Tribunais de contas podem realizar controle de constitucionalidade incidental, deixando de aplicar leis consideradas inconstitucionais em casos concretos? A dúvida tem origem na Súmula 347 do Supremo Tribunal Federal (STF), segundo a qual “o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público”.
Editada em 1963, sob a Constituição de 1946, a Súmula 347 é invocada ainda hoje pelo Tribunal de Contas da União (TCU) para afastar a incidência de leis entendidas por ele como inconstitucionais.
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É o que ocorreu em 2017, quando o TCU entendeu que seria inconstitucional o pagamento do “bônus de eficiência”, instituído pela lei 13.464/17, a servidores aposentados e pensionistas da Receita Federal e do Ministério do Trabalho (acórdão 2000/2017 – plenário), negando registro a aposentadorias e pensões e determinando à administração a supressão do pagamento do bônus a inativos e pensionistas.
O STF, provocado, determinou ao TCU em decisões monocráticas que deixasse de afastar a incidência do “bônus de eficiência”, por ser “inconcebível” o TCU “permanecer a exercer controle difuso de constitucionalidade” (por todos, ver MS 35410 MC/DF, min. rel. Alexandre de Morais, j. em 15.12.2017). Também em decisão monocrática, o STF chegou a determinar ao TCU o registro de aposentadorias e pensões, quando o único óbice fosse a questão do bônus (MS 35812 MC/DF, min. rel. Alexandre de Morais, j. em 13.08.2018).
Mesmo acatando as decisões do STF, o TCU, em processos de análise da legalidade de aposentadorias e pensões, continua defendendo a inconstitucionalidade do “bônus de eficiência”, bem como sua competência para afastar a incidência do bônus com base na Súmula 347 (por exemplo, acórdão 666/2020 – 1ª turma).
A situação parece ser de impasse entre TCU e STF. Para superá-lo, pode ser interessante olharmos como tribunais constitucionais de outros países têm lidado com a questão.
A Corte Costituzionale italiana (órgão jurisdicional equivalente ao nosso STF) já analisou a possibilidade de controle de constitucionalidade pela Corte dei Conti e chegou a entendimento bastante diverso daquele que o TCU extrai da Súmula 347 do STF.
O tribunal constitucional italiano entendeu que, no exercício do “controle preventivo de legitimidade”, por meio do qual o tribunal de contas verifica a legalidade de determinados atos do executivo para fins de registro, a Corte dei Conti estaria legitimada a suscitar questão de constitucionalidade por via incidental (sentenza 226/1976).
Desse modo, quando a Corte dei Conti, no exercício de seu controle prévio, se depara com ato baseado em lei que considera inconstitucional, deve remeter a questão à Corte Costituzionale, suspendendo o processo em curso até a resolução da questão pelo tribunal constitucional.
O caso italiano contrasta com o brasileiro não apenas em função do resultado, mas também na clareza da decisão da corte constitucional, que delimitou com segurança o âmbito de atuação do tribunal de contas italiano. Seria esse um caminho para a superação do impasse brasileiro?
