STF Decidiu: Governo É Obrigado a Monitorar Feminicídios e Violência Policial

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Sabe, quando a gente pensa em resolver um problema estrutural, um problema gravíssimo na nossa sociedade, a primeira regra básica de administração pública é que você precisa conseguir enxergar esse problema de forma isolada. Com certeza. Se você não mede, você não gerencia. Exato.

Pensa na administração de uma rodovia notoriamente perigosa, por exemplo. Se tem um trecho específico lá onde ocorrem acidentes fatais todos os dias, o gestor não pode simplesmente contar o total de carros que passam por ali e achar que está tudo bem. É, ele precisa instalar radares, medir a velocidade, quantificar o desastre de uma forma segmentada. Isso. Precisa de dados precisos para poder agir.

Agora, se a máquina for desligada e os acidentes fatais forem agrupados numa categoria genérica de, digamos, "problemas de trânsito", a rodovia não ficou mais segura; o Estado apenas escolheu apagar o problema do painel de controle dele. E essa cegueira estatística e as consequências constitucionais disso são exatamente o que nos traz aqui hoje.

Sim. O nosso foco neste debate é a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7013, do Distrito Federal, julgada pelo Supremo Tribunal Federal. E o cerne dessa controvérsia toda no STF gira em torno do Decreto Presidencial 10.822, que foi editado lá em 2021. Esse decreto instituiu o novo Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, o famoso PNSP.

Exatamente, desenhando as estratégias do Estado brasileiro para a década de 2021 a 2030. E a tensão jurídica surge justamente porque esse novo plano retirou indicadores métricos específicos. Indicadores que serviam para monitorar dois fenômenos gravíssimos no Brasil: os feminicídios e as mortes causadas por agentes de segurança pública. Letalidade policial. Letalidade policial, exato.

No plano anterior, que era o de 2018, essas categorias possuíam metas nominais e estratégias de monitoramento apartadas. Mas aí o plano de 2021 decidiu agrupar esses dados: os feminicídios acabaram diluídos na categoria mais ampla de mortes violentas de mulheres — o que é um absurdo conceitual, diga-se de passagem —, e a letalidade policial foi realocada dentro das estatísticas gerais de homicídios.

E foi essa reestruturação, essa omissão, que levou o Supremo Tribunal Federal a intervir. Por maioria, a Corte seguiu a orientação da relatora, que foi a Ministra Cármen Lúcia (apoiada pelo Ministro Alexandre de Moraes e outros), aplicando o que a gente chama no direito de princípio da fungibilidade — que é quando o tribunal olha além do rótulo formal da petição inicial, certo?

Exatamente. Eles receberam a ação como uma Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO). O STF entendeu que o problema ali não era apenas a existência de um decreto ruim, mas a omissão inconstitucional do Estado em proteger direitos fundamentais. A decisão final julgou a ação procedente e deu um prazo máximo de 120 dias para que o governo federal reinclua esses indicadores específicos no plano nacional. 120 dias. Sim.

E eu vou defender aqui essa visão vencedora. A justificativa central é clara: o direito administrativo moderno não permite que a discricionariedade técnica — aquela liberdade de escolha do gestor — sirva de escudo para promover retrocesso social. Ao recuar daquele padrão de transparência de 2018, o Estado entra no que chamamos de proteção deficiente.

Olha, existe, no entanto, uma leitura diametralmente oposta sobre os limites dessa intervenção. E é essa posição que eu vou defender hoje, consolidada na divergência liderada pelo Ministro André Mendonça e acompanhada pelo Ministro Nunes Marques. Essa visão, que ficou vencida no julgamento, sustenta que a alteração de 2021 não foi um retrocesso malicioso voltado a invisibilizar minorias.

Não, e foi o quê, então? Foi uma correção técnica imperativa. Pensa bem: o plano de 2018 era, na realidade administrativa brasileira, inexequível. Exigir do Poder Executivo a produção de dados padronizados que a infraestrutura nacional de inteligência ainda não consegue processar perfeitamente transforma o Judiciário em um administrador público descolado da realidade. A força normativa dos fatos exige que o Estado consolide o que é tecnicamente viável primeiro.

O problema de aceitar essa narrativa da — entre aspas — "inviabilidade técnica" é que ela ignora solenemente o papel indutor da norma jurídica. Quando a gente olha para o plano de 2018, havia diretrizes muito claras ali. Mas diretrizes no papel são fáceis de fazer, né? Elas eram baseadas em orientações da ONU Mulheres, estratégias para investigação minuciosa de feminicídios, e havia menção expressa à criação de protocolos para reduzir a letalidade policial.

Retirar isso do texto em 2021 é a materialização do retrocesso social. A Constituição proíbe o retrocesso; proíbe que o Estado ande para trás na efetivação de direitos fundamentais. A partir do momento em que o Estado decide que não vai mais medir a letalidade policial e o feminicídio de forma apartada, ele tira a urgência política e orçamentária desses temas. Sem indicador específico, o gestor perde a bússola e a sociedade perde a capacidade de cobrar.

Certo, mas veja bem: a premissa de que a exclusão do indicador gera o apagamento do problema assume que o indicador de 2018 estava, de fato, iluminando alguma coisa. E os fatos auditados mostram o oposto. O plano de 2018 tinha intenções textuais lindas, mas não possuía arquitetura de dados implementada. O Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU) criticaram severamente o plano antigo. Nos relatórios oficiais, eles demonstraram que o plano de 2018 não tinha responsáveis designados para a coleta nem linhas orçamentárias claras. Certo, havia falhas de execução. Mais do que isso: não tinha nem linha de base. E sabe por quê?

Porque o Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública (SINESP) não consegue extrair essa precisão de forma automática. O SINESP depende diretamente dos boletins de ocorrência (BOs) lavrados nas delegacias dos 27 estados. Sim, a ponta do sistema. Exato. Quando ocorre uma morte violenta de uma mulher às três da manhã no interior do país, o primeiro policial que atende à ocorrência frequentemente não tem elementos para tipificar aquele crime logo de cara como feminicídio.

E a solução para essa limitação de ponta seria retroceder na métrica nacional em vez de qualificar a investigação policial? Me parece um raciocínio invertido. Não é raciocínio invertido, feminicídio é pragmatismo estatístico temporal. Para tipificar o feminicídio, você precisa comprovar o animus, a intenção; tem que provar que a morte ocorreu por razões da condição do sexo feminino. E isso, na vasta maioria dos casos, só é possível depois do avanço do inquérito pela Polícia Civil, semanas ou meses depois daquele registro inicial no SINESP.

Entendo a dificuldade técnica. O que o plano de 2021 fez foi um ato de honestidade gerencial: o Ministério da Justiça agrupou temporariamente os dados como "mortes violentas de mulheres" justamente para fornecer estatísticas confiáveis no curto prazo, enquanto preparava a rede para refinar isso no futuro. Não há retrocesso jurídico quando se recua de uma meta que era, na prática, uma ficção estatística.

Eu discordo frontalmente. O direito não opera apenas como um espelho da realidade administrativa atual; ele opera como um farol, sabe? Ele direciona a atuação do Estado. Quando o decreto de 2018 coloca a palavra "feminicídio" e a expressão "letalidade policial" como focos irrenunciáveis, ele obriga o Estado a ir atrás de mecanismos para qualificar esse boletim de ocorrência. Mas obrigar não cria o software da noite para o dia.

Mas a inércia em qualificar esses dados tem consequências profundas. Como pontuado no raciocínio brilhante da relatora, ancorada até em estudos sociológicos robustos como os de Marcela Lagarde, o Estado que omite dados específicos de feminicídio torna-se cúmplice silencioso do crime. Cômplice. Cômplice.

Ao retirar o indicador, o poder público sinaliza para a ponta do sistema policial que aquela diferenciação já não é uma prioridade nacional. Isso se conecta diretamente com a teoria da proibição da proteção deficiente (Schutzpflicht / Untermassverbot).

Olha, atribuir cumplicidade ao Estado por causa de uma limitação de engenharia de software e de integração federativa me parece desconsiderar completamente a mecânica das políticas públicas. Eu sou muito cético quanto a isso. Mas a proteção deficiente se materializa latamente na recusa sistemática de superar essas limitações quando vidas estão em jogo. Pensa na letalidade policial, por exemplo: é um fenômeno que afeta de forma sistêmica e totalmente desproporcional a população jovem, negra e periférica do país.

Ninguém nega a gravidade do problema social. Mas veja: nós temos uma obrigação internacional incontornável aqui, que transcende a mera vontade gerencial do Ministério da Justiça. O Brasil foi formalmente condenado na Corte Interamericana de Direitos Humanos no histórico caso Favela Nova Brasília. Sim, um marco importante. E a sentença daquela corte obrigou o Estado brasileiro a gerar dados autônomos, precisos e publicamente acessíveis sobre mortes causadas por intervenção de agentes do Estado.

O tribunal internacional determinou que essa violência tem uma dinâmica própria, sabe? Ela precisa de escrutínio diferenciado. Ao diluir as mortes cometidas por policiais na mesma bacia estatística dos homicídios comuns, o decreto de 2021 esvaziou a eficácia dessa condenação internacional. O Estado falha no seu duplo dever: ele não apenas deve evitar causar o dano, como tem o dever ativo de estruturar mecanismos visíveis de proteção.

Como eu disse, a gravidade dos números de letalidade policial e a dor social que eles representam são inquestionáveis, assim como as determinações da Corte Interamericana, óbvio. Mas o ponto de fratura analítica aqui é o tempo. O tempo necessário para materializar essa proteção de forma responsável e duradoura. O tempo da administração raramente é o tempo das vítimas.

Mas a formulação de políticas públicas obedece a ciclos de maturidade. A administração pública planejava explicitamente reincluir os indicadores específicos de feminicídio e letalidade no Ciclo II do plano — isso estava programado para o período de 2023 a 2024. Uma promessa futura. Um planejamento estratégico operando sob uma lógica sequencial: no Ciclo I, a gente consolida a integração dos 27 sistemas estaduais diferentes no SINESP, usando métricas amplas, qualifica o preenchimento primário e aí, tendo a infraestrutura estabilizada, aplica os filtros específicos no Ciclo II.

Tentar construir o avião enquanto ele já está voando no meio de uma tempestade federativa costuma gerar dados corrompidos. E dados corrompidos geram o quê? Políticas de segurança equivocadas.

Eu entendo o argumento gerencial, mas a urgência da vida não permite esperar o conforto do próximo ciclo burocrático. Nós sabemos muito bem que prazos flexíveis na administração pública brasileira tendem a se converter em inércia permanente. Mas ao não aceitar o tempo da administração, o Judiciário cria ordens impossíveis de serem cumpridas.

Isso nos leva a uma questão institucional bem profunda. O Supremo, ao estabelecer um prazo impositivo e perempitório de 120 dias, ignora a realidade operacional. 120 dias é razoável para uma correção de rota? Estamos falando de obrigar a União a padronizar rotinas policiais, sistemas de TI e orçamentos investigativos de 27 estados distintos em 4 meses. Isso não é mera cobrança de direitos fundamentais; isso avança para um controle microrregulatório da burocracia. E, do ponto de vista do processo constitucional clássico, a gente esbarra no conceito de ofensa reflexa.

Ah, a tese da ofensa reflexa. Exatamente. O Decreto 10.822 existe para regulamentar a Lei 13.675 de 2018, que criou o SUSP (Sistema Único de Segurança Pública). Se o decreto falha ou não reflete perfeitamente os objetivos dessa lei, nós temos uma crise de legalidade administrativa — é um problema que deveria ser resolvido no Superior Tribunal de Justiça (STJ), e não uma violação direta à Constituição que justifique uma ADI no Supremo.

Olha, o argumento da ofensa reflexa pressupõe que o decreto seria um mero executor mecânico da lei. E a tese vencedora demonstra exatamente o contrário: quando um decreto presidencial possui um grau de autonomia tão elevado a ponto de estruturar toda a política nacional de segurança pública por uma década, ele abandona essa função de mero regulamento secundário. Mas continua sendo um ato infralegal.

Sim. Mas as escolhas feitas ali afetam o núcleo duro, o núcleo essencial de direitos garantidos pela Constituição Federal: afetam o direito à vida, à segurança pública (artigo 144) e à dignidade da pessoa humana. Então, quando o gestor decide invisibilizar estatisticamente populações vulneráveis, a violação salta por cima da legislação ordinária e fere diretamente a Constituição. O STF não está fazendo micromanagement de TI, como você sugeriu; o STF está dizendo que a escolha política — e é uma escolha política — de não medir a violência contra grupos específicos é materialmente inconstitucional.

Eu fico preocupado porque intervir dessa maneira fere o princípio de separação de poderes: substitui a capacidade institucional e técnica do Executivo pela vontade moral do Judiciário. A divergência do Ministro André Mendonça, inclusive, baseia-se muito na teoria do constitucionalista americano Mark Tushnet sobre as weak courts (cortes fracas).

Exato. Cortes fracas ou weak courts. Isso não significa cortes sem poder, tá? Mas cortes que exercem uma autocontenção estratégica em temas de altíssima complexidade em políticas públicas. O modelo ideal preconiza que o Judiciário não deve ditar ordens verticais definitivas — tipo esses prazos drásticos de 120 dias para criar métricas nacionais integradas —, e deveria fazer o quê, então?

O Judiciário deveria focar em induzir o diálogo, apontar a falha e determinar que o Legislativo e o Executivo deliberassem para encontrar a solução viável, sabe? Dentro do seu próprio tempo e orçamento. Ao dar uma canetada ordenando uma solução imediata para um sistema complexo, o STF esvazia o debate democrático e técnico que deveria ocorrer lá nos ministérios.

A teoria das cortes dialógicas é fundamental, mas o diálogo pressupõe um Estado disposto a construir a proteção, e não a desmontá-la. A capacidade institucional do Executivo não é e não pode ser um salvo-conduto para o retrocesso.

Mas também não pode ser ignorada. Historicamente, o direito administrativo tentou proteger a discricionariedade do gestor como uma esfera intocável e imune à interferência judicial, sempre sob essa alegação de complexidade técnica. Mas o constitucionalismo contemporâneo rompeu com isso: se o administrador decide — baseado em critérios de suposta conveniência técnica — que não vai mais produzir relatórios sobre a letalidade que atinge a periferia, o Judiciário tem o dever inafastável de atuar de forma contramajoritária. A invocação genérica de dificuldades federativas não revoga o artigo 5º da Constituição.

A questão é que a força normativa da decisão judicial é erodida quando ela colide de frente com a realidade fática intransponível. Quando o Supremo determina uma ordem que o Estado, por absoluta falta de capacidade sistêmica, não consegue cumprir satisfatoriamente em 120 dias, a Constituição sai fortalecida ou banalizada?

É um risco, claro. Exigir que a polícia forneça em quatro meses um dado consolidado e auditável de intenção de feminicídio no ato do registro da ocorrência em todos os rincões do país é legislar para uma infraestrutura suíça, ignorando a realidade dos sistemas estaduais brasileiros. Isso transforma a decisão do Supremo em retórica ativista; não se reverte em segurança pública real.

Eu entendo. O ceticismo sobre a exequibilidade das decisões judiciais no âmbito das políticas públicas é compreensível, mas a prática nos mostra um cenário diferente quando a ordem atinge direitos fundamentais de primeira ordem. Vamos lembrar da ADPF das Favelas, a ADPF 635. Essa mesma. Quando o STF restringiu a realização de operações policiais no Rio de Janeiro e determinou a criação de protocolos rigorosos de controle (uso de câmeras corporais, etc.), o Estado do Rio inicialmente alegou imensas dificuldades técnicas, financeiras e operacionais. E, de fato, as dificuldades existiam. Existiam.

No entanto, a imposição judicial de parâmetros de transparência criou a pressão institucional e política que faltava para que o próprio Poder Executivo movesse a engrenagem: eles readequaram o orçamento e começaram a resolver os problemas técnicos de implantação. A imposição judicial acelera o ciclo de maturação que, de outra forma, ficaria na gaveta para sempre; força o Estado a se mexer. Exatamente.

A urgência de preservar vidas cria, inevitavelmente, a urgência de modernizar a infraestrutura de dados. O que este acórdão determina é cristalino, na minha visão: a ineficiência administrativa crônica do Estado não será tolerada como justificativa válida para omitir a mortandade daqueles que a Constituição manda proteger com prioridade absoluta.

Ao fim das contas, fica bem evidente que nossas posições se refletem em duas visões fundamentais e distintas sobre o funcionamento do Estado. Mas acho que compartilhamos uma fundação ética inegável. Sem dúvida. Não há qualquer divergência nossa aqui quanto ao entendimento de que a letalidade do Estado policial sistêmica e a tragédia do feminicídio são problemas sociais crônicos — problemas que demandam métricas governamentais contínuas, rigorosas e muito transparentes. A necessidade imperativa de produzir dados qualificados para proteger essas vidas vulneráveis é um consenso absoluto. É, com toda certeza.

A tensão doutrinária toda — que dificilmente será pacificada no curto prazo aí nos debates atuais do direito administrativo — reside em identificar quem possui a legitimidade e a autoridade para ditar o ritmo em que esses dados serão qualificados. De um lado, essa perspectiva que você trouxe, que entende que o planejamento técnico do Executivo, lidando com limitações de sistemas, deve pautar o tempo da burocracia e o respeito às capacidades institucionais. E do outro lado, a visão ancorada na urgência constitucional que você defende, que recusa a espera administrativa quando o preço dessa demora é o retrocesso na visibilidade e na defesa da vida humana.

Esse é essencialmente o dilema perene sobre as fronteiras e os riscos do controle judicial sobre o ciclo complexo das políticas públicas. Perfeitamente resumido. E o resultado histórico dessa deliberação colegiada no Supremo Tribunal Federal, ao julgar procedente a ADO, reafirmou a supremacia da urgência constitucional. O tribunal, guiado pelo voto da Ministra Cármen Lúcia, concluiu que a exclusão dos indicadores configurou inconstitucionalidade por omissão, obrigando o governo federal a incluí-los novamente no plano nacional no prazo irrevogável de 120 dias. Um precedente e tanto.

Sim, esta decisão consolida um marco decisivo no direito administrativo contemporâneo: a discricionariedade técnica e as escolhas metodológicas do poder público estão, sim, sujeitas ao controle rigoroso de constitucionalidade sempre que flertarem com a omissão na proteção de direitos fundamentais.

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No fim das contas, a máquina pública pode até relatar defeitos em seus radares sistêmicos, mas em uma democracia constitucional, escolher desligar os monitores enquanto o perigo continua ceifando vidas nunca será uma política pública válida. Obrigada pela companhia e até o próximo encontro.

(Aviso Legal: Jurisprudência em Debate. Este conteúdo é gerado por inteligência artificial com base em decisões judiciais apresentadas na íntegra, sem participação direta dos curadores do projeto ou dos autores originais dos votos na definição do roteiro ou de frases contidas no debate... A curadoria humana, realizada pelo Professor Paulo Modesto e sua equipe, seleciona as decisões, edita a imagem dos vídeos e organiza a divulgação...)