Bom, começando mais uma edição do nosso Diálogos de Direito Administrativo, e hoje, olha, a gente vai tocar num ponto que afeta muita gente. O ministro do Supremo Tribunal Federal, Luis Roberto Barroso, já chamou isso de uma bola de neve, sabe? E, de uma forma ainda mais gráfica, ele disse que é um cadáver que o poder público guarda no armário. Essa imagem é fortíssima e muito precisa também. Ele estava falando, claro, daquela famosa e temida fila dos precatórios.
Isso, aquela fila interminável, onde empresas, cidadãos, fornecedores são julgados quando o Estado deve dinheiro a eles depois de uma condenação na justiça. Mas a provocação de hoje é, e se a gente estiver lendo a Constituição de forma equivocada todo esse tempo? E se, para uma categoria enorme de dívidas, essa fila for, na verdade, totalmente opcional? É uma tese que vira o jogo de cabeça para baixo, porque assim, a regra geral sempre pareceu ser um caminho sem volta. Sabe, processou o Estado, ganhou, vai para o fim da fila do precatório e senta para esperar, às vezes décadas, até ver a cor do dinheiro.
Pois é. Só que a nossa missão hoje, o nosso mergulho aprofundado aqui, é em cima de um artigo brilhante escrito pelo professor Fernando Facury Scaff. Foi publicado agora, em 2025, na Revista de Direito Administrativo (RDA). A premissa dele foca nos contratos administrativos. E a lógica que o professor Fernando Scaff traz é libertadora.
Ele defende o seguinte: se o Estado já tinha reservado o dinheiro para pagar um contrato, usando aquele mecanismo do empenho, forçar o credor a ir para a fila do precatório depois de uma decisão judicial não faz o menor sentido. Seria um trabalho redundante. Com certeza. Bom, vamos destrinchar essa ideia então, porque o impacto prático de entender isso é gigantesco. A gente está falando da sobrevivência financeira de milhares de empresas que constroem estradas, fornecem merenda escolar, prestam serviço para o governo.
Mas antes de falar de precatório, a gente precisa entender o cofre do Estado, como o dinheiro nasce num contrato. E tudo começa com o empenho. É o passo fundamental. Para quem não está todo dia no direito financeiro, o empenho que está regulado na Lei 4.320 é basicamente a reserva de um valor no orçamento corrente. É separar o dinheiro antes de gastar.
Para ficar bem visual para quem está ouvindo, vamos pensar no empenho como um envelope físico. Imagina a situação de separar o dinheiro do aluguel da sua empresa no primeiro dia do mês. Você pega as notas, coloca no envelope, escreve o nome do proprietário e guarda na gaveta. Esse ato de separar e carimbar o dinheiro é o empenho. E é que na iniciativa privada, se uma empresa quer contratar um serviço e não tem dinheiro no caixa na hora, ela contrata, assume o risco e corre atrás do dinheiro até o dia do pagamento.
É o famoso risco do negócio, né? Exatamente. Só que na administração pública, isso é terminantemente proibido. A lei exige que um envelope seja criado e preenchido com o recurso antes mesmo do contrato ser assinado. É o que garante a segurança jurídica.
E o Estado tem tipos diferentes desses envelopes, sabe? Dependendo do nível de certeza da despesa. Sim, o material do professor Scaff detalha muito bem isso. Tem três tipos principais, né? O primeiro é o empenho ordinário.
Esse é o mais simples, o envelope fechado para o pagamento único. Tipo, o estado compra 100 computadores, sabe que vai custar 100 mil reais, faz o empenho ordinário, recebe as máquinas e entrega o envelope. Isso mesmo. Aí a gente tem o empenho por estimativa, que é vital para aquelas despesas que o Estado sabe que vai ter, mas não faz ideia do valor exato até a fatura chegar. O exemplo clássico é a conta de energia elétrica de um hospital público.
Cria-se um envelope flexível para o ano todo e vai tirando dinheiro conforme a conta chega. E o terceiro tipo, que é onde a dor de cabeça costuma aparecer em processos, é o empenho global. Ele é desenhado para obras públicas ou serviços contínuos. O valor total de uma ponte é conhecido, o Estado carimba todo o dinheiro no orçamento, mas ele só libera os pagamentos em parcelas. Perfeito.
O dinheiro só sai à medida que a empreiteira comprova que concluiu cada fase da obra. E é justamente nessa etapa de comprovação que a gente chega na segunda palavra mágica do nosso debate, que é a liquidação. E seria a entrega do recibo do aluguel na nossa analogia, certo? Exato. A liquidação é o momento em que a realidade encontra o planejamento financeiro.
O envelope com o dinheiro já estava lá, guardado na gaveta. A liquidação é quando o dono do imóvel aparece, entrega o recibo dizendo que está tudo em ordem e aí sim ganha o direito de pegar o envelope. Na gestão pública, é o atestado assinado pelo fiscal do contrato. O fiscal vai lá e atesta, olha, o pilar da ponte foi construído, a apostila foi entregue na escola. A lei diz que a liquidação gera o direito adquirido de receber.
Mas e se o ano virar? Vamos supor que o serviço foi entregue em novembro, atestado, mas a burocracia enrolou até janeiro do ano seguinte. O envelope desaparece? De jeito nenhum. O dinheiro não some e o contrato não fica a ver navios.
A contabilidade pública tem uma gaveta especial para esses envelopes que sobraram na virada do ano. Eles viram os famosos restos a pagar. Os restos a pagar, o terror e a salvação dos fornecedores. Bem isso. Se o recibo já foi entregue, vira restos a pagar processados.
Se a empresa estava no meio do serviço na virada do ano e o recibo ainda não chegou, vira não processados. Mas o ponto crucial de entender essa mecânica é o dinheiro do empenho continuar lá. Ele já pertence àquele contrato. Não precisa pedir uma lei nova de orçamento. Maravilha.
O funcionamento em tempos de paz é muito lógico, né? O dinheiro é reservado, o serviço é prestado, a nota é liquidada e o envelope é entregue. O problema é quando o Estado decide criar um atrito. A empresa constrói a ponte, mas o fiscal, por uma divergência técnica ou até arbitrariedade, se recusa a assinar a liquidação. E aí, a paz acaba completamente.
A empresa fica sem o atestado e sem receber. O caminho natural, já que não tem acordo amigável, é ir para a justiça ou para uma arbitragem. E é nesse ponto que os mundos colidem de forma bem violenta. Porque, pela lógica de décadas aqui no Brasil, quando o juiz condena o Estado a pagar, o credor é sugado para aquele buraco negro que você mencionou, sai do dinamismo dos contratos e cai no rito do precatório do artigo 100 da Constituição. Exatamente.
E é fundamental contrastar esses dois sistemas, porque eles têm naturezas opostas. O sistema de contratos foi desenhado para ser rápido. O dinheiro já está lá. O sistema de precatórios foi criado para acomodar despesas que ninguém esperava. Tragédias financeiras, acidentes.
É uma diferença absurda de DNA orçamentário. O rito do precatório é um labirinto feito para ganhar tempo. O juiz condena e o processo transita em julgado. O tribunal faz a conta e manda um ofício até o dia 2 de abril. Aí o executivo olha e diz que vai colocar na lei do ano que vem.
O legislativo aprova e só no outro ano o dinheiro começa a pingar na conta. Isso se tiver arrecadação. E é exatamente aí que a tese do artigo atinge o nervo do problema. O professor Fernando Scaff levanta a bandeira de que exigir que um contrato empenhado passe por todo esse ritual de precatório é um absurdo. Pensa bem, o precatório serve para criar espaço no orçamento do futuro para uma dívida surpresa.
Mas a dívida do contrato não era surpresa. O envelope de dinheiro já tinha sido criado no dia do empenho. Isso mesmo. Exigir precatório nesse cenário é forçar o Estado a trabalhar duas vezes para reservar um dinheiro que ele já tinha reservado. É o que chamamos de bis em idem, trabalho redundante.
Mas olha, deixa eu fazer o papel de advogado do diabo aqui, porque eu já consigo imaginar os procuradores do Estado rebatendo isso. Eles vão dizer, bom, a partir do momento em que um juiz bate o martelo e dá uma sentença, a natureza da dívida muda. Não seria uma obrigação totalmente nova que apaga o contrato? Essa é a armadilha conceitual perfeita. E é bem nessa linha que a defesa do Estado costuma atuar, sabe?
Mas a resposta, com base no planejamento financeiro, é não. O juiz não está criando uma dívida nova. Ele está só analisando o que já existia. Exato. Lembra do nosso envelope na gaveta?
A administração só não quis assinar o recibo de liquidação porque achou que o serviço estava ruim. O juiz, depois de olhar as provas, emite uma decisão que simplesmente substituir aquela assinatura que o Estado negou. A sentença é só uma declaração de que o serviço foi sim e prestado corretamente. Nossa, isso faz muito sentido. A sentença judicial apenas destrava a fechadura do cofre onde o envelope já estava guardado.
Não precisa criar um cofre novo. Precisamente. A obrigação do Estado já estava satisfeita desde a assinatura do contrato, lá no começo. A decisão judicial não muda o fato de que a despesa era prevista. Então o pagamento tem que sair daquele empenho original e não de um novo precatório que vai precisar de aprovação orçamentária no ano que vem.
O raciocínio financeiro é impecável. Se o dinheiro está carimbado, não tem que pedir autorização do legislativo de novo. Mas o direito não vive só da lógica financeira, né? A gente esbarra no texto frio da Constituição Federal. O artigo 100 tem uma redação bem categórica.
Ele diz que os pagamentos de sentenças far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de precatórios. Como a tese contorna esse exclusivamente? Esse é o momento em que a leitura contemporânea, sabe, mostra o seu valor. A grande sacada do professor Scaff é apontar que a gente criou um hábito preguiçoso ao longo das décadas. A interpretação clássica pega a palavra exclusivamente e joga em cima de todas as decisões judiciais do universo.
Como se todo o papel assinado por juiz tivesse que entrar na fila, sem exceção. Exatamente isso. Mas se você usar um método de interpretação teleológico que busca a real finalidade da norma, o jogo muda. O advérbio exclusivamente não está ali para obrigar todo mundo a entrar na fila. Então ele está lá com outro propósito.
É isso? Isso. A exclusividade se refere ao rito de pagamento, caso o precatório seja necessário. É tipo assim, se você tem uma dívida imprevista e precisa usar a ferramenta do precatório, então esse precatório vai ter que ser pago exclusivamente na ordem cronológica. É proibido furar a fila.
A regra organiza a fila, não te obriga a entrar nela se você já tem um empenho. Caramba, isso é uma quebra de paradigma gigantesca. É tipo dizer que a saída de emergência deve ser usada exclusivamente em caso de incêndio. Se não tem incêndio nenhum, você sai pela porta da frente. Mas isso me leva a outra barreira do poder público, que é a impenhorabilidade dos bens públicos.
O Estado sempre fala que o juiz não pode bloquear a conta porque vai parar a saúde e educação. A tese do empenho não fere isso? Não fere de jeito nenhum. A essência da impenhorabilidade é evitar o elemento surpresa. A lei quer impedir que o Estado acorde numa terça-feira sem dinheiro para pagar professor, porque um juiz mandou bloquear o caixa para uma dívida antiga.
Mas no caso do empenho, não tem surpresa. O próprio Estado separou o dinheiro de forma voluntária lá no início, né? Justamente. O gestor público planejou, colocou no envelope e vinculou ao contrato. Liberar esse valor via ordem judicial não é uma penhora arbitrária.
É só a entrega do recurso que já estava reservado para o fornecedor. É obrigar o Estado a honrar o próprio planejamento. E os efeitos disso seriam fantásticos, né? A segurança jurídica ia lá pro alto. E um efeito dominó, se as empresas perdem o medo de ficar presas na fila do precatório para receber por um contrato regular, o risco de participar de licitação despenca.
Mais concorrência, obra mais barata. Todo mundo ganha. Essa é a visão macroeconômica perfeita da coisa. E o mais interessante, sabe, é que essa reinterpretação não é um delírio isolado. Se a gente olhar para os debates atuais do direito público, a regra do precatório já tem várias exceções consolidadas.
Não é um muro intransponível. Verdade. O artigo menciona as famosas RPVs, as requisições de pequeno valor. Condenações menores que já pulam a fila normalmente. E também tem a compensação tributária lá do artigo 170 do Código Tributário Nacional.
A empresa pega o crédito judicial e, em vez de ir para a fila do precatório, abate dos impostos que deve. Mas tem um precedente do Supremo que o material cita que é ainda mais forte para essa tese do empenho, não tem? Tem sim, e é um precedente muito impactante. É o tema 865 de repercussão geral. O caso aconteceu em Juiz de Fora.
O município desapropriou um imóvel para fazer um hospital e fez um depósito inicial que achava justo. O dono foi para a justiça, o perito avaliou e viu que o valor real era bem maior. A discussão no Supremo foi essa diferença que o juiz mandou pagar, vai para precatório? E se fosse pela leitura automática e preguiçosa, iria, porque é condenação contra a Fazenda Pública. Exato.
Mas o STF disse que não. A corte decidiu que essa complementação deve ser por depósito judicial direto, sem emitir precatório. Por que isso? Porque existe outro princípio constitucional que exige que a indenização da desapropriação seja prévia e em dinheiro. Quando esses princípios bateram de frente, o STF disse que a efetividade supera a burocracia do precatório.
Fantástico. É a mesma lógica se o dinheiro tá lá pro fim específico, não vamos burocratizar. Mas eu quero testar essa tese num cenário extremo agora. Porque processo de obra pública parada nunca é só cobrar a nota fiscal, né? O buraco é mais embaixo.
E se a empresa ganha, o juiz manda pagar o que tava empenhado, mas também coloca em cima uma indenização gigante por perdas e danos. A construtora ficou com o trator parado, pagou o funcionário, E tomou prejuízo. Como a gente separa o empenho do que não tinha previsão? Essa é uma dúvida muito comum. E a metodologia do autor é super pragmática para resolver isso.
A gente tem que seguir o rastro do orçamento. O professor Scaff propõe um sistema de via dupla. O valor original da obra, que já estava no envelope do empenho, viaja pela via expressa, escapa do precatório e é liberado direto. E a indenização pelos tratores parados? Então, essa indenização por perdas e danos, multas e lucros cessantes, o Estado não tinha como prever.
Quando assinou o contrato, ele não planejou ser condenado. Logo, não tinha envelope para isso. E se não tem envelope prévio, aplica-se a regra do imprevisível. Essa parte nova vai obrigatoriamente pegar a via lenta e entrar na fila do precatório. Fica uma divisão bem clara no próprio título judicial, então. metade via expressa, metade precatório.
E os juros? Num processo que dura 10 anos, a taxa Selic incide sobre tudo. A correção monetária e os juros da Selic vão para onde? O direito tem aquela máxima antiga e superfuncional, o acessório segue o principal. Os juros que incidem sobre a parcela original do contrato estão ali só para recompor o valor que a inflação corroeu.
Logo, eles acompanham a via expressa junto com o empenho. Já os juros que incidem sobre a indenização das perdas e danos vão seguir a indenização para o precatório. É um mapeamento perfeito do que foi planejado contra o que foi consequência do litígio. Agora, antes da gente encerrar, o texto deixa uma dica prática, tipo um instinto de sobrevivência para advogado e gestor de empresa. Vamos imaginar a empresa brigando lá na justiça para receber.
O gestor público do outro lado vê o dinheiro do empenho parado e pensa, bom, eu estou precisando de dinheiro na saúde e vou cancelar esse empenho aqui. O que impede o Estado de rasgar o envelope de forma arbitrária durante o processo? Na prática nua e crua, se a empresa não for ágil e estratégica, nada impede. E é aí que mora a reflexão de ouro do autor. Se o empenho é o seu passaporte para fugir do precatório, o credor precisa proteger esse empenho com unhas e dentes.
A recomendação é assim que o litígio começar, a parte credora deve pedir na hora uma medida cautelar. Uma liminar para o juiz segurar o dinheiro. Exatamente isso. Uma liminar ordenando que o poder público se abstenha de cancelar aquele empenho ou os restos a pagar até o fim do processo. É como você disse, pedir para o juiz botar um cadeado na gaveta do envelope.
Porque se o advogado comer mosca e o empenho for cancelado no meio do caminho, de nada adianta ganhar o processo. Isso mesmo, você ganha no mérito, o juiz te dá razão, mas na hora de executar a sentença o envelope já foi rasgado por um decreto de contingenciamento do governador ou do prefeito, o dinheiro sumiu. Aí não tem choro. A única via vai ser o calvário do precatório. Proteger o empenho desde o primeiro dia é proteger a efetividade da justiça.
Nossa, é uma estratégia essencial para qualquer pessoa que atue contra o Estado. É fascinante ver como entender os mecanismos internos do caixa do governo altera as chances de sucesso de uma empresa no tribunal. E é exatamente esse tipo de intersecção entre a teoria profunda e a prática diária que a gente traz aqui. Para quem está ouvindo, quero reforçar que essa tese revolucionária está lá no artigo Uma Interpretação Contemporânea para o Art. 100, C.F., relativo à execução de contratos administrativos entre empenhos e precatórios. O autor é o professor Fernando Facury Scaff.
É um texto obrigatório, sabe? Tem que ser lido e muito debatido nas procuradorias e escritórios. Desburocratizar o recebimento de dívidas públicas justas é um passo muito fundamental para a infraestrutura do país avançar. Com certeza. E se essa nossa análise trouxe uma luz nova para quem acompanha o nosso trabalho, não esqueçam de clicar no sininho para receber as notificações, deixem aqui nos comentários o que acharam dessa tese e divulguem esse programa nas redes sociais.
É debatendo que a gente eleva o nível jurídico do Brasil. E claro, aproveitem para assinar o canal do podcast Diálogos de Direito Administrativo. E a minha sugestão é não parar por aqui. O universo do direito público é enorme. Agente recomenda fortemente que o pessoal que está ouvindo conheça os outros podcasts de excelência do professor Paulo Modesto no YouTube.
Dê uma olhada nas playlists do Jurisprudência em Debate, acompanhe o Palestras de Direito Administrativo e não perca o podcast Encontros de Direito Administrativo. E para fechar com chave de ouro, para ninguém se perder no meio de tanto conteúdo de qualidade, a dica final é fazer uma visita ao site JurisTube.com.br A plataforma é sensacional. Ela ordena todos esses podcasts que a gente mencionou. O site oferece recursos didáticos fantásticos para aproveitar melhor os vídeos e os textos. O dinheiro no envelope precisa cumprir sua função sem punir quem trabalhou duro para o Estado.
Fiquem atentos às regras do jogo e até o nosso próximo mergulho nos debates do direito.
