de esgoto, com vistas à universalização do atendimento,
observadas as exigências ambientais e de saúde pública.
Por fim, é de destacar o disposto no seu art. 59, segundo o qual:
as tarifas ou preços médios de cada serviço devem ser determinadas de forma a refle-
tir o custo econômico da prestação, sob regime de eficiência, incluídas as ampliações
necessárias para atender o crescimento vegetativo e as metas de expansão, com vistas
à universalização dos serviços.
Nada obstante, para o que aqui importa, tal regime tarifário deverá
estar
vinculado ao Plano de Gestão do Prestador, que deverá conter um cronograma deta-
lhado de metas de expansão dos serviços e de metas para diversos indicadores de
desempenho, que permitam avaliar a eficiência do prestador e dos serviços presta-
dos, bem como o cronograma de investimentos e outras medidas a implementar para
atingir os objetivos.
No Município do Rio de Janeiro, foi editada a Lei nº 6.695/2019,
que institui o Fundo Municipal de Saneamento Básico – FMSB. De acordo
com regime jurídico instituído pela legislação municipal, tal fundo, que é
vinculado à Fundação Instituto das Águas do Município do Rio de Janeiro –
Fundação Rio-Águas, terá
por finalidade a universalização dos serviços públicos, em conformidade com o dis-
posto no Plano Municipal de Saneamento Básico – PMSB provendo recursos para
investimento e custeio na área de saneamento básico, com ênfase nas atividades de
drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das redes
urbanas e de esgotamento sanitário.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 275
De acordo com regime jurídico fluminense, tal fundo será formado
por intermédio dos seguintes recursos: (i) dotação orçamentária que lhe
for destinada pela Lei Orçamentária Anual e eventuais créditos adicionais;
(ii) pagamento de outorga, royalties ou contraprestação, pela concessão e
exploração do serviço de esgotamento sanitário e abastecimento de água
em função de convênios, acordos, termos de cooperação, contratos ou
outros instrumentos congêneres, ou ainda por determinação legal, entre
outras; (iii) taxas de prestação de serviço e exercício de poder de polí-
cia pela Fundação Rio-Águas; (iv) atividade de regulação e fiscalização da
concessão do serviço público de esgotamento sanitário e de fornecimento
de água decorrente de relação contratual, convenial ou de lei, esta última
quando instituidora de taxa; (v) multas e respectivos acréscimos legais
decorrentes do exercício do poder de polícia ou de relação contratual; e
(vi) outras receitas que lhe forem destinadas.
No Acre, a Resolução nº 34/2015 atribuiu à Agência Reguladora de
Serviços Públicos do Estado do Acre (Ageac) competências para a norma-
tização, mediação, regulação, definição de tarifas, controle e fiscalização
dos serviços públicos de saneamento, “com vista a universalização do abas-
tecimento de água potável, esgotamento sanitário (coleta, tratamento e
disposição final), além da drenagem e manejo de águas pluviais urbanas e
o consequente controle de enchentes no Estado do Acre”. De acordo com
a normativa, a universalização consiste na ampliação progressiva do acesso
de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico (art. 6º, inc. II).
Para o que interessa ao presente artigo, a Resolução Ageac nº 34/2015
define como princípios fundamentais dos serviços públicos de saneamento
básico: (i) universalização do acesso; e (ii) universalização do abastecimento
de água potável, esgotamento sanitário (consistindo na coleta, tratamento
e destinação final dos esgotos), gestão de resíduos sólidos urbanos, além da
drenagem e manejo de águas pluviais urbanas e o controle de enchentes
de forma adequada à saúde pública e à proteção do meio ambiente. Além
disso, o subsídio é considerado instrumento econômico de política social
para garantir a universalização do acesso ao saneamento, especialmente,
para população e localidades de baixa renda (art. 6º, inc. V).
Como diretrizes norteadoras da referida resolução, destacam-se a
permanência e a regularidade, bem como a qualidade e a quantidade na
promoção da universalização. É dizer, no âmbito da implantação e da apli-
cação dos serviços públicos de saneamento básico, a Ageac deve promover
a universalização do saneamento, de forma permanente e regular, com a
qualidade compatível com os padrões de potabilidade e em quantidade
suficiente para não comprometer a saúde pública (art. 8º, inc. I). Nesse
sentido, a qualidade dos serviços públicos de saneamento básico, nos ter-
mos do art. 30, é aferida por consultas científicas junto aos usuários e por
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 275
De acordo com regime jurídico fluminense, tal fundo será formado
por intermédio dos seguintes recursos: (i) dotação orçamentária que lhe
for destinada pela Lei Orçamentária Anual e eventuais créditos adicionais;
(ii) pagamento de outorga, royalties ou contraprestação, pela concessão e
exploração do serviço de esgotamento sanitário e abastecimento de água
em função de convênios, acordos, termos de cooperação, contratos ou
outros instrumentos congêneres, ou ainda por determinação legal, entre
outras; (iii) taxas de prestação de serviço e exercício de poder de polí-
cia pela Fundação Rio-Águas; (iv) atividade de regulação e fiscalização da
concessão do serviço público de esgotamento sanitário e de fornecimento
de água decorrente de relação contratual, convenial ou de lei, esta última
quando instituidora de taxa; (v) multas e respectivos acréscimos legais
decorrentes do exercício do poder de polícia ou de relação contratual; e
(vi) outras receitas que lhe forem destinadas.
No Acre, a Resolução nº 34/2015 atribuiu à Agência Reguladora de
Serviços Públicos do Estado do Acre (Ageac) competências para a norma-
tização, mediação, regulação, definição de tarifas, controle e fiscalização
dos serviços públicos de saneamento, “com vista a universalização do abas-
tecimento de água potável, esgotamento sanitário (coleta, tratamento e
disposição final), além da drenagem e manejo de águas pluviais urbanas e
o consequente controle de enchentes no Estado do Acre”. De acordo com
a normativa, a universalização consiste na ampliação progressiva do acesso
de todos os domicílios ocupados ao saneamento básico (art. 6º, inc. II).
Para o que interessa ao presente artigo, a Resolução Ageac nº 34/2015
define como princípios fundamentais dos serviços públicos de saneamento
básico: (i) universalização do acesso; e (ii) universalização do abastecimento
de água potável, esgotamento sanitário (consistindo na coleta, tratamento
e destinação final dos esgotos), gestão de resíduos sólidos urbanos, além da
drenagem e manejo de águas pluviais urbanas e o controle de enchentes
de forma adequada à saúde pública e à proteção do meio ambiente. Além
disso, o subsídio é considerado instrumento econômico de política social
para garantir a universalização do acesso ao saneamento, especialmente,
para população e localidades de baixa renda (art. 6º, inc. V).
Como diretrizes norteadoras da referida resolução, destacam-se a
permanência e a regularidade, bem como a qualidade e a quantidade na
promoção da universalização. É dizer, no âmbito da implantação e da apli-
cação dos serviços públicos de saneamento básico, a Ageac deve promover
a universalização do saneamento, de forma permanente e regular, com a
qualidade compatível com os padrões de potabilidade e em quantidade
suficiente para não comprometer a saúde pública (art. 8º, inc. I). Nesse
sentido, a qualidade dos serviços públicos de saneamento básico, nos ter-
mos do art. 30, é aferida por consultas científicas junto aos usuários e por
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
276 Rafael Véras de Freitas
indicadores de desempenho, tendo por objetivo atingir níveis crescentes
de universalização, reduzir os níveis de perda e melhorar o ambiente e a
vida da população.
O art. 28, da Resolução Ageac nº 34/2015, estabelece, como regra
geral, que toda edificação permanente urbana será conectada às redes
públicas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário disponíveis
e, por consequência, sujeita ao pagamento das tarifas decorrentes da cone-
xão e do uso desses serviços. Sendo que, na ausência de redes públicas de
saneamento: (i) “serão admitidas soluções individuais de abastecimento
de água e destinação final dos esgotos sanitários, observadas as normas
editadas pela entidade reguladora e pelos órgãos responsáveis pelas polí-
ticas básicas, sanitária e de recursos hídricos” (art. 28, §1º); e (ii) “sempre
que tecnicamente possíveis, adequadas e seguras, podem ser adotadas pelo
prestador, soluções individuais para abastecimento de água e para trata-
mento, aproveitamento e destinação final de esgoto, com vistas à univer-
salização do atendimento, observadas as normas editadas pela entidade
reguladora, controladora e fiscalizadora e as exigências ambientais e de
saúde pública” (art. 28, §4º).
É de se destacar, ainda, as seguintes disposições da Resolução Ageac
nº 34/2015: (i) a existência de estudo que comprove a viabilidade técnica
e econômico-financeira da prestação universal e integral dos serviços, nos
termos de plano de saneamento básico aplicável, é uma das condições de
validade dos contratos que tenham por objeto a prestação dos serviços
públicos de saneamento (art. 14, inc. II); e (ii) os municípios, isoladamente
ou em consórcios, poderão instituir fundos que destinem parcelas das
receitas dos serviços para custear a universalização dos serviços (art. 16).
Em sentido semelhante, a Lei nº 7.081/2009, do Estado de Alagoas, que
institui a política estadual de saneamento básico, disciplina o consórcio
público e o convênio de cooperação entre entes federados para autorizar a
gestão associada de serviços públicos de saneamento básico, conceitua uni-
versalização como “ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios
ocupados ao saneamento básico” (art. 3º, inc. III) e prevê o subsídio como
instrumento de política social para garantir a universalização, em especial,
para populações e localidades de baixa renda (art. 3º, inc. VI).
Ainda no Estado de Alagoas, destaca-se o Decreto nº 74.261/2021,
que dispõe sobre a regulação da estrutura de governança das unidades
regionais de saneamento básico do Agreste Sertão (Bloco B) e da Zona da
Mata Litoral Norte (Bloco C). O referido decreto convocou determinados
municípios alagoanos para aderir às unidades regionais de saneamento
dos Blocos B e C, visando atender às metas de universalização até 2033. A
adesão dos municípios às unidades regionais formalizou-se pela assinatura
276 Rafael Véras de Freitas
indicadores de desempenho, tendo por objetivo atingir níveis crescentes
de universalização, reduzir os níveis de perda e melhorar o ambiente e a
vida da população.
O art. 28, da Resolução Ageac nº 34/2015, estabelece, como regra
geral, que toda edificação permanente urbana será conectada às redes
públicas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário disponíveis
e, por consequência, sujeita ao pagamento das tarifas decorrentes da cone-
xão e do uso desses serviços. Sendo que, na ausência de redes públicas de
saneamento: (i) “serão admitidas soluções individuais de abastecimento
de água e destinação final dos esgotos sanitários, observadas as normas
editadas pela entidade reguladora e pelos órgãos responsáveis pelas polí-
ticas básicas, sanitária e de recursos hídricos” (art. 28, §1º); e (ii) “sempre
que tecnicamente possíveis, adequadas e seguras, podem ser adotadas pelo
prestador, soluções individuais para abastecimento de água e para trata-
mento, aproveitamento e destinação final de esgoto, com vistas à univer-
salização do atendimento, observadas as normas editadas pela entidade
reguladora, controladora e fiscalizadora e as exigências ambientais e de
saúde pública” (art. 28, §4º).
É de se destacar, ainda, as seguintes disposições da Resolução Ageac
nº 34/2015: (i) a existência de estudo que comprove a viabilidade técnica
e econômico-financeira da prestação universal e integral dos serviços, nos
termos de plano de saneamento básico aplicável, é uma das condições de
validade dos contratos que tenham por objeto a prestação dos serviços
públicos de saneamento (art. 14, inc. II); e (ii) os municípios, isoladamente
ou em consórcios, poderão instituir fundos que destinem parcelas das
receitas dos serviços para custear a universalização dos serviços (art. 16).
Em sentido semelhante, a Lei nº 7.081/2009, do Estado de Alagoas, que
institui a política estadual de saneamento básico, disciplina o consórcio
público e o convênio de cooperação entre entes federados para autorizar a
gestão associada de serviços públicos de saneamento básico, conceitua uni-
versalização como “ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios
ocupados ao saneamento básico” (art. 3º, inc. III) e prevê o subsídio como
instrumento de política social para garantir a universalização, em especial,
para populações e localidades de baixa renda (art. 3º, inc. VI).
Ainda no Estado de Alagoas, destaca-se o Decreto nº 74.261/2021,
que dispõe sobre a regulação da estrutura de governança das unidades
regionais de saneamento básico do Agreste Sertão (Bloco B) e da Zona da
Mata Litoral Norte (Bloco C). O referido decreto convocou determinados
municípios alagoanos para aderir às unidades regionais de saneamento
dos Blocos B e C, visando atender às metas de universalização até 2033. A
adesão dos municípios às unidades regionais formalizou-se pela assinatura
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 277
dos instrumentos de gestão associada, celebrados entre os municípios e o
Estado de Alagoas.
A Lei nº 11.172/2008, do Estado da Bahia, instituiu princípios e
diretrizes da Política Estadual de Saneamento Básico e disciplinou o convê-
nio de cooperação entre entes federados para autorizar a gestão associada
de serviços públicos de saneamento. Segundo o art. 8º, parágrafo único, da
Lei estadual nº 11.172/2008, considera-se universalização
a garantia de que todos, sem distinção de condição social ou renda, possam acessar
serviços públicos de saneamento básico, observado o gradualismo planejado da eficá-
cia das soluções, sem prejuízo da adequação às características locais, da saúde pública
e de outros interesses coletivos.
Além disso, o Plano Estadual de Saneamento Básico da Bahia, em
conjunto com os planos regionais, deve contemplar os objetivos e metas
para a universalização dos serviços de saneamento, em níveis crescentes,
observando a necessária compatibilidade com os demais planos e políticas
públicas (art. 14, da Lei nº 11.172/2008).
A Lei Complementar nº 162/2016, do Estado do Ceará, que institui
a Política Estadual de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário,
institui o Sistema Estadual de Abastecimento de Água e Esgotamento Sani-
tário, o Sistema Estadual de Informações em Saneamento e cria o Fundo
Estadual de Saneamento, se distingue pelas previsões específicas para as
áreas rurais. O conceito de universalização, trazido pela lei complemen-
tar, encontra-se vazado nos seguintes termos: “ampliação progressiva do
acesso de todos os domicílios ocupados ao abastecimento de água e esgo-
tamento sanitário, sem prejuízo da adoção de soluções individuais para as
áreas rurais”.
Nesse quadrante, no âmbito da política estadual para o saneamento
rural, previu-se que o Estado do Ceará apoiará, inclusive mediante aporte
de recursos financeiros do orçamento e do Fundo Estadual de Saneamento
Básico (FESB), “a universalização dos serviços de abastecimento de água
e de esgotamento sanitário nas zonas rurais”, com o objetivo de buscar a
melhoria da qualidade de vida das pessoas (art. 27). A lei complementar
também abre a possibilidade de que os serviços de abastecimento de água
e de esgotamento na zona rural sejam prestados por associações comunitá-
rias organizadas, criadas para este fim, que possuam competência na ges-
tão do saneamento rural, desde que delegadas pelo respectivo município
(art. 28), cabendo, nesse caso, à entidade reguladora, desde que constatada
a viabilidade técnica, inclusive mediante “metodologias adequadas à reali-
dade do saneamento rural”, verificar a qualidade dos serviços prestados e
a modicidade dos valores cobrados.
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 277
dos instrumentos de gestão associada, celebrados entre os municípios e o
Estado de Alagoas.
A Lei nº 11.172/2008, do Estado da Bahia, instituiu princípios e
diretrizes da Política Estadual de Saneamento Básico e disciplinou o convê-
nio de cooperação entre entes federados para autorizar a gestão associada
de serviços públicos de saneamento. Segundo o art. 8º, parágrafo único, da
Lei estadual nº 11.172/2008, considera-se universalização
a garantia de que todos, sem distinção de condição social ou renda, possam acessar
serviços públicos de saneamento básico, observado o gradualismo planejado da eficá-
cia das soluções, sem prejuízo da adequação às características locais, da saúde pública
e de outros interesses coletivos.
Além disso, o Plano Estadual de Saneamento Básico da Bahia, em
conjunto com os planos regionais, deve contemplar os objetivos e metas
para a universalização dos serviços de saneamento, em níveis crescentes,
observando a necessária compatibilidade com os demais planos e políticas
públicas (art. 14, da Lei nº 11.172/2008).
A Lei Complementar nº 162/2016, do Estado do Ceará, que institui
a Política Estadual de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário,
institui o Sistema Estadual de Abastecimento de Água e Esgotamento Sani-
tário, o Sistema Estadual de Informações em Saneamento e cria o Fundo
Estadual de Saneamento, se distingue pelas previsões específicas para as
áreas rurais. O conceito de universalização, trazido pela lei complemen-
tar, encontra-se vazado nos seguintes termos: “ampliação progressiva do
acesso de todos os domicílios ocupados ao abastecimento de água e esgo-
tamento sanitário, sem prejuízo da adoção de soluções individuais para as
áreas rurais”.
Nesse quadrante, no âmbito da política estadual para o saneamento
rural, previu-se que o Estado do Ceará apoiará, inclusive mediante aporte
de recursos financeiros do orçamento e do Fundo Estadual de Saneamento
Básico (FESB), “a universalização dos serviços de abastecimento de água
e de esgotamento sanitário nas zonas rurais”, com o objetivo de buscar a
melhoria da qualidade de vida das pessoas (art. 27). A lei complementar
também abre a possibilidade de que os serviços de abastecimento de água
e de esgotamento na zona rural sejam prestados por associações comunitá-
rias organizadas, criadas para este fim, que possuam competência na ges-
tão do saneamento rural, desde que delegadas pelo respectivo município
(art. 28), cabendo, nesse caso, à entidade reguladora, desde que constatada
a viabilidade técnica, inclusive mediante “metodologias adequadas à reali-
dade do saneamento rural”, verificar a qualidade dos serviços prestados e
a modicidade dos valores cobrados.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
278 Rafael Véras de Freitas
O FESB, por sua vez, foi criado com a finalidade de constituir fonte
de recursos de longo prazo para o apoio a programas e projetos estruturan-
tes e estruturais em saneamento básico no Estado do Ceará, constituindo-
se pelos seguintes recursos: (i) 1% (um por cento) do valor das receitas
diretas dos prestadores dos serviços de abastecimento de água e esgota-
mento sanitário, exceto os valores provenientes dos serviços prestados às
unidades localizadas na área rural; (ii) as multas aplicadas aos prestadores
de serviço público de saneamento pela entidade reguladora; (iii) as multas
aplicadas por instituições estaduais; (iv) dotações e créditos orçamentos
especificamente atribuídos; (v) os recursos provenientes de empréstimos,
repasses, doações, subvenções, auxílios, contribuições, legados ou quais-
quer outras transferências, a qualquer título, de pessoas físicas ou jurídicas
nacionais, estrangeiras ou internacionais, de direito público ou privado,
diretamente ou através de contratos ou convênios, destinados especifica-
mente ao FESB, em benefício do saneamento básico; (vi) os resultados de
aplicações financeiras sobre suas disponibilidades; e (vii) outros recursos
destinados ao FESB por lei.
Para além disso, a Lei Complementar nº 162/2016 estabelece o sub-
sídio como instrumento para garantir a universalização do acesso ao sane-
amento (art. 1º, §2º, inc. XI) e define como objetivo (art. 2º) e diretriz (art.
3º), da Política Estadual de Saneamento, a promoção da universalização do
acesso ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário.
No Estado do Rio Grande do Norte, menciona-se a Lei nº
8.485/2004, que instituiu a Política Estadual de Saneamento Básico, para
oferta de serviço adequado de abastecimento de água e esgotamento sani-
tário, e criou o Sistema Integrado de Gestão do Esgotamento Sanitário.
A Política Estadual de Saneamento Básico do Estado do Rio Grande do
Norte (PESB-RN) possui como um de seus princípios a universalidade e
como objetivos (art. 2º), entre outros: ampliar o sistema de esgotamento
sanitário, de modo que se equipare ao abastecimento de água, este com
atendimento nunca inferior a 90% da população; promover o reuso das
águas nas suas múltiplas aplicações; integrar os municípios e os munícipes
no acompanhamento do cumprimento das metas programadas; e estimu-
lar a regulação e o controle da prestação dos serviços. A Lei nº 8.485/2004
positivou quatro instrumentos da PESB-RN, são eles: (i) o Plano Estadual
de Saneamento Básico; (ii) o Fundo Estadual de Saneamento Básico; (iii) a
compulsoriedade do uso das redes de abastecimento de água e de esgota-
mento sanitário, quando disponíveis; e (iv) a cobrança pelo uso das redes
de abastecimento de água e de esgotamento sanitário.
O Plano Estadual de Saneamento Básico, de acordo com a Lei nº
8.485/2004, aprovado por lei e revisto e atualizado a cada quatro anos,
visa, entre outros objetivos, permitir o aproveitamento múltiplo, compul-
278 Rafael Véras de Freitas
O FESB, por sua vez, foi criado com a finalidade de constituir fonte
de recursos de longo prazo para o apoio a programas e projetos estruturan-
tes e estruturais em saneamento básico no Estado do Ceará, constituindo-
se pelos seguintes recursos: (i) 1% (um por cento) do valor das receitas
diretas dos prestadores dos serviços de abastecimento de água e esgota-
mento sanitário, exceto os valores provenientes dos serviços prestados às
unidades localizadas na área rural; (ii) as multas aplicadas aos prestadores
de serviço público de saneamento pela entidade reguladora; (iii) as multas
aplicadas por instituições estaduais; (iv) dotações e créditos orçamentos
especificamente atribuídos; (v) os recursos provenientes de empréstimos,
repasses, doações, subvenções, auxílios, contribuições, legados ou quais-
quer outras transferências, a qualquer título, de pessoas físicas ou jurídicas
nacionais, estrangeiras ou internacionais, de direito público ou privado,
diretamente ou através de contratos ou convênios, destinados especifica-
mente ao FESB, em benefício do saneamento básico; (vi) os resultados de
aplicações financeiras sobre suas disponibilidades; e (vii) outros recursos
destinados ao FESB por lei.
Para além disso, a Lei Complementar nº 162/2016 estabelece o sub-
sídio como instrumento para garantir a universalização do acesso ao sane-
amento (art. 1º, §2º, inc. XI) e define como objetivo (art. 2º) e diretriz (art.
3º), da Política Estadual de Saneamento, a promoção da universalização do
acesso ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário.
No Estado do Rio Grande do Norte, menciona-se a Lei nº
8.485/2004, que instituiu a Política Estadual de Saneamento Básico, para
oferta de serviço adequado de abastecimento de água e esgotamento sani-
tário, e criou o Sistema Integrado de Gestão do Esgotamento Sanitário.
A Política Estadual de Saneamento Básico do Estado do Rio Grande do
Norte (PESB-RN) possui como um de seus princípios a universalidade e
como objetivos (art. 2º), entre outros: ampliar o sistema de esgotamento
sanitário, de modo que se equipare ao abastecimento de água, este com
atendimento nunca inferior a 90% da população; promover o reuso das
águas nas suas múltiplas aplicações; integrar os municípios e os munícipes
no acompanhamento do cumprimento das metas programadas; e estimu-
lar a regulação e o controle da prestação dos serviços. A Lei nº 8.485/2004
positivou quatro instrumentos da PESB-RN, são eles: (i) o Plano Estadual
de Saneamento Básico; (ii) o Fundo Estadual de Saneamento Básico; (iii) a
compulsoriedade do uso das redes de abastecimento de água e de esgota-
mento sanitário, quando disponíveis; e (iv) a cobrança pelo uso das redes
de abastecimento de água e de esgotamento sanitário.
O Plano Estadual de Saneamento Básico, de acordo com a Lei nº
8.485/2004, aprovado por lei e revisto e atualizado a cada quatro anos,
visa, entre outros objetivos, permitir o aproveitamento múltiplo, compul-
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 279
sório e racional das redes de abastecimento de água e de esgotamento
sanitário, com a distribuição equânime dos custos de operação entre os
usuários.
O Fundo Estadual de Saneamento Básico do Rio Grande do Norte,
criado para assegurar meios financeiros para aplicação exclusiva em ações
relativas ao abastecimento de água, esgotamento sanitário e reuso das
águas, é composto de recursos provenientes do tesouro estaduais, de parte
da receita tarifária da Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do
Norte, doações e outras receitas ou dotações orçamentárias destinadas
especificamente (arts. 9º e 10, da Lei nº 8.485/2004).
Em Minas Gerais, a Lei nº 18.309/2009 dispõe sobre o serviço de
abastecimento de água e esgotamento sanitário e cria a Agência Regula-
dora de Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário do
Estado de Minas Gerais (Arsae-MG). Entre as suas disposições, ressalta-se:
(i) a obrigação de os prestadores de serviços de saneamento básico, sujeitos
à regulação e à fiscalização da Arsae-MG, executarem os serviços de acordo
com os padrões estabelecidos na legislação e no instrumento de delegação,
em especial quanto aos padrões de qualidade, universalização e eficiência
(art. 7º, inc. I); e (ii) a geração de recursos para a realização dos investi-
mentos necessários ao cumprimento das metas de universalização como
vetor a ser observado na composição dos valores tarifários, nos reajustes e
revisões (art. 8º, §1º, inc. I).
Nesse sentido, a Arsae-MG aprovou, por meio da Resolução nº
110/2018, mecanismo de reconhecimento tarifário “do repasse de par-
cela da receita direta dos prestadores regulados” pela agência aos fundos
municipais de saneamento. Tal mecanismo de reconhecimento tarifário de
repasse aos fundos municipais é permitido a todos os municípios atendi-
dos por prestadores regulados pela Arsae-MG, desde que: (i) haja Fundo
Municipal de Saneamento instituído por lei; (ii) o titular do serviço tenha
elaborado Plano Municipal de Saneamento; e (iii) o município possua con-
selho municipal com competência para definir diretrizes e mecanismos de
acompanhamento, fiscalização e controle do Fundo Municipal de Sanea-
mento. Além disso, o Fundo Municipal deverá ter como finalidade básica
“custear ações e projetos voltados a universalização dos serviços públicos
de saneamento básico”.
A Nota Técnica GRT nº 08/2018, lavrada pela Arsae-MG como sub-
sídio à elaboração da Resolução Arsae-MG nº 110/2018, aduz que a uni-
versalização do saneamento básico é um “conceito que engloba ampliação
gradativa do acesso aos serviços de abastecimento de água, esgotamento
sanitário, drenagem pluvial e manejo dos resíduos sólidos”. Nos termos
da referida nota técnica, a instituição dos repasses nas tarifas de água e de
esgoto é relevante para a
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 279
sório e racional das redes de abastecimento de água e de esgotamento
sanitário, com a distribuição equânime dos custos de operação entre os
usuários.
O Fundo Estadual de Saneamento Básico do Rio Grande do Norte,
criado para assegurar meios financeiros para aplicação exclusiva em ações
relativas ao abastecimento de água, esgotamento sanitário e reuso das
águas, é composto de recursos provenientes do tesouro estaduais, de parte
da receita tarifária da Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do
Norte, doações e outras receitas ou dotações orçamentárias destinadas
especificamente (arts. 9º e 10, da Lei nº 8.485/2004).
Em Minas Gerais, a Lei nº 18.309/2009 dispõe sobre o serviço de
abastecimento de água e esgotamento sanitário e cria a Agência Regula-
dora de Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário do
Estado de Minas Gerais (Arsae-MG). Entre as suas disposições, ressalta-se:
(i) a obrigação de os prestadores de serviços de saneamento básico, sujeitos
à regulação e à fiscalização da Arsae-MG, executarem os serviços de acordo
com os padrões estabelecidos na legislação e no instrumento de delegação,
em especial quanto aos padrões de qualidade, universalização e eficiência
(art. 7º, inc. I); e (ii) a geração de recursos para a realização dos investi-
mentos necessários ao cumprimento das metas de universalização como
vetor a ser observado na composição dos valores tarifários, nos reajustes e
revisões (art. 8º, §1º, inc. I).
Nesse sentido, a Arsae-MG aprovou, por meio da Resolução nº
110/2018, mecanismo de reconhecimento tarifário “do repasse de par-
cela da receita direta dos prestadores regulados” pela agência aos fundos
municipais de saneamento. Tal mecanismo de reconhecimento tarifário de
repasse aos fundos municipais é permitido a todos os municípios atendi-
dos por prestadores regulados pela Arsae-MG, desde que: (i) haja Fundo
Municipal de Saneamento instituído por lei; (ii) o titular do serviço tenha
elaborado Plano Municipal de Saneamento; e (iii) o município possua con-
selho municipal com competência para definir diretrizes e mecanismos de
acompanhamento, fiscalização e controle do Fundo Municipal de Sanea-
mento. Além disso, o Fundo Municipal deverá ter como finalidade básica
“custear ações e projetos voltados a universalização dos serviços públicos
de saneamento básico”.
A Nota Técnica GRT nº 08/2018, lavrada pela Arsae-MG como sub-
sídio à elaboração da Resolução Arsae-MG nº 110/2018, aduz que a uni-
versalização do saneamento básico é um “conceito que engloba ampliação
gradativa do acesso aos serviços de abastecimento de água, esgotamento
sanitário, drenagem pluvial e manejo dos resíduos sólidos”. Nos termos
da referida nota técnica, a instituição dos repasses nas tarifas de água e de
esgoto é relevante para a
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
280 Rafael Véras de Freitas
geração de um fluxo constante de recursos financeiros para fundos municipais de
saneamento básico, cujo objetivo, de acordo com o marco regulatório do setor (Lei
Federal 11.445/2007, artigo 13), é financiar a universalização desses serviços públicos,
que dependem de investimentos vultosos. Para tanto, é preciso definir um tratamento
regulatório e institucional robusto e cuidadoso, com regras que promovam isonomia,
transparência e controle social desse instrumento.
Após a edição do Novo Marco Regulatório do Saneamento, a Arsae-
MG criou o fator de universalização do serviço de esgotamento sanitário
(FE). O FE tem por objetivo incentivar o prestador do serviço a acelerar o
alcance das metas de expansão do serviço de esgotamento sanitário, para
cobrir eventual defasagem no atendimento da meta prevista pelo novo
marco. O FE utiliza o Índice de Tratamento de Esgoto (ITE), que mensura
o número de economias atendidas com o serviço de tratamento de esgoto
em relação ao número de economias atendidas com o serviço de águas nas
áreas em que o prestador detém a concessão de ambos, sendo um compo-
nente específico, dentro do Fator X, para incentivar a universalização do
serviço de coleta e tratamento de esgoto. O FE é, portanto, “o percentual
aplicado às tarifas, como bônus ou penalidade, no caso de cumprimento
ou descumprimento das metas escolhidas pelo prestador para o Índice
de Tratamento de Esgoto via menu de incentivos”. 63 O fator de incentivo
à universalização do esgotamento sanitário foi adotado nos componentes
tarifários, por exemplo, da Companhia de Saneamento de Minas Gerais
(art. 43, da Resolução Arsae-MG nº 154/2021) e da Copasa Serviços de
Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de Minas Gerais S.A. (art. 13,
da Resolução Arsae-MG nº 155/2021).
Por fim, cabe mencionar a Regulação Sunshine (ou Regulação por
Exposição), alternativa regulatória adotada por algumas agências subna-
cionais em prol da universalização dos serviços de saneamento. O objetivo
principal desse mecanismo regulatório é garantir a efetiva transparência
do desempenho da prestação dos serviços de saneamento, por meio da
divulgação ao usuário, de forma clara e objetiva, de determinados indi-
cadores previamente escolhidos pela agência reguladora. Significa dizer
que os usuários podem acessar, de modo célere e intuitivo, os indicado-
res dos prestadores de serviços, comparados com valores de referência
e padrões esperados, classificados como “excelente”, “bom”, “regular” e
“ruim”. Dessa forma, a Regulação Sunshine busca impulsionar a melhoria
dos serviços de saneamento básico através da exposição e da redução da
assimetria de informações.
63 Nota Técnica CRE nº 3/2021 (Disponível em: http://www.arsae.mg.gov.br/images/documentos/
audiencia_publica/32/finais/NT_CRE_03_2021_Custos_Oprc_Eficientes_Fator_X_PosAP.pdf. Acesso
em: 22 abr. 2022).
280 Rafael Véras de Freitas
geração de um fluxo constante de recursos financeiros para fundos municipais de
saneamento básico, cujo objetivo, de acordo com o marco regulatório do setor (Lei
Federal 11.445/2007, artigo 13), é financiar a universalização desses serviços públicos,
que dependem de investimentos vultosos. Para tanto, é preciso definir um tratamento
regulatório e institucional robusto e cuidadoso, com regras que promovam isonomia,
transparência e controle social desse instrumento.
Após a edição do Novo Marco Regulatório do Saneamento, a Arsae-
MG criou o fator de universalização do serviço de esgotamento sanitário
(FE). O FE tem por objetivo incentivar o prestador do serviço a acelerar o
alcance das metas de expansão do serviço de esgotamento sanitário, para
cobrir eventual defasagem no atendimento da meta prevista pelo novo
marco. O FE utiliza o Índice de Tratamento de Esgoto (ITE), que mensura
o número de economias atendidas com o serviço de tratamento de esgoto
em relação ao número de economias atendidas com o serviço de águas nas
áreas em que o prestador detém a concessão de ambos, sendo um compo-
nente específico, dentro do Fator X, para incentivar a universalização do
serviço de coleta e tratamento de esgoto. O FE é, portanto, “o percentual
aplicado às tarifas, como bônus ou penalidade, no caso de cumprimento
ou descumprimento das metas escolhidas pelo prestador para o Índice
de Tratamento de Esgoto via menu de incentivos”. 63 O fator de incentivo
à universalização do esgotamento sanitário foi adotado nos componentes
tarifários, por exemplo, da Companhia de Saneamento de Minas Gerais
(art. 43, da Resolução Arsae-MG nº 154/2021) e da Copasa Serviços de
Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de Minas Gerais S.A. (art. 13,
da Resolução Arsae-MG nº 155/2021).
Por fim, cabe mencionar a Regulação Sunshine (ou Regulação por
Exposição), alternativa regulatória adotada por algumas agências subna-
cionais em prol da universalização dos serviços de saneamento. O objetivo
principal desse mecanismo regulatório é garantir a efetiva transparência
do desempenho da prestação dos serviços de saneamento, por meio da
divulgação ao usuário, de forma clara e objetiva, de determinados indi-
cadores previamente escolhidos pela agência reguladora. Significa dizer
que os usuários podem acessar, de modo célere e intuitivo, os indicado-
res dos prestadores de serviços, comparados com valores de referência
e padrões esperados, classificados como “excelente”, “bom”, “regular” e
“ruim”. Dessa forma, a Regulação Sunshine busca impulsionar a melhoria
dos serviços de saneamento básico através da exposição e da redução da
assimetria de informações.
63 Nota Técnica CRE nº 3/2021 (Disponível em: http://www.arsae.mg.gov.br/images/documentos/
audiencia_publica/32/finais/NT_CRE_03_2021_Custos_Oprc_Eficientes_Fator_X_PosAP.pdf. Acesso
em: 22 abr. 2022).
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Desafios regulatórios à universalização do saneamento 281
A Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e de
Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais e a Agência Reguladora
de Serviços Públicos do Estado de São Paulo (Arsesp) possuem normativos
que instituem, em tese, a Regulação Sunshine, respectivamente, a Resolu-
ção Arsae-MG nº 108/2018 e a Deliberação Arsesp nº 1.138/2021.
No âmbito regulatório da Arsesp, a nota técnica que fundamentou
a instituição da Regulação Sunshine justificou a adoção do mecanismo,
em primeiro lugar, na ideia de que a publicização de dados complexos,
pela Administração Pública, necessita de simplificação. Significa dizer que
dados complexos, como índices de perdas de água, taxas de cobertura
de serviços de esgoto, entre outros, devem ser divulgados com a devida
parametrização e correlação com metas de performance, para facilitar a
interpretação pela sociedade e ampliar o nível de participação social. Em
segundo lugar, a nota técnica, lavrada pela Arsesp, justificou a implantação
da Regulação Sunshine no art. 11-B, §5º, da Lei nº 11.445/2007, inserido
pelo Novo Marco Regulatório.
É dizer, o Novo Marco Regulatório do Saneamento trouxe, expres-
samente, uma
cesta de indicadores a serem acompanhados pelas agências reguladoras, sob os quais
alguns efeitos relacionados a continuidade dos contratos foram previstos, sendo eles:
indicadores de universalização da cobertura de água e esgoto, inclusive tratamento;
continuidade do abastecimento; controle de perdas; e de melhorias nos processos de
tratamento. 64
Nesse sentido, a Regulação Sunshine é plenamente compatível com
a necessidade de acompanhamento das metas específicas definidas pelo
art. 11-B, da Lei nº 11.445/2007.
A implementação da Regulação Sunshine envolve as seguintes eta-
pas: escolha da cesta de indicadores que será utilizada e respectivos valores
de referência; definição da metodologia de avaliação dos resultados; e, por
último, seleção dos formatos de divulgação e publicação.
Para definir os indicadores a serem divulgados pela regulação por
exposição, a Arsesp levou em consideração os seguintes critérios: (i) uti-
lização de base de dados já conhecida e consolidada pela agência, com
série histórica minimamente disponível para a elaboração de protótipos
de relatórios; (ii) aderência ao objeto do projeto, ou seja, indicadores que
64 ARSESP – AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Nota
Técnica Final: Metodologia para implantação da Regulação por Exposição (Regulação Sunshine)
no âmbito dos serviços de saneamento básico regulados pela ARSESP. 2021. p. 11. Disponível em:
http://www.arsesp.sp.gov.br/ConsultasPublicasBiblioteca/NTS-0005-2021.pdf. Acesso em: 30 abr.
2022.
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 281
A Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e de
Esgotamento Sanitário do Estado de Minas Gerais e a Agência Reguladora
de Serviços Públicos do Estado de São Paulo (Arsesp) possuem normativos
que instituem, em tese, a Regulação Sunshine, respectivamente, a Resolu-
ção Arsae-MG nº 108/2018 e a Deliberação Arsesp nº 1.138/2021.
No âmbito regulatório da Arsesp, a nota técnica que fundamentou
a instituição da Regulação Sunshine justificou a adoção do mecanismo,
em primeiro lugar, na ideia de que a publicização de dados complexos,
pela Administração Pública, necessita de simplificação. Significa dizer que
dados complexos, como índices de perdas de água, taxas de cobertura
de serviços de esgoto, entre outros, devem ser divulgados com a devida
parametrização e correlação com metas de performance, para facilitar a
interpretação pela sociedade e ampliar o nível de participação social. Em
segundo lugar, a nota técnica, lavrada pela Arsesp, justificou a implantação
da Regulação Sunshine no art. 11-B, §5º, da Lei nº 11.445/2007, inserido
pelo Novo Marco Regulatório.
É dizer, o Novo Marco Regulatório do Saneamento trouxe, expres-
samente, uma
cesta de indicadores a serem acompanhados pelas agências reguladoras, sob os quais
alguns efeitos relacionados a continuidade dos contratos foram previstos, sendo eles:
indicadores de universalização da cobertura de água e esgoto, inclusive tratamento;
continuidade do abastecimento; controle de perdas; e de melhorias nos processos de
tratamento. 64
Nesse sentido, a Regulação Sunshine é plenamente compatível com
a necessidade de acompanhamento das metas específicas definidas pelo
art. 11-B, da Lei nº 11.445/2007.
A implementação da Regulação Sunshine envolve as seguintes eta-
pas: escolha da cesta de indicadores que será utilizada e respectivos valores
de referência; definição da metodologia de avaliação dos resultados; e, por
último, seleção dos formatos de divulgação e publicação.
Para definir os indicadores a serem divulgados pela regulação por
exposição, a Arsesp levou em consideração os seguintes critérios: (i) uti-
lização de base de dados já conhecida e consolidada pela agência, com
série histórica minimamente disponível para a elaboração de protótipos
de relatórios; (ii) aderência ao objeto do projeto, ou seja, indicadores que
64 ARSESP – AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Nota
Técnica Final: Metodologia para implantação da Regulação por Exposição (Regulação Sunshine)
no âmbito dos serviços de saneamento básico regulados pela ARSESP. 2021. p. 11. Disponível em:
http://www.arsesp.sp.gov.br/ConsultasPublicasBiblioteca/NTS-0005-2021.pdf. Acesso em: 30 abr.
2022.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
282 Rafael Véras de Freitas
representassem a performance de prestação dos serviços; (iii) indicado-
res adequados à linguagem geral, que permitissem a interpretação pela
sociedade de forma simplificada, sem prejudicar a acurácia real dos ser-
viços mensurados; e (iv) indicadores que estivessem em consonância com
as diretrizes do Novo Marco Legal do Saneamento Básico, conforme art.
11-B, §5º, da Lei nº 11.445/2007.
Com base nesses critérios, a Arsesp definiu cinco indicadores para
compor o âmbito de aplicação da Regulação Sunshine: (i) índice de aten-
dimento de água (IAA), que mede o percentual de domicílios efetivamente
ligados ao sistema público de abastecimento de água; (ii) índice de atendi-
mento de esgoto coletado (IAE), correspondente ao percentual de domi-
cílios efetivamente conectados ao sistema público de esgoto sanitário; (iii)
índice de atendimento de esgoto tratado (IAET), que visa medir o per-
centual de domicílios efetivamente tratados de esgotamento sanitário; (iv)
índice de perdas na distribuição (IPD); e (v) índice de atendimento ao
usuário (IAU), que está relacionado às reclamações recebidas pelo canal de
atendimento ao usuário (Anexo I, da Deliberação Arsesp nº 1.138/2021).
Após a escolha da cesta de indicadores, o próximo passo é definir
a metodologia de avaliação dos serviços. No âmbito da agência de sanea-
mento paulista, definiu-se três modalidades de avaliação dos serviços: ava-
liação estática, avaliação dinâmica e avaliação comparativa entre os muni-
cípios. No bojo da avaliação estática, o valor de cada um dos indicadores é
comparado com valores de referência, recebendo, no mínimo, a seguinte
classificação (art. 4º, da Deliberação Arsesp nº 1.138/2021):
I – Azul / Excelente: apresentam valores satisfatórios, com atendimento superior ao
esperado quanto aos valores de referência e com padrões acima dos esperados para
cada subgrupo de análise;
II – Verde / Bom: apresentam valores satisfatórios, com pleno atendimento aos valo-
res de referência, no respectivo ano de referência e dentro dos padrões esperados
para cada subgrupo de análise;
III – Amarelo / Regular: apresentam valores moderados, que inspiram atenção por
parte do prestador de serviço sob a perspectiva de cada subgrupo de análise;
III – Vermelho / Ruim: apresentam valores insatisfatórios ou fora dos valores de refe-
rência para cada subgrupo de análise, requerendo ações incisivas para melhoria.
Em síntese, no bojo da aplicação da Regulação Sunshine, a Arsesp
definiu cinco indicadores intimamente relacionados à universalização
(atendimento de abastecimento de água, atendimento de coleta de esgoto,
atendimento de tratamento de esgoto, índice de perdas na distribuição
e índice de atendimento ao usuário), para compará-los com valores de
referência previamente definidos no Anexo II, da Deliberação Arsesp nº
1.138/2021, e expô-los publicamente. Nada obstante a moldura norma-
282 Rafael Véras de Freitas
representassem a performance de prestação dos serviços; (iii) indicado-
res adequados à linguagem geral, que permitissem a interpretação pela
sociedade de forma simplificada, sem prejudicar a acurácia real dos ser-
viços mensurados; e (iv) indicadores que estivessem em consonância com
as diretrizes do Novo Marco Legal do Saneamento Básico, conforme art.
11-B, §5º, da Lei nº 11.445/2007.
Com base nesses critérios, a Arsesp definiu cinco indicadores para
compor o âmbito de aplicação da Regulação Sunshine: (i) índice de aten-
dimento de água (IAA), que mede o percentual de domicílios efetivamente
ligados ao sistema público de abastecimento de água; (ii) índice de atendi-
mento de esgoto coletado (IAE), correspondente ao percentual de domi-
cílios efetivamente conectados ao sistema público de esgoto sanitário; (iii)
índice de atendimento de esgoto tratado (IAET), que visa medir o per-
centual de domicílios efetivamente tratados de esgotamento sanitário; (iv)
índice de perdas na distribuição (IPD); e (v) índice de atendimento ao
usuário (IAU), que está relacionado às reclamações recebidas pelo canal de
atendimento ao usuário (Anexo I, da Deliberação Arsesp nº 1.138/2021).
Após a escolha da cesta de indicadores, o próximo passo é definir
a metodologia de avaliação dos serviços. No âmbito da agência de sanea-
mento paulista, definiu-se três modalidades de avaliação dos serviços: ava-
liação estática, avaliação dinâmica e avaliação comparativa entre os muni-
cípios. No bojo da avaliação estática, o valor de cada um dos indicadores é
comparado com valores de referência, recebendo, no mínimo, a seguinte
classificação (art. 4º, da Deliberação Arsesp nº 1.138/2021):
I – Azul / Excelente: apresentam valores satisfatórios, com atendimento superior ao
esperado quanto aos valores de referência e com padrões acima dos esperados para
cada subgrupo de análise;
II – Verde / Bom: apresentam valores satisfatórios, com pleno atendimento aos valo-
res de referência, no respectivo ano de referência e dentro dos padrões esperados
para cada subgrupo de análise;
III – Amarelo / Regular: apresentam valores moderados, que inspiram atenção por
parte do prestador de serviço sob a perspectiva de cada subgrupo de análise;
III – Vermelho / Ruim: apresentam valores insatisfatórios ou fora dos valores de refe-
rência para cada subgrupo de análise, requerendo ações incisivas para melhoria.
Em síntese, no bojo da aplicação da Regulação Sunshine, a Arsesp
definiu cinco indicadores intimamente relacionados à universalização
(atendimento de abastecimento de água, atendimento de coleta de esgoto,
atendimento de tratamento de esgoto, índice de perdas na distribuição
e índice de atendimento ao usuário), para compará-los com valores de
referência previamente definidos no Anexo II, da Deliberação Arsesp nº
1.138/2021, e expô-los publicamente. Nada obstante a moldura norma-
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 283
tiva da Regulação Sunshine, estabelecida pela Arsesp e pela Arsae-MG, ter
sido estabelecida em aportes teóricos robustos,65 fato é que a Regulação
por Exposição predica de aplicação prática pelas agências reguladoras. Por
exemplo, o sítio eletrônico criado pela Arsae-MG para o Projeto Regulação
Sunshine (ProSun) contém dados da avaliação até o ano de 2019, enquanto
a Arsesp ainda não divulgou os resultados da avaliação.
Pelo exposto, pode-se concluir o presente item no sentido de que,
nada obstante a universalização dos serviços de saneamento ainda não ter
sido alcançada, os entes subnacionais instituíram políticas regulatórias de
universalização endereçadas a tal desiderato, por exemplo, por meio: (i)
de metas periódicas a serem alcançadas em prazos prefixados; (ii) de sub-
sídios ou subvenções ao consumo, principalmente, para populações e loca-
lidades de baixa renda; (iii) de instituição de fundos com a finalidade de
constituir fonte de recursos para viabilizar a universalização, vinculando
o repasse de parcela da receita dos prestadores regulados; (iv) da institui-
ção de metas para indicadores de desempenho; (v) da criação de fatores
específicos de universalização, consistindo em percentual aplicado às tari-
fas, como bônus ou penalidade, no caso de cumprimento ou descumpri-
mento das metas escolhidas pelo prestador via menu de incentivos; e (vi)
do mecanismo regulatório conhecido como Regulação Sunshine (ou Regu-
lação por Exposição).
Conclusões
Diante de todo o exposto, é possível sumariar, em proposições obje-
tivas, as conclusões do presente artigo:
(i) O Novo Marco Regulatório do Saneamento, em seu art. 2º,
inc. I, estabelece a universalização do acesso e a efetiva pres-
tação do serviço como princípios fundamentais dos serviços
públicos de saneamento básico. Mais precisamente, o ponto
fulcral na norma foi o estabelecimento da obrigação dos titu-
lares (sozinhos ou a partir da prestação regionalizada de que
trata o art. 2º, inc. XIV, e art. 3º, inc. VI, da Lei nº 11.445/2007)
de proporcionar o atendimento de 99% (noventa e nove por
cento) da população com água potável e de 90% (noventa por
cento) da população com coleta e tratamento de esgotos até
31.12.2033, nos termos do art. 11. B da Lei nº 11.445/2020.
65 Ver, nesse sentido, as notas técnicas elaboradas pela ARSESP (Disponível em: http://www.arsesp.
sp.gov.br/ConsultasPublicasBiblioteca/NTS-0005-2021.pdf) e pela ARSAE-MG (Disponível em: http://
arsae.mg.gov.br/images/documentos/legislacao/NTI_2018_01_Resolucao_ProSun.pdf. Acessos em:
22 abr. 2022).
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 283
tiva da Regulação Sunshine, estabelecida pela Arsesp e pela Arsae-MG, ter
sido estabelecida em aportes teóricos robustos,65 fato é que a Regulação
por Exposição predica de aplicação prática pelas agências reguladoras. Por
exemplo, o sítio eletrônico criado pela Arsae-MG para o Projeto Regulação
Sunshine (ProSun) contém dados da avaliação até o ano de 2019, enquanto
a Arsesp ainda não divulgou os resultados da avaliação.
Pelo exposto, pode-se concluir o presente item no sentido de que,
nada obstante a universalização dos serviços de saneamento ainda não ter
sido alcançada, os entes subnacionais instituíram políticas regulatórias de
universalização endereçadas a tal desiderato, por exemplo, por meio: (i)
de metas periódicas a serem alcançadas em prazos prefixados; (ii) de sub-
sídios ou subvenções ao consumo, principalmente, para populações e loca-
lidades de baixa renda; (iii) de instituição de fundos com a finalidade de
constituir fonte de recursos para viabilizar a universalização, vinculando
o repasse de parcela da receita dos prestadores regulados; (iv) da institui-
ção de metas para indicadores de desempenho; (v) da criação de fatores
específicos de universalização, consistindo em percentual aplicado às tari-
fas, como bônus ou penalidade, no caso de cumprimento ou descumpri-
mento das metas escolhidas pelo prestador via menu de incentivos; e (vi)
do mecanismo regulatório conhecido como Regulação Sunshine (ou Regu-
lação por Exposição).
Conclusões
Diante de todo o exposto, é possível sumariar, em proposições obje-
tivas, as conclusões do presente artigo:
(i) O Novo Marco Regulatório do Saneamento, em seu art. 2º,
inc. I, estabelece a universalização do acesso e a efetiva pres-
tação do serviço como princípios fundamentais dos serviços
públicos de saneamento básico. Mais precisamente, o ponto
fulcral na norma foi o estabelecimento da obrigação dos titu-
lares (sozinhos ou a partir da prestação regionalizada de que
trata o art. 2º, inc. XIV, e art. 3º, inc. VI, da Lei nº 11.445/2007)
de proporcionar o atendimento de 99% (noventa e nove por
cento) da população com água potável e de 90% (noventa por
cento) da população com coleta e tratamento de esgotos até
31.12.2033, nos termos do art. 11. B da Lei nº 11.445/2020.
65 Ver, nesse sentido, as notas técnicas elaboradas pela ARSESP (Disponível em: http://www.arsesp.
sp.gov.br/ConsultasPublicasBiblioteca/NTS-0005-2021.pdf) e pela ARSAE-MG (Disponível em: http://
arsae.mg.gov.br/images/documentos/legislacao/NTI_2018_01_Resolucao_ProSun.pdf. Acessos em:
22 abr. 2022).
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
284 Rafael Véras de Freitas
(ii) Note-se que o normativo se refere a “contatos de prestação dos
serviços públicos de saneamento”. No setor de saneamento,
a prestação de tais serviços se encontra contratualizada, por
intermédio de contratos de concessão (regidos pela Lei nº
8.987/1995), contratos de parceiras público-privadas (regidos
pela Lei nº 11.079/2004) e por contratos de programa (regi-
dos pela Lei nº 11.107/2005).
(iii) Nesse sentido, tais metas deverão estar previstas em títulos
habilitantes (contratos), diante do que deve ser forjado um sis-
tema de incentivos para que tais metas sejam implementadas,
por prestadores privados (concessionários) e por prestadores
públicos (empresas estatais). Tal assertiva é reforçada pelo art.
10-B da Lei nº 11.445/2007, segundo o qual:
Os contratos em vigor, incluídos aditivos e renovações, autorizados nos termos
desta Lei, bem como aqueles provenientes de licitação para prestação ou concessão
dos serviços públicos de saneamento básico, estarão condicionados à comprovação
da capacidade econômico-financeira da contratada, por recursos próprios ou por
contratação de dívida, com vistas a viabilizar a universalização dos serviços na área
licitada até 31.12.2033, nos termos do §2º do art. 11-B desta Lei.
(iv) Isso não quer significar que os prestadores estatais diretos não
devem se submeter a tais metas. Interpretação nesse sentido
seria antípoda aos objetivos do Novo Marco Regulatório do
Saneamento. De fato, a intepretação sistemática da lei é no
sentido de que todas as formas de prestação dos serviços de
saneamento (contratualizadas ou não) devem ser orientadas,
por metas de universalização, nos termos do art. 19, II, da Lei
nº 11.445/2007.
(v) Na verdade, o que a lei recomenda é que formas de presta-
ção direta caminhem para a prestação regionalizada dos ser-
viços, com vistas à geração de ganhos de escala e à garantia
da universalização e da viabilidade técnica e econômico-finan-
ceira dos serviços, nos termos do art. 2º, I e XIV, da Lei nº
11.445/2007 (com a redação incluída pela Lei nº 14.026/2020),
por intermédio da instituição de região metropolitana, aglo-
meração urbana ou microrregião, unidade regional de sanea-
mento básico ou bloco de referência. Pretende, pois, o Novo
Marco desestimular prestações diretas e sem sustentabilidade
econômico-financeira, e não demitir entidades autárquicas ou
empresas estatais municipais do cumprimento de metas de
universalização.
284 Rafael Véras de Freitas
(ii) Note-se que o normativo se refere a “contatos de prestação dos
serviços públicos de saneamento”. No setor de saneamento,
a prestação de tais serviços se encontra contratualizada, por
intermédio de contratos de concessão (regidos pela Lei nº
8.987/1995), contratos de parceiras público-privadas (regidos
pela Lei nº 11.079/2004) e por contratos de programa (regi-
dos pela Lei nº 11.107/2005).
(iii) Nesse sentido, tais metas deverão estar previstas em títulos
habilitantes (contratos), diante do que deve ser forjado um sis-
tema de incentivos para que tais metas sejam implementadas,
por prestadores privados (concessionários) e por prestadores
públicos (empresas estatais). Tal assertiva é reforçada pelo art.
10-B da Lei nº 11.445/2007, segundo o qual:
Os contratos em vigor, incluídos aditivos e renovações, autorizados nos termos
desta Lei, bem como aqueles provenientes de licitação para prestação ou concessão
dos serviços públicos de saneamento básico, estarão condicionados à comprovação
da capacidade econômico-financeira da contratada, por recursos próprios ou por
contratação de dívida, com vistas a viabilizar a universalização dos serviços na área
licitada até 31.12.2033, nos termos do §2º do art. 11-B desta Lei.
(iv) Isso não quer significar que os prestadores estatais diretos não
devem se submeter a tais metas. Interpretação nesse sentido
seria antípoda aos objetivos do Novo Marco Regulatório do
Saneamento. De fato, a intepretação sistemática da lei é no
sentido de que todas as formas de prestação dos serviços de
saneamento (contratualizadas ou não) devem ser orientadas,
por metas de universalização, nos termos do art. 19, II, da Lei
nº 11.445/2007.
(v) Na verdade, o que a lei recomenda é que formas de presta-
ção direta caminhem para a prestação regionalizada dos ser-
viços, com vistas à geração de ganhos de escala e à garantia
da universalização e da viabilidade técnica e econômico-finan-
ceira dos serviços, nos termos do art. 2º, I e XIV, da Lei nº
11.445/2007 (com a redação incluída pela Lei nº 14.026/2020),
por intermédio da instituição de região metropolitana, aglo-
meração urbana ou microrregião, unidade regional de sanea-
mento básico ou bloco de referência. Pretende, pois, o Novo
Marco desestimular prestações diretas e sem sustentabilidade
econômico-financeira, e não demitir entidades autárquicas ou
empresas estatais municipais do cumprimento de metas de
universalização.
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 285
(vi) Outro ponto jurídico digno de nota diz com o destinatário de
tal obrigação de universalização, na forma do disposto no §2º,
do art. 11-B, da Lei nº 11.445/2007 (com a redação incluída
pela Lei nº 14.026/2020.
(vii) É de se extrair do dispositivo que serão preservados os atos jurí-
dicos perfeitos (contratos), na forma do que determina o art.
5º, XXXV, da CRFB e o art. 6º da LINDB. Nada obstante, se
os instrumentos contratuais (contratos de programa, contratos
de concessão e de parcerias público-privadas) não dispuserem
de obrigações de investimento compatíveis com o atendimento
das metas de universalização até o dia 31.12.2033, o titular
(município ou município e estados, no âmbito da prestação
regionalizada) deverá prestar, diretamente, o serviço faltante,
licitar o remanescente ou lançar mão do restabelecimento do
reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos (v.g., a par-
tir do manejo de suas variáveis econômicas – tarifa, prazo ou
incremento da exploração ou do percentual de exploração de
receitas extraordinárias).
(viii) Nada obstante, um dos corolários da interpretação jurídica é
o de que a “lei não traz palavras inúteis”. O art. 2º, I, da lei
prescreve que os serviços de saneamento deverão se basear na
“universalização do acesso” e “efetiva prestação do serviço”. O
art. 11-B, da mesma forma, prescreve que serão previstas “as
metas de universalização” e “não intermitência do abasteci-
mento”. O “e”, nessa hipótese, exerce a função de conjunção
coordenativa aditiva. Dito em outras palavras, liga um con-
ceito a outro; uma oração à outra. Nesse sentido, a interpre-
tação literal do dispositivo é no sentido de que seriam dois
conceitos distintos: as “metas de universalização” e as “metas
de não intermitência”. Claro que isso não importa dizer que
o Novo Marco do Saneamento indique que os serviços devem
ser prestados sem observância das metas de qualidade.
(ix) Porém, não se trata de um objetivo regulatório gracioso. Afinal
de contas, não se pode fugir de uma perspectiva que permeia
a modelagem dos pactos concessórios: os serviços públicos
custam. Assim é que, embora legitimamente se espere que os
serviços públicos atendam a diversas finalidades de interesse
público, há um custo na disponibilização desses serviços para
a sociedade – razão pela qual, como já observado, na modela-
gem econômica dos pactos concessórios deverá ser instituído
um regime remuneratório pela prestação do serviço delegado,
albergado por uma política tarifária (art. 175, III, da CRFB).
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 285
(vi) Outro ponto jurídico digno de nota diz com o destinatário de
tal obrigação de universalização, na forma do disposto no §2º,
do art. 11-B, da Lei nº 11.445/2007 (com a redação incluída
pela Lei nº 14.026/2020.
(vii) É de se extrair do dispositivo que serão preservados os atos jurí-
dicos perfeitos (contratos), na forma do que determina o art.
5º, XXXV, da CRFB e o art. 6º da LINDB. Nada obstante, se
os instrumentos contratuais (contratos de programa, contratos
de concessão e de parcerias público-privadas) não dispuserem
de obrigações de investimento compatíveis com o atendimento
das metas de universalização até o dia 31.12.2033, o titular
(município ou município e estados, no âmbito da prestação
regionalizada) deverá prestar, diretamente, o serviço faltante,
licitar o remanescente ou lançar mão do restabelecimento do
reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos (v.g., a par-
tir do manejo de suas variáveis econômicas – tarifa, prazo ou
incremento da exploração ou do percentual de exploração de
receitas extraordinárias).
(viii) Nada obstante, um dos corolários da interpretação jurídica é
o de que a “lei não traz palavras inúteis”. O art. 2º, I, da lei
prescreve que os serviços de saneamento deverão se basear na
“universalização do acesso” e “efetiva prestação do serviço”. O
art. 11-B, da mesma forma, prescreve que serão previstas “as
metas de universalização” e “não intermitência do abasteci-
mento”. O “e”, nessa hipótese, exerce a função de conjunção
coordenativa aditiva. Dito em outras palavras, liga um con-
ceito a outro; uma oração à outra. Nesse sentido, a interpre-
tação literal do dispositivo é no sentido de que seriam dois
conceitos distintos: as “metas de universalização” e as “metas
de não intermitência”. Claro que isso não importa dizer que
o Novo Marco do Saneamento indique que os serviços devem
ser prestados sem observância das metas de qualidade.
(ix) Porém, não se trata de um objetivo regulatório gracioso. Afinal
de contas, não se pode fugir de uma perspectiva que permeia
a modelagem dos pactos concessórios: os serviços públicos
custam. Assim é que, embora legitimamente se espere que os
serviços públicos atendam a diversas finalidades de interesse
público, há um custo na disponibilização desses serviços para
a sociedade – razão pela qual, como já observado, na modela-
gem econômica dos pactos concessórios deverá ser instituído
um regime remuneratório pela prestação do serviço delegado,
albergado por uma política tarifária (art. 175, III, da CRFB).
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
286 Rafael Véras de Freitas
(x) Nesse sentido, o art. 2º, VII, da Lei nº 11.445/2007 prescreve
que os serviços de saneamento devem observar a “eficiên-
cia e sustentabilidade econômica”. Para além disso, cite-se o
art. 29 da Lei nº 11.445/2007 (com redação dada pela Lei nº
14.026/2020), segundo o qual:
Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-finan-
ceira assegurada por meio de remuneração pela cobrança dos serviços, e, quando
necessário, por outras formas adicionais, como subsídios ou subvenções, vedada a
cobrança em duplicidade de custos administrativos ou gerenciais a serem pagos pelo
usuário, nos seguintes serviços.
(xi) Todos esses objetivos, de acordo com o art. 22, IV, da Lei nº
11.445/2020 (com redação dada pela Lei nº 14.026/2020),
devem ser estruturados de modo a se “definir tarifas que asse-
gurem tanto o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos
quanto a modicidade tarifária, por mecanismos que gerem efi-
ciência e eficácia dos serviços e que permitam o compartilha-
mento dos ganhos de produtividade com os usuários”.
(xii) Daí se concluir que, embora todos os objetivos da estrutura-
ção tarifária, no setor de saneamento, sejam igualmente legí-
timos, fato é que a modicidade tarifária é um limitador para
tais desideratos. Nesse sentido, o estabelecimento de metas,
sem a correspondente fonte de custeio, importaria em retirar
a eficácia do Novo Marco Regulatório do Saneamento. Razão
pela qual a sua interpretação sistemática é no sentido de que,
para efeito da interpretação do 11-B, deve-se divisar as “obri-
gações de investimentos” das “obrigações de desempenho”.
Logo, sob um aspecto estritamente jurídico, tais metas se refe-
rem às obrigações de acesso, e não ao atendimento de parâ-
metros qualitativos de prestação dos serviços de abastecimento
de água e coleta e tratamento de esgoto.
(xiii) No setor telecomunicações, a política regulatória de univer-
salização restou endereçada, por intermédio: da abertura do
mercado à competição, a partir da instituição de um assimetria
regulatória, lastreada em obrigações de universalização para
prestadores de serviços públicos (concessionários) e explora-
dores de atividades econômicas (detentores do título habili-
tante autorizativo, operadores do Serviço Móvel Pessoal); da
instituição das obrigações contratuais de universalização, que
estabeleciam um sistema de incentivos e punição, na hipótese
do seu inadimplemento; e na criação de um fundo, constitu-
286 Rafael Véras de Freitas
(x) Nesse sentido, o art. 2º, VII, da Lei nº 11.445/2007 prescreve
que os serviços de saneamento devem observar a “eficiên-
cia e sustentabilidade econômica”. Para além disso, cite-se o
art. 29 da Lei nº 11.445/2007 (com redação dada pela Lei nº
14.026/2020), segundo o qual:
Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-finan-
ceira assegurada por meio de remuneração pela cobrança dos serviços, e, quando
necessário, por outras formas adicionais, como subsídios ou subvenções, vedada a
cobrança em duplicidade de custos administrativos ou gerenciais a serem pagos pelo
usuário, nos seguintes serviços.
(xi) Todos esses objetivos, de acordo com o art. 22, IV, da Lei nº
11.445/2020 (com redação dada pela Lei nº 14.026/2020),
devem ser estruturados de modo a se “definir tarifas que asse-
gurem tanto o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos
quanto a modicidade tarifária, por mecanismos que gerem efi-
ciência e eficácia dos serviços e que permitam o compartilha-
mento dos ganhos de produtividade com os usuários”.
(xii) Daí se concluir que, embora todos os objetivos da estrutura-
ção tarifária, no setor de saneamento, sejam igualmente legí-
timos, fato é que a modicidade tarifária é um limitador para
tais desideratos. Nesse sentido, o estabelecimento de metas,
sem a correspondente fonte de custeio, importaria em retirar
a eficácia do Novo Marco Regulatório do Saneamento. Razão
pela qual a sua interpretação sistemática é no sentido de que,
para efeito da interpretação do 11-B, deve-se divisar as “obri-
gações de investimentos” das “obrigações de desempenho”.
Logo, sob um aspecto estritamente jurídico, tais metas se refe-
rem às obrigações de acesso, e não ao atendimento de parâ-
metros qualitativos de prestação dos serviços de abastecimento
de água e coleta e tratamento de esgoto.
(xiii) No setor telecomunicações, a política regulatória de univer-
salização restou endereçada, por intermédio: da abertura do
mercado à competição, a partir da instituição de um assimetria
regulatória, lastreada em obrigações de universalização para
prestadores de serviços públicos (concessionários) e explora-
dores de atividades econômicas (detentores do título habili-
tante autorizativo, operadores do Serviço Móvel Pessoal); da
instituição das obrigações contratuais de universalização, que
estabeleciam um sistema de incentivos e punição, na hipótese
do seu inadimplemento; e na criação de um fundo, constitu-
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 287
ído, especialmente, para esse fim, o Fundo de Universalização
dos Serviços de Telecomunicações (FUST). Para os fins da pre-
sente consulta, é de se extrair que as metas de universalização
foram, gradativamente, instituídas por intermédio de planos
federais e da sua posterior incorporação aos contratos de con-
cessão.
(xiv) No setor elétrico, a universalização se beneficiou de uma
arquitetura robusta, pautada, simultaneamente, em: planos de
universalização instituídos e fomentados pelo Poder Público,
planos de universalização operacionalizados pelas próprias
concessionárias, cujas metas deveriam se compatibilizar com as
diretrizes do planejamento público; são reforçados por cláusu-
las contratuais protetoras das obrigações de universalização; e
o seu cumprimento é, constantemente, fiscalizado pela agên-
cia reguladora, em consonância com os prazos já estabelecidos
contratualmente. Os bons resultados deste modelo são confir-
mados pelo fato de que, atualmente, a ANEEL considera que,
na área urbana, todas as distribuidoras do país estão universa-
lizadas, objetivo que se pretende reproduzir nas áreas rurais.
(xv) Portanto, a partir da transposição do racional de outros seto-
res e do mercado regulado, é possível se concluir que a alvi-
trada universalização poderá ser atingida por intermédio das
seguintes estratégias regulatórias: previsão de metas periódi-
cas a serem alcançadas em prazos prefixados; instituição de
subsídios ou subvenções ao consumo, principalmente, para
populações e localidades de baixa renda; instituição de fundos
com a finalidade de constituir fonte de recursos para viabilizar
a universalização, vinculando o repasse de parcela da receita
dos prestadores regulados; pela instituição de metas vincula-
das ao atendimento de indicadores de desempenho; pela cria-
ção de fatores específicos de universalização, consistindo em
percentual aplicado às tarifas, como bônus ou penalidade, no
caso de cumprimento ou descumprimento das metas escolhi-
das pelo prestador via menu de incentivos; e pela ampliação
da Regulação Sunshine (ou Regulação por Exposição).
Regulatory challenges to the universalization of sanitation
Abstract: This essay aims to investigate the legal concept of
universalization, in the sanitation sector, brought by Law No.
14.026/2020 and its subsequent regulation, as well as to present
possible regulatory strategies for its implementation. To this
end, it intends to extract from the national benchmarking of
Desafios regulatórios à universalização do saneamento 287
ído, especialmente, para esse fim, o Fundo de Universalização
dos Serviços de Telecomunicações (FUST). Para os fins da pre-
sente consulta, é de se extrair que as metas de universalização
foram, gradativamente, instituídas por intermédio de planos
federais e da sua posterior incorporação aos contratos de con-
cessão.
(xiv) No setor elétrico, a universalização se beneficiou de uma
arquitetura robusta, pautada, simultaneamente, em: planos de
universalização instituídos e fomentados pelo Poder Público,
planos de universalização operacionalizados pelas próprias
concessionárias, cujas metas deveriam se compatibilizar com as
diretrizes do planejamento público; são reforçados por cláusu-
las contratuais protetoras das obrigações de universalização; e
o seu cumprimento é, constantemente, fiscalizado pela agên-
cia reguladora, em consonância com os prazos já estabelecidos
contratualmente. Os bons resultados deste modelo são confir-
mados pelo fato de que, atualmente, a ANEEL considera que,
na área urbana, todas as distribuidoras do país estão universa-
lizadas, objetivo que se pretende reproduzir nas áreas rurais.
(xv) Portanto, a partir da transposição do racional de outros seto-
res e do mercado regulado, é possível se concluir que a alvi-
trada universalização poderá ser atingida por intermédio das
seguintes estratégias regulatórias: previsão de metas periódi-
cas a serem alcançadas em prazos prefixados; instituição de
subsídios ou subvenções ao consumo, principalmente, para
populações e localidades de baixa renda; instituição de fundos
com a finalidade de constituir fonte de recursos para viabilizar
a universalização, vinculando o repasse de parcela da receita
dos prestadores regulados; pela instituição de metas vincula-
das ao atendimento de indicadores de desempenho; pela cria-
ção de fatores específicos de universalização, consistindo em
percentual aplicado às tarifas, como bônus ou penalidade, no
caso de cumprimento ou descumprimento das metas escolhi-
das pelo prestador via menu de incentivos; e pela ampliação
da Regulação Sunshine (ou Regulação por Exposição).
Regulatory challenges to the universalization of sanitation
Abstract: This essay aims to investigate the legal concept of
universalization, in the sanitation sector, brought by Law No.
14.026/2020 and its subsequent regulation, as well as to present
possible regulatory strategies for its implementation. To this
end, it intends to extract from the national benchmarking of
Int. Públ. – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p. 243-290, mar./abr. 2023
288 Rafael Véras de Freitas
the telecommunications and electricity sectors some normative
quadrants that can contribute to the design of reference standards
on universalization in the sanitation sector. Such an investment is
justified, considering that these sectors have addressed a regulatory
agenda for universalization in the last twenty years.
Keywords: Sanitation. Universalization. Regulation. Regulatory
strategies.
Referências
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos serviços públicos. Rio de Janeiro: Forense,
2007.
ARAGÃO, Alexandre Santos de; D’OLIVEIRA, Rafael Daudt. Considerações iniciais
sobre a Lei nº 14.026/2020 – Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico. In: DAL
POZZO, Augusto Neves (Coord.). O Novo Marco Regulatório do Saneamento Básico. 1. ed.
São Paulo: Thomson Reuters, 2020.
ATRASO digital. Folha de S. Paulo, jul. 2002. Disponível em: https://acervo.folha.com.
br/leitor.do?numero=15400&keyword=ATRASO%2CDIGITAL&anchor=100229&ori
gem=busca&originURL=&pd=bda7069a6ac3481b27c9986c9bc51e49. Acesso em: 26
abr. 2022.
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
BRASIL. Plansab – Plano Nacional de Saneamento Básico. Disponível em: https://antigo.
mdr.gov.br/images/stories/ArquivosSDRU/ArquivosPDF/Versao_Conselhos_Resolução_
Alta_-_Capa_Atualizada.pdf. Acesso em: 23 mar. 2022.
BRASIL. Relatório do SNIS ao SINISA – Informações para planejar o Saneamento
Básico 2021. Disponível em: http://www.snis.gov.br/images/conteudo/cadernos/2020/
DO_SNIS_AO_SINISA_SANEAMENTO_BASICO_SNIS_2021.pdf. Acesso em: 22 mar.
2022.
BUSTAMANTE, Maria Magalhães de. Ensaio sobre o estado da arte da regulação do
setor de saneamento básico. Interesse Público – IP, Belo Horizonte, ano 18, n. 99, p. 191-
211, set./out. 2016.
CADA gota é preciosa. Em Discussão, ano 5, n. 23, dez. 2014. Disponível em: http://www.
senado.gov.br/noticias/jornal/emdiscussao/escassez-de-agua/index.html. Acesso em: 14
abr. 2022.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra:
Almedina, 2003.
CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Diagnóstico e Propostas para o Sanea-
mento. Brasília, 2016.
COSSENZO, Cássio Leandro; BRANDÃO, Raphael Castanheira. A remuneração da
base de ativos como incentivo à universalização. In: OLIVEIRA, Carlos Roberto de;
VILARINHO, Cintia Maria Ribeiro (Coord.). A regulação de infraestruturas no Brasil. San-
tana de Parnaíba: Associação Brasileira de Agências de Regulação: KPMG, 2021.
288 Rafael Véras de Freitas
the telecommunications and electricity sectors some normative
quadrants that can contribute to the design of reference standards
on universalization in the sanitation sector. Such an investment is
justified, considering that these sectors have addressed a regulatory
agenda for universalization in the last twenty years.
Keywords: Sanitation. Universalization. Regulation. Regulatory
strategies.
Referências
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290 Rafael Véras de Freitas
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Publishing, 2012.
OLIVEIRA, Carlos Roberto de. Novo marco regulatório para o saneamento básico: estraté-
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pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico – ANA. Projeto Cátedras Brasil,
Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, 2021.
OLIVEIRA, Luciana Corrêa. Perspectivas para a eletrificação rural no novo cenário econômi-
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Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2001.
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PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Coord.). Direito regulatório: temas polêmicos. 2. ed. Belo
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WALTENBERG, David. A. M. O direito da energia elétrica e a ANEEL. In: SUNDFELD,
Carlos Ari (Coord.). Direito administrativo econômico. São Paulo: Malheiros, 2002.
Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2018 da
Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
FREITAS, Rafael Véras de. Desafios regulatórios à universalização do
saneamento. Interesse Público – IP, Belo Horizonte, ano 25, n. 138, p.
243-290, mar./abr. 2023.
Recebido em: 03.01.2023
Aprovado em: 06.04.2023
290 Rafael Véras de Freitas
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243-290, mar./abr. 2023.
Recebido em: 03.01.2023
Aprovado em: 06.04.2023
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