Tratar planos de manejo de UCs (unidades de conservação) como meros “documentos técnicos” representa equívoco conceitual que desconsidera a sua verdadeira natureza jurídica. Ao estabelecer zoneamento, definir usos admissíveis e impor restrições, esses instrumentos exercem inequívoca função normativa, gerando efeitos jurídicos concretos perante terceiros, inclusive a aplicação de penalidade administrativa em caso de seu descumprimento.

Com a entrada em vigor do Decreto 12.002/2024, que estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos no âmbito federal, abre-se oportunidade para aperfeiçoar a qualidade normativa dos PMs, reduzir riscos de judicialização e compatibilizar proteção ambiental com segurança jurídica. Essa é a norma que atualmente regulamenta a Lei Complementar 95/1998, a qual dispõe sobre elaboração, redação, alteração e consolidação das leis, consoante o parágrafo único do artigo 59 da Constituição.

O artigo 2º, XVII da Lei 9.985/2000 (Sistema Nacional de UCs — Snuc) define PM como “documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma Unidade de Conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais”. Uma leitura apressada poderia sugerir que se trata de documento puramente técnico-científico.

Contudo, o dispositivo citado afirma que o PM (plano de manejo) contém “normas que devem presidir o uso da área”. Não se trata, portanto, de mera orientação técnica, mas de disposições jurídicas vinculantes que estabelecem o que é permitido, proibido ou obrigatório na UC.

A confusão decorre da mistura de dois planos distintos, que são o conhecimento técnico-científico que fundamenta as decisões (levantamentos de fauna e flora, análises socioeconômicas etc) e as normas jurídicas que, com base nesses elementos técnicos, disciplinam condutas. O PM contém ambos, mas seu núcleo essencial são as regras de conduta impostas à coletividade e à própria Administração Pública, pois isso lhe confere eficácia jurídica.

Efeitos jurídicos concretos demonstram natureza normativa

O artigo 29, parágrafo único do Snuc estabelece que “até que seja elaborado o PM, todas as atividades e obras desenvolvidas nas UCs de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger”. Ou seja, o PM é que define o regime jurídico aplicável. A força normativa dos PMs decorre do Snuc, que o equipara a uma espécie de Plano Diretor — PD da UC.

Existe uma sanção para o descumprimento do PM. O artigo 90 do Decreto 6.514/2008 tipifica a infração administrativa de “realizar quaisquer atividades ou adotar conduta em desacordo com os objetivos da UC, o seu Plano de Manejo e regulamentos”, estipulando multa administrativa de R$ 500 a R$ 10.000. Fica evidente, portanto, o caráter obrigatório dos PMs, bem como das regras infralegais vinculadas a ele.

A jurisprudência acolhe esse entendimento. Foi o caso da Apelação Cível 0000447-74.2002.4.03.6118, em que o TRF da 3ª Região analisou a Circular 01/2000 expedida pelo gerente do Parque Nacional da Serra da Bocaina, que proibiu a circulação de veículos de visitantes pelas vias internas, com exceção de moradores previamente autorizados. A Corte admitiu a restrição por entender que o Snuc autoriza tal regulação, já que a visitação pública está sujeita “às normas e restrições estabelecidas no PM da unidade e às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração”. Os tribunais reconhecem a força vinculante das disposições constantes ou derivadas dos PMs.

A aplicabilidade do artigo 90 foi confirmada pelo TRF da 5ª Região na Apelação Cível 0801583-42.2015.4.05.8000. No caso, prestador de serviços náuticos na Área de Proteção Ambiental Costa dos Corais foi autuado por “adotar conduta em desacordo com as normas da APA” ao realizar serviços sem a devida identificação pessoal exigida pela Portaria ICMBio 145/2014. A suspensão de atividades por 15 dias e multa de R$ 5.000,00 foi considerada válida pelo tribunal, tendo a Corte apenas diminuído a multa em 80% por achar desproporcional o valor original. Dessa forma, não se questionou a legitimidade do PM nem das normas que visam dar efetividade a ele, e muito menos a possibilidade de sanção pelo seu descumprimento.

Na verdade, é possível encontrar na jurisprudência várias outras situações assim, pois a aplicação de sanções por descumprimento de normas constantes ou oriundas de PMs é uma prática corriqueira. Foi o caso da construção de chalés em zona de proteção da vida silvestre em desacordo com o PM da APA de Fernando de Noronha/Pernambuco, do mergulho sem autorização em piscina natural na Praia de Ponta de Mangue e da realização de passeio náutico remunerado sem licença na Piscina Natural da Barretinha, estas duas na APA Costa dos Corais/Alagoas.

Alcance territorial e populacional justifica rigor normativo

Diferentemente de portarias ou instruções normativas de alcance setorial limitado, os PMs podem abranger vastos territórios e afetar milhares de pessoas. A APA Costa dos Corais, por exemplo, estende-se por 135 quilômetros ao longo do litoral de Alagoas e Pernambuco, abrangendo nove municípios.

O PM dos Parques Nacionais de Aparados da Serra e da Serra Geral, recentemente revisado, abrange territórios no Rio Grande do Sul e Santa Catarina. Nesses casos, as normas constantes do PM afetam não apenas visitantes ocasionais, mas comunidades residentes, proprietários rurais, empresários do turismo e diversos outros grupos sociais.

Essa amplitude territorial e populacional torna ainda mais relevante a observância de requisitos de qualidade normativa, clareza, precisão e fundamentação adequada. Normas confusas, contraditórias ou desproporcionais geram insegurança jurídica e facilitam contestações que podem comprometer a gestão da UC.

PM e o entorno: disciplina normativa da zona de amortecimento

O artigo 27, § 1º do SNUC determina que “o Plano de Manejo deve abranger a área da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas”. Com isso, fica ainda mais evidente a natureza normativa do PM, pois a sua incidência abrange também o entorno.

A zona de amortecimento definida pelo artigo 2º, XVIII da lei como “o entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade”. É comum PMs estabelecerem limitações restrições à atividades econômicas, condicionamentos para parcelamento do solo, proibições de uso de agrotóxicos, manutenção de vegetação nativa, entre outras disposições que restringem o direito de propriedade, chegando a incidir mesmo sobre áreas urbanas consolidadas.

Decreto 12.002/2024 estabelece parâmetros de qualidade normativa

O Decreto 12.002/2024 consolida as diretrizes para elaboração de atos normativos no âmbito federal, estabelecendo no artigo 11 que as disposições normativas devem observar clareza, precisão e ordem lógica. Essas regras aplicam-se integralmente ao componente normativo dos PMs.

O decreto exige ainda que atos normativos observem o princípio da proporcionalidade, devendo a análise percorrer três etapas: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Com efeito, é necessário saber, respectivamente, se a norma é apta para atingir o fim buscado, se há meios alternativos menos gravosos e igualmente eficazes e se os benefícios superam os custos e inconvenientes.

Trata-se de exigência particularmente relevante para PMs, que frequentemente estabelecem restrições a direitos fundamentais, como propriedade, livre iniciativa e locomoção. A fundamentação adequada, demonstrando a adequação, necessidade e proporcionalidade de cada norma restritiva, fortalece juridicamente o instrumento e reduz vulnerabilidades em caso de questionamento judicial.

Procuradoria Federal já aplica novo paradigma

A mudança de perspectiva já encontra respaldo em manifestações recentes da Procuradoria Federal Especializada junto ao ICMBio. No Despacho 00001/2025/CPARF/PFE-ICMBIO/PGF/AGU, exarado no processo 02070.008930/2022-27, que analisou a revisão do PM dos Parques Nacionais de Aparados da Serra e da Serra Geral, o procurador Frederico Rios pontuou o seguinte:

“Um dos parâmetros mais atuais para a elaboração normativa é o Decreto 12.002/2024, que estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos. Orienta, no art. 11, para as disposições normativas obterem clareza (inciso I), precisão (inciso II) e ordem lógica (inciso III). Essas regras devem ser aplicadas, no que couber, ao componente normativo do Plano de Manejo.”

O parecer sugeriu a reformulação de diversas normas para adequação aos padrões de técnica legislativa, sugerindo redação em período único, uso de incisos e alíneas de forma padronizada e uniformização do tempo verbal. Essa orientação deverá ser aplicada a todos os PMs em elaboração ou revisão.

Proporcionalidade como fundamentação

Esse despacho da PFE/ICMBio propõe roteiro lógico para aplicação dos critérios de proporcionalidade às normas dos PMs: questionamento de adequação, questionamento de necessidade e questionamento de proporcionalidade em sentido estrito. É preciso verificar, respectivamente, se a norma imposta pelo PM é apta para atingir o fim buscado, se há outros meios alternativos eficazes e menos gravosos para atingir o fim buscado na norma imposta pelo PM e se, em análise de custo-benefício, os benefícios resultantes da norma imposta pelo PM em relação às suas consequências práticas superam os prejuízos e inconvenientes esperados.

Esse itinerário deve ser percorrido na fundamentação técnico-jurídica que acompanha a proposta de PM, demonstrando que cada restrição imposta foi cuidadosamente avaliada quanto a esses três aspectos.

Necessidade de revisão da IN ICMBio 07/2017

A IN ICMBio 07/2017, que estabelece diretrizes e procedimentos para elaboração e revisão de PMs, foi editada antes do Decreto 12.002/2024 e não incorpora expressamente seus requisitos. É necessária a sua atualização para: reconhecer a natureza normativa dos PMs; estabelecer check-list de conformidade com o Decreto 12.002/2024; exigir análise de proporcionalidade fundamentada para normas restritivas de direitos; definir fluxo de revisão jurídica obrigatória; e prever mecanismos qualificados de participação popular na formulação das normas.

A capacitação de equipes técnicas e jurídicas também se mostra indispensável. Muitos analistas ambientais do ICMBio possuem formação em ciências biológicas e áreas afins, não tendo familiaridade com técnica legislativa, controle de proporcionalidade ou direito administrativo sancionador. Programas de capacitação certamente melhorarão a qualidade normativa dos PMs.

Desafios práticos da implementação

A aplicação sistemática do Decreto 12.002/2024 aos PMs enfrenta grandes desafios. O primeiro é de tempo, pois o artigo 27, § 3º do Snuc institui prazo de cinco anos, a contar da data de criação, para elaboração do PM. Das 345 UCs federais, apenas cerca de 39% possuem PM aprovado, segundo dados do ICMBio. A inclusão de requisitos adicionais de qualidade normativa pode prolongar processos já naturalmente demorados.

O segundo desafio é técnico-institucional. A análise de proporcionalidade exige avaliação criteriosa de alternativas regulatórias, ponderação de custos e benefícios e fundamentação robusta. Isso demanda conhecimento jurídico, afora a capacidade de diálogo interdisciplinar entre biólogos, geógrafos, cientistas sociais e advogados.

O terceiro desafio é de ordem política. PMs frequentemente enfrentam resistências de setores econômicos afetados por restrições. Normas mal fundamentadas ou desproporcionais facilitam contestações e judicialização, enfraquecendo a proteção ambiental.

Proporcionalidade fortalece, não enfraquece proteção ambiental

Poderia objetar-se que a submissão aos requisitos de fundamentação e proporcionalidade enfraqueceria a proteção ambiental, dificultando a imposição de restrições necessárias. Essa é uma compreensão equivocada, pois tal análise visa a assegurar que as normas sejam juridicamente mais seguras. Normas restritivas bem fundamentadas, que demonstrem adequação ao objetivo de conservação, necessidade ante a inexistência de alternativas menos gravosas e razoabilidade na ponderação entre conservação e outros valores constitucionalmente protegidos, resistem mais ao controle judicial.

Por outro lado, normas genéricas, não fundamentadas ou desproporcionais são vulneráveis a questionamentos que podem resultar em sua invalidação integral ou parcial, comprometendo assim a proteção pretendida. A qualidade normativa, portanto, serve à efetividade da tutela ambiental.

Participação popular e legitimidade democrática

O Decreto 12.002/2024 não foca na participação popular, mas essa dimensão é essencial para PMs. O Snuc exige consulta pública para criação de UCs (artigo 22, § 2º) e menciona que populações tradicionais devem ser representadas no conselho da UC (artigo 17).

A legitimidade do PM deve ser fortalecida pela realização de consultas públicas qualificadas, não apenas para a apresentação do documento final, mas sobretudo para a discussão das alternativas regulatórias ao longo do processo de elaboração. Isso permitiria incorporar conhecimento local, identificar problemas práticos e construir consensos que facilitarão a posterior aplicação das regras.

Considerações finais

PMs são atos que impõem obrigações, restringem direitos e geram consequências sancionatórias. Essa natureza jurídica exige tratamento compatível, incluindo a submissão ao Decreto 12.002/2024 e aos requisitos gerais da técnica legislativa.

A aplicação dos critérios de clareza, precisão, ordem lógica e proporcionalidade não representa burocratização indesejável nem enfraquecimento da proteção ambiental. Ao contrário, fortalece a legitimidade e a juridicidade das restrições, reduzindo riscos de judicialização e assegurando equilíbrio entre conservação da natureza e direitos fundamentais.

Há que se superar a visão que negligencia a dimensão normativa dos PMs. O Brasil abriga a maior biodiversidade e possui um dos sistemas mais avançados de áreas protegidas do mundo, com 18% do território nacional em UCs.

A gestão desse patrimônio exige instrumentos jurídicos robustos, que de fato compatibilizem desenvolvimento e proteção ao meio ambiente. Diante disso, cabe ao ICMBio: revisar a IN 07/2017 para incorporar os requisitos do Decreto 12.002/2024, capacitar equipes técnicas e jurídicas, estabelecer check-lists de conformidade normativa e promover consultas públicas qualificadas sobre as normas propostas nos PMs.