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Medida Provisória nº 1.026/21: o regime excepcional no âmbito das contratações emergenciais
A pandemia do COVID-19, de proporção mundial, explicitou a insuficiência da legislação brasileira no âmbito das contratações públicas para fazer frente às necessidades da Administração Pública, notadamente nas situações de emergência.
Citação acadêmica
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ABNT
HIGA, Alberto Shinji. Medida Provisória nº 1.026/21: o regime excepcional no âmbito das contratações emergenciais. Direito do Estado — Colunistas, 2026. Disponível em: http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/alberto-higa/medida-provisoria-n-1026-21-o-regime-excepcional-no-ambito-das-contratacoes-emergenciais. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/alberto-shinji-higa/medida-provisoria-n-1026-21-o-regime-excepcional-no-ambito-das-contratacoes-emergenciais. Acesso em: 21 maio 2026.
APA
Higa, A. S. (2026). Medida Provisória nº 1.026/21: o regime excepcional no âmbito das contratações emergenciais. *Direito do Estado — Colunistas*. http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/alberto-higa/medida-provisoria-n-1026-21-o-regime-excepcional-no-ambito-das-contratacoes-emergenciais
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}Medida Provisória nº 1.026/21: o regime excepcional no
âmbito das contratações emergenciais
ANO 2021 NUM 475
Alberto Higa (SP)
Post
20/01/2021 03:07:27 | 3182 pessoas já leram esta coluna. | 18 usuário(s) ON-line nesta página
A pandemia do COVID-19, de proporção mundial, explicitou a insuficiência da legislação
brasileira no âmbito das contratações públicas para fazer frente às necessidades da
Administração Pública, notadamente nas situações de emergência.
Com efeito, o procedimento previsto na Lei nº 8.666/93 para além de não atender, muitas
vezes, as demandas do Poder Público, em especial as de natureza excepcional, como a do
coronavírus, não tem se mostrado suficiente para coibir atos de corrupção também nessa
seara.
É verdade que a partir do advento da Constituição Federal de 1988, com destaque para as
duas últimas décadas, houve significativo avanço na atuação dos Controles Interno e
âmbito das contratações emergenciais
ANO 2021 NUM 475
Alberto Higa (SP)
Post
20/01/2021 03:07:27 | 3182 pessoas já leram esta coluna. | 18 usuário(s) ON-line nesta página
A pandemia do COVID-19, de proporção mundial, explicitou a insuficiência da legislação
brasileira no âmbito das contratações públicas para fazer frente às necessidades da
Administração Pública, notadamente nas situações de emergência.
Com efeito, o procedimento previsto na Lei nº 8.666/93 para além de não atender, muitas
vezes, as demandas do Poder Público, em especial as de natureza excepcional, como a do
coronavírus, não tem se mostrado suficiente para coibir atos de corrupção também nessa
seara.
É verdade que a partir do advento da Constituição Federal de 1988, com destaque para as
duas últimas décadas, houve significativo avanço na atuação dos Controles Interno e
Externo, além do argumento sempre lembrado no sentido de que seria muito pior sem tal
burocracia exigida nos certames. Logo, não se pretende aqui avaliar a pertinência ou não da
exigência de um procedimento licitatório mais ou menos flexível, ou ainda, com
predominância de normas voltadas ao meio ou aos resultados.
Pretende-se apenas colocar para a reflexão a seguinte indagação: há necessidade de se criar
uma legislação de regência das contratações públicas para disciplinar, de modo permanente,
um regime excepcional de contratações em situações emergenciais? É dizer, um capítulo
instituindo um regime excepcional de contratações na Lei Geral de Licitações e Contratos.
Não há dúvidas de que para tratar de situações emergenciais pontuais, a exemplo da
reparação emergencial de telhado de escola pública danificado pelas fortes chuvas, com
risco de desabamento, há a previsão da contratação direta, por dispensa de licitação, nos
termos do art. 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/93. No entanto, será que tal dispositivo legal é
suficiente para responder às necessidades das Administrações Públicas em situações de
grave emergência como a do coronavírus?
Essa reflexão para o alcance de uma resposta positiva ou negativa se mantém pertinente, na
medida em que mesmo o Projeto de Lei nº 4.253/2020, encaminhado para a sanção
presidencial, a rigor, com inovações bastante pertinentes, seguiu a lógica da Lei nº 8.666/93
(dispensa de licitação em situação de emergência).
Com efeito, diante da ausência de um regime excepcional para o combate ao COVID-19,
cujo regime ordinário não foi capaz de conferir uma resposta efetiva e útil (art. 24, inciso IV,
da Lei nº 8.666/93), necessário se fez a edição, pela União Federal, da Lei nº 13.979/20, e,
depois, das Medidas Provisórias nº 926/20, 961/20 e 1.026/21.
Acerca do referido regime excepcional de contratação, em 26 de março de 2020, em artigo
publicado no prestigiado site Direito do Estado (www.direitodoestado.com.br), já havíamos
tecido as impressões iniciais acerca dos mecanismos trazidos pela Lei nº 13.979, de 6/2/20,
já com os acréscimos advindos da Medida Provisória nº 926, de 20/3/20, para o
enfrentamento à Covid-19 no âmbito das contratações públicas.
Naquela oportunidade destacamos que a única medida instituída na redação original da Lei
nº 13.979/20 era bastante tímida e de pouca efetividade, posto que contemplava apenas a
possibilidade de dispensa de licitação para aquisição de bens, serviços e insumos de
saúde destinados ao enfrentamento do novo vírus (artigo 4º), medida essa que, a princípio,
já possuía amparo no nosso ordenamento jurídico: a hipótese genérica de contratação direta
nos casos de emergência ou de calamidade pública (artigo 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/93).
Daí porque, como assinalamos à época, apenas com o advento da citada Medida Provisória
nº 926/20, convertida na Lei nº 14.035/20, houve, de fato, um reforço mais robusto no
âmbito da legislação de contratações públicas, por meio de uma série de medidas visando a
conferir flexibilidade e agilidade aos processos licitatórios necessários ao enfrentamento da
pandemia da Covid-19.
No entanto, a par da louvável e importante iniciativa no tocante ao regramento das
licitações, visando a contribuir com o debate, rogamos, naquele momento, atenção para a
burocracia exigida nos certames. Logo, não se pretende aqui avaliar a pertinência ou não da
exigência de um procedimento licitatório mais ou menos flexível, ou ainda, com
predominância de normas voltadas ao meio ou aos resultados.
Pretende-se apenas colocar para a reflexão a seguinte indagação: há necessidade de se criar
uma legislação de regência das contratações públicas para disciplinar, de modo permanente,
um regime excepcional de contratações em situações emergenciais? É dizer, um capítulo
instituindo um regime excepcional de contratações na Lei Geral de Licitações e Contratos.
Não há dúvidas de que para tratar de situações emergenciais pontuais, a exemplo da
reparação emergencial de telhado de escola pública danificado pelas fortes chuvas, com
risco de desabamento, há a previsão da contratação direta, por dispensa de licitação, nos
termos do art. 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/93. No entanto, será que tal dispositivo legal é
suficiente para responder às necessidades das Administrações Públicas em situações de
grave emergência como a do coronavírus?
Essa reflexão para o alcance de uma resposta positiva ou negativa se mantém pertinente, na
medida em que mesmo o Projeto de Lei nº 4.253/2020, encaminhado para a sanção
presidencial, a rigor, com inovações bastante pertinentes, seguiu a lógica da Lei nº 8.666/93
(dispensa de licitação em situação de emergência).
Com efeito, diante da ausência de um regime excepcional para o combate ao COVID-19,
cujo regime ordinário não foi capaz de conferir uma resposta efetiva e útil (art. 24, inciso IV,
da Lei nº 8.666/93), necessário se fez a edição, pela União Federal, da Lei nº 13.979/20, e,
depois, das Medidas Provisórias nº 926/20, 961/20 e 1.026/21.
Acerca do referido regime excepcional de contratação, em 26 de março de 2020, em artigo
publicado no prestigiado site Direito do Estado (www.direitodoestado.com.br), já havíamos
tecido as impressões iniciais acerca dos mecanismos trazidos pela Lei nº 13.979, de 6/2/20,
já com os acréscimos advindos da Medida Provisória nº 926, de 20/3/20, para o
enfrentamento à Covid-19 no âmbito das contratações públicas.
Naquela oportunidade destacamos que a única medida instituída na redação original da Lei
nº 13.979/20 era bastante tímida e de pouca efetividade, posto que contemplava apenas a
possibilidade de dispensa de licitação para aquisição de bens, serviços e insumos de
saúde destinados ao enfrentamento do novo vírus (artigo 4º), medida essa que, a princípio,
já possuía amparo no nosso ordenamento jurídico: a hipótese genérica de contratação direta
nos casos de emergência ou de calamidade pública (artigo 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/93).
Daí porque, como assinalamos à época, apenas com o advento da citada Medida Provisória
nº 926/20, convertida na Lei nº 14.035/20, houve, de fato, um reforço mais robusto no
âmbito da legislação de contratações públicas, por meio de uma série de medidas visando a
conferir flexibilidade e agilidade aos processos licitatórios necessários ao enfrentamento da
pandemia da Covid-19.
No entanto, a par da louvável e importante iniciativa no tocante ao regramento das
licitações, visando a contribuir com o debate, rogamos, naquele momento, atenção para a
urgente necessidade de aprimoramento da disciplina da execução contratual, considerando a
competência da União para editar normas gerais de licitação e contratação (artigo 22, inciso
XXVII, da CF/88) e as limitações da Lei nº 8.666/93 para fazer frente aos inúmeros desafios
impostos pela pandemia.
Sob tal perspectiva, haja vista as inúmeras dificuldades que vinham sendo enfrentadas por
diversos entes da federação para a aquisição dos insumos para o combate à Covid-19
(notadamente máscaras e álcool em gel), em boa hora foi editada a Medida Provisória nº
961, de 6 de maio, para, no que toca à disciplina da execução contratual, permitir o
pagamento antecipado pela Administração nas licitações e contratos, exceto na hipótese de
prestação de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra.
Com o agravamento da pandemia e o início dos programas de vacinação contra o
coronavírus ao redor do mundo, foi editada a Medida Provisória nº 1.026, de 6 de janeiro de
2021, que regula as medidas excepcionais relativas à aquisição de vacinas, insumos, bens e
serviços de logística, tecnologia da informação e comunicação, comunicação social e
publicitária e treinamentos destinados à vacinação contra a Covid-19 e o Plano Nacional de
Operacionalização de Vacinação contra a Covid-19.
O modelo adotado para flexibilizar e conferir agilidade aos processos de aquisição de
vacinas e demais insumos ou serviços para o combate à Covid-19 é bastante similar àquele
trazido pela Lei nº 13.979/20, embora tenha contemplado outras importantes inovações
legislativas. Esse regramento excepcional ou específico pode ser assim dividido:
1) Normas específicas de dispensa de licitação para a Administração Pública direta e
indireta celebrar contratos ou outros instrumentos congêneres visando à aquisição de
vacinas e de insumos destinados a vacinação contra a Covid-19, inclusive antes do registro
sanitário ou da autorização temporária de uso emergencial; bem como para contratar bens e
serviços de logística, tecnologia da informação e comunicação, comunicação social e
publicitária, treinamentos e outros bens e serviços necessários a implementação da
vacinação contra a Covid-19 (artigos 2º e 3º da MP);
2) Normas específicas de simplificação dos procedimentos como a dispensa de elaboração
de estudos preliminares, quando se tratar de bens e de serviços comuns (artigo 4º MP); a
admissão de termo de referência simplificado ou de projeto básico simplificado, observadas
as exigências mínimas contidas no artigo 6º da referida Medida Provisória; a presunção de
comprovação, para fins de dispensa de licitação decorrente do disposto na MP nº 1.026/20,
da ocorrência de situação de emergência em saúde pública de importância nacional
decorrente do coronavírus e da necessidade de pronto atendimento (artigo 3º da MP); a
redução dos prazos, pela metade, nos casos de licitação na modalidade pregão, eletrônico ou
presencial, cujo objeto seja a aquisição ou contratação de que trata a citada medida
provisória, além da dispensa de realização de audiência pública referida no artigo 39 da Lei
nº 8.666/93 no tocante aos mencionados pregões e a atribuição de efeito apenas devolutivo
aos recursos nos procedimentos licitatórios (artigo 8º da MP); a adoção da figura do
“carona” e o uso do regulamento federal ao sistema de registro de preços, caso o ente
federativo não tenha editado regulamento próprio, bem como de adesão, por órgão ou
entidade da Administração Pública federal, de ata de registro de preços gerenciada por órgão
competência da União para editar normas gerais de licitação e contratação (artigo 22, inciso
XXVII, da CF/88) e as limitações da Lei nº 8.666/93 para fazer frente aos inúmeros desafios
impostos pela pandemia.
Sob tal perspectiva, haja vista as inúmeras dificuldades que vinham sendo enfrentadas por
diversos entes da federação para a aquisição dos insumos para o combate à Covid-19
(notadamente máscaras e álcool em gel), em boa hora foi editada a Medida Provisória nº
961, de 6 de maio, para, no que toca à disciplina da execução contratual, permitir o
pagamento antecipado pela Administração nas licitações e contratos, exceto na hipótese de
prestação de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra.
Com o agravamento da pandemia e o início dos programas de vacinação contra o
coronavírus ao redor do mundo, foi editada a Medida Provisória nº 1.026, de 6 de janeiro de
2021, que regula as medidas excepcionais relativas à aquisição de vacinas, insumos, bens e
serviços de logística, tecnologia da informação e comunicação, comunicação social e
publicitária e treinamentos destinados à vacinação contra a Covid-19 e o Plano Nacional de
Operacionalização de Vacinação contra a Covid-19.
O modelo adotado para flexibilizar e conferir agilidade aos processos de aquisição de
vacinas e demais insumos ou serviços para o combate à Covid-19 é bastante similar àquele
trazido pela Lei nº 13.979/20, embora tenha contemplado outras importantes inovações
legislativas. Esse regramento excepcional ou específico pode ser assim dividido:
1) Normas específicas de dispensa de licitação para a Administração Pública direta e
indireta celebrar contratos ou outros instrumentos congêneres visando à aquisição de
vacinas e de insumos destinados a vacinação contra a Covid-19, inclusive antes do registro
sanitário ou da autorização temporária de uso emergencial; bem como para contratar bens e
serviços de logística, tecnologia da informação e comunicação, comunicação social e
publicitária, treinamentos e outros bens e serviços necessários a implementação da
vacinação contra a Covid-19 (artigos 2º e 3º da MP);
2) Normas específicas de simplificação dos procedimentos como a dispensa de elaboração
de estudos preliminares, quando se tratar de bens e de serviços comuns (artigo 4º MP); a
admissão de termo de referência simplificado ou de projeto básico simplificado, observadas
as exigências mínimas contidas no artigo 6º da referida Medida Provisória; a presunção de
comprovação, para fins de dispensa de licitação decorrente do disposto na MP nº 1.026/20,
da ocorrência de situação de emergência em saúde pública de importância nacional
decorrente do coronavírus e da necessidade de pronto atendimento (artigo 3º da MP); a
redução dos prazos, pela metade, nos casos de licitação na modalidade pregão, eletrônico ou
presencial, cujo objeto seja a aquisição ou contratação de que trata a citada medida
provisória, além da dispensa de realização de audiência pública referida no artigo 39 da Lei
nº 8.666/93 no tocante aos mencionados pregões e a atribuição de efeito apenas devolutivo
aos recursos nos procedimentos licitatórios (artigo 8º da MP); a adoção da figura do
“carona” e o uso do regulamento federal ao sistema de registro de preços, caso o ente
federativo não tenha editado regulamento próprio, bem como de adesão, por órgão ou
entidade da Administração Pública federal, de ata de registro de preços gerenciada por órgão
ou entidade estadual, distrital ou municipal em procedimentos realizados nos termos da
citada medida provisória (artigo 2º, §§ 5º, 6º, 7º, 8º e artigo 10 da MP).
3) Normas específicas de flexibilização dos procedimentos como a dispensa de
cumprimento de um ou mais requisitos de habilitação, na hipótese de haver restrição de
fornecedores ou de prestadores de serviço, exceto a exigência de apresentação de prova de
regularidade trabalhista e o cumprimento do disposto no inciso XXXIII do caput do
artigo 7º e do §3º do artigo 195 da Constituição Federal (artigo 7º da MP); permissão, em
situação excepcional, comprovadamente, de haver um único fornecedor do bem ou
prestador do serviço, de contratar, independentemente da existência de sanção de
impedimento ou de suspensão de contratar com o poder público (artigo 2º, §§ 3º e 4º da
MP); dispensa de estimativa de preços, excepcionalmente, mediante justificativa da
autoridade competente, (artigo 6º, §2º, da MP) ou ainda a contratação pelo poder público
por valores superiores àqueles obtidos por estimativa de preços, decorrentes de oscilações
ocasionadas pela variação de preços (artigo 6º, §3º, incisos I e II da MP).
4) Normais específicas acauteladoras como a exigência de transparência ativa a todas as
aquisições ou contratações realizadas nos termos da citada medida provisória (artigo 2º da
MP); a obrigatoriedade de previsão de matriz de alocação de risco entre o contratante e o
contratado, na hipótese de aquisições e contratos acima de R$ 200 milhões e gerenciamento
de riscos da contratação somente durante a gestão do contrato nos contratos com valor
inferior (artigo 5º da MP); a priorização, pelos órgãos de controle interno e externo, da
análise e a manifestação quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade das despesas
decorrentes dos contratos ou das aquisições realizadas com fundamento no citado
instrumento legal.
5) Normas específicas atinentes à execução contratual como o aumento do percentual dos
acréscimos ou supressões, podendo a Administração Pública direta e indireta prever que os
contratados sejam obrigados a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou
supressões ao objeto contratado de até cinquenta por cento do valor inicial atualizado do
contrato; a previsão de "cláusulas especiais" nos contratos ou nos instrumentos congêneres
para aquisição ou fornecimento de vacinas contra a Covid-19, firmados antes ou após o
registro ou a autorização de uso emergencial concedida pela Agência Nacional de Vigilância
Sanitária (Anvisa), desde que representem condição indispensável para obter o bem ou
assegurar a prestação do serviço, como: o eventual pagamento antecipado, inclusive com a
possibilidade de perda do valor antecipado; as hipóteses de não penalização da contratada; e
outras condições indispensáveis para obter o bem ou assegurar a prestação do serviço,
observado o regramento trazido no artigo 12, §§1º ao 6º.
Trata-se, como visto, de regime excepcional e transitório de contratações públicas que será
aplicado aos atos praticados e aos contratos ou instrumentos congêneres firmados até 31 de
julho de 2021, independentemente do seu prazo de execução ou de suas prorrogações
(artigo 20 da MP).
No entanto, renova-se a indagação lançada no início desse artigo: esse “regime excepcional”
poderia ser inserido em um Capítulo da Lei Geral de Licitações, com as devidas adaptações,
a fim de estabelecer algumas medidas mínimas que possam agilizar os procedimentos
citada medida provisória (artigo 2º, §§ 5º, 6º, 7º, 8º e artigo 10 da MP).
3) Normas específicas de flexibilização dos procedimentos como a dispensa de
cumprimento de um ou mais requisitos de habilitação, na hipótese de haver restrição de
fornecedores ou de prestadores de serviço, exceto a exigência de apresentação de prova de
regularidade trabalhista e o cumprimento do disposto no inciso XXXIII do caput do
artigo 7º e do §3º do artigo 195 da Constituição Federal (artigo 7º da MP); permissão, em
situação excepcional, comprovadamente, de haver um único fornecedor do bem ou
prestador do serviço, de contratar, independentemente da existência de sanção de
impedimento ou de suspensão de contratar com o poder público (artigo 2º, §§ 3º e 4º da
MP); dispensa de estimativa de preços, excepcionalmente, mediante justificativa da
autoridade competente, (artigo 6º, §2º, da MP) ou ainda a contratação pelo poder público
por valores superiores àqueles obtidos por estimativa de preços, decorrentes de oscilações
ocasionadas pela variação de preços (artigo 6º, §3º, incisos I e II da MP).
4) Normais específicas acauteladoras como a exigência de transparência ativa a todas as
aquisições ou contratações realizadas nos termos da citada medida provisória (artigo 2º da
MP); a obrigatoriedade de previsão de matriz de alocação de risco entre o contratante e o
contratado, na hipótese de aquisições e contratos acima de R$ 200 milhões e gerenciamento
de riscos da contratação somente durante a gestão do contrato nos contratos com valor
inferior (artigo 5º da MP); a priorização, pelos órgãos de controle interno e externo, da
análise e a manifestação quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade das despesas
decorrentes dos contratos ou das aquisições realizadas com fundamento no citado
instrumento legal.
5) Normas específicas atinentes à execução contratual como o aumento do percentual dos
acréscimos ou supressões, podendo a Administração Pública direta e indireta prever que os
contratados sejam obrigados a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou
supressões ao objeto contratado de até cinquenta por cento do valor inicial atualizado do
contrato; a previsão de "cláusulas especiais" nos contratos ou nos instrumentos congêneres
para aquisição ou fornecimento de vacinas contra a Covid-19, firmados antes ou após o
registro ou a autorização de uso emergencial concedida pela Agência Nacional de Vigilância
Sanitária (Anvisa), desde que representem condição indispensável para obter o bem ou
assegurar a prestação do serviço, como: o eventual pagamento antecipado, inclusive com a
possibilidade de perda do valor antecipado; as hipóteses de não penalização da contratada; e
outras condições indispensáveis para obter o bem ou assegurar a prestação do serviço,
observado o regramento trazido no artigo 12, §§1º ao 6º.
Trata-se, como visto, de regime excepcional e transitório de contratações públicas que será
aplicado aos atos praticados e aos contratos ou instrumentos congêneres firmados até 31 de
julho de 2021, independentemente do seu prazo de execução ou de suas prorrogações
(artigo 20 da MP).
No entanto, renova-se a indagação lançada no início desse artigo: esse “regime excepcional”
poderia ser inserido em um Capítulo da Lei Geral de Licitações, com as devidas adaptações,
a fim de estabelecer algumas medidas mínimas que possam agilizar os procedimentos
licitatórios em situações emergenciais de natureza grave e prolongada (diminuição de
prazos, dispensa de cumprimento de alguns requisitos de habilitação, simplificação do
procedimento etc)?
A nosso juízo, há bons motivos para defender que um regime excepcional mínimo esteja
previsto no âmbito das normas gerais de licitação e contratação. Rapidamente, citamos dois
deles: a situação de emergência pode não ter reflexos de caráter nacional, mas, apenas
regional ou local, o que, em tese, poderia afastar o interesse da União em editar medidas
provisórias para atender tal situação; na hipótese de previsão de tal regime na Lei Geral de
Licitações e Contratos, os Estados e os Municípios poderão adotá-lo, desde logo, para
combater a situação de emergência de caráter, nacional, regional ou local, desde que
preenchidos os requisitos previstos em lei.
Post
prazos, dispensa de cumprimento de alguns requisitos de habilitação, simplificação do
procedimento etc)?
A nosso juízo, há bons motivos para defender que um regime excepcional mínimo esteja
previsto no âmbito das normas gerais de licitação e contratação. Rapidamente, citamos dois
deles: a situação de emergência pode não ter reflexos de caráter nacional, mas, apenas
regional ou local, o que, em tese, poderia afastar o interesse da União em editar medidas
provisórias para atender tal situação; na hipótese de previsão de tal regime na Lei Geral de
Licitações e Contratos, os Estados e os Municípios poderão adotá-lo, desde logo, para
combater a situação de emergência de caráter, nacional, regional ou local, desde que
preenchidos os requisitos previstos em lei.
Post
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