Bem-vindos ao Jurisprudência em Debate. Hoje nós vamos mergulhar numa decisão de enorme repercussão do Supremo Tribunal Federal. É o recurso extraordinário com agravo, o ARE 843.989, que veio lá do Paraná. Nesse caso, ele discute as mudanças, eu diria, radicais que a Lei 14.230, de 2021, trouxe para nossa lei de improbidade administrativa, a antiga Lei 8.429, de 92. Exatamente.
E essa nova lei, ela mexeu em pontos essenciais, né? Talvez o principal deles seja a exigência de intenção, quer dizer, o dolo, para configurar a maioria dos atos de improbidade. E, além disso, claro, trouxe novas regras de prescrição. Então, a questão central que surgiu desse julgamento, e que a gente vai discutir aqui, é basicamente a seguinte. Essas alterações mais profundas, como, por exemplo, o fim da improbidade por culpa nos casos de prejuízo ao erário, e também as novas regras de prescrição, elas devem valer para trás?
Devem alcançar processos e fatos que aconteceram antes da nova lei? Pois é. E o caso específico que chegou ao STF, só para contextualizar, tratava de uma ação de ressarcimento. O INSS, né, o nosso Instituto Nacional do Seguro Social, processou uma advogada credenciada a Rosmary Teresina Córdoba. A alegação era que a atuação dela tinha sido negligente, ou seja, culposa, e que isso teria causado um prejuízo financeiro para o Instituto.
Isso lá atrás, entre 1994 e 1999. Só que a ação, veja bem, só foi proposta em 2006, sete anos depois. E o resultado lá no Supremo foi dividido, o que já mostra como o tema é complexo. Por maioria, a corte decidiu que a nova exigência de dolo, essa sim, deve retroagir para beneficiar a advogada. E com isso, extinguiram a ação, porque a conduta culposa simplesmente deixou de ser improbidade com a nova lei.
Mas o que é curioso é que essa mesma maioria decidiu que as novas regras sobre prescrição intercorrente, essas não retroagem. Então é uma decisão, digamos, com duas faces sobre como aplicar a lei no tempo. Certo, e nesta nossa análise aqui, eu vou defender a posição que acabou prevalecendo quanto à retroatividade da exigência de dolo. O meu argumento central, basicamente, é que a improbidade administrativa faz parte do que a gente chama de direito administrativo sancionador, que é aquele ramo do direito onde o Estado aplica punições. E justamente por isso, ela deve sim dialogar com princípios importantes do direito penal, como aquela regra de que a lei posterior mais benéfica sempre retroge, a famosa Lex Meachor.
E eu, por outro lado, vou sustentar a posição contrária em relação ao dolo. Posição essa que foi minoritária nesse ponto específico, mas que, curiosamente, acabou prevalecendo para as regras de prescrição. eu vou defender a aplicação da regra general de que a lei vale para os fatos ocorridos durante a sua vigência, que é o princípio tempus regit actum. E a minha base para isso é a natureza que eu vejo como essencialmente civil da ação de improbidade e, claro, a necessidade fundamental de proteger a segurança jurídica e as situações que já estavam consolidadas no passado. Bom, vamos começar então pela minha perspectiva. Olha, a Lei nº 14.230, de 2021, ela não deixou margem para dúvida.
Ela colocou expressamente a improbidade sob a influência dos princípios do direito administrativo sancionador. Isso está muito claro lá no artigo 1º, parágrafo 4º. E por que isso é tão relevante? Porque, vamos combinar, as punições por improbidade são pesadíssimas. Perda do cargo, público, suspensão de direitos políticos, multas que podem ser altíssimas, elas se assemelham muito, na sua força punitiva mesmo, às penas criminais.
E, no direito penal, isso é sagrado. Se uma lei nova é mais favorável ao réu, ela deve ser aplicada, mesmo a fatos passados. Isso é uma garantia constitucional. Está lá no artigo 5º, inciso XL, e também está em tratados de direitos humanos importantíssimos que o Brasil assinou, como o Pacto de São José da Costa Rica. Foi como se ela tivesse promovido uma abolitio criminis, digamos assim, nesse campo sancionador.
Ou seja, a conduta deixou de ser infração para fins de improbidade. Seria um contrassenso jurídico, entende? Manter um processo ou uma condenação que ainda não transitou em julgado por algo que a lei atual não considera mais improbidade. Isso seria aplicar uma lei que já foi revogada, a tal da não-ultratividade, ou punir por um fato que hoje é atípico. E a maioria do STF, seguindo o voto do relator, ministro Alexandre de Moraes, e acompanhada por outros seis ministros, entendeu justamente isso.
E vale lembrar também que o STJ, o Superior Tribunal de Justiça, já vinha numa linha de restringir um pouco a improbidade culposa, exigindo o que eles chamavam de culpa grave. Isso já mostrava uma tendência que a lei nova, na verdade, só veio a confirmar. Bom, eu já vejo a questão sobre uma ática um pouco diferente. A própria Constituição Federal, se a gente olhar lá no artigo 37, parágrafo 4º, ela parece separar bem as coisas, né? Ela fala em punições por improbidade administrativa, mas diz sem prejuízo da ação penal cabível.
Quer dizer, ela mesma distingue a responsabilidade que é civil administrativa da improbidade da responsabilidade criminal. E o próprio STF, em decisões anteriores, como, por exemplo, na PET 3240, sempre reforçou essa natureza civil da improbidade, tanto que nunca admitiu foro por prerrogativa de função para essas ações. A regra geral no direito, fora do campo estritamente penal, é a irretroatividade da lei. O princípio que rege é o "tempus regit actum", o tempo rege o ato. Isso existe para proteger valores que são essenciais, como a segurança jurídica, o ato jurídico perfeito, que é aquilo que foi feito validamente sobre a lei antiga, e o direito adquirido.
Isso está na nossa Constituição, no artigo 5º, inciso 36, e também na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, a Lindb. E um ponto importante. A Lei Nova de 2021 não disse expressamente que suas regras materiais mais benéficas deveriam retroagir. E aplicar essa exigência de dolo para trás cria um problema prático que eu considero enorme. Pense bem.
Sob a Lei Antiga, como a culpa já bastava para o artigo 10, muitas vezes a instrução do processo, a produção de provas nem se preocupava tanto em provar a intenção, o dolo. Reabrir essa discussão agora, anos depois, sobre fatos antigos com base numa lei nova, isso gera uma estabilidade muito grande. Pode levar, sim, a absolvições em casos onde a negligência foi claramente provada, causou danos enormes, só porque na época não se focou em provar o dolo porque não precisava. Os votos minoritários no STF, de ministros como Edson Fachin, Luis Roberto Barroso, Rosa Weber e Carmen Lúcia, eles apontaram justamente esses riscos. E eu reforço aquele ponto.
A mesma maioria que aplicou a retroatividade pro dolo, negou a retroatividade para a prescrição intercorrente e fez isso justamente para preservar a segurança jurídica. Isso mostra que a retroatividade não é um caminho assim único e óbvio nesse caso. Mas a proximidade é inegável quando a gente fala do poder de punir do Estado e do impacto que isso tem, um impacto severo nos direitos dos cidadãos. Como foi mencionado no próprio Acórdão do STF, citando inclusive manifestações anteriores do ministro Gilmar Mendes, os atos de improbidade se assemelham a autênticos crimes de responsabilidade na sua essência. A Corte Interamericana de Direitos Humanos, inclusive, já se manifestou dizendo que garantias típicas do processo penal, como justamente a retroatividade da lei mais benigna, podem sim se aplicar a processos sancionatórios que não são estritamente criminais.
E por quê? Justamente pela natureza punitiva envolvida. A nova lei, ao reforçar essa natureza sancionadora lá nos artigos 1º, parágrafo 4º e no 17d, ela apenas reconheceu o que já era uma realidade material, entende? E isso exige, na minha visão, a aplicação de garantias como a Lex mitior Não se trata de transformar a improbidade em crime, de forma alguma, mas de aplicar garantias que sejam compatíveis com a gravidade das sanções que estão em jogo. Eu continuo achando essa aproximação um pouco perigosa se ela for levada ao extremo de importar automaticamente princípios penais.
A ministra Rosa Weber, no voto dela, foi muito clara ao citar doutrina que defende cautela nessa transposição. O constituinte de 88, ele fez uma escolha ao separar as esferas de responsabilidade. Não foi à toa. Além disso, o objetivo principal da lei de improbidade, a meu ver, é proteger a administração pública, a moralidade, o dinheiro público. O direito penal tem outros focos, outras finalidades.
Então, dizer que a nova lei apenas reconheceu a natureza sancionadora Isso não me convence de que, por isso, a gente pode atropelar a segurança jurídica, que é garantida pela Constituição, lá no artigo 5º, 36. Se a intenção do legislador fosse uma retroatividade tão ampla, sempre às normas materiais, ele poderia e talvez devesse ter dito isso expressamente na lei, como se faz em outras situações. A ausência dessa previsão expressa, para mim, reforça a aplicação da regra geral, tempos regitacto, Eu entendo Ok, vamos focar então na questão específica da exigência de dolo para o artigo 10, aquele que trata do prejuízo ao erário. O argumento do relator, ministro Alexandre de Moraes, foi muito direto. Não se pode aplicar uma lei que não existe mais no ordenamento jurídico.
É o princípio da não ultra-atividade da lei revogada. tempos regitacto, Eu entendo O juiz, ao decidir hoje, não pode usar a regra antiga que permitia punir por culpa no artigo 10. Simplesmente porque essa regra foi revogada, ela não existe mais para esse tipo de ato. O legislador de 2021 tomou uma decisão política clara. A improbidade que causa prejuízo ao erário agora exige intenção, exige dolo. E essa mudança reflete uma crítica que já existia há muito tempo sobre a lei anterior.
Diziam que ela estava sendo usada para punir gestores por meros erros, pela chamada culpa administrativa, gerando aquele fenômeno do apagão das canetas, aquele medo que paralisava a administração. Ignorar essa mudança legislativa e continuar punindo por culpa seria, na prática, desrespeitar a vontade atual do legislador. tempos regitacto, Eu entendo o raciocínio da não ultraatividade, claro, mas ele entra em conflito direto com o Tempus Regitactum, que foi justamente a base da divergência nesse ponto. A lei que vale, em regra, é a do tempo do fato. Se a conduta foi praticada quando a lei previa a punição por culpa, essa era a regra do jogo naquela época. Mudar a regra depois e dizer que o ato não era ilegal para fins de improbidade?
Isso, para mim, viola a segurança jurídica. Pense nos processos que tramitaram por anos e anos, onde o Ministério Público ou outra entidade se esforçou enormemente para provar a culpa do agente público, talvez uma culpa gravíssima, que gerou um rombo nos cofres públicos. Simplesmente extinguir esses casos agora porque a lei mudou? Isso pode passar uma mensagem muito ruim, uma mensagem de impunidade. Como disse o ministro Barroso no voto dele, não é razoado eu exigir que as investigações e as decisões do passado tivessem adivinhado a lei do futuro.
A segurança jurídica exige que se respeite a qualificação do ato conforme a lei da época em que ele foi praticado. Falemos um pouco agora da prescrição, que também mudou. A lei nova trouxe alterações relevantes aqui também. Primeiro, ela unificou o prazo geral para ajuizar a ação em oito anos, contados da ocorrência do fato ou, em alguns casos específicos, do fim do mandado do agente. Mas a grande novidade mesmo foi a introdução da prescrição intercorrente.
O que é isso, né? Basicamente, a lei agora diz que o processo não pode ficar parado por muito tempo sem um andamento efetivo. Ela estabelece prazos máximos que são a metade do prazo geral, ou seja, quatro anos entre os principais atos do processo, como, por exemplo, a citação, a publicação da sentença, a decisão do tribunal, etc. Se esses prazos forem ultrapassados por inércia do autor da ação ou do próprio judiciário, o processo é extinto pela prescrição. A ideia por trás disso é garantir que o processo tenha uma duração razoável e, de certa forma, punir a demora excessiva do Estado em dar uma resposta.
Sim, a prescrição intercorrente foi uma inovação legal importante, sem dúvida, para combater amorosidade processual. Contudo, o ponto crucial aqui e que, na minha opinião, reforça meu argumento sobre a segurança jurídica, é que a maioria do STF Neste mesmo julgamento do Área 843.989, decidiu que essas novas regras de prescrição intercorrente não retroagem. Elas só valem a partir da publicação da Lei 14.230.2021. E por quê? O fundamento foi justamente evitar uma avalanche de extinção de processos antigos e proteger a estabilidade dos processos que já estavam em andamento sobre as regras antigas.
Veja a aparente inconsistência. Para a prescrição intercorrente, que é uma regra de natureza mista, processual, com efeito material, a maioria aplicou o tempus regis actum. Mas para a exigência de dolo, que é uma mudança puramente material e talvez ainda mais significativa, A mesma maioria aplicou a retroatividade. Isso me parece difícil de conciliar e mostra como a questão da aplicação da lei no tempo é realmente complexa e exige ponderação, não uma aplicação automática e linear de um único princípio para todas as situações. Olhando agora para o caso concreto, o da advogada Rosmery Cordova.
A decisão da maioria do STF, ao aplicar retroativamente a exigência de idolo, levou à extinção da ação contra ela, já que a acusação se baseava apenas em negligência, em culpa e, com a nova lei, essa conduta deixou de ser ato de improbidade. Mas é justo reconhecer, e isso foi dito nos votos, que talvez o resultado final para ela pudesse ser o mesmo por outro caminho. O STF já tinha uma tese firmada antes mesmo da nova lei. É o tema 897 da repercussão geral, dizendo que a pretensão de cobrar o ressarcimento ao erário decorrente de ato de improbidade culposo era prescritível, sim, e que se sujeitava ao prazo geral de cinco anos para ações contra a Fazenda Pública. Como os fatos atribuídos a ela eram lá de 1994 a 1999 e a ação só foi ajuizada em 2006, era bem provável que a pretensão de ressarcimento já estivesse prescrita de qualquer forma, mesmo sem a nova lei.
Exatamente. Esse é um ponto fundamental que a divergência levantou. O resultado prático, no caso específico, que era livrar a advogada da ação, poderia ter sido alcançado aplicando-se apenas a jurisprudência que já existia sobre prescrição, o tema 897, sem precisar entrar em toda essa polêmica da retroatividade e da exigência de dolo da lei nova. Os votos minoritários, embora discordassem frontalmente da retroatividade do dolo, chegaram à mesmíssima conclusão prática no caso concreto. A ação deveria ser extinta pela prescrição, já que o ato imputado era culposo.
Isso nos faz questionar se a maioria realmente precisava ter afirmado a retroatividade do dolo para resolver aquele caso específico, ou se a prescrição por si só já não era um fundamento suficiente e, convenhamos, bem menos controverso. Para mim, a solução via prescrição, com base no tema 897, era mais sólida e mais alinhada à segurança jurídica que tanto defendia aqui. É, não há como negar que essa decisão do STF está inserida num contexto maior, num debate mais amplo sobre o que se convencionou chamar de direito administrativo do medo, ou o tal apagão das canetas. Havia uma percepção forte de que a lei de improbidade estava sendo usada de forma muito ampla, às vezes punindo gestores por erros técnicos, por divergências de interpretação ou por simples inabilidade mesmo. e não necessariamente por desonestidade, por má-fé. A exigência de dolo, nesse sentido, busca ser um filtro para concentrar a força da lei de improbidade naqueles que agem com uma fé comprovada, com a intenção de lesar o erário ou de violar princípios administrativos de forma consciente.
Os dados que foram citados no Acórdão sobre o perfil das ações de improbidade, mostrando muitas ações por violação a princípios, artigo 11, e menos por enriquecimento ilícito, artigo 9, parecem reforçar essa percepção de que talvez houvesse, sim, uma certa banalização na aplicação da lei antiga. Eu reconheço a legitimidade dessa preocupação com o apagão das canetas. Claro, é preciso proteger o gestor honesto, que age de boa-fé sem dúvida. A questão que eu coloco é se a retroatividade ampla da exigência de dolo é o remédio adequado para isso. Como eu defendi, ela pode gerar impunidade em casos passados e, principalmente, abalar a segurança jurídica.
O combate à corrupção continua sendo uma prioridade absoluta, o próprio Acórdão menciona isso. A Lei de 1992 foi um marco importantíssimo nessa luta aqui no Brasil, e nós corremos o risco de, ao tentar corrigir excessos, o que é um objetivo legítimo, acabar enfraquecendo demais os instrumentos de controle. Será que essa retroatividade, aplicada a milhares de casos que estão pendentes, não acaba minando a própria finalidade da lei, que é proteger a administração pública? É uma ponderação muito delicada, sabe? Entre garantir a justiça no caso individual e não comprometer o sistema de controle como um todo, E eu Bom, para sintetizar então a minha posição, a decisão majoritária do STF ao aplicar retroativamente a exigência de dolo, na minha visão, está em sintonia com a evolução do direito sancionador moderno.
Ela busca focar a improbidade na conduta dolosa, na má-fé qualificada. corrigindo possíveis excessos ou distorções da lei anterior, sem impedir, é claro, que danos causados por culpa sejam reparados por outras ações cíveis comuns, desde que não estejam prescritas. controle como um todo, E eu reafirmo a importância central do princípio tempus regit actum para a estabilidade das relações jurídicas. A irretroatividade das normas materiais, salvo disposição expressa em contrário ou no direito penal estrito, é a regra que garante a previsibilidade, a segurança. A decisão do STF com essa divisão interna e a solução diferente para prescrição e dolo mostra que não há uma resposta fácil e que essa tensão entre a lei nova mais justa e a segurança jurídica é real e bastante profunda. Concordamos certamente que o combate à corrupção é essencial e que a legislação precisa ser aplicada de forma justa, equilibrada, sem paralisar a administração pública por medo de punições indevidas O julgamento do ARE 843.989 é, sem dúvida nenhuma, um marco na interpretação da nova lei de improbidade administrativa. Ele joga a luz sobre essa tensão clássica no direito, como conciliar a busca por leis melhores, talvez mais justas ou adequadas à realidade atual, com a necessidade de estabilidade e de previsibilidade para as relações jurídicas.
Exato. E as respostas dadas pelo STF sobre dolo e prescrição terão um impacto duradouro na forma como os agentes públicos são responsabilizados e como o controle da administração pública é exercido daqui para frente. A análise cuidadosa dos votos tanto da maioria quanto da minoria é fundamental para quem quer entender os rumos do direito administrativo sancionador no Brasil. Há muitos argumentos, muitas nuances nesse acórdão que merecem um estudo bem aprofundado. Bom, a conclusão final do acórdão no ARE 843-989 foi pelo provimento do recurso extraordinário extinguindo-se a ação contra a recorrente.
Os fundamentos principais, como discutimos, foram a atipicidade da conduta culposa diante da nova lei, que foi aplicada retroativamente pela maioria, E também, como a própria Divergência reconheceu, a prescrição da pretensão de ressarcimento que já ocorreria sobre a jurisprudência anterior, o tema 897. Essa decisão, sem dúvida, redefiniu aspectos importantes da improbidade administrativa no país. Para você continuar acompanhando análises aprofundadas como esta aqui no nosso canal, não se esqueça de clicar no sininho para receber as notificações, deixar sua opinião, suas perguntas aqui nos comentários, compartilhar este material em suas redes sociais e, claro, assinar o canal do Jurisprudência em Debate.
