Outros artigos de Rafael Véras de Freitas Artigo doutrinário
Regime jurídico do convênio de delegação da infraestrutura portuária: monopólio natural e compartilhamento de infraestrutura
Publicado originalmente em Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 14, n. 54, jul./set. 2016, pp. 9-34
Citação acadêmica
Copie a referência deste artigo no estilo da sua escolha e cole no seu trabalho. Geramos a citação no padrão exigido pela maioria das revistas jurídicas brasileiras. Ver guia completo.
Ver prévia das três referências▸
ABNT
DE FREITAS, Rafael Véras. Regime jurídico do convênio de delegação da infraestrutura portuária: monopólio natural e compartilhamento de infraestrutura. professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/regime-juridico-do-convenio-de-delegacao-da-infraestrutura-portuaria-monopolio-n. Acesso em: 1 nov. 2026.
APA
Freitas, R. V. D. (2026). Regime jurídico do convênio de delegação da infraestrutura portuária: monopólio natural e compartilhamento de infraestrutura. *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/regime-juridico-do-convenio-de-delegacao-da-infraestrutura-portuaria-monopolio-n
Chicago
DE FREITAS, Rafael Véras. 2026. “Regime jurídico do convênio de delegação da infraestrutura portuária: monopólio natural e compartilhamento de infraestrutura.” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/regime-juridico-do-convenio-de-delegacao-da-infraestrutura-portuaria-monopolio-n
BibTeX
@article{rafael-v-ras-de-freitas-regime-jur-dico-do-conv-nio-de-delega-o--2026,
author = {Freitas, Rafael Véras de},
title = {Regime jurídico do convênio de delegação da infraestrutura portuária: monopólio natural e compartilhamento de infraestrutura},
journal = {professor_upload},
year = {2026},
url = {https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/regime-juridico-do-convenio-de-delegacao-da-infraestrutura-portuaria-monopolio-n}
}9R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
Regime jurídico do convênio de
delegação da infraestrutura portuária:
monopólio natural e compartilhamento
de infraestrutura*
Rafael Véras de Freitas
Professor da FGV Direito Rio. Coordenador do Curso de Infraestrutura da FGV Direito Rio.
Coordenador do módulo “Direito das Concessões”, da Pós da FGV Direito Rio. Mestre em
Direito da Regulação pela FGV. Advogado.
Leonardo Coelho Ribeiro
Professor Convidado da FGV Direito Rio e do Ibmec/RJ. Coordenador do Curso de Regulação
da Infraestrutura e dos Recursos Naturais do Ibmec/RJ. Mestre em Direito Público pela UERJ.
Advogado.
Resumo: O presente artigo busca analisar o regime jurídico dos convênios de delegação da infraestrutura
portuária celebrados entre a União e outros entes federados. Para tanto, dedica-se a investigar a estrutura
do Porto Organizado, enquanto monopólio natural, sob administração da autoridade portuária, que por isso
atrai a aplicação da Teoria das essential facilities, enfatizando o papel da autoridade portuária na gestão
do complexo portuário e destacando as consequências jurídicas decorrentes de eventual descumprimento
do convênio de delegação.
Palavras-chave: Federalismo de cooperação. Gestão associada de serviços públicos. Convênio de delega-
ção. Portos. Infraestrutura portuária. Monopólio natural. Essential facilities. Intervenção federal. Denúncia.
Sumário: Introdução – I A Delegação federativa da atividade de exploração e administração portuária
como um consectário do federalismo de cooperação brasileiro – II O regime jurídico dos convênios de
delegação da infraestrutura portuária – III A estrutura do porto organizado como um monopólio natural
sob a administração da autoridade portuária – IV O papel da autoridade portuária na gestão do complexo
portuário – V O descumprimento do convênio de delegação e suas consequências jurídicas – Conclusão
– Referências
Introdução
Entre os desafios experimentados pela infraestrutura portuária está, no caso
brasileiro, o fato de a União ser o ente competente para explorar os portos marítimos,
fluviais e lacustres. Em um país de extensão continental, não se trata de tarefa trivial,
* NR: As citações de obras estrangeiras foram livremente traduzidas.
Regime jurídico do convênio de
delegação da infraestrutura portuária:
monopólio natural e compartilhamento
de infraestrutura*
Rafael Véras de Freitas
Professor da FGV Direito Rio. Coordenador do Curso de Infraestrutura da FGV Direito Rio.
Coordenador do módulo “Direito das Concessões”, da Pós da FGV Direito Rio. Mestre em
Direito da Regulação pela FGV. Advogado.
Leonardo Coelho Ribeiro
Professor Convidado da FGV Direito Rio e do Ibmec/RJ. Coordenador do Curso de Regulação
da Infraestrutura e dos Recursos Naturais do Ibmec/RJ. Mestre em Direito Público pela UERJ.
Advogado.
Resumo: O presente artigo busca analisar o regime jurídico dos convênios de delegação da infraestrutura
portuária celebrados entre a União e outros entes federados. Para tanto, dedica-se a investigar a estrutura
do Porto Organizado, enquanto monopólio natural, sob administração da autoridade portuária, que por isso
atrai a aplicação da Teoria das essential facilities, enfatizando o papel da autoridade portuária na gestão
do complexo portuário e destacando as consequências jurídicas decorrentes de eventual descumprimento
do convênio de delegação.
Palavras-chave: Federalismo de cooperação. Gestão associada de serviços públicos. Convênio de delega-
ção. Portos. Infraestrutura portuária. Monopólio natural. Essential facilities. Intervenção federal. Denúncia.
Sumário: Introdução – I A Delegação federativa da atividade de exploração e administração portuária
como um consectário do federalismo de cooperação brasileiro – II O regime jurídico dos convênios de
delegação da infraestrutura portuária – III A estrutura do porto organizado como um monopólio natural
sob a administração da autoridade portuária – IV O papel da autoridade portuária na gestão do complexo
portuário – V O descumprimento do convênio de delegação e suas consequências jurídicas – Conclusão
– Referências
Introdução
Entre os desafios experimentados pela infraestrutura portuária está, no caso
brasileiro, o fato de a União ser o ente competente para explorar os portos marítimos,
fluviais e lacustres. Em um país de extensão continental, não se trata de tarefa trivial,
* NR: As citações de obras estrangeiras foram livremente traduzidas.
10 R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
motivo pelo qual a Constituição lhe franqueia a possibilidade de fazê-lo diretamente,
ou por meio de delegação a particulares, pelos títulos habilitantes da concessão, da
permissão e da autorização. Mas não só. Considerando que a competência para a
prestação de serviços públicos poderá predicar o auxílio de entidades públicas com
áreas de influências locais e regionais, a própria Constituição autoriza a associação
interfederativa para levar a efeito esses cometimentos públicos, expediente que vem
sendo utilizado para otimizar a exploração da infraestrutura portuária.
Diante disso, é possível observar, com alguma regularidade, a celebração de
convênios de delegação da infraestrutura portuária, celebrados entre a União e outros
entes federativos, em busca de uma gestão mais eficiente da infraestrutura portuária.
Todavia, se, de um lado, tais convênios permitem que a União delegue parcela de
suas atribuições a outra entidade federada, de outro, não lhe retiram a titularidade
sobre os bens públicos federais envolvidos ou a obrigatoriedade de garantir a adequa-
da prestação de serviços públicos. Razão pela qual esses instrumentos de delegação
devam ser acompanhados, de perto, pela entidade delegante, a fim de garantir o
cumprimento da finalidade primeira pela qual foram celebrados.
Mais que a exploração do próprio Porto Organizado em si – o que, muitas vezes,
demanda a criação de entidades da administração indireta do ente federativo conve-
niado à União, vocacionadas exclusivamente para tal mister – é preciso ter em conta
o papel estratégico que a função da autoridade portuária, encetada pelo delegatário,
representa para a gestão de todo o “Complexo Portuário” sob sua influência. Trata-
se de infraestruturas portuárias que podem ser exploradas tanto por arrendatários,
quanto por autorizatários (Terminais Privados). É dizer, não raro, a atuação da autori-
dade portuária (exercida pelas entidades estaduais os municipais, em decorrência do
convênio de delegação) espraia seus efeitos para além da Área do Porto Organizado,
notadamente para infraestruturas comuns, que lhe são adjacentes, a exemplo das
vias de acesso terrestres e marítimas, das rodovias, das ferrovias e dos canais de
acesso – aqui incluídas sua dragagem, manutenção de traçado etc. Todas, técnica ou
economicamente, impassíveis de duplicação pelos agentes que delas se valham para
o exercício de suas atividades, circunstância que pode ensejar toda sorte de conflitos
entre a entidade pública delegatária (no exercício da função de autoridade portuária)
e os demais agentes que atuam dentro dos denominados “Complexos Portuários”. É
que, uma vez que a autoridade portuária detém a gestão monopolística dessas infra-
estruturas comuns, sua eventual desídia na administração poderá gerar distorções
concorrenciais e prejuízos econômicos.
Por força desse conjunto de considerações, ganha relevância investigar os con-
tornos gerais do regime jurídico do convênio de delegação da infraestrutura portuária,
bem como as peculiaridades que envolvem o exercício da função de autoridade por-
tuária em “Complexos Portuários”, o que faremos abordando: (i) o aspecto federativo
da delegação veiculada por convênio; (ii) o tratamento do mecanismo de delegação
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
motivo pelo qual a Constituição lhe franqueia a possibilidade de fazê-lo diretamente,
ou por meio de delegação a particulares, pelos títulos habilitantes da concessão, da
permissão e da autorização. Mas não só. Considerando que a competência para a
prestação de serviços públicos poderá predicar o auxílio de entidades públicas com
áreas de influências locais e regionais, a própria Constituição autoriza a associação
interfederativa para levar a efeito esses cometimentos públicos, expediente que vem
sendo utilizado para otimizar a exploração da infraestrutura portuária.
Diante disso, é possível observar, com alguma regularidade, a celebração de
convênios de delegação da infraestrutura portuária, celebrados entre a União e outros
entes federativos, em busca de uma gestão mais eficiente da infraestrutura portuária.
Todavia, se, de um lado, tais convênios permitem que a União delegue parcela de
suas atribuições a outra entidade federada, de outro, não lhe retiram a titularidade
sobre os bens públicos federais envolvidos ou a obrigatoriedade de garantir a adequa-
da prestação de serviços públicos. Razão pela qual esses instrumentos de delegação
devam ser acompanhados, de perto, pela entidade delegante, a fim de garantir o
cumprimento da finalidade primeira pela qual foram celebrados.
Mais que a exploração do próprio Porto Organizado em si – o que, muitas vezes,
demanda a criação de entidades da administração indireta do ente federativo conve-
niado à União, vocacionadas exclusivamente para tal mister – é preciso ter em conta
o papel estratégico que a função da autoridade portuária, encetada pelo delegatário,
representa para a gestão de todo o “Complexo Portuário” sob sua influência. Trata-
se de infraestruturas portuárias que podem ser exploradas tanto por arrendatários,
quanto por autorizatários (Terminais Privados). É dizer, não raro, a atuação da autori-
dade portuária (exercida pelas entidades estaduais os municipais, em decorrência do
convênio de delegação) espraia seus efeitos para além da Área do Porto Organizado,
notadamente para infraestruturas comuns, que lhe são adjacentes, a exemplo das
vias de acesso terrestres e marítimas, das rodovias, das ferrovias e dos canais de
acesso – aqui incluídas sua dragagem, manutenção de traçado etc. Todas, técnica ou
economicamente, impassíveis de duplicação pelos agentes que delas se valham para
o exercício de suas atividades, circunstância que pode ensejar toda sorte de conflitos
entre a entidade pública delegatária (no exercício da função de autoridade portuária)
e os demais agentes que atuam dentro dos denominados “Complexos Portuários”. É
que, uma vez que a autoridade portuária detém a gestão monopolística dessas infra-
estruturas comuns, sua eventual desídia na administração poderá gerar distorções
concorrenciais e prejuízos econômicos.
Por força desse conjunto de considerações, ganha relevância investigar os con-
tornos gerais do regime jurídico do convênio de delegação da infraestrutura portuária,
bem como as peculiaridades que envolvem o exercício da função de autoridade por-
tuária em “Complexos Portuários”, o que faremos abordando: (i) o aspecto federativo
da delegação veiculada por convênio; (ii) o tratamento do mecanismo de delegação
11R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
pelo ordenamento jurídico; (iii) a estrutura do Porto Organizado, enquanto um monopó-
lio natural sob administração da autoridade portuária, atraindo a incidência da Teoria
das Essential Facilities; (iv) o papel da autoridade portuária na gestão do complexo
portuário; e (v) as consequências jurídicas decorrentes de eventual descumprimento
do convênio de delegação.
I A Delegação federativa da atividade de exploração e
administração portuária como um consectário do federalismo
de cooperação brasileiro
O federalismo brasileiro 1 tem por nota característica descentralizar o poder
espacialmente, com vistas à redução dos inconvenientes de sua excessiva
concentração em um só ente político, bem como de modo a viabilizar o atendimento
das peculiaridades regionais e locais. 2 Nada obstante, essa separação espacial não
pretende inviabilizar a consecução do interesse público quando compartilhado por
mais de um ente federativo. 3 Até mesmo porque, como observa Gilberto Bercovici, 4
“não é plausível, contudo, um Estado Federal em que não haja um mínimo de
colaboração entre os diversos níveis de governo”. É que, como bem observado por
Christina de Almeida Pereira, 5 “há que se garantir no modelo federativo brasileiro
1 Sobre o tema, Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco: “Os Estados
assumem a forma federal tendo em vista razões de geografia e de formação cultural da comunidade. Um
território amplo é propenso a ostentar diferenças de desenvolvimento de cultura e de paisagem geográfica,
recomendando, ao lado do governo que busca realizar anseios nacionais, um governo local atento às
peculiaridades existentes. O federalismo tende a permitir a convivência de grupos étnicos heterogêneos,
muitas vezes com línguas próprias, como é o caso da Suíça e do Canadá. Atua como força contraposta a
tendências centrífugas. O federalismo, ainda, é uma resposta à necessidade de se ouvirem as bases de um
território diferenciado quando da tomada de decisões que afetam o país como um todo. A fórmula opera para
reduzir poderes excessivamente centrípetos. Aponta-se, por fim, um componente de segurança democrático
presente no Estado federal. Nele o poder é exercido segundo uma repartição não somente horizontal de
funções – executiva, legislativa e judiciária –, mas também vertical, entre Estados-membros e União, em
benefício das liberdades públicas” (COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; MENDES,
Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 802).
2 Nas palavras de Diogo de Figueiredo Moreira Neto que inspiram o trecho: “O federalismo, inspirado no
protótipo de descentralização espacial do poder, que veio a ser instituído na Constituição dos Estados Unidos
da América, foi concebido como técnica de separação de centros de poder para reduzir os inconvenientes de
sua excessiva concentração em um só ente político e flexibilizá-lo para mais bem atender às peculiaridades
regionais do subcontinente brasileiro, tem sido a forma de organização territorial política adotada desde a
primeira Constituição republicana, de 1891, mantida em todas as Cartas políticas que regeram o País, salvo
durante o breve interregno de unitarismo estatal, experimentado sob a Constituição de 1937” (MOREIRA
NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 37).
3 A noção de colaboração entre órgãos públicos, bem como entre estes e os administrados, é elevada ao grau
de princípio no Direito Administrativo português, segundo a lição de António Francisco de Sousa: “Nos termos
da lei, os órgãos da Administração Pública devem agir em estreita colaboração entre si e com os particulares,
procurando garantir a sua adequada participação no desempenho da função administrativa” (SOUSA, António
Francisco de. Direito administrativo. Lisboa: Prefácio, 2009. p. 349).
4 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, estado e constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003. p. 150.
5 PEDREIRA, Christina de Almeida. Instrumentos legítimos à implementação das competências constitucionais
administrativas comuns. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais – RBEC, Belo Horizonte, ano 2, n. 6,
abr./jun. 2008.
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
pelo ordenamento jurídico; (iii) a estrutura do Porto Organizado, enquanto um monopó-
lio natural sob administração da autoridade portuária, atraindo a incidência da Teoria
das Essential Facilities; (iv) o papel da autoridade portuária na gestão do complexo
portuário; e (v) as consequências jurídicas decorrentes de eventual descumprimento
do convênio de delegação.
I A Delegação federativa da atividade de exploração e
administração portuária como um consectário do federalismo
de cooperação brasileiro
O federalismo brasileiro 1 tem por nota característica descentralizar o poder
espacialmente, com vistas à redução dos inconvenientes de sua excessiva
concentração em um só ente político, bem como de modo a viabilizar o atendimento
das peculiaridades regionais e locais. 2 Nada obstante, essa separação espacial não
pretende inviabilizar a consecução do interesse público quando compartilhado por
mais de um ente federativo. 3 Até mesmo porque, como observa Gilberto Bercovici, 4
“não é plausível, contudo, um Estado Federal em que não haja um mínimo de
colaboração entre os diversos níveis de governo”. É que, como bem observado por
Christina de Almeida Pereira, 5 “há que se garantir no modelo federativo brasileiro
1 Sobre o tema, Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco: “Os Estados
assumem a forma federal tendo em vista razões de geografia e de formação cultural da comunidade. Um
território amplo é propenso a ostentar diferenças de desenvolvimento de cultura e de paisagem geográfica,
recomendando, ao lado do governo que busca realizar anseios nacionais, um governo local atento às
peculiaridades existentes. O federalismo tende a permitir a convivência de grupos étnicos heterogêneos,
muitas vezes com línguas próprias, como é o caso da Suíça e do Canadá. Atua como força contraposta a
tendências centrífugas. O federalismo, ainda, é uma resposta à necessidade de se ouvirem as bases de um
território diferenciado quando da tomada de decisões que afetam o país como um todo. A fórmula opera para
reduzir poderes excessivamente centrípetos. Aponta-se, por fim, um componente de segurança democrático
presente no Estado federal. Nele o poder é exercido segundo uma repartição não somente horizontal de
funções – executiva, legislativa e judiciária –, mas também vertical, entre Estados-membros e União, em
benefício das liberdades públicas” (COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; MENDES,
Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 802).
2 Nas palavras de Diogo de Figueiredo Moreira Neto que inspiram o trecho: “O federalismo, inspirado no
protótipo de descentralização espacial do poder, que veio a ser instituído na Constituição dos Estados Unidos
da América, foi concebido como técnica de separação de centros de poder para reduzir os inconvenientes de
sua excessiva concentração em um só ente político e flexibilizá-lo para mais bem atender às peculiaridades
regionais do subcontinente brasileiro, tem sido a forma de organização territorial política adotada desde a
primeira Constituição republicana, de 1891, mantida em todas as Cartas políticas que regeram o País, salvo
durante o breve interregno de unitarismo estatal, experimentado sob a Constituição de 1937” (MOREIRA
NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 37).
3 A noção de colaboração entre órgãos públicos, bem como entre estes e os administrados, é elevada ao grau
de princípio no Direito Administrativo português, segundo a lição de António Francisco de Sousa: “Nos termos
da lei, os órgãos da Administração Pública devem agir em estreita colaboração entre si e com os particulares,
procurando garantir a sua adequada participação no desempenho da função administrativa” (SOUSA, António
Francisco de. Direito administrativo. Lisboa: Prefácio, 2009. p. 349).
4 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, estado e constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003. p. 150.
5 PEDREIRA, Christina de Almeida. Instrumentos legítimos à implementação das competências constitucionais
administrativas comuns. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais – RBEC, Belo Horizonte, ano 2, n. 6,
abr./jun. 2008.
12 R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
instrumentos aptos à redefinição de papéis entre as unidades federadas, equacionando
a redistribuição de responsabilidades socioeconômicas com o incremento na relação
político-administrativa intergovernamental. Esta nação não comporta a centralização
do poder no Governo central, tampouco a sua descentralização sem coordenação e
planejamento geral.”
A referida concepção de federalismo se materializa por intermédio da atuação,
conjunta e complementar, entre os diversos níveis de governo em prol da elaboração
e da execução de políticas de interesse público. É exatamente com esse convênio
entre entidades federadas que diz o objeto deste estudo. A rigor, não se trata de
instituto novidadeiro. O vetusto Decreto-Lei nº 200/19676 já previa o convênio como
instrumento de descentralização das atividades da Administração Pública federal
para as demais unidades federadas, dispondo acerca da possibilidade do ajuste
entre entes públicos.
Do mesmo modo, a Constituição de 1967, em seu art. 13, §3º, dispunha que
“para a execução, por funcionários federais ou municipais, de suas leis, serviços ou
decisões, os Estados poderão celebrar convênios com a União ou os Municípios”,
consagrando a possibilidade da prestação associada de serviços públicos. Nada obs-
tante, não há, na Constituição de 1988, previsão similar à da Constituição de 1967.
Em que pese isso, o seu artigo 23, parágrafo único, preceitua que “leis complemen-
tares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)”. A
lógica é robustecida pelo art. 241, também da CRFB, quando autoriza a celebração
de convênios e de consórcios para a prestação associada de serviços públicos, nos
seguintes termos. Confira-se:
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disci-
plinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de coo-
peração entre os entes federados, autorizando a gestão associada de
serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços trans-
feridos. (Grifos postos)
A ratio dos referidos normativos não é outra senão a orientação constitucional
de que a prestação de serviços públicos pode predicar a atuação de mais de uma
6 Eis o dispositivo: Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente
descentralizada. §1º A descentralização será posta em prática em três planos principais: [...] b) da
Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante
convênio; [...] §5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconveniência, a execução de
programas federais de caráter nitidamente local deverá ser delegada, no todo ou em parte, mediante convênio,
aos órgãos estaduais ou municipais incumbidos de serviços correspondentes. [...]
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
instrumentos aptos à redefinição de papéis entre as unidades federadas, equacionando
a redistribuição de responsabilidades socioeconômicas com o incremento na relação
político-administrativa intergovernamental. Esta nação não comporta a centralização
do poder no Governo central, tampouco a sua descentralização sem coordenação e
planejamento geral.”
A referida concepção de federalismo se materializa por intermédio da atuação,
conjunta e complementar, entre os diversos níveis de governo em prol da elaboração
e da execução de políticas de interesse público. É exatamente com esse convênio
entre entidades federadas que diz o objeto deste estudo. A rigor, não se trata de
instituto novidadeiro. O vetusto Decreto-Lei nº 200/19676 já previa o convênio como
instrumento de descentralização das atividades da Administração Pública federal
para as demais unidades federadas, dispondo acerca da possibilidade do ajuste
entre entes públicos.
Do mesmo modo, a Constituição de 1967, em seu art. 13, §3º, dispunha que
“para a execução, por funcionários federais ou municipais, de suas leis, serviços ou
decisões, os Estados poderão celebrar convênios com a União ou os Municípios”,
consagrando a possibilidade da prestação associada de serviços públicos. Nada obs-
tante, não há, na Constituição de 1988, previsão similar à da Constituição de 1967.
Em que pese isso, o seu artigo 23, parágrafo único, preceitua que “leis complemen-
tares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)”. A
lógica é robustecida pelo art. 241, também da CRFB, quando autoriza a celebração
de convênios e de consórcios para a prestação associada de serviços públicos, nos
seguintes termos. Confira-se:
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disci-
plinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de coo-
peração entre os entes federados, autorizando a gestão associada de
serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços trans-
feridos. (Grifos postos)
A ratio dos referidos normativos não é outra senão a orientação constitucional
de que a prestação de serviços públicos pode predicar a atuação de mais de uma
6 Eis o dispositivo: Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente
descentralizada. §1º A descentralização será posta em prática em três planos principais: [...] b) da
Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante
convênio; [...] §5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconveniência, a execução de
programas federais de caráter nitidamente local deverá ser delegada, no todo ou em parte, mediante convênio,
aos órgãos estaduais ou municipais incumbidos de serviços correspondentes. [...]
13R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
entidade da federação. Mais que isso, o regime constitucional pertinente a essa
espécie de descentralização de um cometimento público tem o propósito de
estabelecer um regime jurídico consensual entre entidades federadas. Tal modalidade
de descentralização, de acordo com Luiz Fernando Abrúcio, 7 transparece um processo
que precisa equacionar 5 (cinco) questões fundamentais: a) constituição de um
sólido pacto nacional; b) combate às desigualdades regionais; c) montagem de boas
estruturas administrativas no plano subnacional; d) democratização dos governos
locais; e e) criação de um ambiente intergovernamental positivo.
Em resumo, o convênio de delegação conforma modalidade de delegação de
competência calcada no federalismo de cooperação,8 por meio do qual a gestão
de serviços públicos é realizada de forma associada pelas entidades federadas
convenentes, consoante autorização prevista no artigo 241 da CRFB. 9 Não se trata
de um típico contrato administrativo; na verdade, trata-se de ajuste com natureza
jurídica de convênio administrativo, caracterizado pela comunhão de interesses dos
conveniados, que partilham dos mesmos objetivos. Os referidos convênios funcionam
como mecanismos de fomento, viabilizando o exercício de atividades sociais
relevantes por entidades privadas.
Por outro lado, o convênio de delegação também não se confunde com os
consórcios públicos (regidos pela Lei nº 11.107/2005). Nesses sentido, aderimos
à percuciente lição de Floriano de Azevedo Marques Neto,10 para quem “enquanto
no convênio se estabelece uma relação de cooperação em que um ente fornece
meios para que o outro exerça suas competências, provendo-o do quanto necessário
e transferindo-lhe eventualmente obrigações, no consórcio há uma soma de esforços
por meio da qual os entes consorciados, de forma perene, passam a exercer cada
qual suas competências através do ente consorcial”.
7 ABRUCIO, Fernando Luiz. Para além da descentralização: os desafios da coordenação federativa no Brasil. In:
FLEURY, Sonia (Org.). Democracia, descentralização e desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: FGV,
2006. p. 86.
8 Modelo de federalismos já placitado pelo STF, como se extrai do seguinte voto do Ministro Marco Aurélio: “É
sabido que os modelos federativos dividem-se em dual e cooperativo. No primeiro, de matriz norte-americana,
as competências legislativas e político-administrativas são distribuídas de maneira estanque entre os entes
federados. Cada um as exerce em plenitude. No segundo, de origem alemã, estabelece-se um condomínio
entre atribuições administrativas e competências legiferantes, indicando-se, no texto constitucional, os
critérios de coordenação entre os entes federativos. No caso, embora se possa discutir em que posição situa-
se a legislação sobre o amianto – tradicionalmente considerado matéria afeta à competência concorrente –,
o tema envolve o federalismo dual” (Supremo Tribunal Federal. ADPF nº 234 MC/DF. Pleno. Relator: Ministro
Marco Aurélio. Julgado em 28 set. 2011).
9 Entendendo que, a partir da edição da Lei nº 11.107/2005, faz-se necessária a elaboração de um contrato de
programa junto ao instrumento de delegação, como se daria na celebração de um consórcio público, confira-se:
SCHIRATO, Vitor Rhein. Transporte aquaviário. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 32.
10 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Os consórcios públicos. Revista Eletrônica de Direito do Estado,
Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 3, jul./set. 2005.
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
entidade da federação. Mais que isso, o regime constitucional pertinente a essa
espécie de descentralização de um cometimento público tem o propósito de
estabelecer um regime jurídico consensual entre entidades federadas. Tal modalidade
de descentralização, de acordo com Luiz Fernando Abrúcio, 7 transparece um processo
que precisa equacionar 5 (cinco) questões fundamentais: a) constituição de um
sólido pacto nacional; b) combate às desigualdades regionais; c) montagem de boas
estruturas administrativas no plano subnacional; d) democratização dos governos
locais; e e) criação de um ambiente intergovernamental positivo.
Em resumo, o convênio de delegação conforma modalidade de delegação de
competência calcada no federalismo de cooperação,8 por meio do qual a gestão
de serviços públicos é realizada de forma associada pelas entidades federadas
convenentes, consoante autorização prevista no artigo 241 da CRFB. 9 Não se trata
de um típico contrato administrativo; na verdade, trata-se de ajuste com natureza
jurídica de convênio administrativo, caracterizado pela comunhão de interesses dos
conveniados, que partilham dos mesmos objetivos. Os referidos convênios funcionam
como mecanismos de fomento, viabilizando o exercício de atividades sociais
relevantes por entidades privadas.
Por outro lado, o convênio de delegação também não se confunde com os
consórcios públicos (regidos pela Lei nº 11.107/2005). Nesses sentido, aderimos
à percuciente lição de Floriano de Azevedo Marques Neto,10 para quem “enquanto
no convênio se estabelece uma relação de cooperação em que um ente fornece
meios para que o outro exerça suas competências, provendo-o do quanto necessário
e transferindo-lhe eventualmente obrigações, no consórcio há uma soma de esforços
por meio da qual os entes consorciados, de forma perene, passam a exercer cada
qual suas competências através do ente consorcial”.
7 ABRUCIO, Fernando Luiz. Para além da descentralização: os desafios da coordenação federativa no Brasil. In:
FLEURY, Sonia (Org.). Democracia, descentralização e desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de Janeiro: FGV,
2006. p. 86.
8 Modelo de federalismos já placitado pelo STF, como se extrai do seguinte voto do Ministro Marco Aurélio: “É
sabido que os modelos federativos dividem-se em dual e cooperativo. No primeiro, de matriz norte-americana,
as competências legislativas e político-administrativas são distribuídas de maneira estanque entre os entes
federados. Cada um as exerce em plenitude. No segundo, de origem alemã, estabelece-se um condomínio
entre atribuições administrativas e competências legiferantes, indicando-se, no texto constitucional, os
critérios de coordenação entre os entes federativos. No caso, embora se possa discutir em que posição situa-
se a legislação sobre o amianto – tradicionalmente considerado matéria afeta à competência concorrente –,
o tema envolve o federalismo dual” (Supremo Tribunal Federal. ADPF nº 234 MC/DF. Pleno. Relator: Ministro
Marco Aurélio. Julgado em 28 set. 2011).
9 Entendendo que, a partir da edição da Lei nº 11.107/2005, faz-se necessária a elaboração de um contrato de
programa junto ao instrumento de delegação, como se daria na celebração de um consórcio público, confira-se:
SCHIRATO, Vitor Rhein. Transporte aquaviário. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 32.
10 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Os consórcios públicos. Revista Eletrônica de Direito do Estado,
Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 3, jul./set. 2005.
14 R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
Mas, frise-se que, como bem observado por Egon Bockmann Moreira, 11
“através dos convênios de cooperação, o titular do serviço transfere à pessoa
política conveniada não a titularidade dele (o que seria inválido) nem sua execução
(pois não se trata de concessão), mas, sim, o feixe de atribuições que caracteriza a
competência para a exploração daquele serviço público”. E nem poderia ser diferente,
posto que tal instrumento de cooperação interfederativa não poderia servir para que
determinada entidade da federação se demitisse da obrigação que lhe foi imposta
pela Constituição. Mais uma vez, recorrendo-se aos ensinamentos de Floriano de
Azevedo Marques Neto,12 “restou com o artigo 241 autorizada a delegação – não a
renúncia, bem se veja – de competências entre entes da Federação, no âmbito tanto
do consórcio público como no tipo especial de convênio (‘convênio de cooperação’)
mencionado pela Carta pós EC nº 19”.
A essência dessa delegação, portanto, não pode ser reconduzida à imposição,
mas à cooperação entre as entidades federadas, de modo que, em que pese o ente
delegante permanecer titular do serviço – como o da infraestrutura portuária detida
pela União, na forma do art. 21, XII, “f”, da CRFB –, não estará ele autorizado a
modular o ajuste, com a inclusão de cláusulas exorbitantes em desfavor da outra
entidade federada convenente. Primeiro, porque, a rigor, não há hierarquia entre
entidades da federação; e, segundo, porque um pacto que envolve a convergência de
interesses não pode estabelecer relações de subordinação.13
São, pois, esses os quadrantes que pautam o tema objeto do presente artigo,
o que leva à necessidade de investigarmos o regime jurídico do compartilhamento de
competências entre as entidades federadas associadas, especificamente na gestão
da infraestrutura portuária, tema que será desenvolvido no próximo item.
II O regime jurídico dos convênios de delegação da
infraestrutura portuária
No Brasil, o tema do regime jurídico da administração das instalações portuárias
públicas teve origem no Decreto nº 24.447, de 22 de junho de 1934, o qual inaugu-
rou o conceito jurídico de “Porto Organizado”. De acordo com o referido normativo,
tratava-se de infraestrutura pública afetada “às necessidades da navegação e da
movimentação e guarda de mercadorias e cujo tráfego se realize sob a direção de
11 MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das concessões de serviço público. Inteligência da Lei 8.987/95. São
Paulo: Malheiros, 2010. p. 80.
12 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Os consórcios públicos. Revista Eletrônica de Direito do Estado,
Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 3, jul./set. 2005.
13 Sobre a impossibilidade de inserção de cláusulas exorbitantes em ajustes celebrados entre entidades
federativas, vide: OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos. 4. ed. São Paulo:
Método, 2015. p. 215.
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
Mas, frise-se que, como bem observado por Egon Bockmann Moreira, 11
“através dos convênios de cooperação, o titular do serviço transfere à pessoa
política conveniada não a titularidade dele (o que seria inválido) nem sua execução
(pois não se trata de concessão), mas, sim, o feixe de atribuições que caracteriza a
competência para a exploração daquele serviço público”. E nem poderia ser diferente,
posto que tal instrumento de cooperação interfederativa não poderia servir para que
determinada entidade da federação se demitisse da obrigação que lhe foi imposta
pela Constituição. Mais uma vez, recorrendo-se aos ensinamentos de Floriano de
Azevedo Marques Neto,12 “restou com o artigo 241 autorizada a delegação – não a
renúncia, bem se veja – de competências entre entes da Federação, no âmbito tanto
do consórcio público como no tipo especial de convênio (‘convênio de cooperação’)
mencionado pela Carta pós EC nº 19”.
A essência dessa delegação, portanto, não pode ser reconduzida à imposição,
mas à cooperação entre as entidades federadas, de modo que, em que pese o ente
delegante permanecer titular do serviço – como o da infraestrutura portuária detida
pela União, na forma do art. 21, XII, “f”, da CRFB –, não estará ele autorizado a
modular o ajuste, com a inclusão de cláusulas exorbitantes em desfavor da outra
entidade federada convenente. Primeiro, porque, a rigor, não há hierarquia entre
entidades da federação; e, segundo, porque um pacto que envolve a convergência de
interesses não pode estabelecer relações de subordinação.13
São, pois, esses os quadrantes que pautam o tema objeto do presente artigo,
o que leva à necessidade de investigarmos o regime jurídico do compartilhamento de
competências entre as entidades federadas associadas, especificamente na gestão
da infraestrutura portuária, tema que será desenvolvido no próximo item.
II O regime jurídico dos convênios de delegação da
infraestrutura portuária
No Brasil, o tema do regime jurídico da administração das instalações portuárias
públicas teve origem no Decreto nº 24.447, de 22 de junho de 1934, o qual inaugu-
rou o conceito jurídico de “Porto Organizado”. De acordo com o referido normativo,
tratava-se de infraestrutura pública afetada “às necessidades da navegação e da
movimentação e guarda de mercadorias e cujo tráfego se realize sob a direção de
11 MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das concessões de serviço público. Inteligência da Lei 8.987/95. São
Paulo: Malheiros, 2010. p. 80.
12 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Os consórcios públicos. Revista Eletrônica de Direito do Estado,
Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 3, jul./set. 2005.
13 Sobre a impossibilidade de inserção de cláusulas exorbitantes em ajustes celebrados entre entidades
federativas, vide: OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos. 4. ed. São Paulo:
Método, 2015. p. 215.
15R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
uma “administração do pôrto”, a quem caiba a execução dos “serviços portuários”
e a conservação das “instalações portuárias”. Sob o regime deste Decreto, criou-se,
ainda, a figura da “Administração do Porto” (atuais Autoridades Portuárias), entidades
com a atribuição de realizar obras de melhoramento, ou a ampliação das instalações
portuárias, bem como de levar a efeito a exploração comercial dessas instalações.
Ainda sob a vigência de tal Decreto, tal função poderia ser exercida por “depen-
dência direta do Governo Federal, ou de concessionário, ou arrendatário, a quem,
por contrato, tenha sido delegada a execução daqueles serviços” (grifamos). Note-se
que, desde o advento da figura de uma entidade especificamente voltada para a
Administração da infraestrutura portuária, facultou-se à União exercer tal mister dire-
tamente, ou mediante a delegação para entidades públicas ou privadas a quem fosse
expressamente delegada esta competência, seja por um título delegatório (conces-
são ou arrendamento), seja por instrumento contratual. O tema não restou substan-
cialmente alterado pelo Decreto nº 24.508, de 29 de junho de 1934, o qual, em seu
artigo 1º, dispunha competir ao “Ministério da Viação e Obras Publicas por intermédio
do Departamento Nacional de Portos e Navegação a exploração dos portos nacionaes
organizados, que se realizará sob a direcção directa desse departamento, ou sob sua
fiscalização, quando a cargo de concessionários ou arrendatários” (grifamos).
Como se pode perceber, em ambos os atos regulamentares, nunca se cogitou
de a administração do porto organizado ser realizada, de forma exclusiva, pela União.
É dizer, em razão do plexo de funções atribuídas a tais entidades, conferiu-se a dis-
cricionariedade para que a pessoa política detentora da competência para explorá-la
a delegasse para terceiros, que pudessem melhor exercer tal mister. Nada obstan-
te, não se previa, ainda, expressamente, a possibilidade de descentralização dessa
infraestrutura portuária para outras entidades da federação. O que veio a ocorrer,
com a edição do Decreto-Lei nº 6.460, de 02 de maio 1944, que, em seu artigo 1º,
dispunha que “as instalações portuárias das cidades e vilas do país, cujo valor não
ultrapasse de Cr$ 1.000.000,00 (um milhão de cruzeiros), poderão ser construídas
pelos municípios e pelos estados e a sua construção, conservação e exploração
serão regidas por êste Decreto-lei”. Tratou-se, pois, de ato normativo que inaugurou
a lógica de descentralização da gestão de tais serviços em favor de entidades locais
ou regionais.
Para o quanto aqui interessa, é relevante destacar-se que, malgrado tenha sido
estabelecida a possibilidade de descentralização administrativa dessa infraestrutura
para outras entidades da federação, o porto organizado nunca deixou de ser uma
instalação portuária vinculada à diretrizes da União. Nesse sentido, o artigo 2º, do
referido Decreto-Lei, anotava que, “ainda que realizadas pelos estados ou municípios,
as instalações portuárias referidas no art. 1º serão consideradas instalações fede-
rais”. Com base nesta lógica, de acordo com o §1º, “a União poderá, em qualquer
tempo, encampar essas instalações para ampliá-las e sujeitá-las ao regime previsto
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
uma “administração do pôrto”, a quem caiba a execução dos “serviços portuários”
e a conservação das “instalações portuárias”. Sob o regime deste Decreto, criou-se,
ainda, a figura da “Administração do Porto” (atuais Autoridades Portuárias), entidades
com a atribuição de realizar obras de melhoramento, ou a ampliação das instalações
portuárias, bem como de levar a efeito a exploração comercial dessas instalações.
Ainda sob a vigência de tal Decreto, tal função poderia ser exercida por “depen-
dência direta do Governo Federal, ou de concessionário, ou arrendatário, a quem,
por contrato, tenha sido delegada a execução daqueles serviços” (grifamos). Note-se
que, desde o advento da figura de uma entidade especificamente voltada para a
Administração da infraestrutura portuária, facultou-se à União exercer tal mister dire-
tamente, ou mediante a delegação para entidades públicas ou privadas a quem fosse
expressamente delegada esta competência, seja por um título delegatório (conces-
são ou arrendamento), seja por instrumento contratual. O tema não restou substan-
cialmente alterado pelo Decreto nº 24.508, de 29 de junho de 1934, o qual, em seu
artigo 1º, dispunha competir ao “Ministério da Viação e Obras Publicas por intermédio
do Departamento Nacional de Portos e Navegação a exploração dos portos nacionaes
organizados, que se realizará sob a direcção directa desse departamento, ou sob sua
fiscalização, quando a cargo de concessionários ou arrendatários” (grifamos).
Como se pode perceber, em ambos os atos regulamentares, nunca se cogitou
de a administração do porto organizado ser realizada, de forma exclusiva, pela União.
É dizer, em razão do plexo de funções atribuídas a tais entidades, conferiu-se a dis-
cricionariedade para que a pessoa política detentora da competência para explorá-la
a delegasse para terceiros, que pudessem melhor exercer tal mister. Nada obstan-
te, não se previa, ainda, expressamente, a possibilidade de descentralização dessa
infraestrutura portuária para outras entidades da federação. O que veio a ocorrer,
com a edição do Decreto-Lei nº 6.460, de 02 de maio 1944, que, em seu artigo 1º,
dispunha que “as instalações portuárias das cidades e vilas do país, cujo valor não
ultrapasse de Cr$ 1.000.000,00 (um milhão de cruzeiros), poderão ser construídas
pelos municípios e pelos estados e a sua construção, conservação e exploração
serão regidas por êste Decreto-lei”. Tratou-se, pois, de ato normativo que inaugurou
a lógica de descentralização da gestão de tais serviços em favor de entidades locais
ou regionais.
Para o quanto aqui interessa, é relevante destacar-se que, malgrado tenha sido
estabelecida a possibilidade de descentralização administrativa dessa infraestrutura
para outras entidades da federação, o porto organizado nunca deixou de ser uma
instalação portuária vinculada à diretrizes da União. Nesse sentido, o artigo 2º, do
referido Decreto-Lei, anotava que, “ainda que realizadas pelos estados ou municípios,
as instalações portuárias referidas no art. 1º serão consideradas instalações fede-
rais”. Com base nesta lógica, de acordo com o §1º, “a União poderá, em qualquer
tempo, encampar essas instalações para ampliá-las e sujeitá-las ao regime previsto
16 R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
no parágrafo único do art. 1º, caso em que pagará à entidade que as houver realizado
quantia não superior ao respectivo custo, a qual será determinada por arbitramento
no processo de encampação”. Significa dizer que, desde o advento desta modalidade
de descentralização administrativa, aos Estados e Municípios nunca foi dada a liber-
dade plena para administrar tais infraestruturas públicas, cabendo à União a função
de fiscalizar as suas atividades, podendo, inclusive, avocá-las para si.
No âmbito da atual Constituição de 1988, o tema vem sendo tratado de forma
similar. Como é de trivial sabença, o artigo 21, inciso XII, “f”, da CRFB, confere à União
a prerrogativa de exploração dos portos marítimos brasileiros, fluviais e lacustres,
diretamente ou mediante os instrumentos jurídicos da “autorização”, “concessão” e
“permissão”. Logo, se a própria Constituição previu três títulos habilitantes para esse
fim, é porque não há que se falar em um regime jurídico unívoco para a exploração da
infraestrutura portuária.14
Diante disso, a delegação dessas funções de administração e exploração da
infraestrutura portuária pode ser realizada sob três formas. A primeira se dá pela de-
legação contratual à iniciativa privada, mediante a realização de prévio procedimento
licitatório (artigo 4º, da Lei nº 12.815/2013); a segunda ocorre pela descentralização
administrativa, com a incidência do princípio da especialização, por meio da consti-
tuição de pessoas jurídicas autônomas (autarquias, sociedades de economia mista
e empresas públicas), a exemplo da criação das Companhias Docas, pela União; e
a terceira, com a descentralização por cooperação federativa, a qual tem lugar com
a celebração de convênios de delegação entre a União e os demais entes federados
(na forma da Lei nº 9.277/1996, do art. 12, inciso I, da Lei nº 10.233/2001, e do
art. 2º, inciso X, da Lei nº 12.815/2013). É dessa última modalidade que se está
aqui a tratar.
Essa espécie de descentralização cooperativa entre entidades da federação tem por
fundamento primeiro a Lei nº 9.277/1996, que, em seus artigos 1º e 2º, autoriza à União
delegar, pelo prazo de até vinte e cinco anos (prorrogáveis por até mais vinte e cinco),
aos Municípios, Estados da federação ou ao Distrito Federal, ou a consórcio entre eles,
a administração dos portos sob sua responsabilidade ou sob a responsabilidade das
14 Como bem observado por Vitor Rhein Schirato: “No vigente Direito positivo brasileiro, em consonância com
a tradição histórica de serviço público descrita no tópico precedente, as atividades portuárias encontram-
se disciplinadas na alínea ‘f’ do inciso XII do artigo 21 da Constituição Federal. Referido dispositivo prevê
de forma clara qual o regime jurídico das atividades portuárias, na medida em que determina que referidas
atividades constituem-se competência privativa da União, a qual poderá delegá-las a terceiros por meio de
concessão ou permissão, ou franqueá-las a particulares por meio de autorizações. A dicotomia de formas de
exploração por particulares das atividades portuárias prevista na Constituição Federal demonstra a adoção,
pelo Ordenamento Jurídico brasileiro, de um dualismo de regimes nas atividades portuárias, consubstanciada
na existência de serviço público, de competência da União, e, ao mesmo tempo, de atividade econômica em
sentido estrito, mantida a competência da União de regular a matéria” (SCHIRATO, Vitor Rhein. A experiência
e as perspectivas da regulação do setor portuário no Brasil. Revista de Direito Público da Economia – RDPE,
Belo Horizonte, ano 6, n. 23, p. 171-190, jul./set. 2008).
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
no parágrafo único do art. 1º, caso em que pagará à entidade que as houver realizado
quantia não superior ao respectivo custo, a qual será determinada por arbitramento
no processo de encampação”. Significa dizer que, desde o advento desta modalidade
de descentralização administrativa, aos Estados e Municípios nunca foi dada a liber-
dade plena para administrar tais infraestruturas públicas, cabendo à União a função
de fiscalizar as suas atividades, podendo, inclusive, avocá-las para si.
No âmbito da atual Constituição de 1988, o tema vem sendo tratado de forma
similar. Como é de trivial sabença, o artigo 21, inciso XII, “f”, da CRFB, confere à União
a prerrogativa de exploração dos portos marítimos brasileiros, fluviais e lacustres,
diretamente ou mediante os instrumentos jurídicos da “autorização”, “concessão” e
“permissão”. Logo, se a própria Constituição previu três títulos habilitantes para esse
fim, é porque não há que se falar em um regime jurídico unívoco para a exploração da
infraestrutura portuária.14
Diante disso, a delegação dessas funções de administração e exploração da
infraestrutura portuária pode ser realizada sob três formas. A primeira se dá pela de-
legação contratual à iniciativa privada, mediante a realização de prévio procedimento
licitatório (artigo 4º, da Lei nº 12.815/2013); a segunda ocorre pela descentralização
administrativa, com a incidência do princípio da especialização, por meio da consti-
tuição de pessoas jurídicas autônomas (autarquias, sociedades de economia mista
e empresas públicas), a exemplo da criação das Companhias Docas, pela União; e
a terceira, com a descentralização por cooperação federativa, a qual tem lugar com
a celebração de convênios de delegação entre a União e os demais entes federados
(na forma da Lei nº 9.277/1996, do art. 12, inciso I, da Lei nº 10.233/2001, e do
art. 2º, inciso X, da Lei nº 12.815/2013). É dessa última modalidade que se está
aqui a tratar.
Essa espécie de descentralização cooperativa entre entidades da federação tem por
fundamento primeiro a Lei nº 9.277/1996, que, em seus artigos 1º e 2º, autoriza à União
delegar, pelo prazo de até vinte e cinco anos (prorrogáveis por até mais vinte e cinco),
aos Municípios, Estados da federação ou ao Distrito Federal, ou a consórcio entre eles,
a administração dos portos sob sua responsabilidade ou sob a responsabilidade das
14 Como bem observado por Vitor Rhein Schirato: “No vigente Direito positivo brasileiro, em consonância com
a tradição histórica de serviço público descrita no tópico precedente, as atividades portuárias encontram-
se disciplinadas na alínea ‘f’ do inciso XII do artigo 21 da Constituição Federal. Referido dispositivo prevê
de forma clara qual o regime jurídico das atividades portuárias, na medida em que determina que referidas
atividades constituem-se competência privativa da União, a qual poderá delegá-las a terceiros por meio de
concessão ou permissão, ou franqueá-las a particulares por meio de autorizações. A dicotomia de formas de
exploração por particulares das atividades portuárias prevista na Constituição Federal demonstra a adoção,
pelo Ordenamento Jurídico brasileiro, de um dualismo de regimes nas atividades portuárias, consubstanciada
na existência de serviço público, de competência da União, e, ao mesmo tempo, de atividade econômica em
sentido estrito, mantida a competência da União de regular a matéria” (SCHIRATO, Vitor Rhein. A experiência
e as perspectivas da regulação do setor portuário no Brasil. Revista de Direito Público da Economia – RDPE,
Belo Horizonte, ano 6, n. 23, p. 171-190, jul./set. 2008).
17R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
empresas por ela direta ou indiretamente controladas. Delegação esta que deverá
ser formalizada mediante convênio. 15 O objetivo da referida delegação é possibilitar
que a União transfira para outra pessoa política a administração e exploração de
determinada estrutura portuária localizada em sua área geográfica. Isso porque seria
dificultoso à União, em face da grande quantidade de portos existentes, exercer
diretamente a administração de cada uma dessas estruturas no país.
Nada obstante, destaque-se que a delegação da gestão da estrutura portuária
para Estados e Municípios não importa na renúncia, por parte da União, de suas
competências constitucionais e legais. Razão pela qual será sempre lícito ao ente
originalmente titular do serviço retomar o serviço delegado, em caso de descumprimento
dos termos em que concedida a delegação. Tanto assim o é que o artigo 6º da referida
lei dispõe que, “no exercício da delegação a que se refere esta Lei, o Município, o
Estado da Federação ou o Distrito Federal observarão os limites da competência da
União”. Interpretado a contrário senso, o referido dispositivo aponta no sentido de
que, extrapolados esses limites, caberá à União avocar tais competências.16
Nesse sentido, Carlos Ari Sundfeld e Jacintho Silveira Dias de Arruda Câmara, 17
ao comentarem os convênios de delegação de rodovias celebrados com o Estado do
Paraná (que muito se assemelham aos aqui estudados), asseveram que o regime
jurídico instituído pelos referidos pactos é identificável em três normas principais
(as quais retratam a sua interdependência finalística com as diretrizes da entidade
política delegante). A primeira é a que impõe o dever de a União aprovar previamente
o programa a ser implementado para a administração da rodovia delegada. A segunda
é a obrigação de submeter à União, previamente, qualquer alteração relevante no
programa inicial. Deste modo, resta demonstrado que qualquer decisão importante no
que tange à administração do bem delegado deve ser tomada de modo compartilhado.
A terceira, e última norma fundamental, que indica o caráter compartilhado das
principais decisões sobre administração do bem, está no regime de extinção dos
convênios.
De todo modo, malgrado se trate de um instrumento de cooperação que veicula
o trespasse de parcela do plexo de competências decorrentes da titularidade de
um serviço público de titularidade federal, o convênio de delegação não se equipara
15 Art. 3º A delegação será formalizada mediante convênio.
16 Nesse sentido, Egon Bockmann Moreira: “Independentemente de considerações quanto à sua natureza jurídica
(ato complexo ou negócio jurídico de índole contratual), o convênio de cooperação é ato infralegal. Em qualquer
caso persistirá íntegra a norma legal que cometeu determinado serviço público a específica pessoa pública.
Logo, não é modalidade substitutiva de competências (ou um ou outra pessoa política), nem supressora de
deveres normativos, mas instala uma relação jurídica integrativa e a responsabilidade compartilhada tanto
no que importa aos bens como ao serviço público objeto de outorga” (MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das
concessões de serviço público: inteligência da Lei nº 8987/95. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 81).
17 SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho Silveira Dias de Arruda. Rodovias federais: delegação a estados,
concessão e encampação. A&C – Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, ano 4, n.
16, abr./jun. 2004.
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
empresas por ela direta ou indiretamente controladas. Delegação esta que deverá
ser formalizada mediante convênio. 15 O objetivo da referida delegação é possibilitar
que a União transfira para outra pessoa política a administração e exploração de
determinada estrutura portuária localizada em sua área geográfica. Isso porque seria
dificultoso à União, em face da grande quantidade de portos existentes, exercer
diretamente a administração de cada uma dessas estruturas no país.
Nada obstante, destaque-se que a delegação da gestão da estrutura portuária
para Estados e Municípios não importa na renúncia, por parte da União, de suas
competências constitucionais e legais. Razão pela qual será sempre lícito ao ente
originalmente titular do serviço retomar o serviço delegado, em caso de descumprimento
dos termos em que concedida a delegação. Tanto assim o é que o artigo 6º da referida
lei dispõe que, “no exercício da delegação a que se refere esta Lei, o Município, o
Estado da Federação ou o Distrito Federal observarão os limites da competência da
União”. Interpretado a contrário senso, o referido dispositivo aponta no sentido de
que, extrapolados esses limites, caberá à União avocar tais competências.16
Nesse sentido, Carlos Ari Sundfeld e Jacintho Silveira Dias de Arruda Câmara, 17
ao comentarem os convênios de delegação de rodovias celebrados com o Estado do
Paraná (que muito se assemelham aos aqui estudados), asseveram que o regime
jurídico instituído pelos referidos pactos é identificável em três normas principais
(as quais retratam a sua interdependência finalística com as diretrizes da entidade
política delegante). A primeira é a que impõe o dever de a União aprovar previamente
o programa a ser implementado para a administração da rodovia delegada. A segunda
é a obrigação de submeter à União, previamente, qualquer alteração relevante no
programa inicial. Deste modo, resta demonstrado que qualquer decisão importante no
que tange à administração do bem delegado deve ser tomada de modo compartilhado.
A terceira, e última norma fundamental, que indica o caráter compartilhado das
principais decisões sobre administração do bem, está no regime de extinção dos
convênios.
De todo modo, malgrado se trate de um instrumento de cooperação que veicula
o trespasse de parcela do plexo de competências decorrentes da titularidade de
um serviço público de titularidade federal, o convênio de delegação não se equipara
15 Art. 3º A delegação será formalizada mediante convênio.
16 Nesse sentido, Egon Bockmann Moreira: “Independentemente de considerações quanto à sua natureza jurídica
(ato complexo ou negócio jurídico de índole contratual), o convênio de cooperação é ato infralegal. Em qualquer
caso persistirá íntegra a norma legal que cometeu determinado serviço público a específica pessoa pública.
Logo, não é modalidade substitutiva de competências (ou um ou outra pessoa política), nem supressora de
deveres normativos, mas instala uma relação jurídica integrativa e a responsabilidade compartilhada tanto
no que importa aos bens como ao serviço público objeto de outorga” (MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das
concessões de serviço público: inteligência da Lei nº 8987/95. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 81).
17 SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho Silveira Dias de Arruda. Rodovias federais: delegação a estados,
concessão e encampação. A&C – Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, ano 4, n.
16, abr./jun. 2004.
18 R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
a uma concessão comum de serviços públicos (regida pela Lei nº 8.987/1995). É
que a concessão de serviços públicos, no direito brasileiro, predica a incidência de
um regime jurídico-administrativo, dotado de prerrogativas publicísticas em favor da
Administração Pública, as quais não se coadunam com a ausência de hierarquia
existente entre entes políticos. Além disso, caso se entendesse o contrário, teríamos
de convir, também, que tal delegação demandaria, sempre, a precedência licitatória.
Trata-se de entendimento que, por certo, não procede. Primeiro, porque não há dizer
que, em razão de o artigo 175, da CRFB, prescrever que o trespasse de serviços
públicos será “sempre” precedido de licitação, seja este um óbice à sua delegação
entre entes federados, via convênio. Assim não se passa, pois, como bem observado
por Carlos Ari Sundfeld,18 “quanto ao art. 175 e à exigência de licitação para delegação
de serviço público a terceiros, o argumento, baseado em leitura meramente literal,
era equivocado e provava demais. É que, segundo a letra do dispositivo, a licitação
seria a única alternativa à prestação direta do serviço pelo próprio Poder Público.
Ora, a levar a literalidade a extremos, seria impossível a delegação até mesmo a
empresa estatal do próprio ente titular do serviço”. No mesmo sentido, Luciano
Ferraz19 assevera que a “alusão à gestão associada de serviços públicos, repercute
na interpretação que se deve dar ao já citado art. 175, impondo-se entender uma
vez mais a locução Poder Público em sentido amplo a envolver as três esferas da
Federação, incluídas as respectivas entidades da Administração Indireta”.
Temos para nós que o convênio de delegação entre entidade federadas não
se configura como uma das formas tradicionais de execução indireta dos serviços
públicos, previstas no art. 175 da CRFB, mas de um instrumento contratual, em
sentido amplo, celebrado no âmbito da gestão associada de serviços públicos. Assim
é que o referido instrumento visa a servir de veículo para uma delegação parcial
de competências entre entidades políticas, expediente, de resto, expressamente
autorizado pelo disposto no artigo 12 da Lei nº 9.784/1999, o qual prescreve que
“um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal,
delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes
não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão
de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial”. Trata-
se do que Marçal Justen Filho20 denomina de “Concessão-convênio”, “instrumento
de conjugação de diversas entidades públicas, que têm interesses concorrentes ou
18 SUNDFELD, Carlos Ari. O saneamento básico e sua execução por empresa estadual. Revista Diálogo Jurídico,
Salvador, v. 1, n. 5, ago. 2001. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>.
19 FERRAZ, Luciano. Parceria público-público: contrato de programa e execução de serviços públicos municipais por
entidade da administração indireta estadual. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte,
ano 5, n. 57, set. 2006. Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/PDI0006.aspx?pdiCntd=37485>.
Acesso em: 25 jun. 2016.
20 JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria Geral das Concessões de Serviço público. São Paulo: Dialética, p. 125.
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
a uma concessão comum de serviços públicos (regida pela Lei nº 8.987/1995). É
que a concessão de serviços públicos, no direito brasileiro, predica a incidência de
um regime jurídico-administrativo, dotado de prerrogativas publicísticas em favor da
Administração Pública, as quais não se coadunam com a ausência de hierarquia
existente entre entes políticos. Além disso, caso se entendesse o contrário, teríamos
de convir, também, que tal delegação demandaria, sempre, a precedência licitatória.
Trata-se de entendimento que, por certo, não procede. Primeiro, porque não há dizer
que, em razão de o artigo 175, da CRFB, prescrever que o trespasse de serviços
públicos será “sempre” precedido de licitação, seja este um óbice à sua delegação
entre entes federados, via convênio. Assim não se passa, pois, como bem observado
por Carlos Ari Sundfeld,18 “quanto ao art. 175 e à exigência de licitação para delegação
de serviço público a terceiros, o argumento, baseado em leitura meramente literal,
era equivocado e provava demais. É que, segundo a letra do dispositivo, a licitação
seria a única alternativa à prestação direta do serviço pelo próprio Poder Público.
Ora, a levar a literalidade a extremos, seria impossível a delegação até mesmo a
empresa estatal do próprio ente titular do serviço”. No mesmo sentido, Luciano
Ferraz19 assevera que a “alusão à gestão associada de serviços públicos, repercute
na interpretação que se deve dar ao já citado art. 175, impondo-se entender uma
vez mais a locução Poder Público em sentido amplo a envolver as três esferas da
Federação, incluídas as respectivas entidades da Administração Indireta”.
Temos para nós que o convênio de delegação entre entidade federadas não
se configura como uma das formas tradicionais de execução indireta dos serviços
públicos, previstas no art. 175 da CRFB, mas de um instrumento contratual, em
sentido amplo, celebrado no âmbito da gestão associada de serviços públicos. Assim
é que o referido instrumento visa a servir de veículo para uma delegação parcial
de competências entre entidades políticas, expediente, de resto, expressamente
autorizado pelo disposto no artigo 12 da Lei nº 9.784/1999, o qual prescreve que
“um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal,
delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes
não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão
de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial”. Trata-
se do que Marçal Justen Filho20 denomina de “Concessão-convênio”, “instrumento
de conjugação de diversas entidades públicas, que têm interesses concorrentes ou
18 SUNDFELD, Carlos Ari. O saneamento básico e sua execução por empresa estadual. Revista Diálogo Jurídico,
Salvador, v. 1, n. 5, ago. 2001. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>.
19 FERRAZ, Luciano. Parceria público-público: contrato de programa e execução de serviços públicos municipais por
entidade da administração indireta estadual. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte,
ano 5, n. 57, set. 2006. Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/PDI0006.aspx?pdiCntd=37485>.
Acesso em: 25 jun. 2016.
20 JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria Geral das Concessões de Serviço público. São Paulo: Dialética, p. 125.
19R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
complementares no desempenho de atribuições administrativas e políticas”. Essa
natureza jurídica terá repercussões práticas, seja no que toca ao estabelecimento de
obrigações entre as entidades convenentes, seja no que diz com o regime jurídico da
sua extinção (a isso voltaremos adiante).
Ainda uma nota a propósito do regime jurídico desses ajustes nos parece
relevante. Já se tornou célebre a lição de Hely Lopes Meirelles,21 segundo a qual
“convênio é acordo, mas não é contrato. No contrato, as partes têm interesses
diversos e opostos; no convênio, os partícipes têm interesses comuns e coincidentes.
Por outras palavras: no contrato há sempre duas partes (podendo ter mais de dois
signatários); uma, que pretende o objeto do ajuste (a obra, o serviço etc.); outra, que
pretende a contraprestação correspondente (o preço, ou qualquer outra vantagem),
diversamente do que ocorre no convênio em que não há partes, mas unicamente
partícipes com as mesmas pretensões”. Nada obstante, temos para nós que
esse instrumento se encontra no meio de uma travessia, a caminho da natureza
contratual, posto que a crescente fixação de obrigações para as partes conveniadas
tem sido a tônica notável em tais ajustes.22 Para além desse aspecto, entendemos
que o inadimplemento dessas obrigações, por quaisquer das partes, importa em
consequências jurídicas. Nesse mesmo sentido, Flavio Amaral Garcia23 leciona que “é
razoável que no instrumento conste cláusula no sentido de que o denunciante tenha
a obrigação de recompor os prejuízos decorrentes do inadimplemento de sua parcela
de cooperação”.
Em suma, o que difere o contrato e o convênio diz com a diferenciação entre
as suas causas. 24 O primeiro tem por causa a veiculação de interesses antagônicos
21 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 1993. p. 354. No
mesmo sentido, GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 375-376; DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública. 3. ed. São Paulo: Atlas, 1999. p. 177-178.
22 O entendimento de que os convênios sofreram uma contratualização pode ser encontrado nas palavras de
Carlos Ari Sundfeld e Rodrigo Pagani de Souza: “Para que resgatemos a segurança jurídica e prossigamos
avançando na direção correta da contratualização podemos começar reconhecendo que as modernas parcerias
já são contratos. Paralelamente, cumpre-nos enfrentar a necessidade de instituição, por lei, de um processo
administrativo para a celebração de contratos de parceria do Estado com o Terceiro Setor, que se afigure
adequado às características dessas avenças e pelo qual seja garantida igualdade de oportunidades a
potenciais interessados. Com isso, as dúvidas geradas pela inadequada disciplina do tema na atual legislação
estarão superadas. Uma proposição nesse sentido já consta do Anteprojeto de Lei Orgânica da Administração
Pública, de 2009” (SUNDFELD, Carlos Ari; SOUZA, Rodrigo Pagani de. As modernas parcerias públicas com o
Terceiro Setor. Revista de Direito Administrativo e Constitucional – A&C, Belo Horizonte, ano 11, n. 43, p. 57-
89, jan./mar. 2011). Do mesmo modo, MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 5. ed. rev. e atual.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 273.
23 GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos: casos e polêmicas. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2010. p. 227.
24 Caio Mario da Silva Pereira explicita a causa do negócio jurídico nos seguintes termos: “na pesquisa das
razões determinantes do negócio jurídico é necessário fazer uma distinção fundamental, que consiste em
destacar a causa do ato, dos motivos que levaram o agente à praticá-lo. Tais motivos se apresentam como
uma razão ocasional ou acidental do negócio, e nunca faltam como impulso originário, mas não têm nenhuma
importância jurídica. Por isso, o jurista deve relegá-los para o plano psicológico, a que seria então afeta a
indagação da deliberação consciente. E detém-se apenas na investigação da causa propriamente dita, que
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
complementares no desempenho de atribuições administrativas e políticas”. Essa
natureza jurídica terá repercussões práticas, seja no que toca ao estabelecimento de
obrigações entre as entidades convenentes, seja no que diz com o regime jurídico da
sua extinção (a isso voltaremos adiante).
Ainda uma nota a propósito do regime jurídico desses ajustes nos parece
relevante. Já se tornou célebre a lição de Hely Lopes Meirelles,21 segundo a qual
“convênio é acordo, mas não é contrato. No contrato, as partes têm interesses
diversos e opostos; no convênio, os partícipes têm interesses comuns e coincidentes.
Por outras palavras: no contrato há sempre duas partes (podendo ter mais de dois
signatários); uma, que pretende o objeto do ajuste (a obra, o serviço etc.); outra, que
pretende a contraprestação correspondente (o preço, ou qualquer outra vantagem),
diversamente do que ocorre no convênio em que não há partes, mas unicamente
partícipes com as mesmas pretensões”. Nada obstante, temos para nós que
esse instrumento se encontra no meio de uma travessia, a caminho da natureza
contratual, posto que a crescente fixação de obrigações para as partes conveniadas
tem sido a tônica notável em tais ajustes.22 Para além desse aspecto, entendemos
que o inadimplemento dessas obrigações, por quaisquer das partes, importa em
consequências jurídicas. Nesse mesmo sentido, Flavio Amaral Garcia23 leciona que “é
razoável que no instrumento conste cláusula no sentido de que o denunciante tenha
a obrigação de recompor os prejuízos decorrentes do inadimplemento de sua parcela
de cooperação”.
Em suma, o que difere o contrato e o convênio diz com a diferenciação entre
as suas causas. 24 O primeiro tem por causa a veiculação de interesses antagônicos
21 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 1993. p. 354. No
mesmo sentido, GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 375-376; DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública. 3. ed. São Paulo: Atlas, 1999. p. 177-178.
22 O entendimento de que os convênios sofreram uma contratualização pode ser encontrado nas palavras de
Carlos Ari Sundfeld e Rodrigo Pagani de Souza: “Para que resgatemos a segurança jurídica e prossigamos
avançando na direção correta da contratualização podemos começar reconhecendo que as modernas parcerias
já são contratos. Paralelamente, cumpre-nos enfrentar a necessidade de instituição, por lei, de um processo
administrativo para a celebração de contratos de parceria do Estado com o Terceiro Setor, que se afigure
adequado às características dessas avenças e pelo qual seja garantida igualdade de oportunidades a
potenciais interessados. Com isso, as dúvidas geradas pela inadequada disciplina do tema na atual legislação
estarão superadas. Uma proposição nesse sentido já consta do Anteprojeto de Lei Orgânica da Administração
Pública, de 2009” (SUNDFELD, Carlos Ari; SOUZA, Rodrigo Pagani de. As modernas parcerias públicas com o
Terceiro Setor. Revista de Direito Administrativo e Constitucional – A&C, Belo Horizonte, ano 11, n. 43, p. 57-
89, jan./mar. 2011). Do mesmo modo, MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 5. ed. rev. e atual.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 273.
23 GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos: casos e polêmicas. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2010. p. 227.
24 Caio Mario da Silva Pereira explicita a causa do negócio jurídico nos seguintes termos: “na pesquisa das
razões determinantes do negócio jurídico é necessário fazer uma distinção fundamental, que consiste em
destacar a causa do ato, dos motivos que levaram o agente à praticá-lo. Tais motivos se apresentam como
uma razão ocasional ou acidental do negócio, e nunca faltam como impulso originário, mas não têm nenhuma
importância jurídica. Por isso, o jurista deve relegá-los para o plano psicológico, a que seria então afeta a
indagação da deliberação consciente. E detém-se apenas na investigação da causa propriamente dita, que
20 R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
polarizados, ao passo que o segundo veicula interesses convergentes; que rumam
para um mesmo ponto. Isso em nada retira o aspecto contratual dos convênios,
que se constitui como um negócio jurídico bilateral, sinalagmático e que veicula
obrigações para seus convenentes. É que a comunhão de escopos não tem o condão
de desnaturar a natureza obrigacional deste ajuste. Os contratos de sociedade,
por exemplo, veiculam interesses convergentes, mas, nem por isso, deixam de
estabelecer uma relação contratual entre os sócios. Isso não quer significar que os
convênios se equiparam aos contratos administrativos típicos, com as exorbitâncias
contratuais que lhe são inerentes, nem, tampouco, aos contratos que resultam na
constituição de pessoas jurídicas.25 Nada obstante isso, como bem conclui Floriano
de Azevedo Marques Neto,26 “os convênios estabelecem obrigações para as partes
convenentes, obrigações porém que não se fazem uma relação ou em contra-partida
à outra e sim a ambas com vistas ao objetivo comum (convenial)”.
Pois bem. Dito isto, é possível então retomar ao ponto central. O convênio de
delegação, além de restar consagrado na Lei nº 10.233/2001, que se encarregou
de criar as agências reguladoras de transportes terrestres (ANTT) e de transportes
aquaviários (ANTAQ), não restou alterado pelo advento da Lei nº 12.815/2013 (Novo
marco regulatório do setor portuário). O artigo 16, §1º, do novel diploma, dispõe,
“para os fins do disposto nesta Lei, o poder concedente poderá celebrar convênios
ou instrumentos congêneres de cooperação técnica e administrativa com órgãos e
entidades da administração pública federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, inclusive com repasse de recursos” (grifamos). Também nos quadrantes
do novo marco regulatório do setor portuário veicula-se, justamente, a diretriz de que,
se os fins do disposto nesta lei não forem cumpridos, cumprirá à União avocar as
competências descentralizadas para outras entidades da federação.
E quais são as diretrizes trazidas pelo Novo marco regulatório do setor portuário
para a exploração dos Portos Organizados? Como já foi possível observar em ocasião
anterior, “a exposição de motivos da Medida Provisória nº 595/2012 deixou entrever
se deve caracterizar na última das razões determinantes do ato. [...] Na caracterização da causa, portanto,
é preciso expurgá-la do que sejam meros motivos, e isolar o que constitui razão jurídica do fenômeno para
abandonar aqueles e atentar nesta” (PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil. 16. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1994. v. I, p. 318.
25 Nesse sentido, Marcos Juruena Villela Souto ressalta que: “Não surge, com o convênio, uma nova pessoa
jurídica, conservando os partícipes sua identidade e personalidade, ainda que unidos num objetivo comum.
Nada impede, porém, a nomeação de um terceiro ou a criação de uma entidade para funcionar como órgão
gestor do convênio, dando-lhe, assim, maior flexibilidade na aplicação dos bens e recursos; pode, pois, ser
contratado um particular, ou ser criada uma empresa, ou mesmo uma associação civil com finalidade e
prazo adstritos ao objeto do convênio ou do acordo-programa. O mais comum, no entanto, é dar execução ao
convênio através de sucessivos contratos, até mesmo entre os partícipes (sob a denominação de ‘Termos
Aditivos’), cumprindo cada etapa do programa” (SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das
parcerias. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 169).
26 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Convênios entre estado e iniciativa privada para implantação de polos
industriais. Revista Trimestral de Direito Público – RTDP, São Paulo, v. 48, p. 175-194, 2004.
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
polarizados, ao passo que o segundo veicula interesses convergentes; que rumam
para um mesmo ponto. Isso em nada retira o aspecto contratual dos convênios,
que se constitui como um negócio jurídico bilateral, sinalagmático e que veicula
obrigações para seus convenentes. É que a comunhão de escopos não tem o condão
de desnaturar a natureza obrigacional deste ajuste. Os contratos de sociedade,
por exemplo, veiculam interesses convergentes, mas, nem por isso, deixam de
estabelecer uma relação contratual entre os sócios. Isso não quer significar que os
convênios se equiparam aos contratos administrativos típicos, com as exorbitâncias
contratuais que lhe são inerentes, nem, tampouco, aos contratos que resultam na
constituição de pessoas jurídicas.25 Nada obstante isso, como bem conclui Floriano
de Azevedo Marques Neto,26 “os convênios estabelecem obrigações para as partes
convenentes, obrigações porém que não se fazem uma relação ou em contra-partida
à outra e sim a ambas com vistas ao objetivo comum (convenial)”.
Pois bem. Dito isto, é possível então retomar ao ponto central. O convênio de
delegação, além de restar consagrado na Lei nº 10.233/2001, que se encarregou
de criar as agências reguladoras de transportes terrestres (ANTT) e de transportes
aquaviários (ANTAQ), não restou alterado pelo advento da Lei nº 12.815/2013 (Novo
marco regulatório do setor portuário). O artigo 16, §1º, do novel diploma, dispõe,
“para os fins do disposto nesta Lei, o poder concedente poderá celebrar convênios
ou instrumentos congêneres de cooperação técnica e administrativa com órgãos e
entidades da administração pública federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, inclusive com repasse de recursos” (grifamos). Também nos quadrantes
do novo marco regulatório do setor portuário veicula-se, justamente, a diretriz de que,
se os fins do disposto nesta lei não forem cumpridos, cumprirá à União avocar as
competências descentralizadas para outras entidades da federação.
E quais são as diretrizes trazidas pelo Novo marco regulatório do setor portuário
para a exploração dos Portos Organizados? Como já foi possível observar em ocasião
anterior, “a exposição de motivos da Medida Provisória nº 595/2012 deixou entrever
se deve caracterizar na última das razões determinantes do ato. [...] Na caracterização da causa, portanto,
é preciso expurgá-la do que sejam meros motivos, e isolar o que constitui razão jurídica do fenômeno para
abandonar aqueles e atentar nesta” (PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil. 16. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1994. v. I, p. 318.
25 Nesse sentido, Marcos Juruena Villela Souto ressalta que: “Não surge, com o convênio, uma nova pessoa
jurídica, conservando os partícipes sua identidade e personalidade, ainda que unidos num objetivo comum.
Nada impede, porém, a nomeação de um terceiro ou a criação de uma entidade para funcionar como órgão
gestor do convênio, dando-lhe, assim, maior flexibilidade na aplicação dos bens e recursos; pode, pois, ser
contratado um particular, ou ser criada uma empresa, ou mesmo uma associação civil com finalidade e
prazo adstritos ao objeto do convênio ou do acordo-programa. O mais comum, no entanto, é dar execução ao
convênio através de sucessivos contratos, até mesmo entre os partícipes (sob a denominação de ‘Termos
Aditivos’), cumprindo cada etapa do programa” (SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das
parcerias. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 169).
26 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Convênios entre estado e iniciativa privada para implantação de polos
industriais. Revista Trimestral de Direito Público – RTDP, São Paulo, v. 48, p. 175-194, 2004.
21R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
que a reforma regulatória dos portos veio para fazer frente às necessidades decorrentes
da expansão da economia brasileira, de modo a gerar ganhos de eficiência por meio
de um modelo “baseado na ampliação da infraestrutura e da modernização da gestão
portuária, no estímulo à expansão dos investimentos do setor privado e no aumento
da movimentação de cargas com redução dos custos e eliminação de barreiras
à entrada.”27 Daí se haver de destacar, no que toca ao presente estudo, a partir
do artigo 3º da Lei nº 12.815/2013, as diretrizes da “expansão, modernização e
otimização da infraestrutura e da superestrutura que integram os portos organizados
e instalações portuárias”, bem como “do estímulo à concorrência, incentivando a
participação do setor privado e assegurando o amplo acesso aos portos organizados,
instalações e atividades portuárias.”
Esses grandes objetivos e diretrizes do novo marco regulatório, acima de tudo,
funcionam como importantes vetores interpretativos do novo arcabouço jurídico para
o setor portuário.28 Conformam, assim, os parâmetros que devem, necessariamente,
orientar o exercício das competências legais, regulatórias e os arranjos contratuais
concorrentes para a consecução de suas finalidades, entre os quais, inequivocamente,
se inserem os convênios de delegação entre a União e os Estados para a gestão de
portos organizados.
Como será doravante demonstrado, é justamente desse ponto que se trata o
presente estudo. Isto é, da hipótese em que a conduta da autoridade portuária, no
exercício das competências que lhe foram outorgadas, por intermédio de convênio
de delegação, estejam sendo realizadas muito aquém do que se impõe diante da
realidade dos fatos. Nessa situação, conforme concluiremos ao final, a União estaria
legitimada a avocar a outorga concedida aos Estados. Da mesma forma, na hipótese
de a conduta da autoridade portuária repercutir sobre as atividades desenvolvidas
no âmbito do “Complexo Portuário”, que façam uso da estrutura comum do porto
organizado, a União, igualmente, estará legitimada a avocar o título de exploração
concedido. E isso se deve, basicamente, em razão da sua condição de monopólio
natural, tema que será desenvolvido no próximo item.
III A estrutura do porto organizado como um monopólio natural
sob a administração da autoridade portuária
O porto é um elemento de integração logística e de transporte voltado ao
embarque e desembarque de passageiros, transporte e estoque de mercadorias.
27 RIBEIRO, Leonardo Coelho. O novo marco regulatório dos portos entre grandes objetivos e inadequadas
exigências. In: MOREIRA, Egon Bockmann (Coord.). Portos e seus regimes jurídicos. Belo Horizonte: Fórum,
2014. p. 120/122.
28 Idem.
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
que a reforma regulatória dos portos veio para fazer frente às necessidades decorrentes
da expansão da economia brasileira, de modo a gerar ganhos de eficiência por meio
de um modelo “baseado na ampliação da infraestrutura e da modernização da gestão
portuária, no estímulo à expansão dos investimentos do setor privado e no aumento
da movimentação de cargas com redução dos custos e eliminação de barreiras
à entrada.”27 Daí se haver de destacar, no que toca ao presente estudo, a partir
do artigo 3º da Lei nº 12.815/2013, as diretrizes da “expansão, modernização e
otimização da infraestrutura e da superestrutura que integram os portos organizados
e instalações portuárias”, bem como “do estímulo à concorrência, incentivando a
participação do setor privado e assegurando o amplo acesso aos portos organizados,
instalações e atividades portuárias.”
Esses grandes objetivos e diretrizes do novo marco regulatório, acima de tudo,
funcionam como importantes vetores interpretativos do novo arcabouço jurídico para
o setor portuário.28 Conformam, assim, os parâmetros que devem, necessariamente,
orientar o exercício das competências legais, regulatórias e os arranjos contratuais
concorrentes para a consecução de suas finalidades, entre os quais, inequivocamente,
se inserem os convênios de delegação entre a União e os Estados para a gestão de
portos organizados.
Como será doravante demonstrado, é justamente desse ponto que se trata o
presente estudo. Isto é, da hipótese em que a conduta da autoridade portuária, no
exercício das competências que lhe foram outorgadas, por intermédio de convênio
de delegação, estejam sendo realizadas muito aquém do que se impõe diante da
realidade dos fatos. Nessa situação, conforme concluiremos ao final, a União estaria
legitimada a avocar a outorga concedida aos Estados. Da mesma forma, na hipótese
de a conduta da autoridade portuária repercutir sobre as atividades desenvolvidas
no âmbito do “Complexo Portuário”, que façam uso da estrutura comum do porto
organizado, a União, igualmente, estará legitimada a avocar o título de exploração
concedido. E isso se deve, basicamente, em razão da sua condição de monopólio
natural, tema que será desenvolvido no próximo item.
III A estrutura do porto organizado como um monopólio natural
sob a administração da autoridade portuária
O porto é um elemento de integração logística e de transporte voltado ao
embarque e desembarque de passageiros, transporte e estoque de mercadorias.
27 RIBEIRO, Leonardo Coelho. O novo marco regulatório dos portos entre grandes objetivos e inadequadas
exigências. In: MOREIRA, Egon Bockmann (Coord.). Portos e seus regimes jurídicos. Belo Horizonte: Fórum,
2014. p. 120/122.
28 Idem.
22 R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
Entretanto, a estrutura portuária apresenta uma série de especificidades que a
particulariza, entre os demais segmentos de infraestrutura, no que diz respeito a
seus aspectos geográficos e econômicos.29 No que diz respeito aos seus aspectos
geográficos, a instalação de um porto exige que coincidam, em uma mesma localidade,
uma série de condições naturais. Assim, para que seja possível a instalação dessa
infraestrutura, deve existir um “acidente geográfico”,30 que resulte na criação de uma
área protegida natural ou artificialmente de grandes ondas e de correntes fortes,
com águas calmas e profundas. Devido a esta especificidade natural, os portos são
considerados recursos naturais escassos. 31
De outro bordo, no que diz respeito ao aspecto econômico, para a constituição
de um porto, diversas estruturas essenciais precisam estar em funcionamento. É
dizer, a instalação de terminal portuário requer vultosos investimentos, envolvendo
uma série de custos irreversíveis, os quais predicam de um prazo dilatado para sua
amortização.32 Com efeito, uma vez que certas parcelas da infraestrutura portuária
não podem ser duplicadas, em razão da inviabilidade geográfica, técnica e/ou
econômica, essa parcela da infraestrutura portuária deverá ser gerida e regulada sob
a lógica dos monopólios naturais.33 Razão pela qual a estrutura geral da área do porto
organizado, 34 da qual dependam outros agentes para o exercício de suas atividades
portuárias, consistirá em um recurso de utilização comum tanto por prestadores de
serviços públicos (arrendatários) quanto pela iniciativa privada (autorizatários). Senão
vejamos.
29 NEVES, Cheryl Lopes. Sistema portuário brasileiro e sua eficiência: um estudo sobre o porto de santos.
Dissertação (Mestrado) – Curso de Ciências Econômicas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis,
2010. Disponível em: <http://tcc.bu.ufsc.br>. Acesso em: 20 jun. 2016.
30 MAYER, Giovanna. Regulação portuária brasileira: uma reflexão sob a luz da análise econômica do direito.
Dissertação (Mestrado) – Curso de Direito, Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2009. Disponível em:
<http://acervodigital.ufpr.br/>.Acesso em: 20 jun. 2016.
31 Idem.
32 NEVES, Cheryl Lopes. Sistema portuário brasileiro e sua eficiência: um estudo sobre o porto de santos.
Dissertação (Mestrado) – Curso de Ciências Econômicas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis,
2010. Disponível em: <http://tcc.bu.ufsc.br>. Acesso em: 20 jun. 2016.
33 Sobre o conceito de monopólio natural, confira-se a lição de Ben W. F. Depoorter: “A natural monopoly exists
in an industry where a single firm can produce output such as to supply the market at a lower per unit-cost
than can two or more firms. The telephone industry, electricity and water supply are often cited as examples of
natural monopolies. These industries face relatively high fixed cost structures. The costs necessary to produce
even a small amount are high. In turn, once the initial investment has been made, the average costs decline
with every unit produced. Competition in these industries is deemed socially undesirable because the existence
of a large number of firms would result in needless duplication of capital equipment. The classic example might
be that of two separate companies providing local water supplies, each constructing underground pipelines”
(DEPOORTER, Ben W. F. Regulation of Natural Monopoly, 1999, p. 498. Disponível em: <http://encyclo.
findlaw.com/5400book.pdf>. Acesso em: 23 jun. 2016). Em sentido diverso, entendendo que a definição
de monopólio natural não deve ser focalizada no número de players que atuam no mercado participando
do fornecimento de um dado grupo de bens e serviços, mas sobretudo em uma análise da relação entre a
demanda e a tecnologia da oferta, POSNER, R. Natural monopoly and its regulation. Stanford Law Review, v.
21, p. 518-643, 1969. “Natural monopoly does not refer to the actual number of sellers in a market but to the
relationship between demand and the technology of supply.”
34 Definida no art. 2º, inciso II, da Lei nº 12.815/2013, como sendo a “área delimitada por ato do Poder Executivo
que compreende as instalações portuárias e a infraestrutura de proteção e de acesso ao porto organizado”.
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
Entretanto, a estrutura portuária apresenta uma série de especificidades que a
particulariza, entre os demais segmentos de infraestrutura, no que diz respeito a
seus aspectos geográficos e econômicos.29 No que diz respeito aos seus aspectos
geográficos, a instalação de um porto exige que coincidam, em uma mesma localidade,
uma série de condições naturais. Assim, para que seja possível a instalação dessa
infraestrutura, deve existir um “acidente geográfico”,30 que resulte na criação de uma
área protegida natural ou artificialmente de grandes ondas e de correntes fortes,
com águas calmas e profundas. Devido a esta especificidade natural, os portos são
considerados recursos naturais escassos. 31
De outro bordo, no que diz respeito ao aspecto econômico, para a constituição
de um porto, diversas estruturas essenciais precisam estar em funcionamento. É
dizer, a instalação de terminal portuário requer vultosos investimentos, envolvendo
uma série de custos irreversíveis, os quais predicam de um prazo dilatado para sua
amortização.32 Com efeito, uma vez que certas parcelas da infraestrutura portuária
não podem ser duplicadas, em razão da inviabilidade geográfica, técnica e/ou
econômica, essa parcela da infraestrutura portuária deverá ser gerida e regulada sob
a lógica dos monopólios naturais.33 Razão pela qual a estrutura geral da área do porto
organizado, 34 da qual dependam outros agentes para o exercício de suas atividades
portuárias, consistirá em um recurso de utilização comum tanto por prestadores de
serviços públicos (arrendatários) quanto pela iniciativa privada (autorizatários). Senão
vejamos.
29 NEVES, Cheryl Lopes. Sistema portuário brasileiro e sua eficiência: um estudo sobre o porto de santos.
Dissertação (Mestrado) – Curso de Ciências Econômicas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis,
2010. Disponível em: <http://tcc.bu.ufsc.br>. Acesso em: 20 jun. 2016.
30 MAYER, Giovanna. Regulação portuária brasileira: uma reflexão sob a luz da análise econômica do direito.
Dissertação (Mestrado) – Curso de Direito, Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2009. Disponível em:
<http://acervodigital.ufpr.br/>.Acesso em: 20 jun. 2016.
31 Idem.
32 NEVES, Cheryl Lopes. Sistema portuário brasileiro e sua eficiência: um estudo sobre o porto de santos.
Dissertação (Mestrado) – Curso de Ciências Econômicas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis,
2010. Disponível em: <http://tcc.bu.ufsc.br>. Acesso em: 20 jun. 2016.
33 Sobre o conceito de monopólio natural, confira-se a lição de Ben W. F. Depoorter: “A natural monopoly exists
in an industry where a single firm can produce output such as to supply the market at a lower per unit-cost
than can two or more firms. The telephone industry, electricity and water supply are often cited as examples of
natural monopolies. These industries face relatively high fixed cost structures. The costs necessary to produce
even a small amount are high. In turn, once the initial investment has been made, the average costs decline
with every unit produced. Competition in these industries is deemed socially undesirable because the existence
of a large number of firms would result in needless duplication of capital equipment. The classic example might
be that of two separate companies providing local water supplies, each constructing underground pipelines”
(DEPOORTER, Ben W. F. Regulation of Natural Monopoly, 1999, p. 498. Disponível em: <http://encyclo.
findlaw.com/5400book.pdf>. Acesso em: 23 jun. 2016). Em sentido diverso, entendendo que a definição
de monopólio natural não deve ser focalizada no número de players que atuam no mercado participando
do fornecimento de um dado grupo de bens e serviços, mas sobretudo em uma análise da relação entre a
demanda e a tecnologia da oferta, POSNER, R. Natural monopoly and its regulation. Stanford Law Review, v.
21, p. 518-643, 1969. “Natural monopoly does not refer to the actual number of sellers in a market but to the
relationship between demand and the technology of supply.”
34 Definida no art. 2º, inciso II, da Lei nº 12.815/2013, como sendo a “área delimitada por ato do Poder Executivo
que compreende as instalações portuárias e a infraestrutura de proteção e de acesso ao porto organizado”.
23R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
Havendo apenas um fornecedor em dado mercado hipotético, a ausência de
concorrência lhe concederá o poder de formar preços e influenciar o funcionamento
desse mercado em benefício próprio, bloqueando o ingresso de novos entrantes, au-
mentando margens de lucro, comprimindo a quantidade e a qualidade dos serviços, e
tudo mais que possa lhe favorecer em detrimento de quem seja. Passa-se de forma
semelhante quando o tema tratado é o das utilidades públicas, como no caso do
Porto Organizado. Em situações de monopólio natural, é necessário que haja apenas
um prestador, já que os elevados investimentos iniciais na infraestrutura (sunk costs)
e os baixos custos incrementais para utilização do sistema exigem que, para a sua
viabilidade econômica, a atividade apresente ganho de escala, o qual não seria viável
caso a infraestrutura viesse a ser duplicada.
Se essa é uma situação desejável, porquanto se apresenta como a única para
oportunizar a prestação do serviço público, por outro lado, ela confere ao prestador
do serviço público (neste particular, a Autoridade Portuária) o monopólio da rede de
infraestrutura da qual dependem de se conectar, para exercerem suas atividades,
outros agentes privados ou mesmo públicos. Daí que, sob pena de importar em
abusos concorrenciais, como os ocasionados pela barreira ao ingresso de novos
entrantes em mercados que dependam dessa rede básica, ou em ineficiências para
todo o sistema, tal infraestrutura, que assume o papel de facility, passa a demandar
uma regulação específica, revelando o ponto de toque que aproxima a lógica dos
monopólios naturais e da teoria das essential facilities.
Segundo explica Carlos Ari Sundfeld, “há uma teoria, da essential facility, criada
no direito norte-americano, para fins concorrenciais, da qual resulta reconhecimento
em favor das pessoas que desenvolvem atividades econômicas, de um direito subjetivo
de usar as facilities, ou seja, as instalações alheias que sejam indispensáveis para o
acesso ao mercado, para evitar que os donos das instalações impeçam o acesso de
terceiro ao mercado e com isto inviabilize a prática de sua atividade. [...] Há um direito
subjetivo consolidado de acesso aos bens públicos para instalações das redes, mas
pode ser também um direito remunerado”35 36 (grifamos).
35 SUNDFELD, Carlos Ari. Utilização remunerada do espaço público pelas concessionárias de serviço. Revista de
Direito Municipal, p. 21-22, jan./mar. 2003.
36 O leading case norte-americano, que ensejou a formulação teórica, é ricamente sintetizado por Alberto
Bianchi: “Muy emparentada con la aplicación de la doctrina antimonopólica fue la doctrina de las instalaciones
esenciales (essential facilities doctrines), formulada por la Corte Suprema en 1912. De acuerdo con esta
doctrina, una empresa que controle una instalación o un medio esencial para que otras empresas puedan
competir en un determinado mercado debe poner esa instalación o medio a disposición de sus competidores,
en condiciones razonables y no discriminatorias. Tuvo aplicación en ‘United States v. Terminal Railroad
Association of St. Louis’. En este caso, varias compañías de ferrocarril controlaban conjuntamente el acceso
al único puente sobre el río Mississipi en la ciudad de Saint Louis y se negaban a permitir el acceso al mismo
a otras compañías que no integraban la asociación. La Corte consideró que el puente era una instalación o
un medio de paso que resultaba esencial (‘un cuello de botella’, según la propia sentencia) para el tráfico
ferroviario entre el este y el oeste de la nación; entendió que impedir el acceso a él suponía una restricción
al libre comercio que violaba la Sherman Act y obligó a la asociación a permitir el acceso al puente a las
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
Havendo apenas um fornecedor em dado mercado hipotético, a ausência de
concorrência lhe concederá o poder de formar preços e influenciar o funcionamento
desse mercado em benefício próprio, bloqueando o ingresso de novos entrantes, au-
mentando margens de lucro, comprimindo a quantidade e a qualidade dos serviços, e
tudo mais que possa lhe favorecer em detrimento de quem seja. Passa-se de forma
semelhante quando o tema tratado é o das utilidades públicas, como no caso do
Porto Organizado. Em situações de monopólio natural, é necessário que haja apenas
um prestador, já que os elevados investimentos iniciais na infraestrutura (sunk costs)
e os baixos custos incrementais para utilização do sistema exigem que, para a sua
viabilidade econômica, a atividade apresente ganho de escala, o qual não seria viável
caso a infraestrutura viesse a ser duplicada.
Se essa é uma situação desejável, porquanto se apresenta como a única para
oportunizar a prestação do serviço público, por outro lado, ela confere ao prestador
do serviço público (neste particular, a Autoridade Portuária) o monopólio da rede de
infraestrutura da qual dependem de se conectar, para exercerem suas atividades,
outros agentes privados ou mesmo públicos. Daí que, sob pena de importar em
abusos concorrenciais, como os ocasionados pela barreira ao ingresso de novos
entrantes em mercados que dependam dessa rede básica, ou em ineficiências para
todo o sistema, tal infraestrutura, que assume o papel de facility, passa a demandar
uma regulação específica, revelando o ponto de toque que aproxima a lógica dos
monopólios naturais e da teoria das essential facilities.
Segundo explica Carlos Ari Sundfeld, “há uma teoria, da essential facility, criada
no direito norte-americano, para fins concorrenciais, da qual resulta reconhecimento
em favor das pessoas que desenvolvem atividades econômicas, de um direito subjetivo
de usar as facilities, ou seja, as instalações alheias que sejam indispensáveis para o
acesso ao mercado, para evitar que os donos das instalações impeçam o acesso de
terceiro ao mercado e com isto inviabilize a prática de sua atividade. [...] Há um direito
subjetivo consolidado de acesso aos bens públicos para instalações das redes, mas
pode ser também um direito remunerado”35 36 (grifamos).
35 SUNDFELD, Carlos Ari. Utilização remunerada do espaço público pelas concessionárias de serviço. Revista de
Direito Municipal, p. 21-22, jan./mar. 2003.
36 O leading case norte-americano, que ensejou a formulação teórica, é ricamente sintetizado por Alberto
Bianchi: “Muy emparentada con la aplicación de la doctrina antimonopólica fue la doctrina de las instalaciones
esenciales (essential facilities doctrines), formulada por la Corte Suprema en 1912. De acuerdo con esta
doctrina, una empresa que controle una instalación o un medio esencial para que otras empresas puedan
competir en un determinado mercado debe poner esa instalación o medio a disposición de sus competidores,
en condiciones razonables y no discriminatorias. Tuvo aplicación en ‘United States v. Terminal Railroad
Association of St. Louis’. En este caso, varias compañías de ferrocarril controlaban conjuntamente el acceso
al único puente sobre el río Mississipi en la ciudad de Saint Louis y se negaban a permitir el acceso al mismo
a otras compañías que no integraban la asociación. La Corte consideró que el puente era una instalación o
un medio de paso que resultaba esencial (‘un cuello de botella’, según la propia sentencia) para el tráfico
ferroviario entre el este y el oeste de la nación; entendió que impedir el acceso a él suponía una restricción
al libre comercio que violaba la Sherman Act y obligó a la asociación a permitir el acceso al puente a las
24 R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
Pois bem. Como sintetiza Alexandre Wagner Nester, em obra de profundidade
sobre o tema, a essential facility doctrine há de ser vista como “o instituto jurídico
segundo o qual se assegura a determinados agentes econômicos, mediante o
pagamento de um preço justo, o exercício do direito de acesso às infraestruturas
e redes já estabelecidas (assim como a determinados insumos e bens), que são
indispensáveis para o desenvolvimento da sua atividade econômica, cuja duplicação
é inviável, e que se encontram na posse de outros agentes (normalmente em regime
de monopólio natural), seus potenciais concorrentes.” Daí por que “a esse direito de
acesso corresponde uma obrigação específica do detentor da infraestrutura de ceder
o acesso ao terceiro, em termos não discriminatórios e razoáveis, a fim de viabilizar
os objetivos e políticas de concorrência preconizados pelo Estado”37 (grifamos).
Justamente por estar inserido nesse cenário geral da infraestrutura, o setor
portuário é um ambiente propício para a aplicação da obrigação de “compartilhamento
das redes de serviços públicos” (derivada da essential facilities doctrine), por meio da
qual o detentor de uma instalação essencial (materializada em um monopólio natural)
é compelido a viabilizar o acesso de terceiros utentes (desde que tecnicamente
possível), mediante uma remuneração razoável. 38 Nesse sentido, Priscila Brolio
Gonçalves reporta-se à jurisprudência europeia para destacar que a infraestrutura
portuária se enquadraria como bem essencial:39
Apesar dos precedentes citados, é com base na decisão da Comissão
Europeia em outro caso envolvendo infraestrutura portuária, Sea
Containers/Stena Sealink, que são identificados os elementos da referida
doutrina naquela jurisdição. Merece destaque a caracterização de bem
essencial como ‘único ou muito difícil de duplicar, e necessário para
qualquer agente que queira atuar em um determinado mercado’ (embora
não necessariamente uma rede ou infraestrutura típica). (Grifamos)
Tanto assim o é que o art. 27, inciso IV, conferiu à ANTAQ a competência
para “elaborar e editar normas e regulamentos relativos à prestação de serviços
de transporte e à exploração da infra-estrutura aquaviária e portuária, garantindo
isonomia no seu acesso e uso, assegurando os direitos dos usuários e fomentando
a competição entre os operadores” (grifamos).40 Essa isonomia no acesso à
compañías ferroviarias competidoras en condiciones razonables y siempre que fuera físicamente posible”
(BIANCHI, Alberto B. La regulación económica, Tomo 1. Buenos Aires: Ábaco de Rodolfo Depalma, 1998. p.
54-55).
37 NESTER, Alexandre Wagner. Regulação e concorrência (compartilhamento de infraestruturas e redes). São Paulo:
Dialética, 2006. p. 226.
38 Nesse sentido: MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; FREITAS, Rafael Véras de. A nova regulação portuária.
Belo Horizonte: Fórum, 2015. p. 74.
39 GONçALVES, Priscila Brolio. Desafios atuais da regulação econômica e concorrência. Pedro Zanotta, Paulo
Brancher. São Paulo: Atlas, 2010. p. 272.
40 Em sessão realizada em 10.12.2013, o Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Acórdão nº 3.661/2013,
decidiu expedir recomendação à ANTAQ, para que a Agência editasse norma que regulamentasse a acesso
previsto no art. 27, IV, da Lei nº 10.233: “9.6. recomendar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários que:
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
Pois bem. Como sintetiza Alexandre Wagner Nester, em obra de profundidade
sobre o tema, a essential facility doctrine há de ser vista como “o instituto jurídico
segundo o qual se assegura a determinados agentes econômicos, mediante o
pagamento de um preço justo, o exercício do direito de acesso às infraestruturas
e redes já estabelecidas (assim como a determinados insumos e bens), que são
indispensáveis para o desenvolvimento da sua atividade econômica, cuja duplicação
é inviável, e que se encontram na posse de outros agentes (normalmente em regime
de monopólio natural), seus potenciais concorrentes.” Daí por que “a esse direito de
acesso corresponde uma obrigação específica do detentor da infraestrutura de ceder
o acesso ao terceiro, em termos não discriminatórios e razoáveis, a fim de viabilizar
os objetivos e políticas de concorrência preconizados pelo Estado”37 (grifamos).
Justamente por estar inserido nesse cenário geral da infraestrutura, o setor
portuário é um ambiente propício para a aplicação da obrigação de “compartilhamento
das redes de serviços públicos” (derivada da essential facilities doctrine), por meio da
qual o detentor de uma instalação essencial (materializada em um monopólio natural)
é compelido a viabilizar o acesso de terceiros utentes (desde que tecnicamente
possível), mediante uma remuneração razoável. 38 Nesse sentido, Priscila Brolio
Gonçalves reporta-se à jurisprudência europeia para destacar que a infraestrutura
portuária se enquadraria como bem essencial:39
Apesar dos precedentes citados, é com base na decisão da Comissão
Europeia em outro caso envolvendo infraestrutura portuária, Sea
Containers/Stena Sealink, que são identificados os elementos da referida
doutrina naquela jurisdição. Merece destaque a caracterização de bem
essencial como ‘único ou muito difícil de duplicar, e necessário para
qualquer agente que queira atuar em um determinado mercado’ (embora
não necessariamente uma rede ou infraestrutura típica). (Grifamos)
Tanto assim o é que o art. 27, inciso IV, conferiu à ANTAQ a competência
para “elaborar e editar normas e regulamentos relativos à prestação de serviços
de transporte e à exploração da infra-estrutura aquaviária e portuária, garantindo
isonomia no seu acesso e uso, assegurando os direitos dos usuários e fomentando
a competição entre os operadores” (grifamos).40 Essa isonomia no acesso à
compañías ferroviarias competidoras en condiciones razonables y siempre que fuera físicamente posible”
(BIANCHI, Alberto B. La regulación económica, Tomo 1. Buenos Aires: Ábaco de Rodolfo Depalma, 1998. p.
54-55).
37 NESTER, Alexandre Wagner. Regulação e concorrência (compartilhamento de infraestruturas e redes). São Paulo:
Dialética, 2006. p. 226.
38 Nesse sentido: MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; FREITAS, Rafael Véras de. A nova regulação portuária.
Belo Horizonte: Fórum, 2015. p. 74.
39 GONçALVES, Priscila Brolio. Desafios atuais da regulação econômica e concorrência. Pedro Zanotta, Paulo
Brancher. São Paulo: Atlas, 2010. p. 272.
40 Em sessão realizada em 10.12.2013, o Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Acórdão nº 3.661/2013,
decidiu expedir recomendação à ANTAQ, para que a Agência editasse norma que regulamentasse a acesso
previsto no art. 27, IV, da Lei nº 10.233: “9.6. recomendar à Agência Nacional de Transportes Aquaviários que:
25R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
infraestrutura portuária também veio a ser consagrada nos artigos 7º e 13 da Lei nº
12.815/2013,41 vazados nos seguintes termos:
Art. 7º A Antaq poderá disciplinar a utilização em caráter excepcional, por
qualquer interessado, de instalações portuárias arrendadas ou explora-
das pela concessionária, assegurada a remuneração adequada ao titular
do contrato.
Art. 13. A Antaq poderá disciplinar as condições de acesso, por qualquer
interessado, em caráter excepcional, às instalações portuárias autoriza-
das, assegurada remuneração adequada ao titular da autorização.
Portanto, forçoso é concluir que as facilities portuárias que apresentem
características de bem não disputável, impassíveis de duplicação, como a dragagem
do porto organizado, a modernização de suas vias terrestres e marítimas, o
fundeadouro, o canal de acesso, e as demais infraestruturas de que dependam os
outros agentes para além do porto público – utentes necessários dessa rede comum
para o bom exercício de suas atividades – haverão de ser geridas e analisadas
debaixo da disciplina dos monopólios naturais e da teoria das essential facilities.42
Trata-se de conclusão que em nada é alterada com a exploração do “Complexo
Portuário” por agentes econômicos disciplinados por regimes regulatórios assimétricos
(arrendamentos públicos e terminais privados). Isso porque todas as mercadorias pro-
venientes de, ou para, um Terminal localizado dentro da Área do Porto Organizado terão,
obrigatoriamente, de transitar pela infraestrutura logística compartilhada daquele porto.
Nessa medida é que ditos terminais, independentemente da natureza de seu regime
jurídico, necessariamente farão uso de suas infraestruturas essenciais.
[...] 9.6.2. edite, com fulcro no art. 27, incisos IV e XIV, da Lei 10.233/2001, no prazo de 180 (cento e oitenta)
dias, norma que regulamente os procedimentos e os prazos para atuação da Agência de forma a garantir o
acesso de terceiros interessados a cadeias verticalizadas”.
41 O tema veio a ser disciplinado pelo artigo 9º da Resolução ANTAQ nº 3.707/2014: “Art. 9º Qualquer
interessado, em caráter excepcional, poderá contratar a utilização de áreas e instalações portuárias exploradas
pela concessionária, pela arrendatária ou pela autorizatária, assegurada a remuneração adequada ao titular
do contrato. §1º A contratação de que trata o caput será efetivada quando a instalação portuária estiver
operando aquém de sua capacidade estática ou dinâmica, sem que haja uma justificativa operacional ou
conforme constar no respectivo contrato. §2º O uso das instalações portuárias na forma do caput deverá
sempre objetivar sua otimização, evitando descontinuidade, subaproveitamento ou ineficiência na operação
portuária, conforme inciso I, artigo 3º da Lei nº 12.815/2013. §3º Em todos os casos, o tipo de carga do
interessado deverá ser compatível com o tipo de carga movimentada pela concessionária, pela arrendatária
ou pela autorizatária. §4º Cabe ao concessionário, ao arrendatário ou ao autorizatário comprovar que a área
ou a instalação portuária não está operando aquém da capacidade estática ou dinâmica. §5º A comprovação
a que se refere o §4º deste artigo deverá ser realizada pelo arrendatário junto à Administração do Porto e
pelo concessionário e autorizatário junto à ANTAQ. §6º A ANTAQ disponibilizará aos interessados, mediante
solicitação, as informações públicas de movimentação. §7º A operação do serviço será restrita ao titular da
outorga ou ao seu preposto.”
42 Em sentido próximo, Cheryl Lopes Neves discorre: “Além disso, independentemente da existência de concessões
destinadas à iniciativa privada, há determinadas atividades portuárias que apresentam características de bem
não disputável, como a dragagem do porto e a infraestrutura de transporte terrestre, entre outros” (NEVES,
Cheryl Lopes. Sistema portuário brasileiro e sua eficiência: um estudo sobre o porto de santos. Dissertação
(Mestrado). Curso de Ciências Econômicas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2010.
Disponível em: <http://tcc.bu.ufsc.br>. Acesso em: 20 jun. 2016).
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
infraestrutura portuária também veio a ser consagrada nos artigos 7º e 13 da Lei nº
12.815/2013,41 vazados nos seguintes termos:
Art. 7º A Antaq poderá disciplinar a utilização em caráter excepcional, por
qualquer interessado, de instalações portuárias arrendadas ou explora-
das pela concessionária, assegurada a remuneração adequada ao titular
do contrato.
Art. 13. A Antaq poderá disciplinar as condições de acesso, por qualquer
interessado, em caráter excepcional, às instalações portuárias autoriza-
das, assegurada remuneração adequada ao titular da autorização.
Portanto, forçoso é concluir que as facilities portuárias que apresentem
características de bem não disputável, impassíveis de duplicação, como a dragagem
do porto organizado, a modernização de suas vias terrestres e marítimas, o
fundeadouro, o canal de acesso, e as demais infraestruturas de que dependam os
outros agentes para além do porto público – utentes necessários dessa rede comum
para o bom exercício de suas atividades – haverão de ser geridas e analisadas
debaixo da disciplina dos monopólios naturais e da teoria das essential facilities.42
Trata-se de conclusão que em nada é alterada com a exploração do “Complexo
Portuário” por agentes econômicos disciplinados por regimes regulatórios assimétricos
(arrendamentos públicos e terminais privados). Isso porque todas as mercadorias pro-
venientes de, ou para, um Terminal localizado dentro da Área do Porto Organizado terão,
obrigatoriamente, de transitar pela infraestrutura logística compartilhada daquele porto.
Nessa medida é que ditos terminais, independentemente da natureza de seu regime
jurídico, necessariamente farão uso de suas infraestruturas essenciais.
[...] 9.6.2. edite, com fulcro no art. 27, incisos IV e XIV, da Lei 10.233/2001, no prazo de 180 (cento e oitenta)
dias, norma que regulamente os procedimentos e os prazos para atuação da Agência de forma a garantir o
acesso de terceiros interessados a cadeias verticalizadas”.
41 O tema veio a ser disciplinado pelo artigo 9º da Resolução ANTAQ nº 3.707/2014: “Art. 9º Qualquer
interessado, em caráter excepcional, poderá contratar a utilização de áreas e instalações portuárias exploradas
pela concessionária, pela arrendatária ou pela autorizatária, assegurada a remuneração adequada ao titular
do contrato. §1º A contratação de que trata o caput será efetivada quando a instalação portuária estiver
operando aquém de sua capacidade estática ou dinâmica, sem que haja uma justificativa operacional ou
conforme constar no respectivo contrato. §2º O uso das instalações portuárias na forma do caput deverá
sempre objetivar sua otimização, evitando descontinuidade, subaproveitamento ou ineficiência na operação
portuária, conforme inciso I, artigo 3º da Lei nº 12.815/2013. §3º Em todos os casos, o tipo de carga do
interessado deverá ser compatível com o tipo de carga movimentada pela concessionária, pela arrendatária
ou pela autorizatária. §4º Cabe ao concessionário, ao arrendatário ou ao autorizatário comprovar que a área
ou a instalação portuária não está operando aquém da capacidade estática ou dinâmica. §5º A comprovação
a que se refere o §4º deste artigo deverá ser realizada pelo arrendatário junto à Administração do Porto e
pelo concessionário e autorizatário junto à ANTAQ. §6º A ANTAQ disponibilizará aos interessados, mediante
solicitação, as informações públicas de movimentação. §7º A operação do serviço será restrita ao titular da
outorga ou ao seu preposto.”
42 Em sentido próximo, Cheryl Lopes Neves discorre: “Além disso, independentemente da existência de concessões
destinadas à iniciativa privada, há determinadas atividades portuárias que apresentam características de bem
não disputável, como a dragagem do porto e a infraestrutura de transporte terrestre, entre outros” (NEVES,
Cheryl Lopes. Sistema portuário brasileiro e sua eficiência: um estudo sobre o porto de santos. Dissertação
(Mestrado). Curso de Ciências Econômicas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2010.
Disponível em: <http://tcc.bu.ufsc.br>. Acesso em: 20 jun. 2016).
26 R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
Nesse quadrante, será atribuição da autoridade portuária, enquanto adminis-
tradora do Porto Organizado, zelar pela estrutura compartilhada, planejando e pro-
movendo a melhoria da eficiência qualitativa e quantitativa do porto, providenciando
as obras e serviços necessários à construção, reforma, ampliação, melhoramento e
conservação dessa infraestrutura comum. São exemplos dessa infraestrutura comum
as vias marítimas de acesso ao Complexo Portuário, ou seja, os canais de acesso
interno e externo e a bacia de evolução, os quais se caracterizam como uma infraes-
trutura essencial às atividades de todos os Terminais situados em um determinado
porto organizado, na medida em que estes dependem do acesso a ela para poder
prestar serviços aos seus clientes.
Desse modo, havendo uma atuação não significativa, ou até mesmo uma
omissão por parte da autoridade portuária na gestão dessa infraestrutura comum, o
resultado notável será a ineficiência de toda a estrutura portuária, prejudicando, dire-
tamente, todos os terminais localizados dentro da Área do Porto Organizado, inesca-
pavelmente afetando o desenvolvimento econômico da região em que se situam. Por
essa razão, consideramos dever da autoridade portuária exercer, da melhor maneira
possível, segundo orienta o princípio da eficiência, a gestão de toda a infraestrutura
compartilhada do Complexo Portuário, especialmente as vias marítimas que lhe pro-
veem acesso. Precisamente como detalhado a seguir.
IV O papel da autoridade portuária na gestão do complexo
portuário
A delegação da exploração e administração de infraestrutura portuária pela
União a qualquer ente federado será disciplinada, em regra, pelo próprio instrumento
delegatório, o qual estabelecerá as obrigações específicas da Autoridade Portuária.
Nesse quadrante, a Autoridade Portuária exercerá a função de gestora da infraes-
trutura portuária do não só da Área do Porto Organizado como de todo o “Complexo
Portuário”, o que compreenderá, entre outras, as atribuições de: (i) assegurar o gozo
das vantagens decorrentes do melhoramento e aparelhamento do porto ao comércio
e à navegação; (ii) fiscalizar ou executar as obras de construção, reforma, ampliação,
melhoramento e conservação das instalações portuárias; e (iii) fiscalizar a operação
portuária, zelando pela realização das atividades com regularidade, eficiência, segu-
rança e respeito ao meio ambiente.
Essa entidade presta um serviço público, razão porque se submete a um plexo
de obrigações regulatórias, entre as quais a de universalização, modicidade tarifária
e continuidade dos serviços privados. Tanto assim o é que o artigo 5º, incisos III, IV,
VI e VIII, da Lei nº 12.815/2013, prevê como cláusulas essenciais aos contratos que
veiculam a exploração do Porto Organizado as de: fixação de critérios, indicadores,
fórmulas e parâmetros definidores da qualidade da atividade prestada; previsão das
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
Nesse quadrante, será atribuição da autoridade portuária, enquanto adminis-
tradora do Porto Organizado, zelar pela estrutura compartilhada, planejando e pro-
movendo a melhoria da eficiência qualitativa e quantitativa do porto, providenciando
as obras e serviços necessários à construção, reforma, ampliação, melhoramento e
conservação dessa infraestrutura comum. São exemplos dessa infraestrutura comum
as vias marítimas de acesso ao Complexo Portuário, ou seja, os canais de acesso
interno e externo e a bacia de evolução, os quais se caracterizam como uma infraes-
trutura essencial às atividades de todos os Terminais situados em um determinado
porto organizado, na medida em que estes dependem do acesso a ela para poder
prestar serviços aos seus clientes.
Desse modo, havendo uma atuação não significativa, ou até mesmo uma
omissão por parte da autoridade portuária na gestão dessa infraestrutura comum, o
resultado notável será a ineficiência de toda a estrutura portuária, prejudicando, dire-
tamente, todos os terminais localizados dentro da Área do Porto Organizado, inesca-
pavelmente afetando o desenvolvimento econômico da região em que se situam. Por
essa razão, consideramos dever da autoridade portuária exercer, da melhor maneira
possível, segundo orienta o princípio da eficiência, a gestão de toda a infraestrutura
compartilhada do Complexo Portuário, especialmente as vias marítimas que lhe pro-
veem acesso. Precisamente como detalhado a seguir.
IV O papel da autoridade portuária na gestão do complexo
portuário
A delegação da exploração e administração de infraestrutura portuária pela
União a qualquer ente federado será disciplinada, em regra, pelo próprio instrumento
delegatório, o qual estabelecerá as obrigações específicas da Autoridade Portuária.
Nesse quadrante, a Autoridade Portuária exercerá a função de gestora da infraes-
trutura portuária do não só da Área do Porto Organizado como de todo o “Complexo
Portuário”, o que compreenderá, entre outras, as atribuições de: (i) assegurar o gozo
das vantagens decorrentes do melhoramento e aparelhamento do porto ao comércio
e à navegação; (ii) fiscalizar ou executar as obras de construção, reforma, ampliação,
melhoramento e conservação das instalações portuárias; e (iii) fiscalizar a operação
portuária, zelando pela realização das atividades com regularidade, eficiência, segu-
rança e respeito ao meio ambiente.
Essa entidade presta um serviço público, razão porque se submete a um plexo
de obrigações regulatórias, entre as quais a de universalização, modicidade tarifária
e continuidade dos serviços privados. Tanto assim o é que o artigo 5º, incisos III, IV,
VI e VIII, da Lei nº 12.815/2013, prevê como cláusulas essenciais aos contratos que
veiculam a exploração do Porto Organizado as de: fixação de critérios, indicadores,
fórmulas e parâmetros definidores da qualidade da atividade prestada; previsão das
27R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
tarifas praticadas e dos critérios e procedimentos de revisão e reajuste; prescrição
dos direitos e deveres dos usuários, com as obrigações correlatas do contratado e as
sanções respectivas; e reversão de bens.
Especificamente dentro da Área do Porto Organizado, competirá ainda à adminis-
tração do porto, sob coordenação da autoridade marítima, tanto estabelecer, manter
e operar o balizamento do canal de acesso e da bacia de evolução do porto, quanto
delimitar as áreas de fundeadouro, de fundeio para carga e descarga, de inspeção
sanitária e de polícia marítima (art. 18, inciso I, “a” e “b”, da Lei nº 12.815/2013).
A leitura dos dispositivos destacados leva a perceber que as atribuições confe-
ridas à autoridade portuária vão muito além da simples exploração do bem público.
Em verdade, é sua missão promover todos os melhoramentos e aparelhamentos
necessários para o desenvolvimento da infraestrutura portuária, além de executar
todas as obras necessárias para a reforma, ampliação, melhoramento e conservação
das instalações. Portanto, a autoridade portuária precisa servir de vetor ao desen-
volvimento de todo Complexo Portuário irradiado pela Área do Porto Organizado. É
essa a sua função primordial, que se imbrica, intimamente, à promoção eficiente da
infraestrutura comum, sem a qual os demais operadores portuários não conseguem
otimizar suas atividades, de modo a cumprir os objetivos impostos pelo novo marco
regulatório do setor.
Daí por que a violação dessas missões primordiais pode importar num descum-
primento do próprio convênio de delegação, já que tal entidade personifica o serviço
prestado pela entidade delegatária. O tema será desenvolvido no próximo e derradei-
ro item deste ensaio.
V O descumprimento do convênio de delegação e suas
consequências jurídicas
Conforme visto, a delegação da exploração de determinada estrutura portuária,
por meio de convênio cooperação, representa uma forma de gestão associada de
serviço público, objetivando, na ponta, a sua prestação, de forma mais eficiente,
considerando os benefícios produzidos pela descentralização administrativa. Esses
são os quadrantes que devem orientar a autuação da Autoridade Portuária. Assim é
que, na qualidade de entidade “delegatária de um serviço público”, deverá exercer
a função de gestora da infraestrutura portuária sob a orientação de um conceito de
serviço adequado, o qual, neste particular, respeita à gestão da infraestrutura comum
serviente à exploração de todo o “Complexo Portuário”.
Neste sentido, reiteradas falhas na promoção das iniciativas necessárias a
viabilizar a manutenção, conservação, reforma e melhoramentos das instalações
portuárias comuns consubstanciam violação a dever legal e contratual, importando
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
tarifas praticadas e dos critérios e procedimentos de revisão e reajuste; prescrição
dos direitos e deveres dos usuários, com as obrigações correlatas do contratado e as
sanções respectivas; e reversão de bens.
Especificamente dentro da Área do Porto Organizado, competirá ainda à adminis-
tração do porto, sob coordenação da autoridade marítima, tanto estabelecer, manter
e operar o balizamento do canal de acesso e da bacia de evolução do porto, quanto
delimitar as áreas de fundeadouro, de fundeio para carga e descarga, de inspeção
sanitária e de polícia marítima (art. 18, inciso I, “a” e “b”, da Lei nº 12.815/2013).
A leitura dos dispositivos destacados leva a perceber que as atribuições confe-
ridas à autoridade portuária vão muito além da simples exploração do bem público.
Em verdade, é sua missão promover todos os melhoramentos e aparelhamentos
necessários para o desenvolvimento da infraestrutura portuária, além de executar
todas as obras necessárias para a reforma, ampliação, melhoramento e conservação
das instalações. Portanto, a autoridade portuária precisa servir de vetor ao desen-
volvimento de todo Complexo Portuário irradiado pela Área do Porto Organizado. É
essa a sua função primordial, que se imbrica, intimamente, à promoção eficiente da
infraestrutura comum, sem a qual os demais operadores portuários não conseguem
otimizar suas atividades, de modo a cumprir os objetivos impostos pelo novo marco
regulatório do setor.
Daí por que a violação dessas missões primordiais pode importar num descum-
primento do próprio convênio de delegação, já que tal entidade personifica o serviço
prestado pela entidade delegatária. O tema será desenvolvido no próximo e derradei-
ro item deste ensaio.
V O descumprimento do convênio de delegação e suas
consequências jurídicas
Conforme visto, a delegação da exploração de determinada estrutura portuária,
por meio de convênio cooperação, representa uma forma de gestão associada de
serviço público, objetivando, na ponta, a sua prestação, de forma mais eficiente,
considerando os benefícios produzidos pela descentralização administrativa. Esses
são os quadrantes que devem orientar a autuação da Autoridade Portuária. Assim é
que, na qualidade de entidade “delegatária de um serviço público”, deverá exercer
a função de gestora da infraestrutura portuária sob a orientação de um conceito de
serviço adequado, o qual, neste particular, respeita à gestão da infraestrutura comum
serviente à exploração de todo o “Complexo Portuário”.
Neste sentido, reiteradas falhas na promoção das iniciativas necessárias a
viabilizar a manutenção, conservação, reforma e melhoramentos das instalações
portuárias comuns consubstanciam violação a dever legal e contratual, importando
28 R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
no descumprimento do convênio de delegação. Aqui, temos para nós que a nature-
za contratual deste pacto se mostra ainda mais saliente. Mais especificamente, de
“Concessão-convênio”, como sugerido por Marçal Justen Filho, e visto anteriormente.
É que esse próprio instrumento de delegação federativa atribui consequências jurídi-
cas aos inadimplementos da entidade delegatária, os quais autorizam que a entidade
delegante se utilize de medidas contratuais exorbitantes, seja para extinguir o víncu-
lo, seja para restaurar a sua adequada execução.
Tanto assim o é que as atuais minutas de convênio de delegação da infraestrutura
portuária prescrevem que a violação a dever legal e às cláusulas do Convênio de
Delegação43 desafia notificação à Secretaria Especial de Portos (atual Ministério dos
Transportes, Portos e Aviação Civil)44 –, para que proceda às providências cabíveis
a partir da apuração de inadimplementos da entidade política delegatária. Apurados
tais descumprimentos, duas serão as medidas cabíveis de parte da União, enquanto
delegante, por intermédio de sua interveniente: (i) a denúncia do Convênio de
Delegação; ou (ii) a intervenção no objeto delegado.
Na hipótese de denúncia, a União retomará integralmente a prestação dos ser-
viços de administração e manutenção da infraestrutura portuária, ficando responsável
pela realização dos investimentos necessários. A denúncia resta expressamente con-
sagrada na Cláusula 9ª da minuta de Convênio, vazada nos seguintes termos:
CLÁSULA NONA – DA DENÚNCIA
As partes poderão denunciar o presente Convênio, mediante notificação
judicial ou extrajudicial com antecedência mínima de dez dias.
Parágrafo primeiro – Constituem motivos para denúncia deste convênio
a superveniência de ato, fato ou lei que o torne inviável, a conveniência
administrativa ou o inadimplemento de quaisquer de suas cláusulas e
condições, responsabilizando-se pelas respectivas indenizações a parte
que der causa à denúncia. (Grifamos)
43 As quais têm, nitidamente, natureza obrigacional, como se extrai de sua cláusula quarta: “b) Constituem
obrigações do delegatário: I – Executar o objeto da delegação, obedecendo as normas aplicáveis aos
Convênios de Delegação, em especial as mencionadas no preâmbulo do presente instrumento; II – Exercer
as competências estabelecidas no art. 33 da Lei nº 8.630/93, por intermédio da INTERVENIENTE DO
DELEGATÁRIO; III – Cumprir os regulamentos editados pela INTERVENIENTE DA DELEGANTE no exercício da
sua competência legal, relativas à prestação dos serviços e à exploração da infraestrutura portuária aplicáveis
ao caso; [...] V – Promover melhoramentos e a modernização do PORTO, implementando as obras destinadas a
garantir a manutenção do serviço adequado, aumentar a sua segurança e a modicidade das tarifas do PORTO;
VI – Cumprir metas de aperfeiçoamento de desempenho operacional, de gestão e de redução de custos; [...]
XV – Adotar medidas necessárias para que haja a manutenção de bens e equipamentos vinculados ao PORTO,
bem como a aquisição de novos bens, de forma a assegurar a atualidade do aparelhamento do PORTO; [...]”
(grifamos).
44 Com a edição da Medida Provisória nº 726, de 12 de maio de 2016, a Secretaria Especial de Portos (SEP) foi
extinta, resultando na transformação do Ministério dos Transportes em Ministério dos Transportes, Portos e
Aviação Civil, que retomou as competências até então conferidas à SEP. A MP segue pendente de conversão
em lei.
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
no descumprimento do convênio de delegação. Aqui, temos para nós que a nature-
za contratual deste pacto se mostra ainda mais saliente. Mais especificamente, de
“Concessão-convênio”, como sugerido por Marçal Justen Filho, e visto anteriormente.
É que esse próprio instrumento de delegação federativa atribui consequências jurídi-
cas aos inadimplementos da entidade delegatária, os quais autorizam que a entidade
delegante se utilize de medidas contratuais exorbitantes, seja para extinguir o víncu-
lo, seja para restaurar a sua adequada execução.
Tanto assim o é que as atuais minutas de convênio de delegação da infraestrutura
portuária prescrevem que a violação a dever legal e às cláusulas do Convênio de
Delegação43 desafia notificação à Secretaria Especial de Portos (atual Ministério dos
Transportes, Portos e Aviação Civil)44 –, para que proceda às providências cabíveis
a partir da apuração de inadimplementos da entidade política delegatária. Apurados
tais descumprimentos, duas serão as medidas cabíveis de parte da União, enquanto
delegante, por intermédio de sua interveniente: (i) a denúncia do Convênio de
Delegação; ou (ii) a intervenção no objeto delegado.
Na hipótese de denúncia, a União retomará integralmente a prestação dos ser-
viços de administração e manutenção da infraestrutura portuária, ficando responsável
pela realização dos investimentos necessários. A denúncia resta expressamente con-
sagrada na Cláusula 9ª da minuta de Convênio, vazada nos seguintes termos:
CLÁSULA NONA – DA DENÚNCIA
As partes poderão denunciar o presente Convênio, mediante notificação
judicial ou extrajudicial com antecedência mínima de dez dias.
Parágrafo primeiro – Constituem motivos para denúncia deste convênio
a superveniência de ato, fato ou lei que o torne inviável, a conveniência
administrativa ou o inadimplemento de quaisquer de suas cláusulas e
condições, responsabilizando-se pelas respectivas indenizações a parte
que der causa à denúncia. (Grifamos)
43 As quais têm, nitidamente, natureza obrigacional, como se extrai de sua cláusula quarta: “b) Constituem
obrigações do delegatário: I – Executar o objeto da delegação, obedecendo as normas aplicáveis aos
Convênios de Delegação, em especial as mencionadas no preâmbulo do presente instrumento; II – Exercer
as competências estabelecidas no art. 33 da Lei nº 8.630/93, por intermédio da INTERVENIENTE DO
DELEGATÁRIO; III – Cumprir os regulamentos editados pela INTERVENIENTE DA DELEGANTE no exercício da
sua competência legal, relativas à prestação dos serviços e à exploração da infraestrutura portuária aplicáveis
ao caso; [...] V – Promover melhoramentos e a modernização do PORTO, implementando as obras destinadas a
garantir a manutenção do serviço adequado, aumentar a sua segurança e a modicidade das tarifas do PORTO;
VI – Cumprir metas de aperfeiçoamento de desempenho operacional, de gestão e de redução de custos; [...]
XV – Adotar medidas necessárias para que haja a manutenção de bens e equipamentos vinculados ao PORTO,
bem como a aquisição de novos bens, de forma a assegurar a atualidade do aparelhamento do PORTO; [...]”
(grifamos).
44 Com a edição da Medida Provisória nº 726, de 12 de maio de 2016, a Secretaria Especial de Portos (SEP) foi
extinta, resultando na transformação do Ministério dos Transportes em Ministério dos Transportes, Portos e
Aviação Civil, que retomou as competências até então conferidas à SEP. A MP segue pendente de conversão
em lei.
29R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
Já no caso de intervenção no objeto da delegação, esta terá por finalidade precí-
pua corrigir o descompasso entre o acordado no Convênio de Delegação e a conduta
da Autoridade Portuária, com a retomada temporária da gestão do porto pela União,
a fim de realizar os investimentos necessários à boa operação, e posterior retorno
da gestão à delegatária. Tudo nos termos de sua Cláusula Décima Primeira, cuja
redação é a seguinte:
CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA – DA INTERVENçÃO
A intervenção será cabível, sempre em caráter excepcional, com o fim
exclusivo de garantir o exercício das atividades objeto da delegação.
Parágrafo primeiro – A intervenção far-se-á por ato administrativo motiva-
do da DELEGANTE, que conterá a designação do interventor, o prazo da
intervenção, o objetivo, o motivo e os limites da medida.
Parágrafo segundo – Declarada a intervenção, o DELEGANTE, por inter-
médio do INTERVENIENTE, deverá, no prazo de quinze dias, instaurar
processo administrativo para comprovar as causas determinantes da
medida e apurar as responsabilidades, assegurando sempre o direito
de ampla defesa, por parte do DELEGATÁRIO e de sua INTERVENIENTE.
Parágrafo terceiro – Se ficar comprovado que o processo de intervenção
não observou os pressupostos legais e regulamentares ou os princípios
da Administração Pública, deverá ser suspensa a intervenção e, con-
sequentemente, retomada a execução do Convênio pelo DELEGATÁRIO.
(Grifamos)
Malgrado se trate de expediente excepcional, ressalte-se que a intervenção
na administração de portos delegados não é estranha ao governo federal. Em
2010, na forma da Portaria GM nº 200, 7 (sete) portos administrados por governos
estaduais mediante delegação foram objeto de intervenção da União, em razão do
descumprimento de obrigações de seus respectivos ajustes, ou por decorrência do
impacto negativo de sua operação na competitividade do país.45 46 Entre as causas
justificadoras figurava, inclusive, o descumprimento de acordo para regularização
ambiental da operação portuária.47
45 CEZAR, Paulo. Intervenção federal em portos. Disponível em <http://jornalggn.com.br/blog/paulo-cezar/
intervencao-federal-em-portos>. Acesso em: 23 jun. 2016.
46 A Portaria GM nº 200/2010, do Ministério dos Transportes, constituiu Comissão Especial para definição das
premissas, condições, parâmetros técnicos e metodologia a ser adotada para o retorno à União do Porto de
Manaus e dos demais Portos integrantes de sua estrutura, localizados nos Municípios de Tabatinga, Coari,
Itacoatiara e Parintins, no Estado do Amazonas.
47 Note-se que a intervenção de portos delegados pela União a Estados também já foi objeto de pleito judicial
junto ao STF. A recusa ao embarque de soja transgênica pela Administração dos portos de Paranaguá e
Antonina (APPA) levou à propositura da Ação Civil Originária nº 1.134/PR, pelo Ministério Público Federal,
reclamando a intervenção da União na gestão dos referidos Portos. Sob a relatoria do Min. Joaquim Barbosa,
a ação quedou por perda de objeto, já que a APPA regularizou os embarques que estavam sendo impedidos.
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
Já no caso de intervenção no objeto da delegação, esta terá por finalidade precí-
pua corrigir o descompasso entre o acordado no Convênio de Delegação e a conduta
da Autoridade Portuária, com a retomada temporária da gestão do porto pela União,
a fim de realizar os investimentos necessários à boa operação, e posterior retorno
da gestão à delegatária. Tudo nos termos de sua Cláusula Décima Primeira, cuja
redação é a seguinte:
CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA – DA INTERVENçÃO
A intervenção será cabível, sempre em caráter excepcional, com o fim
exclusivo de garantir o exercício das atividades objeto da delegação.
Parágrafo primeiro – A intervenção far-se-á por ato administrativo motiva-
do da DELEGANTE, que conterá a designação do interventor, o prazo da
intervenção, o objetivo, o motivo e os limites da medida.
Parágrafo segundo – Declarada a intervenção, o DELEGANTE, por inter-
médio do INTERVENIENTE, deverá, no prazo de quinze dias, instaurar
processo administrativo para comprovar as causas determinantes da
medida e apurar as responsabilidades, assegurando sempre o direito
de ampla defesa, por parte do DELEGATÁRIO e de sua INTERVENIENTE.
Parágrafo terceiro – Se ficar comprovado que o processo de intervenção
não observou os pressupostos legais e regulamentares ou os princípios
da Administração Pública, deverá ser suspensa a intervenção e, con-
sequentemente, retomada a execução do Convênio pelo DELEGATÁRIO.
(Grifamos)
Malgrado se trate de expediente excepcional, ressalte-se que a intervenção
na administração de portos delegados não é estranha ao governo federal. Em
2010, na forma da Portaria GM nº 200, 7 (sete) portos administrados por governos
estaduais mediante delegação foram objeto de intervenção da União, em razão do
descumprimento de obrigações de seus respectivos ajustes, ou por decorrência do
impacto negativo de sua operação na competitividade do país.45 46 Entre as causas
justificadoras figurava, inclusive, o descumprimento de acordo para regularização
ambiental da operação portuária.47
45 CEZAR, Paulo. Intervenção federal em portos. Disponível em <http://jornalggn.com.br/blog/paulo-cezar/
intervencao-federal-em-portos>. Acesso em: 23 jun. 2016.
46 A Portaria GM nº 200/2010, do Ministério dos Transportes, constituiu Comissão Especial para definição das
premissas, condições, parâmetros técnicos e metodologia a ser adotada para o retorno à União do Porto de
Manaus e dos demais Portos integrantes de sua estrutura, localizados nos Municípios de Tabatinga, Coari,
Itacoatiara e Parintins, no Estado do Amazonas.
47 Note-se que a intervenção de portos delegados pela União a Estados também já foi objeto de pleito judicial
junto ao STF. A recusa ao embarque de soja transgênica pela Administração dos portos de Paranaguá e
Antonina (APPA) levou à propositura da Ação Civil Originária nº 1.134/PR, pelo Ministério Público Federal,
reclamando a intervenção da União na gestão dos referidos Portos. Sob a relatoria do Min. Joaquim Barbosa,
a ação quedou por perda de objeto, já que a APPA regularizou os embarques que estavam sendo impedidos.
30 R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
A nós, parece que tais medidas terão de seguir o mesmo regime jurídico das
hipóteses de extinção anômala dos contratos de concessão, pelo que lhes será apli-
cável, por analogia, o disposto na Lei nº 8.987/1995, com as garantias procedi-
mentais que lhe são subjacentes. Caso contrário, tais medidas importariam numa
inadmissível hierarquização entre entidades da federação, de todo incompatível com
o federalismo brasileiro, que tem como nota característica, como visto, a cooperação,
e não a subordinação. É dizer, tais medidas de império – ou de revogação da delega-
ção de competências – predicam um sistema de garantias tal qual o delineado na Lei
Geral de Concessões.
Em primeiro lugar, entendemos que quaisquer das duas medidas (denúncia e
intervenção) dependerão da configuração de um “fato superveniente” à celebração
do Convênio de delegação, que justifique a supressão (definitiva e temporária,
respectivamente) das competências que foram trespassadas à delegatária. Nessa
perspectiva, estamos de acordo com a percuciente observação de Bernardo Strobel
Guimarães,48 para quem “tal justificativa implica em demonstrar que, à luz de um
evento superveniente, a manutenção do contrato deixa de ser veículo idôneo para
promover o interesse público, impondo-se, pois, o desfazimento do vínculo. Isso vale
inclusive para lei que autoriza a encampação, que – por ser de efeitos concretos –
sujeita-se aos mesmos controles que qualquer ato administrativo”.
Malgrado o ensinamento diga respeito à encampação, ele se aplica, plenamen-
te, às hipóteses de extinção antecipada do convênio de delegação, sob pena de
tais providências ficarem ao arbítrio da entidade delegante, o que importaria numa
inconstitucional desequiparação contratual entre entidades federadas. Neste particu-
lar, tais “fatos supervenientes” terão lugar quando: (i) o serviço delegado estiver sen-
do prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por base as normas, critérios,
indicadores e parâmetros definidores da qualidade do serviço,; e (ii) a delegatária
descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou regulamentares concer-
nentes à delegação (tendo em conta a aplicação analógica do artigo 38, §1º, I e II,
da Lei nº 8.987/1995). Para além de um fato superveniente, a entidade política dele-
gante deverá franquear à delegatária a possibilidade de influenciar os termos dessa
decisão. Isto porque qualquer ablação de direitos (ainda que se trate de direitos de
uma entidade federada) predica a observância do devido processo legal, previsto no
artigo 5º, inciso LV, da CRFB.
48 GUIMARÃES, Bernardo Strobel. Fundamentos constitucionais para indenização dos lucros cessantes em
caso de extinção de contratos administrativos por interesse da Administração Pública. Revista de Contratos
Públicos – RCP, Belo Horizonte, ano 3, n. 4, p. 9-29, set. 2013/fev. 2014.
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
A nós, parece que tais medidas terão de seguir o mesmo regime jurídico das
hipóteses de extinção anômala dos contratos de concessão, pelo que lhes será apli-
cável, por analogia, o disposto na Lei nº 8.987/1995, com as garantias procedi-
mentais que lhe são subjacentes. Caso contrário, tais medidas importariam numa
inadmissível hierarquização entre entidades da federação, de todo incompatível com
o federalismo brasileiro, que tem como nota característica, como visto, a cooperação,
e não a subordinação. É dizer, tais medidas de império – ou de revogação da delega-
ção de competências – predicam um sistema de garantias tal qual o delineado na Lei
Geral de Concessões.
Em primeiro lugar, entendemos que quaisquer das duas medidas (denúncia e
intervenção) dependerão da configuração de um “fato superveniente” à celebração
do Convênio de delegação, que justifique a supressão (definitiva e temporária,
respectivamente) das competências que foram trespassadas à delegatária. Nessa
perspectiva, estamos de acordo com a percuciente observação de Bernardo Strobel
Guimarães,48 para quem “tal justificativa implica em demonstrar que, à luz de um
evento superveniente, a manutenção do contrato deixa de ser veículo idôneo para
promover o interesse público, impondo-se, pois, o desfazimento do vínculo. Isso vale
inclusive para lei que autoriza a encampação, que – por ser de efeitos concretos –
sujeita-se aos mesmos controles que qualquer ato administrativo”.
Malgrado o ensinamento diga respeito à encampação, ele se aplica, plenamen-
te, às hipóteses de extinção antecipada do convênio de delegação, sob pena de
tais providências ficarem ao arbítrio da entidade delegante, o que importaria numa
inconstitucional desequiparação contratual entre entidades federadas. Neste particu-
lar, tais “fatos supervenientes” terão lugar quando: (i) o serviço delegado estiver sen-
do prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por base as normas, critérios,
indicadores e parâmetros definidores da qualidade do serviço,; e (ii) a delegatária
descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou regulamentares concer-
nentes à delegação (tendo em conta a aplicação analógica do artigo 38, §1º, I e II,
da Lei nº 8.987/1995). Para além de um fato superveniente, a entidade política dele-
gante deverá franquear à delegatária a possibilidade de influenciar os termos dessa
decisão. Isto porque qualquer ablação de direitos (ainda que se trate de direitos de
uma entidade federada) predica a observância do devido processo legal, previsto no
artigo 5º, inciso LV, da CRFB.
48 GUIMARÃES, Bernardo Strobel. Fundamentos constitucionais para indenização dos lucros cessantes em
caso de extinção de contratos administrativos por interesse da Administração Pública. Revista de Contratos
Públicos – RCP, Belo Horizonte, ano 3, n. 4, p. 9-29, set. 2013/fev. 2014.
31R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
Conclusão
A Constituição de 1988 prevê um modelo de Estado federal pautado na cola-
boração entre os diversos níveis de governo. Tal concepção de federalismo – que se
materializa por intermédio da atuação, conjunta e complementar, entre os diversos
níveis de governo em prol da elaboração e da execução de políticas de interesse pú-
blico – apresenta como um de seus consectários lógicos a celebração de convênios
de delegação dedicados à gestão de serviços públicos de forma associada. Por meio
desse instrumento, as entidades federativas conveniadas empenharão esforços con-
juntos em prol de objetivos comuns que lhes movem.
No âmbito do setor de infraestrutura portuária, a gestão associada de servi-
ços públicos encontra-se disciplinada pelas Leis nºs 9.277/1996, 10.233/2001 e
12.815/2013, as quais preveem a possibilidade de descentralização da função de
administração e exploração da infraestrutura portuária, mediante a celebração de
convênios de delegação entre a União e os demais entes federados.
Tal delegação se justifica na medida em que possibilita a gestão especializada
e eficiente do serviço público delegado pelo ente federativo que se encontra mais
próximo da área geográfica em que está localizada a estrutura portuária. Em que
pese isso, esta delegação não faz com que a entidade delegante se demita de uma
atribuição que lhe foi outorgada pela Constituição. É dizer, ainda que o ente federado
delegatário opte por realizar a descentralização funcional, justificada na gestão espe-
cializada e eficiente do serviço público delegado, criando pessoa jurídica específica
para desempenhar as obrigações conveniadas, a gestão da infraestrutura portuária
permanecerá sujeita às diretrizes da União.
Nesse contexto, a execução dos convênios de delegação neste subsistema
deverá ocorrer sob a orientação dos objetivos do novo marco regulatório do setor por-
tuário, que servirão como vetores interpretativos para a atuação setorial. Sob tal pers-
pectiva, o ente delegatário terá a obrigação de garantir a modernização e a expansão
da infraestrutura portuária, bem como o amplo acesso à Área do Porto Organizado.
Essas obrigações serão especialmente relevantes no âmbito da infraestrutura
comum dos “Complexos Portuários” – isto é, aquela que preencha as características
de bem não disputável, e impassível de duplicação, como ocorre com a dragagem
do canal de acesso, suas vias terrestres e marítimas, o fundeadouro, e outros. Isto
porque, uma vez que todos os Terminais, públicos ou privados, situados ao longo de
todo o Complexo Portuário, dependem da mesma para a realização de sua atividade,
esta infraestrutura comum apresenta as características de um monopólio natural –
sujeitando-se, portanto, à teoria das essential facilities. Nessa perspectiva, deve a
autoridade portuária, enquanto administradora do Porto Organizado, zelar pela sua
melhoria e eficiência qualitativa e quantitativa, providenciando as obras e serviços
necessários à sua reforma, ampliação, melhoramento e conservação.
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
Conclusão
A Constituição de 1988 prevê um modelo de Estado federal pautado na cola-
boração entre os diversos níveis de governo. Tal concepção de federalismo – que se
materializa por intermédio da atuação, conjunta e complementar, entre os diversos
níveis de governo em prol da elaboração e da execução de políticas de interesse pú-
blico – apresenta como um de seus consectários lógicos a celebração de convênios
de delegação dedicados à gestão de serviços públicos de forma associada. Por meio
desse instrumento, as entidades federativas conveniadas empenharão esforços con-
juntos em prol de objetivos comuns que lhes movem.
No âmbito do setor de infraestrutura portuária, a gestão associada de servi-
ços públicos encontra-se disciplinada pelas Leis nºs 9.277/1996, 10.233/2001 e
12.815/2013, as quais preveem a possibilidade de descentralização da função de
administração e exploração da infraestrutura portuária, mediante a celebração de
convênios de delegação entre a União e os demais entes federados.
Tal delegação se justifica na medida em que possibilita a gestão especializada
e eficiente do serviço público delegado pelo ente federativo que se encontra mais
próximo da área geográfica em que está localizada a estrutura portuária. Em que
pese isso, esta delegação não faz com que a entidade delegante se demita de uma
atribuição que lhe foi outorgada pela Constituição. É dizer, ainda que o ente federado
delegatário opte por realizar a descentralização funcional, justificada na gestão espe-
cializada e eficiente do serviço público delegado, criando pessoa jurídica específica
para desempenhar as obrigações conveniadas, a gestão da infraestrutura portuária
permanecerá sujeita às diretrizes da União.
Nesse contexto, a execução dos convênios de delegação neste subsistema
deverá ocorrer sob a orientação dos objetivos do novo marco regulatório do setor por-
tuário, que servirão como vetores interpretativos para a atuação setorial. Sob tal pers-
pectiva, o ente delegatário terá a obrigação de garantir a modernização e a expansão
da infraestrutura portuária, bem como o amplo acesso à Área do Porto Organizado.
Essas obrigações serão especialmente relevantes no âmbito da infraestrutura
comum dos “Complexos Portuários” – isto é, aquela que preencha as características
de bem não disputável, e impassível de duplicação, como ocorre com a dragagem
do canal de acesso, suas vias terrestres e marítimas, o fundeadouro, e outros. Isto
porque, uma vez que todos os Terminais, públicos ou privados, situados ao longo de
todo o Complexo Portuário, dependem da mesma para a realização de sua atividade,
esta infraestrutura comum apresenta as características de um monopólio natural –
sujeitando-se, portanto, à teoria das essential facilities. Nessa perspectiva, deve a
autoridade portuária, enquanto administradora do Porto Organizado, zelar pela sua
melhoria e eficiência qualitativa e quantitativa, providenciando as obras e serviços
necessários à sua reforma, ampliação, melhoramento e conservação.
32 R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
Caso, entretanto, a Autoridade Portuária não cumpra adequadamente com sua
função de gestão eficiente do Porto Organizado e de suas inerentes estruturas, ou
permaneça omissa nesse propósito, resultando em ineficiência e prejuízo que com-
prometam a própria justificativa genética da celebração do Convênio de Delegação,
será facultado à União, enquanto delegante: (a) denunciar o Convênio de Delegação;
ou (b) intervir no objeto delegado, para fins do restabelecimento da adequada presta-
ção do serviço delegado. Ambas sob o regramento analógico da Lei nº 8.987/1995,
com as garantias procedimentais que lhe são subjacentes. Caso contrário, tais medi-
das importariam numa inadmissível hierarquização entre entidades da federação, de
todo incompatível com o federalismo brasileiro.
Abstract: This article analyzes the ports delegation agreement legal system concluded between the federal
union and other federal entities. Therefore it investigates the structure of organized port as a natural
monopoly under the port authority administration, attracting the application of Essential Facilities theory,
emphasizing the port authority role in the port complex management and highlighting the legal consequences
of an eventual delegation agreement breach.
Key words: Cooperative federalism. Associated public services management. Delegation agreement. Ports.
Infrastructure. Natural monopoly. Essential facilities. Delegation agreement breach. Federal intervention.
Referências
ABRUCIO, Fernando Luiz. Para além da descentralização: os desafios da coordenação federativa no
Brasil. In: FLEURY, Sonia (Org.). Democracia, descentralização e desenvolvimento: Brasil e Espanha.
Rio de Janeiro: FGV, 2006.
BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003.
BIANCHI, Alberto B. La regulación económica, Tomo 1, Buenos Aires: Ábaco de Rodolfo Depalma, 1998.
CEZAR, Paulo. Intervenção federal em portos. Disponível em <http://jornalggn.com.br/blog/paulo-
cezar/intervencao-federal-em-portos>. Acesso em: 23 jun. 2016.
COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de
direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
DEPOORTER, Ben W. F. Regulation of Natural Monopoly. 1999, p. 498. Disponível em: <http://encyclo.
findlaw.com/5400book.pdf>.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública. 3. ed. São Paulo: Atlas, 1999.
FERRAZ, Luciano. Parceria público-público: contrato de programa e execução de serviços públicos
municipais por entidade da administração indireta estadual. Fórum de Contratação e Gestão Pública
– FCGP, Belo Horizonte, ano 5, n. 57, set. 2006. Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/
PDI0006.aspx?pdiCntd=37485>. Acesso em: 25 jun. 2016.
GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos: casos e polêmicas. 3. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2010.
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 6 ed. São Paulo: Saraiva, 2001.
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
Caso, entretanto, a Autoridade Portuária não cumpra adequadamente com sua
função de gestão eficiente do Porto Organizado e de suas inerentes estruturas, ou
permaneça omissa nesse propósito, resultando em ineficiência e prejuízo que com-
prometam a própria justificativa genética da celebração do Convênio de Delegação,
será facultado à União, enquanto delegante: (a) denunciar o Convênio de Delegação;
ou (b) intervir no objeto delegado, para fins do restabelecimento da adequada presta-
ção do serviço delegado. Ambas sob o regramento analógico da Lei nº 8.987/1995,
com as garantias procedimentais que lhe são subjacentes. Caso contrário, tais medi-
das importariam numa inadmissível hierarquização entre entidades da federação, de
todo incompatível com o federalismo brasileiro.
Abstract: This article analyzes the ports delegation agreement legal system concluded between the federal
union and other federal entities. Therefore it investigates the structure of organized port as a natural
monopoly under the port authority administration, attracting the application of Essential Facilities theory,
emphasizing the port authority role in the port complex management and highlighting the legal consequences
of an eventual delegation agreement breach.
Key words: Cooperative federalism. Associated public services management. Delegation agreement. Ports.
Infrastructure. Natural monopoly. Essential facilities. Delegation agreement breach. Federal intervention.
Referências
ABRUCIO, Fernando Luiz. Para além da descentralização: os desafios da coordenação federativa no
Brasil. In: FLEURY, Sonia (Org.). Democracia, descentralização e desenvolvimento: Brasil e Espanha.
Rio de Janeiro: FGV, 2006.
BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003.
BIANCHI, Alberto B. La regulación económica, Tomo 1, Buenos Aires: Ábaco de Rodolfo Depalma, 1998.
CEZAR, Paulo. Intervenção federal em portos. Disponível em <http://jornalggn.com.br/blog/paulo-
cezar/intervencao-federal-em-portos>. Acesso em: 23 jun. 2016.
COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de
direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
DEPOORTER, Ben W. F. Regulation of Natural Monopoly. 1999, p. 498. Disponível em: <http://encyclo.
findlaw.com/5400book.pdf>.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública. 3. ed. São Paulo: Atlas, 1999.
FERRAZ, Luciano. Parceria público-público: contrato de programa e execução de serviços públicos
municipais por entidade da administração indireta estadual. Fórum de Contratação e Gestão Pública
– FCGP, Belo Horizonte, ano 5, n. 57, set. 2006. Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/
PDI0006.aspx?pdiCntd=37485>. Acesso em: 25 jun. 2016.
GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos: casos e polêmicas. 3. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2010.
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 6 ed. São Paulo: Saraiva, 2001.
33R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
GONçALVES, Priscila Brolio. Desafios atuais da regulação econômica e concorrência. Pedro Zanotta,
Paulo Brancher. São Paulo: Atlas, 2010.
GUIMARÃES, Bernardo Strobel. Fundamentos constitucionais para indenização dos lucros cessantes
em caso de extinção de contratos administrativos por interesse da Administração Pública. Revista de
Contratos Públicos – RCP, Belo Horizonte, ano 3, n. 4, p. 9-29, set. 2013/fev. 2014.
JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria Geral das Concessões de Serviço público. São Paulo: Dialética.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Convênios entre Estado e iniciativa privada para implantação de
polos industriais. Revista Trimestral de Direito Público – RTDP, São Paulo, 2004, v. 48, p. 175-194.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Os consórcios públicos. Revista Eletrônica de Direito do Estado,
Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 3, jul./set. 2005.
MAYER, Giovanna. Regulação portuária brasileira: uma reflexão sob a luz da análise econômica do
direito. Dissertação (Mestrado). Curso de Direito, Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2009.
Disponível em: <http://acervodigital.ufpr.br/>. Acesso em: 20 jun. 2016.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 5. ed. rev. e atual. São Paulo: Ed. Revista dos
Tribunais, 2001.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 1993.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2009.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; FREITAS, Rafael Véras de. A nova regulação portuária. Belo
Horizonte: Fórum, 2015.
MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das concessões de serviço público. Inteligência da Lei 8.987/95.
São Paulo: Malheiros, 2010.
NESTER, Alexandre Wagner. Regulação e concorrência (compartilhamento de infraestruturas e redes).
São Paulo: Dialética, 2006.
NEVES, Cheryl Lopes. Sistema portuário brasileiro e sua eficiência: um estudo sobre o porto de santos.
Dissertação (Mestrado). Curso de Ciências Econômicas, Universidade Federal de Santa Catarina,
Florianópolis, 2010. Disponível em: <http://tcc.bu.ufsc.br>. Acesso em: 20 jun. 2016.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos. 4. ed. São Paulo: Método,
2015.
PEDREIRA, Christina de Almeida. Instrumentos legítimos à implementação das competências
constitucionais administrativas comuns. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais – RBEC, Belo
Horizonte, ano 2, n. 6, abr./jun. 2008.
PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1994. v. I.
POSNER, R. Natural monopoly and its regulation. Stanford Law Review, v. 21, p. 518-643, 1969.
RIBEIRO, Leonardo Coelho. O novo marco regulatório dos portos entre grandes objetivos e inadequadas
exigências. In: MOREIRA, Egon Bockmann (Coord.). Portos e seus regimes jurídicos. Belo Horizonte:
Fórum, 2014. p. 120/122.
SCHIRATO, Vitor Rhein. A experiência e as perspectivas da regulação do setor portuário no Brasil.
Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 6, n. 23, p. 171-190, jul./set. 2008.
SCHIRATO, Vitor Rhein. Transporte aquaviário. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 32.
SOUSA, António Francisco de. Direito administrativo. Lisboa: Prefácio, 2009.
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das parcerias. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
REGIME JURÍDICO DO CONVêNIO DE DELEGAçÃO DA INFRAESTRUTURA PORTUÁRIA: MONOPÓLIO...
GONçALVES, Priscila Brolio. Desafios atuais da regulação econômica e concorrência. Pedro Zanotta,
Paulo Brancher. São Paulo: Atlas, 2010.
GUIMARÃES, Bernardo Strobel. Fundamentos constitucionais para indenização dos lucros cessantes
em caso de extinção de contratos administrativos por interesse da Administração Pública. Revista de
Contratos Públicos – RCP, Belo Horizonte, ano 3, n. 4, p. 9-29, set. 2013/fev. 2014.
JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria Geral das Concessões de Serviço público. São Paulo: Dialética.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Convênios entre Estado e iniciativa privada para implantação de
polos industriais. Revista Trimestral de Direito Público – RTDP, São Paulo, 2004, v. 48, p. 175-194.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Os consórcios públicos. Revista Eletrônica de Direito do Estado,
Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n. 3, jul./set. 2005.
MAYER, Giovanna. Regulação portuária brasileira: uma reflexão sob a luz da análise econômica do
direito. Dissertação (Mestrado). Curso de Direito, Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2009.
Disponível em: <http://acervodigital.ufpr.br/>. Acesso em: 20 jun. 2016.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 5. ed. rev. e atual. São Paulo: Ed. Revista dos
Tribunais, 2001.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 1993.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2009.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; FREITAS, Rafael Véras de. A nova regulação portuária. Belo
Horizonte: Fórum, 2015.
MOREIRA, Egon Bockmann. Direito das concessões de serviço público. Inteligência da Lei 8.987/95.
São Paulo: Malheiros, 2010.
NESTER, Alexandre Wagner. Regulação e concorrência (compartilhamento de infraestruturas e redes).
São Paulo: Dialética, 2006.
NEVES, Cheryl Lopes. Sistema portuário brasileiro e sua eficiência: um estudo sobre o porto de santos.
Dissertação (Mestrado). Curso de Ciências Econômicas, Universidade Federal de Santa Catarina,
Florianópolis, 2010. Disponível em: <http://tcc.bu.ufsc.br>. Acesso em: 20 jun. 2016.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Licitações e contratos administrativos. 4. ed. São Paulo: Método,
2015.
PEDREIRA, Christina de Almeida. Instrumentos legítimos à implementação das competências
constitucionais administrativas comuns. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais – RBEC, Belo
Horizonte, ano 2, n. 6, abr./jun. 2008.
PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1994. v. I.
POSNER, R. Natural monopoly and its regulation. Stanford Law Review, v. 21, p. 518-643, 1969.
RIBEIRO, Leonardo Coelho. O novo marco regulatório dos portos entre grandes objetivos e inadequadas
exigências. In: MOREIRA, Egon Bockmann (Coord.). Portos e seus regimes jurídicos. Belo Horizonte:
Fórum, 2014. p. 120/122.
SCHIRATO, Vitor Rhein. A experiência e as perspectivas da regulação do setor portuário no Brasil.
Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 6, n. 23, p. 171-190, jul./set. 2008.
SCHIRATO, Vitor Rhein. Transporte aquaviário. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 32.
SOUSA, António Francisco de. Direito administrativo. Lisboa: Prefácio, 2009.
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das parcerias. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
34 R. bras. de Dir. Público – RBDP | Belo Horizonte, ano 14, n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
SUNDFELD, Carlos Ari. O saneamento básico e sua execução por empresa estadual. Revista Diálogo
Jurídico, Salvador, v. 1, n. 5, ago. 2001. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>.
SUNDFELD, Carlos Ari. Utilização remunerada do espaço público pelas concessionárias de serviço.
Revista de Direito Municipal, jan./mar. 2003.
SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho Silveira Dias de Arruda. Rodovias federais: delegação a
estados, concessão e encampação. A&C – Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo
Horizonte, ano 4, n. 16, abr./jun. 2004.
SUNDFELD, Carlos Ari; SOUZA, Rodrigo Pagani de. As modernas parcerias públicas com o Terceiro
Setor. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 11, n. 43, p.
57-89, jan./mar. 2011.
Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
FREITAS, Rafael Véras de; RIBEIRO, Leonardo Coelho. Regime jurídico do convênio
de delegação da infraestrutura portuária: monopólio natural e compartilhamento de
infraestrutura. Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 14,
n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016.
RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, LEONARDO COELHO RIBEIRO
SUNDFELD, Carlos Ari. O saneamento básico e sua execução por empresa estadual. Revista Diálogo
Jurídico, Salvador, v. 1, n. 5, ago. 2001. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>.
SUNDFELD, Carlos Ari. Utilização remunerada do espaço público pelas concessionárias de serviço.
Revista de Direito Municipal, jan./mar. 2003.
SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho Silveira Dias de Arruda. Rodovias federais: delegação a
estados, concessão e encampação. A&C – Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo
Horizonte, ano 4, n. 16, abr./jun. 2004.
SUNDFELD, Carlos Ari; SOUZA, Rodrigo Pagani de. As modernas parcerias públicas com o Terceiro
Setor. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 11, n. 43, p.
57-89, jan./mar. 2011.
Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
FREITAS, Rafael Véras de; RIBEIRO, Leonardo Coelho. Regime jurídico do convênio
de delegação da infraestrutura portuária: monopólio natural e compartilhamento de
infraestrutura. Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, Belo Horizonte, ano 14,
n. 54, p. 9-34, jul./set. 2016.
Continue lendo · do acervo
acervo com mais de 1.800 artigosTexto hospedado no JurisTube para leitura, citação e uso como anexo a coleções de vídeos. Os direitos autorais permanecem com o(a) autor(a).