Bem-vindos ao Jurisprudência em Debate. Hoje, a gente mergulha num caso que coloca em rota de colisão dois pilares do Estado brasileiro. O dever de proteger os mais vulneráveis e, ao mesmo tempo, a obrigação de manter a sustentabilidade dos serviços públicos. Nós estamos falando da ação direta de inconstitucionalidade 7215, que o Supremo Tribunal Federal julgou em novembro de 2025. O objeto da ação foi uma lei lá do estado de Rondônia, de iniciativa de um deputado, que garantiu transporte intermunicipal gratuito para pessoas de baixa renda em tratamento contra o câncer.

A pergunta que chegou ao STF foi basicamente a seguinte: o Poder Legislativo pode criar um direito social que gera custos, custos para empresas privadas que prestam um serviço público, sem indicar de onde virá o dinheiro? E a Corte, por maioria, disse que sim. Validou a gratuidade, mas derrubou um artigo específico da lei, aquele que dava 120 dias para o governador regulamentá-la. Exato. E a discussão é É fascinante, porque coloca de um lado o direito fundamental à saúde e, do outro, a responsabilidade fiscal e o equilíbrio dos contratos.

É um dilema clássico. É um dilema clássico. E é exatamente aqui que nós vamos nos posicionar. Eu vou defender o lado da minoria no julgamento e as ressalvas que surgiram, argumentando que a decisão, apesar da ótima intenção, talvez tenha aberto um precedente fiscalmente um pouco arriscado, sabe? E que ignorou a realidade da gestão pública.

E eu vou defender a posição que prevaleceu, que foi capitaneada pelo relator, o ministro Nunes Marques. A meu ver, o STF acertou em cheio ao proteger uma política social legítima e muito necessária, corrigindo apenas um excesso pontual do legislador que, de fato, feria a separação dos poderes. Perfeito. Então, vamos começar pelo seu ponto de vista, que foi o vencedor no plenário. Por que você acredita que a decisão da maioria foi a mais correta?

Porque ela foi, na minha visão, tecnicamente precisa e socialmente justa. Primeiro, o argumento principal contra a lei era o chamado vício de iniciativa, a ideia de que o legislativo não poderia ter proposto essa lei. Mas, olha, isso não se sustenta. A Constituição, no seu artigo 61, ela lista exatamente quais são as matérias de iniciativa exclusiva do presidente da República e por simetria dos governadores. Aquela lista é taxativa, não é exemplificativa.

E a lei de Rondônia não mexe com estrutura de secretarias, não cria cargos, não altera regime de servidores. Ela cria um direito para o cidadão. Portanto, não há invasão de competência do Executivo. Certo, mas ela cria uma despesa, ainda que de forma indireta. Isso não seria uma matéria de governo, por natureza?

Então, a jurisprudência do próprio STF já pacificou que leis de iniciativa parlamentar podem, sim, criar despesas para o Estado, o que elas não podem ao usurpar aquelas matérias específicas da lista. E esse é o segundo ponto, talvez o mais polêmico. O desequilíbrio do contrato. A alegação era de que a gratuidade iria quebrar as empresas de ônibus. Mas vamos olhar os fatos.

O benefício é para um grupo muito específico, pessoas com renda familiar de até dois salários mínimos, com diagnóstico de câncer e apenas durante o tratamento. Além disso, o próprio decreto que regulamentou a lei, antes mesmo do julgamento, limitou a gratuidade a dois assentos por veículo. E esses assentos ainda são compartilhados com outros beneficiários, como pessoas com deficiência. Então, que impacto catastrófico é esse? É uma presunção de dano, não é uma prova.

O STF não pode, em controle abstrato, proibir uma lei com base numa especulação de prejuízo. Se o prejuízo um dia for real, comprovado, a empresa que se sentir lesada tem todo o direito garantido na Constituição de pedir o reequilíbrio do contrato, seja na via administrativa ou na via judicial. Entendi seu ponto sobre a iniciativa ser restrita. Mas, na prática, essa lei não cria um problema de gestão imediata para o governador? É aí que a minha preocupação começa.

A gestão é papel do Executivo, sem dúvida. Mas formular políticas públicas é papel de ambos os poderes. O Legislativo detectou um problema social grave. Pessoas abandonando o tratamento de câncer por não poderem pagar o transporte. e propôs uma solução. Isso é perfeitamente legítimo.

O único ponto em que a maioria da corte concordou que houve um erro foi no artigo que fixava aquele prazo de 120 dias para o governador regulamentar. Aí sim, há uma interferência indevida, uma violação da separação de poderes. O Legislativo não pode dar ordens e impor um cronograma ao Executivo. Fora isso, a decisão protegeu o acesso à saúde, que está lá no artigo 196 da Constituição, e o fez respeitando as competências de cada poder. Ok, a sua defesa é muito bem articulada e, claro, reflete a lógica da maioria.

Mas eu vejo a questão por um ângulo completamente diferente. Para mim, essa decisão foi mais baseada na vontade de fazer o social do que na técnica, e acabou ignorando as consequências práticas. A minha preocupação central está resumida numa frase dita pelo ministro Gilmar Mendes durante o julgamento, que para mim é a chave de tudo. Ele disse, nenhum serviço é, em sentido estrito, gratuito. Essa frase expõe uma tensão que o Brasil vive há décadas, né?

A gente cria direitos no papel, o que é ótimo, mas raramente discutimos de forma honesta quem é que vai pagar a conta. A decisão do STF, ao meu ver, continua essa tradição de empurrar a conta para um lugar invisível. Mas onde estaria a falha técnica na sua visão? A falha, para mim, está em desconsiderar a chamada reserva de administração. Ou seja, o Legislativo está se metendo na gestão do dia-a-dia do governo, que é uma tarefa do Executivo.

Mesmo que a lei não esteja naquele rol taxativo do artigo 61, ela impacta diretamente a equação financeira de um contrato de concessão que já está em vigor. O governador assinou um contrato com as empresas baseado em certas premissas de custo, de receita. De repente, uma lei nova impõe um custo que não estava previsto. Isso obriga o executivo a fazer o quê? A renegociar o contrato, a talvez ter que pagar um subsídio, a tirar dinheiro de outra área.

Isso não é legislar sobre política social de forma abstrata. Isso é administrar por via legislativa. E isso, pra mim, abre uma porteira perigosíssima. Se o legislativo estadual pode dar gratuidade pra pacientes com câncer, por que não pra estudantes? E pra idosos acima de 60, em vez de 65?

E pra doadores de sangue? Cada uma dessas leis, isoladamente, parece justa. Mas somadas, elas destroem a sustentabilidade do serviço. Mas você não acha que está exagerando o impacto de dois assentos por veículo? O número não importa.

O que importa é o princípio. A partir do momento em que o legislativo pode impor qualquer custo, por menor que seja, sem indicar a fonte. Ele não está criando um precedente que depois não se consegue mais fechar, e é por isso que o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, o ADCT, existe. Ele exige a estimativa prévia de impacto orçamentário para a criação de qualquer despesa. A maioria da corte simplesmente contormou essa exigência, dizendo que o impacto era baixo ou que a despesa não era direta do Estado.

Para mim, isso é fragilizar a governância fiscal. O custo sempre aparece, ou na tarifa, que sobe para todos os outros passageiros, ou na qualidade do serviço, que piora porque a empresa corta custos, ou no cofre do Estado. Não existe almoço grátis, sabe? E, finalmente, sobre o prazo de 120 dias. A posição do ministro Alexandre de Moraes, que ficou vencido, me parece muito mais conectada com a realidade.

Sem um prazo, leis assim viram letra morta. O executivo, se não concordar com a lei, simplesmente senta em cima do processo de regulamentação e nada acontece. O prazo era um mecanismo de freios e contrapesos para garantir que o direito saísse do papel. Eu preciso discordar fortemente em alguns pontos. Primeiro, essa ideia de reserva de administração é uma construção doutrinária.

Ela não está na Constituição de forma explícita. O que a Constituição traz é um rol fechado de competências. A gente precisa se apegar ao texto constitucional. O STF não pode criar novas hipóteses de iniciativa privativa que o constituinte não previu. A jurisprudência que eu mesma citei das ADIs 2733 e 3816 é claríssima nesse sentido.

O Parlamento pode e deve criar políticas públicas, mesmo que gerem despesa. É a essência da sua função representativa. Mas uma coisa é o parlamento aprovar um orçamento que prevê, sei lá, a construção de um hospital, que é uma despesa clara e planejada. Outra, bem diferente, é ela interferir num contrato em andamento, criando uma obrigação para um terceiro, a concessionária, e jogando a conta no colo do executivo para ele resolver. A linha entre legislar e administrar foi cruzada, na minha opinião.

A meu ver, não foi. A lei criou um direito. A consequência, o eventual reequilíbrio, é uma questão contratual a ser resolvida entre o poder concedente e a concessionária. O judiciário não pode proibir a criação do direito por medo da sua consequência, sabe? Isso me leva ao segundo ponto, o equilíbrio econômico-financeiro.

Você fala em porteira perigosa, mas o sistema já tem a tranca para essa porteira. A tranca é o próprio mecanismo de reequilíbrio contratual. O direito ao equilíbrio está no artigo 37 da Constituição. Nenhuma empresa será forçada a operar no prejuízo. Se a gratuidade, somada a outras, realmente causar um desequilíbrio comprovado por planilhas, por números, ela terá seu contrato revisto.

A via do controle abstrato não é o balcão de uma empresa de ônibus para discutir planilha de custos. Mas aí você está invertendo a lógica da responsabilidade fiscal. Você está dizendo, primeiro a gente cria o custo, depois a gente vê como paga. A lógica do artigo 113 do ADCT, que veio com o teto de gastos, é exatamente o oposto. Primeiro a gente vê se pode pagar, para depois criar o custo.

Dispensar a análise de impacto prévio, mesmo que o impacto pareça pequeno, é um péssimo sinal. É dizer que a responsabilidade fiscal só vale para despesas grandes. Isso corrói a disciplina orçamentária. E a conta, como eu disse, não some. Ela vai parar no bolso de outro usuário, no contribuinte.

O Estado não produz dinheiro, ele arrecada. A aplicação do 113 do ADCT aqui é, no mínimo, controversa. A lei não criou uma despesa obrigatória para o Estado. Ela criou uma obrigação para a concessionária. A despesa para o Estado na forma de subsídio ou reequilíbrio é uma consequência secundária, futura e incerta.

Ela depende da comprovação do desequilíbrio. Não é o tipo de despesa primária direta que o ADCT visava controlar. Não podemos usar uma norma de controle fiscal para paralisar a implementação de direitos sociais fundamentais, especialmente quando se trata de acesso à saúde de uma população tão vulnerável. Há uma ponderação de valores a ser feita aqui. Certo, mas essa ponderação não pode ignorar a realidade, o que nos leva à questão do prazo para a regulamentação.

Você defende a posição da maioria, de que é uma interferência clássica na separação de poderes. É um argumento formalmente perfeito. Mas na prática, o que ele gera? Ele gera o respeito à Constituição. O artigo 2º diz que os poderes são independentes e harmônicos entre si.

O poder de regulamentar leis, decidindo o como e o quando, é uma prerrogativa do Executivo. O Legislativo não pode chegar e dizer, regulamente isso em 120 dias. Isso é uma ordem. O Executivo precisa de autonomia para planejar seus atos. A decisão do STF foi impecável ao proteger essa autonomia.

Eu vejo de outra forma. Eu não vejo como uma ordem, mas como um diálogo institucional mais duro, um instrumento dentro do sistema de freios e contrapesos. O que acontece no Brasil, e todos nós sabemos disso, é que a omissão em regulamentar uma lei é uma arma política poderosa. Se um governador não gosta de uma lei aprovada pela Assembleia, a forma mais fácil de matá-la é deixá-la na gaveta, sem regulamentação. Isso acontece o tempo todo.

O prazo, nesse contexto, não é uma ofensa, é um chamado à responsabilidade. É o Legislativo dizendo, nós, representantes do povo, criamos este direito. Cumpra a sua parte executivo para que ele se torne realidade. De que adianta ter o direito à gratuidade no papel se a pessoa com câncer chega no guichê da rodoviária e ouve que a lei ainda não está valendo porque falta um decreto? A posição do ministro Moraes, que viu o prazo como constitucional, era a única que garante efetividade ao direito.

Mas o remédio para a omissão não pode ser a inconstitucionalidade. Se o executivo se omite de forma abusiva, existem os caminhos corretos. O mandado de injunção, uma ação de inconstitucionalidade por omissão, O que não podemos é aceitar um atalho que viola a estrutura fundamental da república. A harmonia entre os poderes exige que cada um atue no seu quadrado. Permitir que o legislativo dite o cronograma do executivo bagunça o sistema.

A intenção pode até ser boa, mas o meio é inconstitucional. O STF agiu como guardião desse equilíbrio. No fim das contas, a minha grande preocupação continua sendo a mesma. A decisão, embora louvável do ponto de vista social, foi um ato de voluntarismo judicial que pode custar caro. Ela cria essa ficção de que é possível ter direitos sem custo e fragiliza a previsibilidade dos contratos e a disciplina fiscal, que são pilares de um estado de direito funcional.

O recado do ministro Gilmar Mendes de que não existe gratuidade deveria ecoar com muito mais força. E eu concluo reafirmando que a Corte encontrou um equilíbrio extraordinário. Ela disse sim ao direito à saúde para quem mais precisa, protegendo a prerrogativa do Parlamento de legislar sobre questões sociais. e, ao mesmo tempo, de senão a interferência indevida de um poder sobre o outro, resguardando a autonomia do Executivo. Foi uma decisão que fortaleceu os direitos fundamentais e, ao mesmo tempo, a arquitetura da nossa República. Não foi voluntarismo, foi uma aplicação ponderada e técnica da Constituição.

É importante relembrar para quem nos acompanha, a conclusão do Acórdão à Maioria do Supremo, seguindo o voto do relator, o ministro Nunes Marques, julgou a ação parcialmente procedente, ou seja, manteve a lei da gratuidade em vigor, mas declarou inconstitucional apenas o artigo 3º, aquele que estabelecia o prazo de 120 dias para o Poder Executivo de Rondônia regulamentar a norma. Sem dúvida. E este julgamento é um marco para os debates atuais do direito administrativo. Ele joga à luz sobre temas essenciais. Até onde vai a iniciativa parlamentar para criar despesas?

O equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão é um escudo absoluto contra novas políticas sociais e, à pergunta de um milhão de dólares, como nós, como sociedade, decidimos quem paga a conta pela concretização dos direitos que estão na Constituição? Essa decisão não encerra o debate. Pelo contrário, ela o qualifica e o torna ainda mais urgente. Se você gostou desta análise do Jurisprudência em Debate, não se esqueça de clicar no sininho para receber as notificações dos próximos. Deixe também a sua opinião aqui nos comentários, a gente quer saber o que você pensa.

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