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Sanções Positivas, Prouni e Nota Fiscal Paulista
O uso das sanções premiais para a consecução dos interesses públicos tem se tornado cada vez mais recorrente na sociedade moderna e complexa em que vivemos.
Citação acadêmica
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ABNT
HIGA, Alberto Shinji. Sanções Positivas, Prouni e Nota Fiscal Paulista. Direito do Estado — Colunistas, 2026. Disponível em: http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/alberto-higa/sancoes-positivas-prouni-e-nota-fiscal-paulista. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/alberto-shinji-higa/sancoes-positivas-prouni-e-nota-fiscal-paulista. Acesso em: 21 maio 2026.
APA
Higa, A. S. (2026). Sanções Positivas, Prouni e Nota Fiscal Paulista. *Direito do Estado — Colunistas*. http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/alberto-higa/sancoes-positivas-prouni-e-nota-fiscal-paulista
BibTeX
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}Sanções Positivas, Prouni e Nota Fiscal Paulista
ANO 2016 NUM 305
Alberto Higa (SP)
Post
24/11/2016 | 5773 pessoas já leram esta coluna. | 20 usuário(s) ON-line nesta página
O uso das sanções premiais para a consecução dos interesses públicos tem se tornado cada
vez mais recorrente na sociedade moderna e complexa em que vivemos. Acreditamos que
isso decorre, em grande parte, da constatação de sua efetividade em muitas situações, se
comparado ao alcance das finalidades públicas tão somente por meio do desempenho das
clássicas atividades administrativas de serviço público e de poder de polícia.
A nosso juízo, na maioria dos casos, a utilização da atividade administrativa promocional ou
de fomento vem se somar às citadas atividades de serviço público e de ordenação, tendo
nítido propósito de complementar ou potencializar a atuação estatal, no contexto de um
Estado Social e Democrático de Direito.
Com efeito, no tocante ao serviço público de educação, temos o exemplo do Programa
Universidade para Todos - PROUNI, criado por meio da Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de
ANO 2016 NUM 305
Alberto Higa (SP)
Post
24/11/2016 | 5773 pessoas já leram esta coluna. | 20 usuário(s) ON-line nesta página
O uso das sanções premiais para a consecução dos interesses públicos tem se tornado cada
vez mais recorrente na sociedade moderna e complexa em que vivemos. Acreditamos que
isso decorre, em grande parte, da constatação de sua efetividade em muitas situações, se
comparado ao alcance das finalidades públicas tão somente por meio do desempenho das
clássicas atividades administrativas de serviço público e de poder de polícia.
A nosso juízo, na maioria dos casos, a utilização da atividade administrativa promocional ou
de fomento vem se somar às citadas atividades de serviço público e de ordenação, tendo
nítido propósito de complementar ou potencializar a atuação estatal, no contexto de um
Estado Social e Democrático de Direito.
Com efeito, no tocante ao serviço público de educação, temos o exemplo do Programa
Universidade para Todos - PROUNI, criado por meio da Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de
2005, o qual tem por finalidade a concessão de bolsas de estudos em cursos de graduação e
sequenciais de formação específica em instituições de ensino superior privadas, tendo estas
como contrapartida a isenção de tributos indicados no Programa. Desde a sua criação
aproximadamente 2 milhões de estudantes foram beneficiados, conforme informação
contida no Portal do PROUNI na internet (http://prouniportal.mec.gov.br/o-programa).
Por sua vez, relativamente ao exercício do poder de polícia, tem-se, por exemplo, a Nota
Fiscal Paulista, denominado de Programa de Estímulo à Cidadania Fiscal, instituído por
meio da Lei estadual nº 12.685, de 28 de agosto de 2007, e que tem por objetivo incentivar
os adquirentes de mercadorias, bens e serviços de transporte interestadual e intermunicipal a
exigir do fornecedor a entrega de documento fiscal hábil, tendo como contrapartida o
recebimento de créditos do Tesouro do Estado, prêmios em sorteios ou abatimentos em
impostos, e que tem sido reproduzido por diversos entes políticos. Os números contidos no
Placar do Programa impressionam. São R$ 14.783.755.697,00 de créditos distribuídos e
48.424.729.760 notas ou cupons processados
(http://www.nfp.fazenda.sp.gov.br/default.asp).
Se é verdade a afirmação de que a construção de políticas públicas centradas na ideia das
sanções premiais ou positivas tem sido cada vez mais recorrente, dado a relevância desse
instrumento para a consecução dos interesses públicos, também se mostra verdadeira, a
nosso juízo, a afirmação quanto à urgente necessidade de aprofundamento dos estudos pela
doutrina pátria acerca da respectiva atividade administrativa fomentadora.
Sob tal perspectiva, no âmbito da Teoria Geral do Direito, de fundamental importância os
estudos de Norberto Bobbio que examinaram o tema das sanções positivas ou sanções
premiais, a partir de uma análise funcional do Direito, em contraposição à abordagem
estrutural do Direito (in Da estrutura à função: novos estudos da teoria do Direito”. 1ª
edição. Barueri: Manole, 2007).
Para o jusfilósofo italiano, a distinção entre as sanções positivas e as sanções negativas
reside tão somente na adoção de técnicas de encorajamento de conduta nas primeiras e de
técnicas de desencorajamento de conduta nas segundas, na medida em que nas
constituições liberais clássicas, a principal função do Estado era de “tutelar”, “garantir”, e,
nas constituições pós-liberais, com maior frequência, vem sendo agregado a função de
“promover”, sobressaindo, então, as diferenças entre o ordenamento com a função
protetora-repressiva e o ordenamento com a função promocional.
Deveras, sob a ótica funcional, uma vez considerada a função promocional do direito, o
ordenamento não pode mais ser visto apenas como uma forma de controle social, obtido por
meio da técnica de sanções negativas, mas também como “ordenamento diretivo”, pelo uso
da técnica de sanções positivas e dos incentivos. Daí a conclusão de que o direito, do ponto
de vista funcional, pode ser definido como “forma de controle e de direção social”.
E, justamente, sob essa ótica da função promocional do direito, é que se pretende apenas
repisar a importância dos estudos voltados ao exame da atividade administrativa de fomento
por parte da doutrina administrativista pátria, na medida em que, embora o uso de técnicas
de fomento pelo Estado não seja recente, tais estudos restaram ofuscados pela atenção
sequenciais de formação específica em instituições de ensino superior privadas, tendo estas
como contrapartida a isenção de tributos indicados no Programa. Desde a sua criação
aproximadamente 2 milhões de estudantes foram beneficiados, conforme informação
contida no Portal do PROUNI na internet (http://prouniportal.mec.gov.br/o-programa).
Por sua vez, relativamente ao exercício do poder de polícia, tem-se, por exemplo, a Nota
Fiscal Paulista, denominado de Programa de Estímulo à Cidadania Fiscal, instituído por
meio da Lei estadual nº 12.685, de 28 de agosto de 2007, e que tem por objetivo incentivar
os adquirentes de mercadorias, bens e serviços de transporte interestadual e intermunicipal a
exigir do fornecedor a entrega de documento fiscal hábil, tendo como contrapartida o
recebimento de créditos do Tesouro do Estado, prêmios em sorteios ou abatimentos em
impostos, e que tem sido reproduzido por diversos entes políticos. Os números contidos no
Placar do Programa impressionam. São R$ 14.783.755.697,00 de créditos distribuídos e
48.424.729.760 notas ou cupons processados
(http://www.nfp.fazenda.sp.gov.br/default.asp).
Se é verdade a afirmação de que a construção de políticas públicas centradas na ideia das
sanções premiais ou positivas tem sido cada vez mais recorrente, dado a relevância desse
instrumento para a consecução dos interesses públicos, também se mostra verdadeira, a
nosso juízo, a afirmação quanto à urgente necessidade de aprofundamento dos estudos pela
doutrina pátria acerca da respectiva atividade administrativa fomentadora.
Sob tal perspectiva, no âmbito da Teoria Geral do Direito, de fundamental importância os
estudos de Norberto Bobbio que examinaram o tema das sanções positivas ou sanções
premiais, a partir de uma análise funcional do Direito, em contraposição à abordagem
estrutural do Direito (in Da estrutura à função: novos estudos da teoria do Direito”. 1ª
edição. Barueri: Manole, 2007).
Para o jusfilósofo italiano, a distinção entre as sanções positivas e as sanções negativas
reside tão somente na adoção de técnicas de encorajamento de conduta nas primeiras e de
técnicas de desencorajamento de conduta nas segundas, na medida em que nas
constituições liberais clássicas, a principal função do Estado era de “tutelar”, “garantir”, e,
nas constituições pós-liberais, com maior frequência, vem sendo agregado a função de
“promover”, sobressaindo, então, as diferenças entre o ordenamento com a função
protetora-repressiva e o ordenamento com a função promocional.
Deveras, sob a ótica funcional, uma vez considerada a função promocional do direito, o
ordenamento não pode mais ser visto apenas como uma forma de controle social, obtido por
meio da técnica de sanções negativas, mas também como “ordenamento diretivo”, pelo uso
da técnica de sanções positivas e dos incentivos. Daí a conclusão de que o direito, do ponto
de vista funcional, pode ser definido como “forma de controle e de direção social”.
E, justamente, sob essa ótica da função promocional do direito, é que se pretende apenas
repisar a importância dos estudos voltados ao exame da atividade administrativa de fomento
por parte da doutrina administrativista pátria, na medida em que, embora o uso de técnicas
de fomento pelo Estado não seja recente, tais estudos restaram ofuscados pela atenção
conferida às clássicas atividades de serviço público e de ordenação, a partir da influência
exercida pela doutrina estrangeira na formação do nosso Direito Administrativo,
notadamente, das doutrinas administrativistas francesa, italiana e alemã.
De fato, embora os doutrinadores franceses, italianos, alemães e anglo-saxões não
desconheçam os institutos centrados na ideia da função promocional, a exemplo das
subvenções, dedicaram maior atenção em face das atividades prestacionais e ordenadoras,
ao contrário da doutrina espanhola e hispano-americana, que possuem excelentes estudos
acerca da atividade administrativa de fomento.
De todo modo, o cotejo dos nossos Manuais e Cursos de Direito Administrativo revela,
felizmente, que, de forma progressiva, os doutrinadores brasileiros tem contemplado um
capítulo próprio destinado ao exame da atividade administrativa de fomento, assim como
tem se observado um progressivo aumento de trabalhos acadêmicos apresentados em
programas de pós-graduação e artigos científicos que se propõem à análise de variados
aspectos do exercício da função fomentadora.
Diante desse quadro, se por um lado, no tocante ao conceito da atividade administrativa de
fomento haja, atualmente, um certo consenso, baseado na conceituação de tal atividade a
partir de sua distinção em face das atividades prestacionais (serviço público) e ordenadora
(poder de polícia), tal como proposta por Jordana de Pozas no artigo “Ensayo de una teoría
del fomento en el derecho administrativo”, considerado como um divisor de águas, por
destacar a ação promocional como uma das formas (espécies) da atividade administrativa e
não como um fim em si mesmo do Estado, por outro lado, há inúmeros aspectos que
envolvem o exercício da função fomentadora que ainda demandam atenção pela doutrina
pátria, notadamente, no delineamento de um regime jurídico que leve em conta as
peculiaridades dessa atividade, bem como a identificação dos elementos essenciais da
relação de fomento. Trata-se de tarefa árdua, porém, como dito, necessária, com vistas à
consolidação de uma teoria que permita a potencialização da função fomentadora como
instrumento de consecução dos interesses públicos no contexto de um Estado Social e
Democrático de Direito.
Post
exercida pela doutrina estrangeira na formação do nosso Direito Administrativo,
notadamente, das doutrinas administrativistas francesa, italiana e alemã.
De fato, embora os doutrinadores franceses, italianos, alemães e anglo-saxões não
desconheçam os institutos centrados na ideia da função promocional, a exemplo das
subvenções, dedicaram maior atenção em face das atividades prestacionais e ordenadoras,
ao contrário da doutrina espanhola e hispano-americana, que possuem excelentes estudos
acerca da atividade administrativa de fomento.
De todo modo, o cotejo dos nossos Manuais e Cursos de Direito Administrativo revela,
felizmente, que, de forma progressiva, os doutrinadores brasileiros tem contemplado um
capítulo próprio destinado ao exame da atividade administrativa de fomento, assim como
tem se observado um progressivo aumento de trabalhos acadêmicos apresentados em
programas de pós-graduação e artigos científicos que se propõem à análise de variados
aspectos do exercício da função fomentadora.
Diante desse quadro, se por um lado, no tocante ao conceito da atividade administrativa de
fomento haja, atualmente, um certo consenso, baseado na conceituação de tal atividade a
partir de sua distinção em face das atividades prestacionais (serviço público) e ordenadora
(poder de polícia), tal como proposta por Jordana de Pozas no artigo “Ensayo de una teoría
del fomento en el derecho administrativo”, considerado como um divisor de águas, por
destacar a ação promocional como uma das formas (espécies) da atividade administrativa e
não como um fim em si mesmo do Estado, por outro lado, há inúmeros aspectos que
envolvem o exercício da função fomentadora que ainda demandam atenção pela doutrina
pátria, notadamente, no delineamento de um regime jurídico que leve em conta as
peculiaridades dessa atividade, bem como a identificação dos elementos essenciais da
relação de fomento. Trata-se de tarefa árdua, porém, como dito, necessária, com vistas à
consolidação de uma teoria que permita a potencialização da função fomentadora como
instrumento de consecução dos interesses públicos no contexto de um Estado Social e
Democrático de Direito.
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Este artigo foi originalmente publicado em direitodoestado.com.br/colunistas e está aqui preservado com autorização do editor da Revista, para utilização direta livre ou como anexo a coleções de vídeos do JurisTube. Os direitos autorais permanecem com o(a) autor(a).