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A coordenação administrativa: essa desconhecida
Publicado originalmente em de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
Citação acadêmica
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ABNT
DE FREITAS, Rafael Véras. A coordenação administrativa: essa desconhecida. professor_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/a-coordenacao-administrativa-essa-desconhecida. Acesso em: 4 nov. 2026.
APA
Freitas, R. V. D. (2026). A coordenação administrativa: essa desconhecida. *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/a-coordenacao-administrativa-essa-desconhecida
Chicago
DE FREITAS, Rafael Véras. 2026. “A coordenação administrativa: essa desconhecida.” *professor_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/rafael-veras-de-freitas/a-coordenacao-administrativa-essa-desconhecida
BibTeX
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}111R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A coordenação administrativa: essa
desconhecida
Floriano de Azevedo Marques Neto
Professor Titular de Direito Administrativo da USP. Doutor e Mestre em Direito pela USP.
Rafael Véras de Freitas
Professor Responsável do LLM em Infraestrutura e Regulação na FGV Direito Rio. Doutorando
e Mestre em Direito da Regulação pela FGV Direito Rio.
Guilherme Afonso Dourado
Mestre em Direito do Estado pela USP.
Resumo: O presente ensaio visa investigar o regime jurídico e a eficácia da Lei nº 14.210/2021, que
acrescenta o Capítulo XI-A à Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, para dispor sobre a decisão
coordenada, no âmbito da Administração Pública Federal. Para tanto, serão apontadas as razões que
justificam a disciplina do exercício coordenado de competências administrativas. Depois, pretende-se
investigar, ainda que tangencialmente, as normatizações, internacionais e nacionais, sobre o tema,
com o desiderato de se extrair do benchmarking diretrizes de aprimoramento do novel instituto. Ao final,
pretende-se lançar mão de uma pesquisa empírica sobre a sua aplicação, no direito brasileiro, que
sirva a testar a hipótese de que, nos termos trazidos pela Lei nº 14.210/2021, o instituto da decisão
coordenada ainda guarda aplicação tímida e pouco efetiva.
Palavras-chave: Decisão Coordenada. Coerência administrativa. Competências regulatórias.
Sumário: Introdução – 1 A “bagunça” de competências administrativas e a sua disfuncionalidade –
2 Do benchmarking normativo (internacional e nacional) das decisões coordenadas – 3 A decisão coor-
denada no direito brasileiro: características e vicissitudes – Conclusões – Referências
Introdução
O exercício de competências tem um custo. Se, de um lado, a descentralização
administrativa milita em favor da especialidade, de outro, o exercício descoordenado
de competências resulta na produção de atos administrativos insulados, que des-
consideram os seus impactos sistêmicos. Superlativa-se, nesse quadrante, a visão
microscópica, de túnel, em detrimento de uma visão sistêmica, macroscópica e dos
impactos holísticos do exercício de competências administrativas. Este fenômeno
desafia os deveres de unidade e coerência, que devem permear o exercício da fun-
ção administrativa. O conceito de “poderes administrativos” – outrora vinculado a
uma Administração Pública autoritária e verticalizada –, a partir da valorização dos
A coordenação administrativa: essa
desconhecida
Floriano de Azevedo Marques Neto
Professor Titular de Direito Administrativo da USP. Doutor e Mestre em Direito pela USP.
Rafael Véras de Freitas
Professor Responsável do LLM em Infraestrutura e Regulação na FGV Direito Rio. Doutorando
e Mestre em Direito da Regulação pela FGV Direito Rio.
Guilherme Afonso Dourado
Mestre em Direito do Estado pela USP.
Resumo: O presente ensaio visa investigar o regime jurídico e a eficácia da Lei nº 14.210/2021, que
acrescenta o Capítulo XI-A à Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, para dispor sobre a decisão
coordenada, no âmbito da Administração Pública Federal. Para tanto, serão apontadas as razões que
justificam a disciplina do exercício coordenado de competências administrativas. Depois, pretende-se
investigar, ainda que tangencialmente, as normatizações, internacionais e nacionais, sobre o tema,
com o desiderato de se extrair do benchmarking diretrizes de aprimoramento do novel instituto. Ao final,
pretende-se lançar mão de uma pesquisa empírica sobre a sua aplicação, no direito brasileiro, que
sirva a testar a hipótese de que, nos termos trazidos pela Lei nº 14.210/2021, o instituto da decisão
coordenada ainda guarda aplicação tímida e pouco efetiva.
Palavras-chave: Decisão Coordenada. Coerência administrativa. Competências regulatórias.
Sumário: Introdução – 1 A “bagunça” de competências administrativas e a sua disfuncionalidade –
2 Do benchmarking normativo (internacional e nacional) das decisões coordenadas – 3 A decisão coor-
denada no direito brasileiro: características e vicissitudes – Conclusões – Referências
Introdução
O exercício de competências tem um custo. Se, de um lado, a descentralização
administrativa milita em favor da especialidade, de outro, o exercício descoordenado
de competências resulta na produção de atos administrativos insulados, que des-
consideram os seus impactos sistêmicos. Superlativa-se, nesse quadrante, a visão
microscópica, de túnel, em detrimento de uma visão sistêmica, macroscópica e dos
impactos holísticos do exercício de competências administrativas. Este fenômeno
desafia os deveres de unidade e coerência, que devem permear o exercício da fun-
ção administrativa. O conceito de “poderes administrativos” – outrora vinculado a
uma Administração Pública autoritária e verticalizada –, a partir da valorização dos
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023112
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
direitos fundamentais e da processualização da atividade administrativa, dá lugar
à instalação de um novel regime jurídico, a lastrear o atuar das entidades públi-
cas funcionalizado a valores como a eficiência, o direito dos administrados e a
segurança jurídica, máxime a partir do viés consequencialista introduzido pela Lei
nº 13.655/2018 (LINDB).
Este não é um fenômeno recente, nem tampouco brasileiro (embora, por
aqui, ele ganhe aspectos mais graves, pois muitos entendem a sobreposição de
competências como algo positivo, desejável até). Por esta razão, assiste-se ao
surgimento de iniciativas para permitir o exercício coordenado de competências.
Assim, cite-se, por exemplo, a Conferência de Serviço, na Itália, e a Conferência
Procedimental, em Portugal. Um dos subscritores do presente ensaio participou,
inclusive, de uma Comissão de Juristas, capitaneada pela Professora Maria Sylvia
Di Pietro, que, ao pretender alterar o vetusto Decreto-Lei nº 200/1967, também
propunha sugestão de regra para o trespasse do racional de tais institutos para o
direito brasileiro. Investidas infraconstitucionais foram endereçadas, nos últimos
tempos, com tal desiderato.
A disciplina do exercício de competências coordenadas se justifica, por exem-
plo, em razão do plexo de competências comuns ou concorrentes entre entidades
da Federação, entre entidades regulatórias e ambientais e, em especial, entre enti-
dades controladoras (Ministérios Públicos, Tribunais de Contas e Poder Judiciário).
A pouca clareza e a sobreposição de competências acarreta disfuncionalidade das
funções públicas. Como não existe vácuo de poder, as dúvidas e a descoordenação
entre entidades públicas sugerem o estímulo a duas práticas que se convolam em
patologias disfuncionais: a disputa reputacional e os comportamentos oportunis-
tas. Controladores universais se arvoram em competências centralizadoras, que
exsurgem das omissões e da descoordenação de entidades públicas.
É, nesse contexto, que foi editada a Lei nº 14.210/2021, que acrescenta o
Capítulo XI-A à Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, para dispor sobre a decisão
coordenada, no âmbito da Administração Pública Federal. O regramento foi tímido,
lasso e insuficiente para endereçar a problemática da descoordenação administra-
tiva. Desse modo, o objetivo do presente ensaio é o de investigar os quadrantes
do novel instituto, bem como propor, de lege ferenda, alguns aprimoramentos, que
poderiam militar em favor de sua eficiência.
Para tanto, o presente ensaio percorrerá o seguinte itinerário: em primeiro
lugar, serão apontadas as razões que justificam a disciplina do exercício coorde-
nado de competências administrativas. Depois, pretende-se investigar, ainda que
tangencialmente, as normatizações, internacionais e nacionais, sobre o tema, com
o desiderato de se extrair do benchmarking diretrizes de aprimoramento do novel
instituto. Ao final, pretende-se lançar mão de uma pesquisa empírica sobre a sua
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
direitos fundamentais e da processualização da atividade administrativa, dá lugar
à instalação de um novel regime jurídico, a lastrear o atuar das entidades públi-
cas funcionalizado a valores como a eficiência, o direito dos administrados e a
segurança jurídica, máxime a partir do viés consequencialista introduzido pela Lei
nº 13.655/2018 (LINDB).
Este não é um fenômeno recente, nem tampouco brasileiro (embora, por
aqui, ele ganhe aspectos mais graves, pois muitos entendem a sobreposição de
competências como algo positivo, desejável até). Por esta razão, assiste-se ao
surgimento de iniciativas para permitir o exercício coordenado de competências.
Assim, cite-se, por exemplo, a Conferência de Serviço, na Itália, e a Conferência
Procedimental, em Portugal. Um dos subscritores do presente ensaio participou,
inclusive, de uma Comissão de Juristas, capitaneada pela Professora Maria Sylvia
Di Pietro, que, ao pretender alterar o vetusto Decreto-Lei nº 200/1967, também
propunha sugestão de regra para o trespasse do racional de tais institutos para o
direito brasileiro. Investidas infraconstitucionais foram endereçadas, nos últimos
tempos, com tal desiderato.
A disciplina do exercício de competências coordenadas se justifica, por exem-
plo, em razão do plexo de competências comuns ou concorrentes entre entidades
da Federação, entre entidades regulatórias e ambientais e, em especial, entre enti-
dades controladoras (Ministérios Públicos, Tribunais de Contas e Poder Judiciário).
A pouca clareza e a sobreposição de competências acarreta disfuncionalidade das
funções públicas. Como não existe vácuo de poder, as dúvidas e a descoordenação
entre entidades públicas sugerem o estímulo a duas práticas que se convolam em
patologias disfuncionais: a disputa reputacional e os comportamentos oportunis-
tas. Controladores universais se arvoram em competências centralizadoras, que
exsurgem das omissões e da descoordenação de entidades públicas.
É, nesse contexto, que foi editada a Lei nº 14.210/2021, que acrescenta o
Capítulo XI-A à Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, para dispor sobre a decisão
coordenada, no âmbito da Administração Pública Federal. O regramento foi tímido,
lasso e insuficiente para endereçar a problemática da descoordenação administra-
tiva. Desse modo, o objetivo do presente ensaio é o de investigar os quadrantes
do novel instituto, bem como propor, de lege ferenda, alguns aprimoramentos, que
poderiam militar em favor de sua eficiência.
Para tanto, o presente ensaio percorrerá o seguinte itinerário: em primeiro
lugar, serão apontadas as razões que justificam a disciplina do exercício coorde-
nado de competências administrativas. Depois, pretende-se investigar, ainda que
tangencialmente, as normatizações, internacionais e nacionais, sobre o tema, com
o desiderato de se extrair do benchmarking diretrizes de aprimoramento do novel
instituto. Ao final, pretende-se lançar mão de uma pesquisa empírica sobre a sua
113R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
aplicação, no direito brasileiro, que sirva a testar a hipótese de que, nos termos
trazidos pela Lei nº 14.210/2021, o instituto da decisão coordenada ainda guarda
aplicação tímida e pouco efetiva.
1 A “bagunça” de competências administrativas e a sua
disfuncionalidade
A atuação coordenada da Administração Pública diz com a própria unicidade
do Estado, na qualidade de uma personificação de um plexo de competências pu-
blicísticas. Motivo pela qual seus atos não podem ser imputados, exclusivamen-
te, a órgãos, agentes, ou a qualquer de suas entidades, de forma isolada, 1 mas a
entidades personificadas, que congreguem um racional de unidade administrativa.
Segue daí a razão pela qual a repartição de competências administrativas entre
entidades da Administração Pública – tenham elas personalidade jurídica, ou não
– não podem importar, no seu exercício, por intermédio de atos administrativos
descoordenados. 2
Não se trata de diretriz novidadeira na gestão pública. É dizer, desde a Re-
forma Administrativa, engendrada nos idos de 1930, o Departamento Administra-
tivo do Serviço Público (DASP) – criado pelo Decreto-Lei nº 579, de 30 de julho de
1938 – já tinha uma “Divisão de Organização e Coordenação (D. C.)”, que pretendia
uniformizar o atuar daquele órgão, sob a supervisão e coordenação da Presidên-
cia da República. Na mesma direção, anos mais tarde, a Reforma Administrativa
empreendida, pelo Decreto-Lei nº 200/1967, tinha – como um de seus princípios
fundamentais – a coordenação entre o exercício de competências administrativas
(art. 6º, II, do Decreto-Lei nº 200/1967).3
1 Nas palavras de Herman Heller “Al decir que el Estado es una unidad real queremos significar que aquél, al
igual que cualquier otra organización, es ante todo una conexión real de efectividad, por lo que el poder estatal
se nos aparece no como una unidad meramente imaginada por nosotros, sino como una unidad que actúa
de modo causal. El Estado, como toda organización, es un poder engendrado por varios factores pero que,
por su parte, actúa unitariamente, y cuyos actos no pueden ser imputados ni a los órganos exclusivamente
ni a la ordenación entrelazante en sí misma y ni siquiera a todos los actuales partícipes” (HELLER, Herman.
Teoría del Estado. 2. ed. en español. México: Fondo de Cultura Económica, 1998, p. 303).
2 A clássica Teoria do Órgão, consagrada por Otto Gierke, voltava-se a diferenciar os institutos do órgão e da
representação destacando que o órgão, enquanto parte de um corpo, não o representa, atuando em direito
próprio, sendo esta a característica que lhe confere identidade, ainda que não personalidade. Assim é que
na ideia de estrutura está nitidamente incluída a de órgão, que a conforma, e, na ideia de atividade, a de
uma função atribuída a uma entidade administrativa.
3 Confira-se, nesse sentido, os seus arts. 8º e 9º: “Art. 8º As atividades da Administração Federal e, es-
pecialmente, a execução dos planos e programas de govêrno, serão objeto de permanente coordenação.
§1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias
individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a insti-
tuição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo. §2º No nível superior
da Administração Federal, a coordenação será assegurada através de reuniões do Ministério, reuniões
de Ministros de Estado responsáveis por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um dos
Ministros de Estado (art. 36), funcionamento das Secretarias Gerais (art. 23, §1º) e coordenação central
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
aplicação, no direito brasileiro, que sirva a testar a hipótese de que, nos termos
trazidos pela Lei nº 14.210/2021, o instituto da decisão coordenada ainda guarda
aplicação tímida e pouco efetiva.
1 A “bagunça” de competências administrativas e a sua
disfuncionalidade
A atuação coordenada da Administração Pública diz com a própria unicidade
do Estado, na qualidade de uma personificação de um plexo de competências pu-
blicísticas. Motivo pela qual seus atos não podem ser imputados, exclusivamen-
te, a órgãos, agentes, ou a qualquer de suas entidades, de forma isolada, 1 mas a
entidades personificadas, que congreguem um racional de unidade administrativa.
Segue daí a razão pela qual a repartição de competências administrativas entre
entidades da Administração Pública – tenham elas personalidade jurídica, ou não
– não podem importar, no seu exercício, por intermédio de atos administrativos
descoordenados. 2
Não se trata de diretriz novidadeira na gestão pública. É dizer, desde a Re-
forma Administrativa, engendrada nos idos de 1930, o Departamento Administra-
tivo do Serviço Público (DASP) – criado pelo Decreto-Lei nº 579, de 30 de julho de
1938 – já tinha uma “Divisão de Organização e Coordenação (D. C.)”, que pretendia
uniformizar o atuar daquele órgão, sob a supervisão e coordenação da Presidên-
cia da República. Na mesma direção, anos mais tarde, a Reforma Administrativa
empreendida, pelo Decreto-Lei nº 200/1967, tinha – como um de seus princípios
fundamentais – a coordenação entre o exercício de competências administrativas
(art. 6º, II, do Decreto-Lei nº 200/1967).3
1 Nas palavras de Herman Heller “Al decir que el Estado es una unidad real queremos significar que aquél, al
igual que cualquier otra organización, es ante todo una conexión real de efectividad, por lo que el poder estatal
se nos aparece no como una unidad meramente imaginada por nosotros, sino como una unidad que actúa
de modo causal. El Estado, como toda organización, es un poder engendrado por varios factores pero que,
por su parte, actúa unitariamente, y cuyos actos no pueden ser imputados ni a los órganos exclusivamente
ni a la ordenación entrelazante en sí misma y ni siquiera a todos los actuales partícipes” (HELLER, Herman.
Teoría del Estado. 2. ed. en español. México: Fondo de Cultura Económica, 1998, p. 303).
2 A clássica Teoria do Órgão, consagrada por Otto Gierke, voltava-se a diferenciar os institutos do órgão e da
representação destacando que o órgão, enquanto parte de um corpo, não o representa, atuando em direito
próprio, sendo esta a característica que lhe confere identidade, ainda que não personalidade. Assim é que
na ideia de estrutura está nitidamente incluída a de órgão, que a conforma, e, na ideia de atividade, a de
uma função atribuída a uma entidade administrativa.
3 Confira-se, nesse sentido, os seus arts. 8º e 9º: “Art. 8º As atividades da Administração Federal e, es-
pecialmente, a execução dos planos e programas de govêrno, serão objeto de permanente coordenação.
§1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias
individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a insti-
tuição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo. §2º No nível superior
da Administração Federal, a coordenação será assegurada através de reuniões do Ministério, reuniões
de Ministros de Estado responsáveis por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um dos
Ministros de Estado (art. 36), funcionamento das Secretarias Gerais (art. 23, §1º) e coordenação central
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023114
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
Nada obstante, o incremento da complexidade e da dinâmica social, ao longo
das últimas décadas – com a consequente identificação dos mais diversos interesses
públicos, a serem tutelados, pelo ordenamento jurídico – importaram no rearranjo
institucional da Administração Pública. Tal arquitetura institucional foi construída,
por intermédio da criação de núcleos, cada vez mais, especializados, o que se
convencionou denominar de um movimento de alteração de uma Administração
Pública Piramidal para uma Administração Pública Policêntrica.4 Nesse quadrante,
conferiu-se uma autonomia reforçada para essas entidades administrativas, mui-
tas das quais insuladas de influências políticas episódicas (agências reguladoras,
CVM, CADE, entre outras). Tal autonomia reforçada, por certo, não prescindia de
uma atuação coordenada. Tanto é verdade que a Lei nº 9.497/1997, que altera
procedimentos relativos ao Programa Nacional de Desestatização, deixou assen-
tado o dever de coordenação dos procedimentos de desestatização (art. 6º, §3º,
§4º, b, e §5º). Tanto é verdade que, mais recentemente, a Lei nº 13.848/2019,
em seu art. 29, dispõe que “No exercício de suas competências definidas em lei,
duas ou mais agências reguladoras poderão editar atos normativos conjuntos dis-
pondo sobre matéria cuja disciplina envolva agentes econômicos sujeitos a mais
de uma regulação setorial”.
Acontece que as externalidades positivas caudatárias da descentralização e da
especialização não mais existem, quando tem lugar uma fragmentação excessiva do
exercício de competências administrativas.5 Cuida-se de uma falha de coordenação
dos sistemas de atividades auxiliares (art. 31). §3º Quando submetidos ao Presidente da República, os
assuntos deverão ter sido prèviamente coordenados com todos os setores nêles interessados, inclusive
no que respeita aos aspectos administrativos pertinentes, através de consultas e entendimentos, de
modo a sempre compreenderem soluções integradas e que se harmonizem com a política geral e setorial
do Govêrno. Idêntico procedimento será adotado nos demais níveis da Administração Federal, antes da
submissão dos assuntos à decisão da autoridade competente”.
“Art. 9º Os órgãos que operam na mesma área geográfica serão submetidos à coordenação com o objetivo
de assegurar a programação e execução integrada dos serviços federais.
Parágrafo único. Quando ficar demonstrada a inviabilidade de celebração de convênio (alínea b do §1º
do art. 10) com os órgãos estaduais e municipais que exerçam atividades idênticas, os órgãos federais
buscarão com êles coordenar-se, para evitar dispersão de esforços e de investimentos na mesma área
geográfica.”
4 Como bem pontuado por Gustavo Binebojm “As autoridades independentes quebram o vínculo de unidade
no interior da Administração Pública, eis que a sua atividade passou a situar-se em esfera jurídica externa
à da responsabilidade política do governo. Caracterizadas por um grau reforçado da autonomia política
de seus dirigentes em relação à chefia da Administração central, as autoridades independentes rompem
o modelo tradicional de recondução direta de todas as ações administrativas ao governo (decorrente da
unidade da Administração). Passa-se, assim, de um desenho piramidal para uma configuração policêntrica”
(BINENBOJM, Gustavo. A constitucionalização do direito administrativo no Brasil: um inventário de avanços e
retrocessos. Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, ano 4, n. 14, p. 9-53, jul./set. 2006). No mesmo
sentido, v. ARAGãO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras: algumas perplexidades e desmistifica-
ções. Interesse Público – IP, ano 10, n. 51, p. 61-73, set./out. 2008; GUERRA, Sérgio. Discricionariedade,
Regulação e Reflexividade. 6. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2021.
5 Aqui se traça um paralelo com os estudos de Norberto Bobbio que, em análise de espectro mais amplo
(tendo por âmbito da Teoria do Direito), observa a tendência atual de se entender o Direito, que caminha
da estrutura à função: “Enquanto Kelsen jamais abandonou totalmente o ponto de vista funcional – aliás,
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
Nada obstante, o incremento da complexidade e da dinâmica social, ao longo
das últimas décadas – com a consequente identificação dos mais diversos interesses
públicos, a serem tutelados, pelo ordenamento jurídico – importaram no rearranjo
institucional da Administração Pública. Tal arquitetura institucional foi construída,
por intermédio da criação de núcleos, cada vez mais, especializados, o que se
convencionou denominar de um movimento de alteração de uma Administração
Pública Piramidal para uma Administração Pública Policêntrica.4 Nesse quadrante,
conferiu-se uma autonomia reforçada para essas entidades administrativas, mui-
tas das quais insuladas de influências políticas episódicas (agências reguladoras,
CVM, CADE, entre outras). Tal autonomia reforçada, por certo, não prescindia de
uma atuação coordenada. Tanto é verdade que a Lei nº 9.497/1997, que altera
procedimentos relativos ao Programa Nacional de Desestatização, deixou assen-
tado o dever de coordenação dos procedimentos de desestatização (art. 6º, §3º,
§4º, b, e §5º). Tanto é verdade que, mais recentemente, a Lei nº 13.848/2019,
em seu art. 29, dispõe que “No exercício de suas competências definidas em lei,
duas ou mais agências reguladoras poderão editar atos normativos conjuntos dis-
pondo sobre matéria cuja disciplina envolva agentes econômicos sujeitos a mais
de uma regulação setorial”.
Acontece que as externalidades positivas caudatárias da descentralização e da
especialização não mais existem, quando tem lugar uma fragmentação excessiva do
exercício de competências administrativas.5 Cuida-se de uma falha de coordenação
dos sistemas de atividades auxiliares (art. 31). §3º Quando submetidos ao Presidente da República, os
assuntos deverão ter sido prèviamente coordenados com todos os setores nêles interessados, inclusive
no que respeita aos aspectos administrativos pertinentes, através de consultas e entendimentos, de
modo a sempre compreenderem soluções integradas e que se harmonizem com a política geral e setorial
do Govêrno. Idêntico procedimento será adotado nos demais níveis da Administração Federal, antes da
submissão dos assuntos à decisão da autoridade competente”.
“Art. 9º Os órgãos que operam na mesma área geográfica serão submetidos à coordenação com o objetivo
de assegurar a programação e execução integrada dos serviços federais.
Parágrafo único. Quando ficar demonstrada a inviabilidade de celebração de convênio (alínea b do §1º
do art. 10) com os órgãos estaduais e municipais que exerçam atividades idênticas, os órgãos federais
buscarão com êles coordenar-se, para evitar dispersão de esforços e de investimentos na mesma área
geográfica.”
4 Como bem pontuado por Gustavo Binebojm “As autoridades independentes quebram o vínculo de unidade
no interior da Administração Pública, eis que a sua atividade passou a situar-se em esfera jurídica externa
à da responsabilidade política do governo. Caracterizadas por um grau reforçado da autonomia política
de seus dirigentes em relação à chefia da Administração central, as autoridades independentes rompem
o modelo tradicional de recondução direta de todas as ações administrativas ao governo (decorrente da
unidade da Administração). Passa-se, assim, de um desenho piramidal para uma configuração policêntrica”
(BINENBOJM, Gustavo. A constitucionalização do direito administrativo no Brasil: um inventário de avanços e
retrocessos. Revista Brasileira de Direito Público – RBDP, ano 4, n. 14, p. 9-53, jul./set. 2006). No mesmo
sentido, v. ARAGãO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras: algumas perplexidades e desmistifica-
ções. Interesse Público – IP, ano 10, n. 51, p. 61-73, set./out. 2008; GUERRA, Sérgio. Discricionariedade,
Regulação e Reflexividade. 6. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2021.
5 Aqui se traça um paralelo com os estudos de Norberto Bobbio que, em análise de espectro mais amplo
(tendo por âmbito da Teoria do Direito), observa a tendência atual de se entender o Direito, que caminha
da estrutura à função: “Enquanto Kelsen jamais abandonou totalmente o ponto de vista funcional – aliás,
115R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
regulatória, em sentido amplo, 6 a qual diz respeito aos casos de inconsistências
e incoerências causadas pela multiplicidade de normas sobre um mesmo tema,
seja porque editadas por agentes diversos, seja porque editadas pelo mesmo
agente, sem qualquer controle acerca de sua expedição. Ela terá lugar, sobretudo,
nas hipóteses em que diversas entidades possuem competência para disciplinar
o mesmo tema7 (v.g., legislar sobre meio ambiente, no Brasil).
O exercício de competências concorrentes, por entidades da Federação, é um
exemplo saliente do que, aqui, se trata. Assim, por exemplo, cite-se que, no direito
brasileiro, a Constituição atribuiu competência à União, aos Estados, ao Distrito Fe-
deral e aos Municípios para o exercício de uma miríade de competências, no setor
de saneamento, o que importou em históricas disputas quanto à sua titularidade.8
Essas disputas se deram em razão do plexo de competências constitucionais que
tem lugar no disposto no art. 21, XX, da CRFB, que confere à União a competência
para instituir diretrizes gerais de saneamento básico; da competência comum das
três entidades federadas, de acordo com o art. 24, VI, para legislar sobre meio
ambiente e controle da poluição e competência comum dos três níveis federativos
para promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições
habitacionais e de saneamento básico (art. 23, XI, da CRFB) e da competência dos
Poderes Públicos para a execução de ações de saneamento na saúde (art. 200,
IV, da CRFB).
a única definição do direito que encontramos em Kelsen é do tipo funcional –, Hart, como vimos, levou às
últimas consequências a abordagem estrutural, chegando a definir o direito não como uma técnica especí-
fica, mas como uma estrutura específica. Esse modo de entender o direito é uma resposta não à pergunta:
“Qual é a função do direito?”, mas a esta outra: “Que tipo de organização é?” Se o reconhecimento da
importância do direito promocional pode ter algum efeito, não é tanto em relação à abordagem estrutural do
direito, mas sobretudo, à abordagem funcional. [...] Creio, portanto, que hoje seja mais importante definir
o direito, do ponto de vista funcional, como forma de controle e de direção social” (BOBBIO, Norberto. Da
estrutura à função: novos estudos de teoria do direito. Tradução: Daniela Beccaccia Versiani. São Paulo:
Manole, 2007. p. 78-79).
6 A coordenação regulatória, diversamente, é o ajuste de padrões domésticos a formatos ou molduras
regulatórias estrangeiras, permitindo verificar preferências regulatórias diferentes (DREZNER, D. W. All
Politics is Global: explaning international regulatory regimes. Princeton and Oxford: Princeton University
Press, 2007 apud RACHMAN, Nora Matilde. Caminhos da Cooperação Regulatória no Mercado de Capitais.
2013. Tese. (Doutorado em Relações Internacionais) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2013).
7 SUNSTEIN, Cass. After Rights Revolution: Reconceiving the Regulatory State. Massachustts: Harvard University
Press, 1993. pp. 84-96; OECD. Working Party on Regulatory Management and Reform: Proceedings of an
Expert Meeting in London, United Kingdom, 2005, p. 51.
8 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Art. 23. In: CANOTILHO, J. J. Gomes et al. (Coord.). Comentários
à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013. Para Vinícius Marques de Carvalho, “[o]
que singulariza as competências comuns ou concorrentes é a organização nacional de funções de grande
relevância para a sociedade como um todo e que, por isso mesmo, envolvem a concretização de direitos
fundamentais. O rol apresentado pelo art. 23 do texto constitucional contempla essa dimensão ao salientar
as questões de natureza social (incisos II, V, VIII, IX, X e XII) e ambiental (incisos VI, VII e XI)” (CARVALHO,
Vinícius Marques de. Regulação dos Serviços de Saneamento Básico: Cooperação Institucional para o De-
senvolvimento do Setor. In: SALOMãO FILHO, Calixto (Org.). Regulação e Desenvolvimento: Novos Temas.
São Paulo: Malheiros, 2012, p. 122).
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
regulatória, em sentido amplo, 6 a qual diz respeito aos casos de inconsistências
e incoerências causadas pela multiplicidade de normas sobre um mesmo tema,
seja porque editadas por agentes diversos, seja porque editadas pelo mesmo
agente, sem qualquer controle acerca de sua expedição. Ela terá lugar, sobretudo,
nas hipóteses em que diversas entidades possuem competência para disciplinar
o mesmo tema7 (v.g., legislar sobre meio ambiente, no Brasil).
O exercício de competências concorrentes, por entidades da Federação, é um
exemplo saliente do que, aqui, se trata. Assim, por exemplo, cite-se que, no direito
brasileiro, a Constituição atribuiu competência à União, aos Estados, ao Distrito Fe-
deral e aos Municípios para o exercício de uma miríade de competências, no setor
de saneamento, o que importou em históricas disputas quanto à sua titularidade.8
Essas disputas se deram em razão do plexo de competências constitucionais que
tem lugar no disposto no art. 21, XX, da CRFB, que confere à União a competência
para instituir diretrizes gerais de saneamento básico; da competência comum das
três entidades federadas, de acordo com o art. 24, VI, para legislar sobre meio
ambiente e controle da poluição e competência comum dos três níveis federativos
para promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições
habitacionais e de saneamento básico (art. 23, XI, da CRFB) e da competência dos
Poderes Públicos para a execução de ações de saneamento na saúde (art. 200,
IV, da CRFB).
a única definição do direito que encontramos em Kelsen é do tipo funcional –, Hart, como vimos, levou às
últimas consequências a abordagem estrutural, chegando a definir o direito não como uma técnica especí-
fica, mas como uma estrutura específica. Esse modo de entender o direito é uma resposta não à pergunta:
“Qual é a função do direito?”, mas a esta outra: “Que tipo de organização é?” Se o reconhecimento da
importância do direito promocional pode ter algum efeito, não é tanto em relação à abordagem estrutural do
direito, mas sobretudo, à abordagem funcional. [...] Creio, portanto, que hoje seja mais importante definir
o direito, do ponto de vista funcional, como forma de controle e de direção social” (BOBBIO, Norberto. Da
estrutura à função: novos estudos de teoria do direito. Tradução: Daniela Beccaccia Versiani. São Paulo:
Manole, 2007. p. 78-79).
6 A coordenação regulatória, diversamente, é o ajuste de padrões domésticos a formatos ou molduras
regulatórias estrangeiras, permitindo verificar preferências regulatórias diferentes (DREZNER, D. W. All
Politics is Global: explaning international regulatory regimes. Princeton and Oxford: Princeton University
Press, 2007 apud RACHMAN, Nora Matilde. Caminhos da Cooperação Regulatória no Mercado de Capitais.
2013. Tese. (Doutorado em Relações Internacionais) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2013).
7 SUNSTEIN, Cass. After Rights Revolution: Reconceiving the Regulatory State. Massachustts: Harvard University
Press, 1993. pp. 84-96; OECD. Working Party on Regulatory Management and Reform: Proceedings of an
Expert Meeting in London, United Kingdom, 2005, p. 51.
8 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Art. 23. In: CANOTILHO, J. J. Gomes et al. (Coord.). Comentários
à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013. Para Vinícius Marques de Carvalho, “[o]
que singulariza as competências comuns ou concorrentes é a organização nacional de funções de grande
relevância para a sociedade como um todo e que, por isso mesmo, envolvem a concretização de direitos
fundamentais. O rol apresentado pelo art. 23 do texto constitucional contempla essa dimensão ao salientar
as questões de natureza social (incisos II, V, VIII, IX, X e XII) e ambiental (incisos VI, VII e XI)” (CARVALHO,
Vinícius Marques de. Regulação dos Serviços de Saneamento Básico: Cooperação Institucional para o De-
senvolvimento do Setor. In: SALOMãO FILHO, Calixto (Org.). Regulação e Desenvolvimento: Novos Temas.
São Paulo: Malheiros, 2012, p. 122).
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023116
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
Mais especificamente, a questão debatida foi a de saber se os serviços que
integram o saneamento básico seriam, ou não, serviços de natureza local, ou se,
em determinas circunstâncias, previstas, constitucionalmente – como, por exemplo,
no caso da instituição de regiões metropolitanas pelo Estado-membro (artigo 25,
§3º, da CRFB) – essa competência, superando o interesse local, seria transferida
para os Estados. O tema foi, extemporaneamente, enfrentado, pelo Supremo Tri-
bunal Federal – STF, por ocasião do julgamento da ADI nº 1.842, que reconheceu
a titularidade de tais serviços aos Municípios.9
Nada obstante, a indefinição de competências entre entidades federadas, por
mais de quinze anos, gerou um “campeonato de omissões entre entes da Federa-
ção”. Estados e Municípios entabularam, ao longo dos anos, disputas judiciais para
não explorar um serviço essencial à população brasileira. O resultado: o Brasil ocupa
uma retardatária (e vergonhosa) posição no atendimento a requisitos mínimos de
universalização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
Assim também se passa, no exercício de competências liberatórias em pro-
jetos de infraestrutura. Não raro, são conferidos títulos habilitantes concessórios
ou autorizativos, por entidades reguladoras, para a exploração de infraestruturas
(v.g., portos, aeroportos, rodovias, ferrovias), por particulares, os quais têm o seu
devir interditado em razão de determinações de entidades ambientais. Não foi por
outra razão que foi editada a Lei nº 13.334/2016, que, ao criar o Programa de
Parcerias de Investimentos – PPI, prescreve, em seu art. 17, o seguinte: “Os ór-
gãos, entidades e autoridades estatais, inclusive as autônomas e independentes,
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com competências
de cujo exercício dependa a viabilização de empreendimento do PPI, têm o de-
ver de atuar, em conjunto e com eficiência, para que sejam concluídos, de forma
uniforme, econômica e em prazo compatível com o caráter prioritário nacional do
empreendimento, todos os processos e atos administrativos necessários à sua
estruturação, liberação e execução”.
9 No âmbito da ADI nº 1.842 (que reconheceu a titularidade de tais serviços aos municípios), o STF deixou
assentado que “O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatí-
veis com a autonomia municipal. O mencionado do interesse comum não é comum apenas aos municípios
envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano”. Ainda no referido julgado, restou
assentado que “A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e
passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, §3º, da Constituição Federal”. Por fim, cite-se a seguinte
passagem de acordo com a qual “O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à
União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico”.
No mesmo precedente, o STF deixou assentado que “para o adequado atendimento do interesse comum,
a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de
gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante os arts. 3º,
II, e 24 da Lei Federal nº 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente,
nos termos em que prevista na lei complementar estadual que instituiu aglomerações urbanas” (STF, ADI
1842, Rel. Luiz Fux, Rel. p/ Acórdão Gilmar Mendes, Pleno, j. 06.03.2013, DJe-181, Divulg. 13.09.2013,
Public. 16.09.2013, Ement. V. 02701-01, p. 00001).
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
Mais especificamente, a questão debatida foi a de saber se os serviços que
integram o saneamento básico seriam, ou não, serviços de natureza local, ou se,
em determinas circunstâncias, previstas, constitucionalmente – como, por exemplo,
no caso da instituição de regiões metropolitanas pelo Estado-membro (artigo 25,
§3º, da CRFB) – essa competência, superando o interesse local, seria transferida
para os Estados. O tema foi, extemporaneamente, enfrentado, pelo Supremo Tri-
bunal Federal – STF, por ocasião do julgamento da ADI nº 1.842, que reconheceu
a titularidade de tais serviços aos Municípios.9
Nada obstante, a indefinição de competências entre entidades federadas, por
mais de quinze anos, gerou um “campeonato de omissões entre entes da Federa-
ção”. Estados e Municípios entabularam, ao longo dos anos, disputas judiciais para
não explorar um serviço essencial à população brasileira. O resultado: o Brasil ocupa
uma retardatária (e vergonhosa) posição no atendimento a requisitos mínimos de
universalização dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
Assim também se passa, no exercício de competências liberatórias em pro-
jetos de infraestrutura. Não raro, são conferidos títulos habilitantes concessórios
ou autorizativos, por entidades reguladoras, para a exploração de infraestruturas
(v.g., portos, aeroportos, rodovias, ferrovias), por particulares, os quais têm o seu
devir interditado em razão de determinações de entidades ambientais. Não foi por
outra razão que foi editada a Lei nº 13.334/2016, que, ao criar o Programa de
Parcerias de Investimentos – PPI, prescreve, em seu art. 17, o seguinte: “Os ór-
gãos, entidades e autoridades estatais, inclusive as autônomas e independentes,
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com competências
de cujo exercício dependa a viabilização de empreendimento do PPI, têm o de-
ver de atuar, em conjunto e com eficiência, para que sejam concluídos, de forma
uniforme, econômica e em prazo compatível com o caráter prioritário nacional do
empreendimento, todos os processos e atos administrativos necessários à sua
estruturação, liberação e execução”.
9 No âmbito da ADI nº 1.842 (que reconheceu a titularidade de tais serviços aos municípios), o STF deixou
assentado que “O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatí-
veis com a autonomia municipal. O mencionado do interesse comum não é comum apenas aos municípios
envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano”. Ainda no referido julgado, restou
assentado que “A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e
passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, §3º, da Constituição Federal”. Por fim, cite-se a seguinte
passagem de acordo com a qual “O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à
União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico”.
No mesmo precedente, o STF deixou assentado que “para o adequado atendimento do interesse comum,
a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de
gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante os arts. 3º,
II, e 24 da Lei Federal nº 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente,
nos termos em que prevista na lei complementar estadual que instituiu aglomerações urbanas” (STF, ADI
1842, Rel. Luiz Fux, Rel. p/ Acórdão Gilmar Mendes, Pleno, j. 06.03.2013, DJe-181, Divulg. 13.09.2013,
Public. 16.09.2013, Ement. V. 02701-01, p. 00001).
117R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
Além disso, nos últimos anos, a incoerência do exercício de competências
administrativas importou na profusão desordenada da sobreposição do exercício
de funções por órgãos de controle.10 Isso se deve à existência de várias esferas
com atribuição jurídica para interpretar e aplicar as normas de modo mandatório.
Agências reguladoras, tribunais administrativos – como o Conselho Administrativo de
Defesa Econômica (CADE), o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF),
a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), o Conselho de Recursos do Sistema
Financeiro Nacional (CRSFN, o “Conselhinho”, consoante as Leis nº 9.069/95,
9.447/97 e, mais recentemente, a Lei nº 13.506/17) –, os órgãos de controle
(Tribunais de Contas, controladorias e corregedorias), Tribunais Arbitrais, o Minis-
tério Público, e outras instâncias, aplicam o Direito, diariamente, em decisões que
têm efeitos concretos.
Um exemplo ilustra o exposto: o art. 16 da Lei nº 12.846/2013 (Lei Anti-
corrupção) – ancorado na experiência cooperativa vivenciada no âmbito do Siste-
ma Brasileiro de Direito da Concorrência – disciplinou o acordo de leniência, nos
seguintes quadrantes: “A autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública
poderá celebrar acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela
prática dos atos previstos nesta Lei que colaborem, efetivamente, com as inves-
tigações e o processo administrativo, sendo que dessa colaboração resulte”. Tal
previsão gerou uma crise institucional entre a Controladoria-Geral da União (CGU),
o Ministério Público Federal (MPF) e o Tribunal de Contas da União (TCU), cada um
invocando, ancorado na respectiva competência institucional para combater a cor-
rupção, a prerrogativa de celebrar tal ajuste.11
Daí a necessidade da observância da coerência administrativa. Nesse senti-
do, um dos autores do presente artigo já teve a oportunidade de asseverar12 que
“o dever de coerência administrativa determina, assim, que a Administração Públi-
ca se comunique internamente, harmonizando suas funções de forma coordenada
ou cooperativa, em favor de seu exercício coerente, evitando o embate estéril de
competências ou o comportamento contraditório de dois órgãos distintos”.13
10 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; PALMA, Juliana Bonacorsi de; MERLOTTO, Nara; GABRIEL, Yasser.
Reputação institucional e o controle das Agências Reguladoras pelo TCU. Revista de Direito Administrativo –
RDA, ano 14, n. 278.2, p. 37-70, maio/ago. 2019.
11 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; FREITAS, Rafael Véras de. Comentários à Lei nº 13.655/2018. Belo
Horizonte: Fórum, 2019, p. 8.
12 FREITAS, Rafael Véras de; RIBEIRO, Leonardo Coelho. Manutenção do ambiente negocial entre o público e
o privado e desenvolvimento nacional: o impacto das modulações regulatórias nos contratos da Adminis-
tração e o dever de coerência administrativa. In: CORRÊA, André Rodrigues; PINTO JúNIOR, Mario Engler.
Cumprimento de contratos e Razão de Estado. São Paulo: Saraiva, 2013.
13 Diogo de Figueiredo Moreira Neto conceitua o que denomina por princípio da coerência administrativa,
nos seguintes termos “Não obstante as descentralizações, que, por várias razões expostas, devam ser
procedidas, a Administração – de cada uma das unidades políticas – em reverência aos princípios da se-
gurança jurídica e da boa-fé dos administrados, deverá manter um desempenho congruente no concerto da
atuação dos respectivos entes e órgãos que a conformam. Quando a ação de qualquer uma das expressões
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
Além disso, nos últimos anos, a incoerência do exercício de competências
administrativas importou na profusão desordenada da sobreposição do exercício
de funções por órgãos de controle.10 Isso se deve à existência de várias esferas
com atribuição jurídica para interpretar e aplicar as normas de modo mandatório.
Agências reguladoras, tribunais administrativos – como o Conselho Administrativo de
Defesa Econômica (CADE), o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF),
a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), o Conselho de Recursos do Sistema
Financeiro Nacional (CRSFN, o “Conselhinho”, consoante as Leis nº 9.069/95,
9.447/97 e, mais recentemente, a Lei nº 13.506/17) –, os órgãos de controle
(Tribunais de Contas, controladorias e corregedorias), Tribunais Arbitrais, o Minis-
tério Público, e outras instâncias, aplicam o Direito, diariamente, em decisões que
têm efeitos concretos.
Um exemplo ilustra o exposto: o art. 16 da Lei nº 12.846/2013 (Lei Anti-
corrupção) – ancorado na experiência cooperativa vivenciada no âmbito do Siste-
ma Brasileiro de Direito da Concorrência – disciplinou o acordo de leniência, nos
seguintes quadrantes: “A autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública
poderá celebrar acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela
prática dos atos previstos nesta Lei que colaborem, efetivamente, com as inves-
tigações e o processo administrativo, sendo que dessa colaboração resulte”. Tal
previsão gerou uma crise institucional entre a Controladoria-Geral da União (CGU),
o Ministério Público Federal (MPF) e o Tribunal de Contas da União (TCU), cada um
invocando, ancorado na respectiva competência institucional para combater a cor-
rupção, a prerrogativa de celebrar tal ajuste.11
Daí a necessidade da observância da coerência administrativa. Nesse senti-
do, um dos autores do presente artigo já teve a oportunidade de asseverar12 que
“o dever de coerência administrativa determina, assim, que a Administração Públi-
ca se comunique internamente, harmonizando suas funções de forma coordenada
ou cooperativa, em favor de seu exercício coerente, evitando o embate estéril de
competências ou o comportamento contraditório de dois órgãos distintos”.13
10 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; PALMA, Juliana Bonacorsi de; MERLOTTO, Nara; GABRIEL, Yasser.
Reputação institucional e o controle das Agências Reguladoras pelo TCU. Revista de Direito Administrativo –
RDA, ano 14, n. 278.2, p. 37-70, maio/ago. 2019.
11 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; FREITAS, Rafael Véras de. Comentários à Lei nº 13.655/2018. Belo
Horizonte: Fórum, 2019, p. 8.
12 FREITAS, Rafael Véras de; RIBEIRO, Leonardo Coelho. Manutenção do ambiente negocial entre o público e
o privado e desenvolvimento nacional: o impacto das modulações regulatórias nos contratos da Adminis-
tração e o dever de coerência administrativa. In: CORRÊA, André Rodrigues; PINTO JúNIOR, Mario Engler.
Cumprimento de contratos e Razão de Estado. São Paulo: Saraiva, 2013.
13 Diogo de Figueiredo Moreira Neto conceitua o que denomina por princípio da coerência administrativa,
nos seguintes termos “Não obstante as descentralizações, que, por várias razões expostas, devam ser
procedidas, a Administração – de cada uma das unidades políticas – em reverência aos princípios da se-
gurança jurídica e da boa-fé dos administrados, deverá manter um desempenho congruente no concerto da
atuação dos respectivos entes e órgãos que a conformam. Quando a ação de qualquer uma das expressões
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023118
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
O tema foi anteriormente debatido, quando a entidade de defesa da concor-
rência (CADE) ultrapassava os lindes das competências de entidades reguladoras,14
mas na atual quadra, merece uma revisitação à luz da Lei nº 14.210/2021, que
acrescenta o Capítulo XI-A à Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, para dispor
sobre a decisão coordenada, no âmbito da Administração Pública Federal.
Para tanto, pretende-se realizar uma análise crítica do benchmarking norma-
tivo, que precedeu o novel dispositivo, com o desiderato de se investigar se o mo-
delo federal se valeu das melhores práticas a propósito dos regimes normativos
das decisões coordenadas, conforme tratado no próximo item.
2 Do benchmarking normativo (internacional e nacional) das
decisões coordenadas
As modalidades de decisões administrativas coordenadas têm origem no insti-
tuto da conhecida “Conferência de Serviços” (conferenza di servizi), que é caudatária
do direito italiano. Como se sabe, a Lei nº 241/1990 (Lei de Processo Adminis-
trativo italiana), com as alterações empreendidas, pelo Decreto nº 127/2016,
estabeleceu o conceito, os limites e o procedimento da conferência de serviços.
Segundo o art. 14 da referida Lei, a conferência de serviços pode ser convo-
cada por qualquer órgão da administração envolvido em um procedimento comum,
fracionárias funcionais do poder estatal que compõem a Administração, de modo casual ou deliberado,
puder provocar interferências ou vier a conflitar com a ação de outras, surge para essa Administração o
dever de harmonizá-los internamente, para que, externamente, ela não se apresente bifronte, conflitante,
disparatada e até mesmo contraditória, ameaçando ou ferindo direitos dos administrados, como ocorre,
por exemplo, nas clássicas hipóteses aplicativas do venire contra factum proprium. Este dever de coerência
decorre do cometimento constitucional a cargo do Presidente da República de exercer a direção unipessoal
da administração pública na órbita federal (art. 84, II) e, assim, simetricamente, em relação aos chefes do
Poder Executivo dos Estados, Distrito Federal e Municípios (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso
de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 119-120). No mesmo sentido: SOUTO,
Marcos Juruena Villela. O princípio da coerência na Administração Pública. Conferência de abertura do 1º
Congresso Estadual de Direito Administrativo do Instituto de Direito Administrativo do Estado do Rio de
Janeiro – IDAERJ. 29 de outubro de 2008.
14 Tal se dava, porquanto a ausência de compatibilização das competências à cura de cada uma das entidades
se dá, em linhas gerais, porque há entendimento de que o CADE e, segundo um aspecto mais amplo, o
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, possui competência para analisar todo e qualquer impac-
to à defesa da concorrência, com base no revogado art. 15 da Lei nº 8.884/94. De outro lado, a esta
compreensão se opõe a de que, especialmente quando o assunto envolvido está ligado à prestação de
um serviço público, caberia às agências reguladoras ponderar todos os valores postos em jogo de forma
equidistante, cenário no qual a concorrência estaria situada enquanto um desses valores, não sendo, as-
sim, de tutela exclusiva do CADE. Sobre o tema, v. BADIN, Arthur; ARAUJO, Gilvandro Vasconcelos Coelho
de. Conflito entre normas do CADE e da ANATEL. In: Revista de Direito do Consumidor, v. 1, p. 370-392,
2010; GARCIA, Flávio Amaral. Conflito entre o CADE e as agências reguladoras que atuam no campo dos
serviços públicos. In: SOUTO, Marcos Juruena Villela (Coord.) et al. Direito empresarial público. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 233-249; e MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Regulação seto-
rial e órgão antitruste: a importância da independência do regulador. In: CAMPILONGO, Celso (Org.) et al.
Concorrência e regulação do sistema financeiro. São Paulo: Max Limonad, 2002, p. 95-118; CHINAGLIA,
Olavo Zago; CARVALHO, Vinícius Marques de. CADE e as agências reguladoras: convergência institucional.
In: Jornal Valor Econômico, 13 de fevereiro de 2009.
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
O tema foi anteriormente debatido, quando a entidade de defesa da concor-
rência (CADE) ultrapassava os lindes das competências de entidades reguladoras,14
mas na atual quadra, merece uma revisitação à luz da Lei nº 14.210/2021, que
acrescenta o Capítulo XI-A à Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, para dispor
sobre a decisão coordenada, no âmbito da Administração Pública Federal.
Para tanto, pretende-se realizar uma análise crítica do benchmarking norma-
tivo, que precedeu o novel dispositivo, com o desiderato de se investigar se o mo-
delo federal se valeu das melhores práticas a propósito dos regimes normativos
das decisões coordenadas, conforme tratado no próximo item.
2 Do benchmarking normativo (internacional e nacional) das
decisões coordenadas
As modalidades de decisões administrativas coordenadas têm origem no insti-
tuto da conhecida “Conferência de Serviços” (conferenza di servizi), que é caudatária
do direito italiano. Como se sabe, a Lei nº 241/1990 (Lei de Processo Adminis-
trativo italiana), com as alterações empreendidas, pelo Decreto nº 127/2016,
estabeleceu o conceito, os limites e o procedimento da conferência de serviços.
Segundo o art. 14 da referida Lei, a conferência de serviços pode ser convo-
cada por qualquer órgão da administração envolvido em um procedimento comum,
fracionárias funcionais do poder estatal que compõem a Administração, de modo casual ou deliberado,
puder provocar interferências ou vier a conflitar com a ação de outras, surge para essa Administração o
dever de harmonizá-los internamente, para que, externamente, ela não se apresente bifronte, conflitante,
disparatada e até mesmo contraditória, ameaçando ou ferindo direitos dos administrados, como ocorre,
por exemplo, nas clássicas hipóteses aplicativas do venire contra factum proprium. Este dever de coerência
decorre do cometimento constitucional a cargo do Presidente da República de exercer a direção unipessoal
da administração pública na órbita federal (art. 84, II) e, assim, simetricamente, em relação aos chefes do
Poder Executivo dos Estados, Distrito Federal e Municípios (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso
de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 119-120). No mesmo sentido: SOUTO,
Marcos Juruena Villela. O princípio da coerência na Administração Pública. Conferência de abertura do 1º
Congresso Estadual de Direito Administrativo do Instituto de Direito Administrativo do Estado do Rio de
Janeiro – IDAERJ. 29 de outubro de 2008.
14 Tal se dava, porquanto a ausência de compatibilização das competências à cura de cada uma das entidades
se dá, em linhas gerais, porque há entendimento de que o CADE e, segundo um aspecto mais amplo, o
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, possui competência para analisar todo e qualquer impac-
to à defesa da concorrência, com base no revogado art. 15 da Lei nº 8.884/94. De outro lado, a esta
compreensão se opõe a de que, especialmente quando o assunto envolvido está ligado à prestação de
um serviço público, caberia às agências reguladoras ponderar todos os valores postos em jogo de forma
equidistante, cenário no qual a concorrência estaria situada enquanto um desses valores, não sendo, as-
sim, de tutela exclusiva do CADE. Sobre o tema, v. BADIN, Arthur; ARAUJO, Gilvandro Vasconcelos Coelho
de. Conflito entre normas do CADE e da ANATEL. In: Revista de Direito do Consumidor, v. 1, p. 370-392,
2010; GARCIA, Flávio Amaral. Conflito entre o CADE e as agências reguladoras que atuam no campo dos
serviços públicos. In: SOUTO, Marcos Juruena Villela (Coord.) et al. Direito empresarial público. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 233-249; e MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Regulação seto-
rial e órgão antitruste: a importância da independência do regulador. In: CAMPILONGO, Celso (Org.) et al.
Concorrência e regulação do sistema financeiro. São Paulo: Max Limonad, 2002, p. 95-118; CHINAGLIA,
Olavo Zago; CARVALHO, Vinícius Marques de. CADE e as agências reguladoras: convergência institucional.
In: Jornal Valor Econômico, 13 de fevereiro de 2009.
119R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
bem como pela parte privada interessada no ato decisório. Tal modalidade de decisão
dialógica entre entidades administrativas terá lugar quando as partes julgarem
“apropriado realizar um exame simultâneo dos interesses públicos envolvidos em
um procedimento administrativo, ou em vários procedimentos administrativos re-
lacionados com as mesmas atividades ou resultados”.15
Cuida-se de instituto interprocedimental, que é instalado quando a conclusão
de algum procedimento administrativo está sujeita à prolação de vários pareceres,
entendimentos e outros atos de consentimento (art. 14, item 2 da Lei nº 241/1990).
Assim, por exemplo, quando um projeto está submetido a avaliações de impacto
ambiental, todas as autorizações, entendimentos, concessões, licenças, pareceres
e decisões, necessários para sua viabilização, devem ser lastreados, no âmbito de
uma Conferência de Serviços, que será convocada, de modo síncrono, nos termos
do que dispõe o art. 14, item 4, da Lei nº 241/1990.
Tal procedimento terá lugar, no prazo de cinco dias, após o requerimento da
parte interessada. Na convocação, o órgão administrativo responsável por condu-
zir o processo notificará os demais órgãos envolvidos a respeito: (i) do objeto da
determinação a ser tomada, o pedido e a documentação pertinente; (ii) do prazo
peremptório dentro do qual os demais órgãos poderão solicitar documentos ou
esclarecimentos adicionais; (iii) do prazo peremptório dentro do qual os órgãos
envolvidos devem fazer suas próprias determinações sobre a decisão objeto da
conferência; e (iv) da eventual data da reunião síncrona, se houver.
De acordo com o art. 14-quater, item 1, da Lei nº 241/1990, a decisão funda-
mentada de conclusão da conferência, adotada pela Administração Pública, substitui,
para todos os efeitos, os atos que deveriam ser praticados por cada órgão específico.
Em face da decisão fundamentada da conferência, e dentro do prazo de dez dias, os
órgãos encarregados da proteção ambiental, da proteção paisagística-territorial, de
proteção do patrimônio cultural, ou de proteção da saúde e segurança pública, podem
apresentar uma objeção ao Presidente do Conselho de Ministros da Itália, desde que
já tenham expressado, inequivocadamente, sua posição, no bojo dos trabalhos da
conferência de serviços contestada.16
15 Tradução livre. No original: “La conferenza di servizi istruttoria può essere indetta dall’amministrazione
procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato,
quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un
procedimento amministrativo, ovvero in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime
attività o risultati. Tale conferenza si svolge con le modalità previste dall’articolo 14-bis o con modalità
diverse, definite dall’amministrazione procedente”.
16 Segundo o art. 14-quinquies, item 1 da Lei nº 241/1990: “Avverso la determinazione motivata di conclusione
della conferenza, entro 10 giorni dalla sua comunicazione, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini
possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri a condizione che abbiano espresso
in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza. Per le
amministrazioni statali l’opposizione è proposta dal Ministro competente”.
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
bem como pela parte privada interessada no ato decisório. Tal modalidade de decisão
dialógica entre entidades administrativas terá lugar quando as partes julgarem
“apropriado realizar um exame simultâneo dos interesses públicos envolvidos em
um procedimento administrativo, ou em vários procedimentos administrativos re-
lacionados com as mesmas atividades ou resultados”.15
Cuida-se de instituto interprocedimental, que é instalado quando a conclusão
de algum procedimento administrativo está sujeita à prolação de vários pareceres,
entendimentos e outros atos de consentimento (art. 14, item 2 da Lei nº 241/1990).
Assim, por exemplo, quando um projeto está submetido a avaliações de impacto
ambiental, todas as autorizações, entendimentos, concessões, licenças, pareceres
e decisões, necessários para sua viabilização, devem ser lastreados, no âmbito de
uma Conferência de Serviços, que será convocada, de modo síncrono, nos termos
do que dispõe o art. 14, item 4, da Lei nº 241/1990.
Tal procedimento terá lugar, no prazo de cinco dias, após o requerimento da
parte interessada. Na convocação, o órgão administrativo responsável por condu-
zir o processo notificará os demais órgãos envolvidos a respeito: (i) do objeto da
determinação a ser tomada, o pedido e a documentação pertinente; (ii) do prazo
peremptório dentro do qual os demais órgãos poderão solicitar documentos ou
esclarecimentos adicionais; (iii) do prazo peremptório dentro do qual os órgãos
envolvidos devem fazer suas próprias determinações sobre a decisão objeto da
conferência; e (iv) da eventual data da reunião síncrona, se houver.
De acordo com o art. 14-quater, item 1, da Lei nº 241/1990, a decisão funda-
mentada de conclusão da conferência, adotada pela Administração Pública, substitui,
para todos os efeitos, os atos que deveriam ser praticados por cada órgão específico.
Em face da decisão fundamentada da conferência, e dentro do prazo de dez dias, os
órgãos encarregados da proteção ambiental, da proteção paisagística-territorial, de
proteção do patrimônio cultural, ou de proteção da saúde e segurança pública, podem
apresentar uma objeção ao Presidente do Conselho de Ministros da Itália, desde que
já tenham expressado, inequivocadamente, sua posição, no bojo dos trabalhos da
conferência de serviços contestada.16
15 Tradução livre. No original: “La conferenza di servizi istruttoria può essere indetta dall’amministrazione
procedente, anche su richiesta di altra amministrazione coinvolta nel procedimento o del privato interessato,
quando lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti in un
procedimento amministrativo, ovvero in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesime
attività o risultati. Tale conferenza si svolge con le modalità previste dall’articolo 14-bis o con modalità
diverse, definite dall’amministrazione procedente”.
16 Segundo o art. 14-quinquies, item 1 da Lei nº 241/1990: “Avverso la determinazione motivata di conclusione
della conferenza, entro 10 giorni dalla sua comunicazione, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini
possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri a condizione che abbiano espresso
in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza. Per le
amministrazioni statali l’opposizione è proposta dal Ministro competente”.
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023120
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
Ademais, vale destacar o art. 15 da Lei nº 241/1990, o qual estabelece
permissivo genérico para celebração de decisões coordenadas em sentido amplo,
ao dispor que “mesmo fora dos casos previstos no art. 14, as autoridades públi-
cas podem sempre celebrar acordos entre si para regular a execução colaborativa
de atividades de interesse comum”. 17
No ordenamento jurídico português, as decisões administrativas coordenadas
(inspiradas no direito italiano) são designadas de “Conferência Procedimental”. O
instituto se encontra disciplinado nos artigos 77 e seguintes do Código de Pro-
cedimento Administrativo português. Nos termos do disposto no seu art. 77, tal
instituto se destina “ao exercício em comum ou conjugado das competências de
diversos órgãos da Administração Pública, no sentido de promover a eficiência, a
economicidade e a celeridade da atividade administrativa”. Por meio de tal confe-
rência, realiza-se o exercício conjugado e harmônico das competências necessárias
a viabilizar as pretensões, de ordens diversas, que os interessados dirigem ao Po-
der Público.18 Nos termos do seu art. 77, item 2, “as conferências procedimentais
podem dizer respeito a um único procedimento ou a vários procedimentos conexos,
e dirigir-se à tomada de uma única decisão ou de várias decisões conjugadas”.
A doutrina portuguesa conceitua a conferência procedimental como um “pro-
cedimento endo-procedimental, ou seja, um procedimento inserido em outro ou
outros procedimentos a fim de propiciar o exercício comum ou conjugado das
competências de diversos órgãos da Administração Pública”. 19 Significa dizer que
a conferência procedimental é, ela própria, um procedimento administrativo, ou
seja, uma “sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, ma-
nifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração”.20 Por meio de
tal conferência, realiza-se o exercício conjugado e harmônico das competências
necessárias a viabilizar as pretensões, de ordens diversas, que os interessados
dirigem ao Poder Público.21
17 Tradução livre. No original: “Anche al di fuori delle ipotesi previste dall’articolo 14, le amministrazioni
pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di
attività di interesse comune”.
18 DRE – Diário da República Eletrónico. Lexionário: Conferência procedimental. Disponível em: https://dre.
pt/dre/lexionario/termo/conferencia-procedimental. Acesso em: 19 dez. 2022.
19 SÉRVULO CORREIA, José Manuel. A Conferência Procedimental: Fontes e Opções. In: SOUSA, Marcelo
Rebelo de; PINTO, Eduardo Vera-Cruz (Coord.). Liber Amicorum Fausto de Quadros, v. II. Coimbra: Almedina,
2016, p. 18-19.
20 SÉRVULO CORREIA, José Manuel. A Conferência Procedimental: Fontes e Opções. In: SOUSA, Marcelo
Rebelo de; PINTO, Eduardo Vera-Cruz (Coord.). Liber Amicorum Fausto de Quadros, v. II. Coimbra: Almedina,
2016, p. 18-19.
21 DRE – Diário da República Eletrónico. Lexionário: Conferência procedimental. Disponível em: https://dre.
pt/dre/lexionario/termo/conferencia-procedimental. Acesso em: 19 dez. 2022.
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
Ademais, vale destacar o art. 15 da Lei nº 241/1990, o qual estabelece
permissivo genérico para celebração de decisões coordenadas em sentido amplo,
ao dispor que “mesmo fora dos casos previstos no art. 14, as autoridades públi-
cas podem sempre celebrar acordos entre si para regular a execução colaborativa
de atividades de interesse comum”. 17
No ordenamento jurídico português, as decisões administrativas coordenadas
(inspiradas no direito italiano) são designadas de “Conferência Procedimental”. O
instituto se encontra disciplinado nos artigos 77 e seguintes do Código de Pro-
cedimento Administrativo português. Nos termos do disposto no seu art. 77, tal
instituto se destina “ao exercício em comum ou conjugado das competências de
diversos órgãos da Administração Pública, no sentido de promover a eficiência, a
economicidade e a celeridade da atividade administrativa”. Por meio de tal confe-
rência, realiza-se o exercício conjugado e harmônico das competências necessárias
a viabilizar as pretensões, de ordens diversas, que os interessados dirigem ao Po-
der Público.18 Nos termos do seu art. 77, item 2, “as conferências procedimentais
podem dizer respeito a um único procedimento ou a vários procedimentos conexos,
e dirigir-se à tomada de uma única decisão ou de várias decisões conjugadas”.
A doutrina portuguesa conceitua a conferência procedimental como um “pro-
cedimento endo-procedimental, ou seja, um procedimento inserido em outro ou
outros procedimentos a fim de propiciar o exercício comum ou conjugado das
competências de diversos órgãos da Administração Pública”. 19 Significa dizer que
a conferência procedimental é, ela própria, um procedimento administrativo, ou
seja, uma “sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, ma-
nifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração”.20 Por meio de
tal conferência, realiza-se o exercício conjugado e harmônico das competências
necessárias a viabilizar as pretensões, de ordens diversas, que os interessados
dirigem ao Poder Público.21
17 Tradução livre. No original: “Anche al di fuori delle ipotesi previste dall’articolo 14, le amministrazioni
pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di
attività di interesse comune”.
18 DRE – Diário da República Eletrónico. Lexionário: Conferência procedimental. Disponível em: https://dre.
pt/dre/lexionario/termo/conferencia-procedimental. Acesso em: 19 dez. 2022.
19 SÉRVULO CORREIA, José Manuel. A Conferência Procedimental: Fontes e Opções. In: SOUSA, Marcelo
Rebelo de; PINTO, Eduardo Vera-Cruz (Coord.). Liber Amicorum Fausto de Quadros, v. II. Coimbra: Almedina,
2016, p. 18-19.
20 SÉRVULO CORREIA, José Manuel. A Conferência Procedimental: Fontes e Opções. In: SOUSA, Marcelo
Rebelo de; PINTO, Eduardo Vera-Cruz (Coord.). Liber Amicorum Fausto de Quadros, v. II. Coimbra: Almedina,
2016, p. 18-19.
21 DRE – Diário da República Eletrónico. Lexionário: Conferência procedimental. Disponível em: https://dre.
pt/dre/lexionario/termo/conferencia-procedimental. Acesso em: 19 dez. 2022.
121R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
Trata-se de instituto decorrente do princípio da consensualidade administra-
tiva,22 que tem por objetivo, num contexto de um Estado Pluriclasse, harmonizar
os diversos interesses públicos tutelados por órgãos ou entidades administrativas.
Sobre o tema, Rafael Wallbach Schwind23 afirma que “A Conferência de Serviço
consiste em um mecanismo destinado à resolução de divergências administrativas,
tratando-se de um procedimento em que se busca o consenso no encontro entre
os representantes dos vários órgãos ou entes envolvidos”. Esse instituto viabiliza
a resolução de conflitos entre entidades administrativas, permitindo, por exemplo,
que entidades técnicas e entidades políticas cheguem a uma decisão concertada.24
Além disso, a Conferência Procedimental pode assumir as seguintes modali-
dades: (i) conferência deliberativa, que se destina ao exercício conjunto das compe-
tências “decisórias dos órgãos participantes através de um único ato de conteúdo
complexo, que substitui a prática, por cada um deles, de atos administrativos au-
tónomos” (art. 77, item 3, “a” do Código de Procedimento Administrativo); ou (ii)
conferência de coordenação, que visa ao exercício individualizado, porém simul-
tâneo, “das competências dos órgãos participantes, através da prática, por cada
um deles, de atos administrativos autónomos” (art. 77, item 3, “b” do Código de
Procedimento Administrativo). Segundo dispõe o art. 78, item 1, do Código de Pro-
cedimento Administrativo português, a possibilidade da realização de conferências
procedimentais depende de previsão específica em lei ou regulamento, ou em con-
trato interadministrativo. Nada obstante, a possibilidade de realizar conferências
procedimentais pode ser instituída, também, por intermédio de portaria ministerial.
22 Nesse sentido, Alessandra Margherini esclarece que “La conferenza di servizi è, dunque, um strumento utile
per favorire la contestualità delle decisioni, mediante l’apporto contemporaneo delle singole Amministrazioni,
a distinti titoli competenti, senza superare peraltro la distribuzione delle competenze fra le stresse”
(MARGHERINI, Alessandra. La conferenza dei servizi dopo la l. 24/11/2000, n. 340. 2002. Disponível em:
http://www.dirito.it/amministrativo/margherini.html#).
23 SCHWIND, Rafael Wallbach. Resolução Consensual de Controvérsias Administrativas: Elementos para a
Instituição da “Conferência de Serviço” no Direito Brasileiro. In: MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; ALMEIDA,
Fernando Dias Menezes de; NOHARA, Irene Patrícia; MARRARA, Thiago (Coord.). Direito e Administração
Pública: Estudos em Homenagem a Maria Sylvia Zanella Di Pietro. São Paulo: Atlas. 2013, p. 831-845. Nesse
sentido também, PIRES, Maria Coeli Simões; COSTA, Mila Batista Leite Corrêa da; CORDEIRO, Caio Barros;
CARDOSO, José Luiz Ferreira. Conferência de serviços: reflexões e perspectivas para a construção de um novo
instrumento de governança democrática. In: Congresso Consad de Gestão Pública, 5. jun. 2012, Brasília. Anais
eletrônicos. Brasília: 2012. Disponível em: http://consad.org.br/v-congresso-consad-trabalhos-apresentados/.
24 Nesse sentido, Isabella Salza afirma que “La conferenza di servizi è uno strumento di semplificazione
amministrativa volto a facilitare l’acquisizione, da parte della pubblica amministrazione, di autorizzazioni,
atti, licenze, permessi e nulla-osta o di altri elementi comunque denominati, mediante la convocazione
di apposite riunioni a cui partecipano le amministrazioni competenti (c.d. conferenza) anche finalizzate
all’adozione di un provvedimento amministrativo. Nelle intenzioni del legislatore essa può essere vista sia
come un modulo procedimentale di semplificazione che come uno strumento di coordinamento, diretto a
soppesare ed aggregare la pluralità degli interessi coinvolti in un determinato procedimento. La funzione
è quella di coordinare l’attività delle amministrazioni attraverso una valutazione contestuale degli interessi
pubblici in gioco in vista di un risultato finale unitario” (SALZA, Isabella. La Conferência di Servizi dopo la
Riforma del 2010. In: Seminario Semplificazione dell’azione amministrativa, SCIA, Conferenza di Servizi
e Autorizzazione Unica Ambientale, 2013, Disponível em: http://eventipa.formez.it/sites/default/files/
allegati_eventi/Salza_Conferenza_di_servizi_Bari.pdf).
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
Trata-se de instituto decorrente do princípio da consensualidade administra-
tiva,22 que tem por objetivo, num contexto de um Estado Pluriclasse, harmonizar
os diversos interesses públicos tutelados por órgãos ou entidades administrativas.
Sobre o tema, Rafael Wallbach Schwind23 afirma que “A Conferência de Serviço
consiste em um mecanismo destinado à resolução de divergências administrativas,
tratando-se de um procedimento em que se busca o consenso no encontro entre
os representantes dos vários órgãos ou entes envolvidos”. Esse instituto viabiliza
a resolução de conflitos entre entidades administrativas, permitindo, por exemplo,
que entidades técnicas e entidades políticas cheguem a uma decisão concertada.24
Além disso, a Conferência Procedimental pode assumir as seguintes modali-
dades: (i) conferência deliberativa, que se destina ao exercício conjunto das compe-
tências “decisórias dos órgãos participantes através de um único ato de conteúdo
complexo, que substitui a prática, por cada um deles, de atos administrativos au-
tónomos” (art. 77, item 3, “a” do Código de Procedimento Administrativo); ou (ii)
conferência de coordenação, que visa ao exercício individualizado, porém simul-
tâneo, “das competências dos órgãos participantes, através da prática, por cada
um deles, de atos administrativos autónomos” (art. 77, item 3, “b” do Código de
Procedimento Administrativo). Segundo dispõe o art. 78, item 1, do Código de Pro-
cedimento Administrativo português, a possibilidade da realização de conferências
procedimentais depende de previsão específica em lei ou regulamento, ou em con-
trato interadministrativo. Nada obstante, a possibilidade de realizar conferências
procedimentais pode ser instituída, também, por intermédio de portaria ministerial.
22 Nesse sentido, Alessandra Margherini esclarece que “La conferenza di servizi è, dunque, um strumento utile
per favorire la contestualità delle decisioni, mediante l’apporto contemporaneo delle singole Amministrazioni,
a distinti titoli competenti, senza superare peraltro la distribuzione delle competenze fra le stresse”
(MARGHERINI, Alessandra. La conferenza dei servizi dopo la l. 24/11/2000, n. 340. 2002. Disponível em:
http://www.dirito.it/amministrativo/margherini.html#).
23 SCHWIND, Rafael Wallbach. Resolução Consensual de Controvérsias Administrativas: Elementos para a
Instituição da “Conferência de Serviço” no Direito Brasileiro. In: MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; ALMEIDA,
Fernando Dias Menezes de; NOHARA, Irene Patrícia; MARRARA, Thiago (Coord.). Direito e Administração
Pública: Estudos em Homenagem a Maria Sylvia Zanella Di Pietro. São Paulo: Atlas. 2013, p. 831-845. Nesse
sentido também, PIRES, Maria Coeli Simões; COSTA, Mila Batista Leite Corrêa da; CORDEIRO, Caio Barros;
CARDOSO, José Luiz Ferreira. Conferência de serviços: reflexões e perspectivas para a construção de um novo
instrumento de governança democrática. In: Congresso Consad de Gestão Pública, 5. jun. 2012, Brasília. Anais
eletrônicos. Brasília: 2012. Disponível em: http://consad.org.br/v-congresso-consad-trabalhos-apresentados/.
24 Nesse sentido, Isabella Salza afirma que “La conferenza di servizi è uno strumento di semplificazione
amministrativa volto a facilitare l’acquisizione, da parte della pubblica amministrazione, di autorizzazioni,
atti, licenze, permessi e nulla-osta o di altri elementi comunque denominati, mediante la convocazione
di apposite riunioni a cui partecipano le amministrazioni competenti (c.d. conferenza) anche finalizzate
all’adozione di un provvedimento amministrativo. Nelle intenzioni del legislatore essa può essere vista sia
come un modulo procedimentale di semplificazione che come uno strumento di coordinamento, diretto a
soppesare ed aggregare la pluralità degli interessi coinvolti in un determinato procedimento. La funzione
è quella di coordinare l’attività delle amministrazioni attraverso una valutazione contestuale degli interessi
pubblici in gioco in vista di un risultato finale unitario” (SALZA, Isabella. La Conferência di Servizi dopo la
Riforma del 2010. In: Seminario Semplificazione dell’azione amministrativa, SCIA, Conferenza di Servizi
e Autorizzazione Unica Ambientale, 2013, Disponível em: http://eventipa.formez.it/sites/default/files/
allegati_eventi/Salza_Conferenza_di_servizi_Bari.pdf).
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023122
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
Sobre sua eficácia, de acordo com José Manuel Sérvulo Correia,25 “o instru-
mento procedimental delineado nos artigos 77 a 81 do CPA não é imediatamente
exequível, a não ser nos casos residuais em que os órgãos envolvidos no exercí-
cio de competências autónomas mas convergentes na conformação de situações
concretas acordem na realização de conferências de coordenação”. É que, ao ver
do autor, “nos termos do artigo 78, nº 1, a possibilidade da realização de con-
ferências procedimentais, no âmbito de cada tipo de procedimento, depende de
previsão específica em lei ou regulamento, ou em contrato interadministrativo a
celebrar entre entidades públicas autónomas”.
O art. 73, item 3, do Código de Procedimento Administrativo português, pre-
vê, ainda, que o ato que institui a possibilidade de realização de conferências
procedimentais: (i) deve determinar o órgão competente para convocar e presidir
às conferências; (ii) vinculará os demais órgãos participantes a observância dos
deveres que lhes são impostos; (iii) habilitará os órgãos participantes a delegar
os poderes necessários ao funcionamento das conferências procedimentais; e (iv)
conferirá aos órgãos participantes a competência conjunta para deliberarem por
meio de um único ato de conteúdo complexo, a que corresponderia a prática isola-
da de múltiplos atos administrativos. Note-se, entretanto, que, como bem pontua
Tiago Serrão, 26 a conferência procedimental se consubstancia, em última análise,
como uma decisão dialógica, na medida em que “as competências decisórias per-
manecem na titularidade dos diversos órgãos participantes. O que se assiste é,
tão-somente, a um exercício conjunto de tais competências decisórias, expresso
na prática de um ato complexo”.
Tal procedimento é convocado para o endereçamento de uma situação con-
creta, por iniciativa do órgão competente, ou, por requerimento da parte interes-
sada. Em termos processuais, a Conferência Procedimental pode ser sumarizada
nos termos seguintes:
(i) quando requerida por um interessado, o órgão competente deve convocar
a conferência de procedimento no prazo de quinze dias (art. 79, item 2,
do Código de Procedimento Administrativo);
(ii) o prazo para a realização da conferência procedimental é de sessenta
dias, prorrogável por mais trinta dias e, no seu decurso, os prazos para
25 SÉRVULO CORREIA, José Manuel. A Conferência Procedimental: Fontes e Opções. In: SOUSA, Marcelo
Rebelo de; PINTO, Eduardo Vera-Cruz (Coord.). Liber Amicorum Fausto de Quadros, v. II. Coimbra: Almedina,
2016, p. 17-18.
26 SERRãO, Tiago. A conferência procedimental no novo Código do Procedimento Administrativo: primeira
aproximação. In: CARVALHO, Ana Celeste (Org.). O Novo Código do Procedimento Administrativo. Lisboa:
Centro de Estudos Judiciários, 2016, p. 125-148. p. 134. Disponível em: http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/
ebooks/Administrativo_fiscal/eb_novo_CPCA.pdf.
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
Sobre sua eficácia, de acordo com José Manuel Sérvulo Correia,25 “o instru-
mento procedimental delineado nos artigos 77 a 81 do CPA não é imediatamente
exequível, a não ser nos casos residuais em que os órgãos envolvidos no exercí-
cio de competências autónomas mas convergentes na conformação de situações
concretas acordem na realização de conferências de coordenação”. É que, ao ver
do autor, “nos termos do artigo 78, nº 1, a possibilidade da realização de con-
ferências procedimentais, no âmbito de cada tipo de procedimento, depende de
previsão específica em lei ou regulamento, ou em contrato interadministrativo a
celebrar entre entidades públicas autónomas”.
O art. 73, item 3, do Código de Procedimento Administrativo português, pre-
vê, ainda, que o ato que institui a possibilidade de realização de conferências
procedimentais: (i) deve determinar o órgão competente para convocar e presidir
às conferências; (ii) vinculará os demais órgãos participantes a observância dos
deveres que lhes são impostos; (iii) habilitará os órgãos participantes a delegar
os poderes necessários ao funcionamento das conferências procedimentais; e (iv)
conferirá aos órgãos participantes a competência conjunta para deliberarem por
meio de um único ato de conteúdo complexo, a que corresponderia a prática isola-
da de múltiplos atos administrativos. Note-se, entretanto, que, como bem pontua
Tiago Serrão, 26 a conferência procedimental se consubstancia, em última análise,
como uma decisão dialógica, na medida em que “as competências decisórias per-
manecem na titularidade dos diversos órgãos participantes. O que se assiste é,
tão-somente, a um exercício conjunto de tais competências decisórias, expresso
na prática de um ato complexo”.
Tal procedimento é convocado para o endereçamento de uma situação con-
creta, por iniciativa do órgão competente, ou, por requerimento da parte interes-
sada. Em termos processuais, a Conferência Procedimental pode ser sumarizada
nos termos seguintes:
(i) quando requerida por um interessado, o órgão competente deve convocar
a conferência de procedimento no prazo de quinze dias (art. 79, item 2,
do Código de Procedimento Administrativo);
(ii) o prazo para a realização da conferência procedimental é de sessenta
dias, prorrogável por mais trinta dias e, no seu decurso, os prazos para
25 SÉRVULO CORREIA, José Manuel. A Conferência Procedimental: Fontes e Opções. In: SOUSA, Marcelo
Rebelo de; PINTO, Eduardo Vera-Cruz (Coord.). Liber Amicorum Fausto de Quadros, v. II. Coimbra: Almedina,
2016, p. 17-18.
26 SERRãO, Tiago. A conferência procedimental no novo Código do Procedimento Administrativo: primeira
aproximação. In: CARVALHO, Ana Celeste (Org.). O Novo Código do Procedimento Administrativo. Lisboa:
Centro de Estudos Judiciários, 2016, p. 125-148. p. 134. Disponível em: http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/
ebooks/Administrativo_fiscal/eb_novo_CPCA.pdf.
123R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
a conclusão do procedimento a ser discutido ficam suspensos (art. 81,
item 1, do Código de Procedimento Administrativo);
(iii) a reunião da conferência é convocada com antecedência mínima de cinco
dias, podendo os órgãos participantes propor adiamento (art. 79, item 3,
do Código de Procedimento Administrativo);
(iv) a conferência pode ser realizada presencialmente ou por videoconferência
(art. 79, item 4, do Código de Procedimento Administrativo);
(v) o interessado pode ser convocado para estar presente nas reuniões, sem
direito a voto, no caso em que sua presença se revele necessária “a uma
boa decisão” (art. 79, item 8, do Código de Procedimento Administrativo);27
(vi) no curso da conferência procedimental, o órgão que a presidir deve elaborar
ata, na qual serão registrados os sucessivos passos da conferência e o ato
decisório praticado (art. 81, item 3, do Código de Procedimento Administrativo);
(vii) na conferência procedimental, o interessado exercerá o seu direito de
audiência de forma oral, podendo apresentar alegações escritas, que
devem constar como anexo da ata da sessão (art. 80, item 1 do Código de
Procedimento Administrativo);
(viii) a conferência procedimental findará: (a) com a prática do ato ou dos atos
que se visa a preparar; ou (b) no término de seu prazo, sem que o ato ou
os atos tenham sido praticados (art. 81, item 2, do Código de Procedimento
Administrativo.28
Por fim, é de destacar que, de acordo com legislação portuguesa, os órgãos
convocados têm o dever de participar da conferência procedimental, delegando
aos seus membros os poderes necessários para assumir, de forma definitiva, a
posição do órgão sobre a matéria deliberada (art. 79, item 5, do Código de Proce-
dimento Administrativo). Contudo, a ausência de um órgão regularmente convoca-
do não obsta o funcionamento da conferência, considerando-se que sua ausência
importa em uma anuência tácita à matéria deliberada.29
27 Tiago Serrão critica o dispositivo nos seguintes termos: “Esta solução é, na nossa perspectiva, criticável,
nos casos em que a conferência procedimental tem lugar a requerimento do interessado. Enquanto agen-
te impulsionador da realização da conferência procedimental, ao interessado deveria ser reconhecido o
direito a estar presente na mesma, independentemente de a Administração entender (ou não) que a sua
assistência se revela fundamental para ‘uma boa decisão’. É o que nos parece à luz do princípio da trans-
parência administrativa” (SERRãO, Tiago. A conferência procedimental no novo Código do Procedimento
Administrativo: primeira aproximação. In: CARVALHO, Ana Celeste (Org.). O Novo Código do Procedimento
Administrativo. Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2016, pp. 125-148. p. 142-143 Disponível em:
http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_novo_CPCA.pdf).
28 A conferência procedimento que se finda sem que o ato ou os atos tenham sido praticados pode ser re-
petida em casos excepcionais, devidamente justificados, quando todos os órgãos envolvidos acordem em
tal sentido. Em caso de repetição da conferência, os atos praticados no decurso da conferência anterior
são aproveitados, caso sua atualidade se mantenha.
29 No que tange à participação dos órgãos com competência consultiva, o art. 79, item 7, do Código de
Procedimento Administrativo prevê que o sentido de sua decisão pode ser apresentado de forma oral,
juntando-se parecer escrito no prazo de oito dias.
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
a conclusão do procedimento a ser discutido ficam suspensos (art. 81,
item 1, do Código de Procedimento Administrativo);
(iii) a reunião da conferência é convocada com antecedência mínima de cinco
dias, podendo os órgãos participantes propor adiamento (art. 79, item 3,
do Código de Procedimento Administrativo);
(iv) a conferência pode ser realizada presencialmente ou por videoconferência
(art. 79, item 4, do Código de Procedimento Administrativo);
(v) o interessado pode ser convocado para estar presente nas reuniões, sem
direito a voto, no caso em que sua presença se revele necessária “a uma
boa decisão” (art. 79, item 8, do Código de Procedimento Administrativo);27
(vi) no curso da conferência procedimental, o órgão que a presidir deve elaborar
ata, na qual serão registrados os sucessivos passos da conferência e o ato
decisório praticado (art. 81, item 3, do Código de Procedimento Administrativo);
(vii) na conferência procedimental, o interessado exercerá o seu direito de
audiência de forma oral, podendo apresentar alegações escritas, que
devem constar como anexo da ata da sessão (art. 80, item 1 do Código de
Procedimento Administrativo);
(viii) a conferência procedimental findará: (a) com a prática do ato ou dos atos
que se visa a preparar; ou (b) no término de seu prazo, sem que o ato ou
os atos tenham sido praticados (art. 81, item 2, do Código de Procedimento
Administrativo.28
Por fim, é de destacar que, de acordo com legislação portuguesa, os órgãos
convocados têm o dever de participar da conferência procedimental, delegando
aos seus membros os poderes necessários para assumir, de forma definitiva, a
posição do órgão sobre a matéria deliberada (art. 79, item 5, do Código de Proce-
dimento Administrativo). Contudo, a ausência de um órgão regularmente convoca-
do não obsta o funcionamento da conferência, considerando-se que sua ausência
importa em uma anuência tácita à matéria deliberada.29
27 Tiago Serrão critica o dispositivo nos seguintes termos: “Esta solução é, na nossa perspectiva, criticável,
nos casos em que a conferência procedimental tem lugar a requerimento do interessado. Enquanto agen-
te impulsionador da realização da conferência procedimental, ao interessado deveria ser reconhecido o
direito a estar presente na mesma, independentemente de a Administração entender (ou não) que a sua
assistência se revela fundamental para ‘uma boa decisão’. É o que nos parece à luz do princípio da trans-
parência administrativa” (SERRãO, Tiago. A conferência procedimental no novo Código do Procedimento
Administrativo: primeira aproximação. In: CARVALHO, Ana Celeste (Org.). O Novo Código do Procedimento
Administrativo. Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2016, pp. 125-148. p. 142-143 Disponível em:
http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_novo_CPCA.pdf).
28 A conferência procedimento que se finda sem que o ato ou os atos tenham sido praticados pode ser re-
petida em casos excepcionais, devidamente justificados, quando todos os órgãos envolvidos acordem em
tal sentido. Em caso de repetição da conferência, os atos praticados no decurso da conferência anterior
são aproveitados, caso sua atualidade se mantenha.
29 No que tange à participação dos órgãos com competência consultiva, o art. 79, item 7, do Código de
Procedimento Administrativo prevê que o sentido de sua decisão pode ser apresentado de forma oral,
juntando-se parecer escrito no prazo de oito dias.
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FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
De outro lado, caso os órgãos participantes não cheguem a um acordo, os
participantes devem emitir uma declaração, na qual especifiquem “as razões da sua
discordância e, sempre que possível, as alterações que consideram necessárias à
viabilização do projeto, atividade, regulação de um bem ou situação que constitua
o objeto da conferência”, nos lindes do art. 81, item 4 do Código de Procedimento
Administrativo.30 Mais do que isso, na decisão coordenada portuguesa, basta que
um dos órgãos se pronuncie, de forma desfavorável, para que a pretensão seja
rejeitada. O desacolhimento da conferência procedimental não impede, contudo,
que os órgãos participantes pratiquem, posteriormente, atos decisórios favoráveis
à matéria deliberada.
Inspirados na legislação comparada, determinados entes federativos brasilei-
ros já produziram normas, disciplinando modalidades de decisões administrativas
coordenadas. Assim, por exemplo, cite-se a Lei nº 12.209/2011, do Estado da Bahia,
que dispõe sobre processo administrativo, estabelece a competência do Chefe do
Poder Executivo para convocar a conferência de serviços, quando do exame de
matéria que envolva diferentes interesses setoriais. De acordo com art. 28 da Lei
nº 12.209/2011, a Conferência de Serviços deverá reunir os órgãos e entidades
competentes, a fim de emitir decisão célere, que: (i) deverá ser realizada em ses-
são única, sempre que possível; (ii) nos casos urgentes, o Chefe do Executivo pode
estabelecer prazo máximo para a providência ou decisão de cada órgão, “sob pena
de responsabilização funcional das autoridades que se omitirem”; (iii) ultrapassa-
do o prazo decisório, o Chefe do Executivo poderá avocar a competência, caso a
demora possa causar prejuízos graves ao interesse público; e (iv) as providências
e as decisões da conferência serão formalizadas em ata.
O Estado de Minas Gerais, por sua vez, disciplinou a conferência de servi-
ços, no âmbito do Poder Executivo, por intermédio do Decreto nº 45.757/2011.
O art. 1º, parágrafo único, do referido decreto conceitua conferência de serviços
como “o instrumento de gestão transversal de desenvolvimento voltado para a
decisão compartilhada, de caráter interinstitucional ou intersetorial, que simplifica
a processualidade administrativa mediante a participação concomitante de todos
os agentes decisórios e responsáveis pela instrução técnico-jurídica, observadas
a natureza do objeto e a compatibilidade do procedimento e de sua formalização
com a legislação pertinente”.
30 Em complemento, veja-se o teor do art. 81, itens 5 e 6 do referido Código: “5 – A pronúncia desfavorável
de qualquer dos participantes na conferência deliberativa determina o indeferimento das pretensões
apreciadas na conferência, salvo se os órgãos acordarem nas alterações necessárias ao respectivo
deferimento e na possibilidade da repetição da conferência, caso essas alterações sejam concretizadas
pelo interessado. 6 – O disposto no número anterior não impede os órgãos participantes na conferência,
que não tenham apresentado objeções quanto à matéria da sua competência, de praticarem individualmente
o ato administrativo que lhes compete, no prazo de oito dias, a contar do termo da conferência”.
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
De outro lado, caso os órgãos participantes não cheguem a um acordo, os
participantes devem emitir uma declaração, na qual especifiquem “as razões da sua
discordância e, sempre que possível, as alterações que consideram necessárias à
viabilização do projeto, atividade, regulação de um bem ou situação que constitua
o objeto da conferência”, nos lindes do art. 81, item 4 do Código de Procedimento
Administrativo.30 Mais do que isso, na decisão coordenada portuguesa, basta que
um dos órgãos se pronuncie, de forma desfavorável, para que a pretensão seja
rejeitada. O desacolhimento da conferência procedimental não impede, contudo,
que os órgãos participantes pratiquem, posteriormente, atos decisórios favoráveis
à matéria deliberada.
Inspirados na legislação comparada, determinados entes federativos brasilei-
ros já produziram normas, disciplinando modalidades de decisões administrativas
coordenadas. Assim, por exemplo, cite-se a Lei nº 12.209/2011, do Estado da Bahia,
que dispõe sobre processo administrativo, estabelece a competência do Chefe do
Poder Executivo para convocar a conferência de serviços, quando do exame de
matéria que envolva diferentes interesses setoriais. De acordo com art. 28 da Lei
nº 12.209/2011, a Conferência de Serviços deverá reunir os órgãos e entidades
competentes, a fim de emitir decisão célere, que: (i) deverá ser realizada em ses-
são única, sempre que possível; (ii) nos casos urgentes, o Chefe do Executivo pode
estabelecer prazo máximo para a providência ou decisão de cada órgão, “sob pena
de responsabilização funcional das autoridades que se omitirem”; (iii) ultrapassa-
do o prazo decisório, o Chefe do Executivo poderá avocar a competência, caso a
demora possa causar prejuízos graves ao interesse público; e (iv) as providências
e as decisões da conferência serão formalizadas em ata.
O Estado de Minas Gerais, por sua vez, disciplinou a conferência de servi-
ços, no âmbito do Poder Executivo, por intermédio do Decreto nº 45.757/2011.
O art. 1º, parágrafo único, do referido decreto conceitua conferência de serviços
como “o instrumento de gestão transversal de desenvolvimento voltado para a
decisão compartilhada, de caráter interinstitucional ou intersetorial, que simplifica
a processualidade administrativa mediante a participação concomitante de todos
os agentes decisórios e responsáveis pela instrução técnico-jurídica, observadas
a natureza do objeto e a compatibilidade do procedimento e de sua formalização
com a legislação pertinente”.
30 Em complemento, veja-se o teor do art. 81, itens 5 e 6 do referido Código: “5 – A pronúncia desfavorável
de qualquer dos participantes na conferência deliberativa determina o indeferimento das pretensões
apreciadas na conferência, salvo se os órgãos acordarem nas alterações necessárias ao respectivo
deferimento e na possibilidade da repetição da conferência, caso essas alterações sejam concretizadas
pelo interessado. 6 – O disposto no número anterior não impede os órgãos participantes na conferência,
que não tenham apresentado objeções quanto à matéria da sua competência, de praticarem individualmente
o ato administrativo que lhes compete, no prazo de oito dias, a contar do termo da conferência”.
125R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
O procedimento da conferência de serviço tem início mediante pedido para
sua convocação, realizado ao governador e encaminhado à Secretaria de Estado
da Casa Civil. A matéria, a ser deliberada em conferência de serviço, deve ser per-
tinente à atribuição, competência ou interesse de dois ou mais órgãos da Admi-
nistração e deve ter por objeto: (i) a existência de discordância em questão que
requeira coordenação; ou (ii) a ocorrência de questão de relevância, cujo efeito
possa extrapolar os limites internos de um órgão.31 De acordo com o art. 5º do
normativo “Concessionários ou outros delegatários poderão sugerir à autoridade
competente que requeira a convocação de Conferência de Serviços”.
Ademais, de forma análoga à legislação italiana (art. 14-bis da Lei nº 241/1990),
o art. 8º da legislação mineira possibilita a convocação de conferência de serviços
preliminar, por Secretário de Estado, no exercício de sua atribuição, com o objeti-
vo de elaborar estudos técnicos de viabilidade da proposta ou de anteprojeto que
deva ser submetido à conferência de serviços.
Caso haja dissenso na solução objeto da conferência de serviços, este deverá ser
manifestado durante a sessão, nos termos do art. 14 do Decreto nº 45.757/2011,
e sempre de forma fundamentada, acompanhado das devidas propostas de solu-
ção. Após a realização da sessão, a conclusão da conferência de serviços deve ser
consolidada, em ata oficial, contendo as seguintes informações: (i) relato sobre
os pontos da pauta; (ii) síntese dos fundamentos aduzidos; (iii) síntese das teses
levantadas; (iv) registro de orientações, diretrizes, soluções ou propostas de atos
governamentais; (v) posicionamento dos participantes para subsidiar futura atuação
governamental; e (vi) decisão de cada órgão em matéria sujeita a sua competência.
Destaca-se, por fim, que a ata da conferência de serviços tem caráter vinculante
entre os participantes e equivale a um acordo formal interadministrativo.
Assim, é possível sumariar, em proposições objetivas, algumas conclusões a
propósito do benchmarking normativo (internacional e nacional) das decisões coor-
denadas: (i) os normativos, em geral, atribuem a uma entidade hierárquica superior,
que tenha uma visão sistêmica da gestão administrativa, a competência para con-
duzir e/ou autorizar os procedimentos administrativos interinstitucionais, previsão
que pode criar incentivos adequados à sua instauração; (ii) as normatizações exi-
gem a instauração de controvérsia concreta entre duas entidades administrativas
como requisito de admissibilidade das decisões coordenadas, número suficiente
para a produção de uma decisão dialógica, considerando a existência concreta de
controvérsia entre duas entidades administrativas; (iii) a legislação mineira traz rele-
vante prescrição, por intermédio da qual confere legitimidade às concessionárias de
31 Nos termos do art. 5º do Decreto nº 45.757/2011, as concessionárias ou outros delegatários poderão
sugerir à autoridade competente a convocação de conferência de serviços. A conferência, contudo, não se
aplica às licitações, por expressa vedação legal (art. 6º do Decreto nº 45.757/2011).
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
O procedimento da conferência de serviço tem início mediante pedido para
sua convocação, realizado ao governador e encaminhado à Secretaria de Estado
da Casa Civil. A matéria, a ser deliberada em conferência de serviço, deve ser per-
tinente à atribuição, competência ou interesse de dois ou mais órgãos da Admi-
nistração e deve ter por objeto: (i) a existência de discordância em questão que
requeira coordenação; ou (ii) a ocorrência de questão de relevância, cujo efeito
possa extrapolar os limites internos de um órgão.31 De acordo com o art. 5º do
normativo “Concessionários ou outros delegatários poderão sugerir à autoridade
competente que requeira a convocação de Conferência de Serviços”.
Ademais, de forma análoga à legislação italiana (art. 14-bis da Lei nº 241/1990),
o art. 8º da legislação mineira possibilita a convocação de conferência de serviços
preliminar, por Secretário de Estado, no exercício de sua atribuição, com o objeti-
vo de elaborar estudos técnicos de viabilidade da proposta ou de anteprojeto que
deva ser submetido à conferência de serviços.
Caso haja dissenso na solução objeto da conferência de serviços, este deverá ser
manifestado durante a sessão, nos termos do art. 14 do Decreto nº 45.757/2011,
e sempre de forma fundamentada, acompanhado das devidas propostas de solu-
ção. Após a realização da sessão, a conclusão da conferência de serviços deve ser
consolidada, em ata oficial, contendo as seguintes informações: (i) relato sobre
os pontos da pauta; (ii) síntese dos fundamentos aduzidos; (iii) síntese das teses
levantadas; (iv) registro de orientações, diretrizes, soluções ou propostas de atos
governamentais; (v) posicionamento dos participantes para subsidiar futura atuação
governamental; e (vi) decisão de cada órgão em matéria sujeita a sua competência.
Destaca-se, por fim, que a ata da conferência de serviços tem caráter vinculante
entre os participantes e equivale a um acordo formal interadministrativo.
Assim, é possível sumariar, em proposições objetivas, algumas conclusões a
propósito do benchmarking normativo (internacional e nacional) das decisões coor-
denadas: (i) os normativos, em geral, atribuem a uma entidade hierárquica superior,
que tenha uma visão sistêmica da gestão administrativa, a competência para con-
duzir e/ou autorizar os procedimentos administrativos interinstitucionais, previsão
que pode criar incentivos adequados à sua instauração; (ii) as normatizações exi-
gem a instauração de controvérsia concreta entre duas entidades administrativas
como requisito de admissibilidade das decisões coordenadas, número suficiente
para a produção de uma decisão dialógica, considerando a existência concreta de
controvérsia entre duas entidades administrativas; (iii) a legislação mineira traz rele-
vante prescrição, por intermédio da qual confere legitimidade às concessionárias de
31 Nos termos do art. 5º do Decreto nº 45.757/2011, as concessionárias ou outros delegatários poderão
sugerir à autoridade competente a convocação de conferência de serviços. A conferência, contudo, não se
aplica às licitações, por expressa vedação legal (art. 6º do Decreto nº 45.757/2011).
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FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
serviços públicos para provocarem a instalação do expediente, providência salutar,
considerando os conflitos decisórios que têm lugar em projetos de infraestrutura;
(iv) a normatização italiana, expressamente, deixou assentado o entendimento se-
gundo o qual a Conferência de Serviço, de que trata a Lei nº 241/1990, não inter-
dita a possibilidade da celebração de outras modalidades de decisão coordenada
entre entidades administrativas; (v) as normatizações estabelecem algum tipo de
enforcement às entidades administrativas para a conclusão de tal expediente, por
meio da fixação de prazos para a conclusão do procedimento concertado.
Porém, a Lei nº 14.210/2021, que acrescentou o Capítulo XI-A à Lei nº 9.784,
de 29 de janeiro de 1999, ao disciplinar no tema, se divorciou das boas previsões
de governança acima referidas, o que importou na sua mais absoluta ineficácia,
no âmbito da Administração Pública brasileira, o que será demostrado, empirica-
mente, nos próximos itens.
3 A decisão coordenada no direito brasileiro: características
e vicissitudes
Neste tópico, a decisão coordenada, instituída, no direito brasileiro, pela Lei nº
14.2010/2021, será analisada por três perspectivas: (i) pelo processo legislativo
de que decorreu, a fim de se investigar o que se pretendia, originalmente, com ela;
(ii) por seu próprio texto legal, para que seja possível observar de que forma ela foi
positivada e quais são os entraves, derivados dos seus dispositivos, à coordena-
ção administrativa; (iii) pelos seus efeitos, a partir da análise de consultas feitas
à Administração Pública federal quanto ao uso – ou quanto à inutilidade – da Lei
Federal nº 14.210/2021, conforme será demonstrado a seguir.
3.1 O processo legislativo de que decorreu a Lei Federal
nº 14.210/2021: as aspirações subjacentes a essa
iniciativa
A Lei Federal nº 14.210/2021 decorreu do Projeto de Lei do Senado (“PLS”)
nº 615/2015, cuja autoria é de Antonio Anastasia. Ao justificar o referido PLS, ele
afirmou que a “administração pública moderna” tem de ser entendida por novos
pressupostos, “como a transparência e a celeridade na tomada de decisões e a
participação democrática como elementos fundantes de qualquer ordem jurídica
justa”. Ademais, o senador à época reconheceu a influência da conferenza di servizi
à italiana no PLS, bem como do “instrumento da conferência de serviços” à mineira,
conforme previsão na Lei Delegada nº 180/2011, cuja regulamentação se deu por
meio do Decreto nº 45.757/2011, assinado pelo próprio Anastasia, quando era
governador de Minas Gerais.
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
serviços públicos para provocarem a instalação do expediente, providência salutar,
considerando os conflitos decisórios que têm lugar em projetos de infraestrutura;
(iv) a normatização italiana, expressamente, deixou assentado o entendimento se-
gundo o qual a Conferência de Serviço, de que trata a Lei nº 241/1990, não inter-
dita a possibilidade da celebração de outras modalidades de decisão coordenada
entre entidades administrativas; (v) as normatizações estabelecem algum tipo de
enforcement às entidades administrativas para a conclusão de tal expediente, por
meio da fixação de prazos para a conclusão do procedimento concertado.
Porém, a Lei nº 14.210/2021, que acrescentou o Capítulo XI-A à Lei nº 9.784,
de 29 de janeiro de 1999, ao disciplinar no tema, se divorciou das boas previsões
de governança acima referidas, o que importou na sua mais absoluta ineficácia,
no âmbito da Administração Pública brasileira, o que será demostrado, empirica-
mente, nos próximos itens.
3 A decisão coordenada no direito brasileiro: características
e vicissitudes
Neste tópico, a decisão coordenada, instituída, no direito brasileiro, pela Lei nº
14.2010/2021, será analisada por três perspectivas: (i) pelo processo legislativo
de que decorreu, a fim de se investigar o que se pretendia, originalmente, com ela;
(ii) por seu próprio texto legal, para que seja possível observar de que forma ela foi
positivada e quais são os entraves, derivados dos seus dispositivos, à coordena-
ção administrativa; (iii) pelos seus efeitos, a partir da análise de consultas feitas
à Administração Pública federal quanto ao uso – ou quanto à inutilidade – da Lei
Federal nº 14.210/2021, conforme será demonstrado a seguir.
3.1 O processo legislativo de que decorreu a Lei Federal
nº 14.210/2021: as aspirações subjacentes a essa
iniciativa
A Lei Federal nº 14.210/2021 decorreu do Projeto de Lei do Senado (“PLS”)
nº 615/2015, cuja autoria é de Antonio Anastasia. Ao justificar o referido PLS, ele
afirmou que a “administração pública moderna” tem de ser entendida por novos
pressupostos, “como a transparência e a celeridade na tomada de decisões e a
participação democrática como elementos fundantes de qualquer ordem jurídica
justa”. Ademais, o senador à época reconheceu a influência da conferenza di servizi
à italiana no PLS, bem como do “instrumento da conferência de serviços” à mineira,
conforme previsão na Lei Delegada nº 180/2011, cuja regulamentação se deu por
meio do Decreto nº 45.757/2011, assinado pelo próprio Anastasia, quando era
governador de Minas Gerais.
127R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
De acordo com o PLS, a decisão coordenada seria regulamentada quanto:
(i) à legitimidade para requerê-la; (ii) à competência para convocá-la; (iii) aos parti-
cipantes; e (iv) aos efeitos da decisão. Ademais, conforme o PLS, seriam previstas
regras procedimentais e que visariam “assegurar a transparência e a qualidade
da tomada de decisões”. No parecer nº 170/2017 da Comissão de Constituição,
Justiça e Cidadania (CCJ), a senadora à época, Simone Tebet, ressaltou que “não
seria exagero afirmar que o PLS encontra-se afinado com o que de mais moderno
há no processo administrativo mundial”. Depois da aprovação no Senado, o cita-
do Projeto de Lei foi à Câmara dos Deputados, na qual foi concebido sob a forma
de Projeto de Lei nº 9.431/2017. Após ser objeto de discussão e de deliberação
(i) pela Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público (CTASP) e (ii)
pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), houve o envio do
referido Projeto de Lei à sanção presidencial.
Alguns vetos, que foram apostos à proposição, contribuiriam para edição de
um normativo vago e sem eficácia. Nesse quadrante, digno de nota foi o veto inte-
gral ao art. 45-C,32 que estabelecia a responsabilidade da “autoridade máxima do
órgão ou da entidade” para convocar a decisão coordenada. Em suas razões de
veto, o chefe do Poder Executivo deixou registrado que “em que pese a boa inten-
ção do legislador, a proposição legislativa gera insegurança jurídica, haja vista que
a expressão ‘autoridade máxima do órgão ou da entidade que tiver maior responsa-
bilidade na condução da matéria’ é um conceito jurídico aberto e indeterminado”.
Ainda quanto ao tema, ele concluiu que “a proposição legislativa suscita a dúvida
sobre quem seria o responsável pela convocação da decisão coordenada quando
não fosse possível identificar a autoridade de maior responsabilidade dentre todas
as autoridades de idêntico nível hierárquico que participassem da decisão”. A aus-
ência do estabelecimento de uma clara competência para instalar o expediente é
uma omissão normativa que sugere a promoção de mais descoordenação do que
coordenação entre entidades públicas.
Na mesma direção, cite-se o veto aposto ao art. 49-G, §2º, cuja redação se-
ria a seguinte: “a ata terá efeito vinculante entre os órgãos e as entidades partici-
pantes da decisão coordenada no que tange a matérias idênticas ou repetitivas,
observadas as peculiaridades de cada processo, e equivalerá a acordo formal”. O
veto quanto a esse dispositivo ocorreu pelo seguinte fundamento: “observa-se que
já há instrumentos por meio dos quais os órgãos podem aumentar a segurança
jurídica, tais como: os regulamentos, as súmulas administrativas e as respostas
32 A redação do dispositivo seria a seguinte: “A decisão coordenada será convocada pela autoridade máxima
do órgão ou da entidade que tiver maior responsabilidade na condução da matéria em exame ou, na impos-
sibilidade de sua definição, pela autoridade de mais alto nível hierárquico entre os órgãos e as entidades
que participarão da decisão”.
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
De acordo com o PLS, a decisão coordenada seria regulamentada quanto:
(i) à legitimidade para requerê-la; (ii) à competência para convocá-la; (iii) aos parti-
cipantes; e (iv) aos efeitos da decisão. Ademais, conforme o PLS, seriam previstas
regras procedimentais e que visariam “assegurar a transparência e a qualidade
da tomada de decisões”. No parecer nº 170/2017 da Comissão de Constituição,
Justiça e Cidadania (CCJ), a senadora à época, Simone Tebet, ressaltou que “não
seria exagero afirmar que o PLS encontra-se afinado com o que de mais moderno
há no processo administrativo mundial”. Depois da aprovação no Senado, o cita-
do Projeto de Lei foi à Câmara dos Deputados, na qual foi concebido sob a forma
de Projeto de Lei nº 9.431/2017. Após ser objeto de discussão e de deliberação
(i) pela Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público (CTASP) e (ii)
pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), houve o envio do
referido Projeto de Lei à sanção presidencial.
Alguns vetos, que foram apostos à proposição, contribuiriam para edição de
um normativo vago e sem eficácia. Nesse quadrante, digno de nota foi o veto inte-
gral ao art. 45-C,32 que estabelecia a responsabilidade da “autoridade máxima do
órgão ou da entidade” para convocar a decisão coordenada. Em suas razões de
veto, o chefe do Poder Executivo deixou registrado que “em que pese a boa inten-
ção do legislador, a proposição legislativa gera insegurança jurídica, haja vista que
a expressão ‘autoridade máxima do órgão ou da entidade que tiver maior responsa-
bilidade na condução da matéria’ é um conceito jurídico aberto e indeterminado”.
Ainda quanto ao tema, ele concluiu que “a proposição legislativa suscita a dúvida
sobre quem seria o responsável pela convocação da decisão coordenada quando
não fosse possível identificar a autoridade de maior responsabilidade dentre todas
as autoridades de idêntico nível hierárquico que participassem da decisão”. A aus-
ência do estabelecimento de uma clara competência para instalar o expediente é
uma omissão normativa que sugere a promoção de mais descoordenação do que
coordenação entre entidades públicas.
Na mesma direção, cite-se o veto aposto ao art. 49-G, §2º, cuja redação se-
ria a seguinte: “a ata terá efeito vinculante entre os órgãos e as entidades partici-
pantes da decisão coordenada no que tange a matérias idênticas ou repetitivas,
observadas as peculiaridades de cada processo, e equivalerá a acordo formal”. O
veto quanto a esse dispositivo ocorreu pelo seguinte fundamento: “observa-se que
já há instrumentos por meio dos quais os órgãos podem aumentar a segurança
jurídica, tais como: os regulamentos, as súmulas administrativas e as respostas
32 A redação do dispositivo seria a seguinte: “A decisão coordenada será convocada pela autoridade máxima
do órgão ou da entidade que tiver maior responsabilidade na condução da matéria em exame ou, na impos-
sibilidade de sua definição, pela autoridade de mais alto nível hierárquico entre os órgãos e as entidades
que participarão da decisão”.
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023128
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
a consultas, conforme previsto no art. 30 do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro
de 1942”, que é a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB. Nada
obstante, temos para nós que a não vinculação de matérias repetitivas, para além
de reduzir o enforcement das decisões coordenadas, vai na contramão da tendên-
cia da necessária e tardia vinculação administrativa aos precedentes do direito bra-
sileiro. Na verdade, ela está na antípoda do art. 30 da LINDB, e não possibilita o
seu cumprimento. Daí que, em 30 de setembro de 2021, o texto final sancionado
importou na edição da Lei nº 14.210/2021.
3.2 A Lei Federal nº 14.210/2021 como um sistema de
incentivos contrários às decisões coordenadas
Conceitualmente, a decisão coordenada é – de acordo com a Lei nº 14.210/2021
– a “instância de natureza interinstitucional ou intersetorial que atua de forma
compartilhada com a finalidade de simplificar o processo administrativo median-
te participação concomitante de todas as autoridades e agentes decisórios e dos
responsáveis pela instrução técnico-jurídica”. De acordo com Paulo Modesto33 “a
decisão coordenada é instrumento de concertação administrativa processual, alter-
nativo e experimental em face do modelo sequencial ordinário, útil para abreviar a
oitiva e a decisão administrativa incidente sobre diferentes interesses setoriais”.
Ademais, a Lei nº 14.210/2021 estabelece que “as decisões administrativas
que exijam a participação de 3 (três) ou mais setores, órgãos ou entidades pode-
rão ser tomadas mediante decisão coordenada” (art. 49-A da Lei nº 9.784/1999),
desde que, a um só tempo, (i) seja referente a uma matéria relevante e (ii) exista
discordância “que prejudique a celeridade do processo administrativo decisório”
(também art. 49-A da Lei nº 9.784/1999). Tais requisitos de procedibilidade cria-
rão embaraços instransponíveis à eficácia do instituto. Em primeiro lugar, por qual
razão se faz a exigência de que sejam, ao menos, três “setores, órgãos ou entida-
des” para se instalar a decisão coordenada?
Como se pode depreender da análise do benchmarking acima realizada, nas
melhores práticas de normatização do instituto, exige-se controvérsia sobre tema
concreto entre dois “setores, órgãos ou entidades”. Não houve qualquer funda-
mentação técnica, a justificar que fossem, pelo menos, três entidades adminis-
trativas. À medida que se aumenta a quantidade mínima necessária de “setores,
órgãos ou entidades” para uma decisão coordenada, torna-se mais difícil que se
33 MODESTO, Paulo. Decisão coordenada: experimentação administrativa processual. In: CABRAL, Antonio do
Passo; MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão Administrativa Coordenada: reflexões sobre o art.
49-A e seguintes da Lei n. 9.784/99. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 85.
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
a consultas, conforme previsto no art. 30 do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro
de 1942”, que é a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB. Nada
obstante, temos para nós que a não vinculação de matérias repetitivas, para além
de reduzir o enforcement das decisões coordenadas, vai na contramão da tendên-
cia da necessária e tardia vinculação administrativa aos precedentes do direito bra-
sileiro. Na verdade, ela está na antípoda do art. 30 da LINDB, e não possibilita o
seu cumprimento. Daí que, em 30 de setembro de 2021, o texto final sancionado
importou na edição da Lei nº 14.210/2021.
3.2 A Lei Federal nº 14.210/2021 como um sistema de
incentivos contrários às decisões coordenadas
Conceitualmente, a decisão coordenada é – de acordo com a Lei nº 14.210/2021
– a “instância de natureza interinstitucional ou intersetorial que atua de forma
compartilhada com a finalidade de simplificar o processo administrativo median-
te participação concomitante de todas as autoridades e agentes decisórios e dos
responsáveis pela instrução técnico-jurídica”. De acordo com Paulo Modesto33 “a
decisão coordenada é instrumento de concertação administrativa processual, alter-
nativo e experimental em face do modelo sequencial ordinário, útil para abreviar a
oitiva e a decisão administrativa incidente sobre diferentes interesses setoriais”.
Ademais, a Lei nº 14.210/2021 estabelece que “as decisões administrativas
que exijam a participação de 3 (três) ou mais setores, órgãos ou entidades pode-
rão ser tomadas mediante decisão coordenada” (art. 49-A da Lei nº 9.784/1999),
desde que, a um só tempo, (i) seja referente a uma matéria relevante e (ii) exista
discordância “que prejudique a celeridade do processo administrativo decisório”
(também art. 49-A da Lei nº 9.784/1999). Tais requisitos de procedibilidade cria-
rão embaraços instransponíveis à eficácia do instituto. Em primeiro lugar, por qual
razão se faz a exigência de que sejam, ao menos, três “setores, órgãos ou entida-
des” para se instalar a decisão coordenada?
Como se pode depreender da análise do benchmarking acima realizada, nas
melhores práticas de normatização do instituto, exige-se controvérsia sobre tema
concreto entre dois “setores, órgãos ou entidades”. Não houve qualquer funda-
mentação técnica, a justificar que fossem, pelo menos, três entidades adminis-
trativas. À medida que se aumenta a quantidade mínima necessária de “setores,
órgãos ou entidades” para uma decisão coordenada, torna-se mais difícil que se
33 MODESTO, Paulo. Decisão coordenada: experimentação administrativa processual. In: CABRAL, Antonio do
Passo; MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão Administrativa Coordenada: reflexões sobre o art.
49-A e seguintes da Lei n. 9.784/99. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 85.
129R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
configure, na realidade, uma situação que lhes seja efetivamente afeta, comum a
todos e que justifique essa deliberação conjunta.
Outra exigência legal injustificável diz respeito à obrigação de que exista “rele-
vância da matéria” e “discordância que prejudique a celeridade do processo adminis-
trativo decisório”. A primeira expressão contribui muito pouco para a caracterização
do que deve ser objeto de decisão coordenada, por se tratar de “conceito jurídico
indeterminado, que exige ônus administrativo por parte daqueles que pretendam
utilizar a nova instância decisória”.34 Nesse sentido, como muito bem asseveram
Gustavo Binenbojm e André Cyrino35 “a locução ‘relevância da matéria’ incorpora
conceito jurídico indeterminado que exige ônus argumentativo por parte daqueles
que pretendam utilizar a nova instância decisória. Em uma análise intuitiva, pode
ocorrer que, na dúvida, não se utilize o instituto”.
A necessidade de existência de discordância entre as autoridades adminis-
trativas tampouco se justifica, já que a coordenação administrativa pode, em tese,
ocorrer antes da formação de entendimento pelos órgãos ou entes – de forma a
materializar a divergência –, bem como pode ocorrer quando há convergência entre
as autoridades administrativas. Nessa hipótese, transmite-se muita segurança aos
destinatários da decisão administrativa conjunta, tendo em conta que haverá uma
decisão coordenada sobre uma matéria em que há harmonia de entendimentos
na administração pública. Trata-se de sinalização positiva aos interessados, que
observam a multiplicidade de competências administrativas reduzida a uma única
decisão administrativa.
A Lei nº 14.210/2021 traz vedações à instalação da decisão coordenada que
nos parecem absolutamente impertinentes, já que exclui do âmbito de sua inci-
dência matérias que lhe seriam inerentes. Nesse quadrante, o normativo interdita
a instauração do procedimento de decisão coordenada nos processos administra-
tivos: (i) licitatórios; (ii) relacionados ao poder sancionador; ou (iii) que “envolvam
autoridades de Poderes distintos” (art. 49-A, §6º, da Lei nº 9.784/1999).
A vedação da sua instalação, em processos licitatórios, é inexplicável, ape-
sar da premência de se conferir celeridade às contratações públicas das quais o
poder público é parte. É que o ordenamento jurídico vem, há muito, consagrando,
para além do adágio da “seleção da melhor proposta para Administração Pública”,
uma função regulatória das contratações públicas. Marcos Juruena Villela Souto 36
34 BINENBOJM, Gustavo; CYRINO, André Rodrigues. A decisão coordenada: notas e reflexões iniciais. In:
CABRAL, Antonio do Passo; MENDONçA, José Vicente Santos de (Org.). Decisão administrativa coordenada:
reflexões sobre o art. 49-A e seguintes da Lei 9.784/99. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 21.
35 BINENBOJM, Gustavo; CYRINO, André. A decisão coordenada: notas e reflexões iniciais. In: CABRAL, Antonio do
Passo; MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão Administrativa Coordenada: reflexões sobre o art. 49-A e
seguintes da Lei n. 9.784/99. São Paulo: Editora Juspodivm, 2022, p. 21.
36 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das parcerias. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 86-
89; SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo contratual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 6,
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
configure, na realidade, uma situação que lhes seja efetivamente afeta, comum a
todos e que justifique essa deliberação conjunta.
Outra exigência legal injustificável diz respeito à obrigação de que exista “rele-
vância da matéria” e “discordância que prejudique a celeridade do processo adminis-
trativo decisório”. A primeira expressão contribui muito pouco para a caracterização
do que deve ser objeto de decisão coordenada, por se tratar de “conceito jurídico
indeterminado, que exige ônus administrativo por parte daqueles que pretendam
utilizar a nova instância decisória”.34 Nesse sentido, como muito bem asseveram
Gustavo Binenbojm e André Cyrino35 “a locução ‘relevância da matéria’ incorpora
conceito jurídico indeterminado que exige ônus argumentativo por parte daqueles
que pretendam utilizar a nova instância decisória. Em uma análise intuitiva, pode
ocorrer que, na dúvida, não se utilize o instituto”.
A necessidade de existência de discordância entre as autoridades adminis-
trativas tampouco se justifica, já que a coordenação administrativa pode, em tese,
ocorrer antes da formação de entendimento pelos órgãos ou entes – de forma a
materializar a divergência –, bem como pode ocorrer quando há convergência entre
as autoridades administrativas. Nessa hipótese, transmite-se muita segurança aos
destinatários da decisão administrativa conjunta, tendo em conta que haverá uma
decisão coordenada sobre uma matéria em que há harmonia de entendimentos
na administração pública. Trata-se de sinalização positiva aos interessados, que
observam a multiplicidade de competências administrativas reduzida a uma única
decisão administrativa.
A Lei nº 14.210/2021 traz vedações à instalação da decisão coordenada que
nos parecem absolutamente impertinentes, já que exclui do âmbito de sua inci-
dência matérias que lhe seriam inerentes. Nesse quadrante, o normativo interdita
a instauração do procedimento de decisão coordenada nos processos administra-
tivos: (i) licitatórios; (ii) relacionados ao poder sancionador; ou (iii) que “envolvam
autoridades de Poderes distintos” (art. 49-A, §6º, da Lei nº 9.784/1999).
A vedação da sua instalação, em processos licitatórios, é inexplicável, ape-
sar da premência de se conferir celeridade às contratações públicas das quais o
poder público é parte. É que o ordenamento jurídico vem, há muito, consagrando,
para além do adágio da “seleção da melhor proposta para Administração Pública”,
uma função regulatória das contratações públicas. Marcos Juruena Villela Souto 36
34 BINENBOJM, Gustavo; CYRINO, André Rodrigues. A decisão coordenada: notas e reflexões iniciais. In:
CABRAL, Antonio do Passo; MENDONçA, José Vicente Santos de (Org.). Decisão administrativa coordenada:
reflexões sobre o art. 49-A e seguintes da Lei 9.784/99. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 21.
35 BINENBOJM, Gustavo; CYRINO, André. A decisão coordenada: notas e reflexões iniciais. In: CABRAL, Antonio do
Passo; MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão Administrativa Coordenada: reflexões sobre o art. 49-A e
seguintes da Lei n. 9.784/99. São Paulo: Editora Juspodivm, 2022, p. 21.
36 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das parcerias. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 86-
89; SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo contratual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 6,
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FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
foi o primeiro autor, no direito brasileiro, a professar essa mudança de perspectiva
das contratações públicas.
Por essa perspectiva, o instituto na licitação não se presta somente para que
a Administração realize a contratação de bens e serviços a um menor custo; o refe-
rido instituto tem espectro mais abrangente, servindo como um instrumento para o
atendimento de outras finalidades públicas consagradas constitucionalmente. Vários
são os exemplos de políticas setoriais que vêm utilizando a licitação e o poder de
compra do Estado para concretizar outros valores, dentre os quais, destacam-se
a proteção ao meio ambiente, o tratamento diferenciado conferido às microempre-
sas e às empresas de pequeno porte, o fomento ao desenvolvimento tecnológico
no país e o combate ao exercício predatório do poder de mercado.
Sobre este último ponto, em termos mais técnicos, os procedimentos de
“concorrência pelo mercado” vêm sendo modelados para tutelar, igualmente, o
ambiente de “concorrência no mercado”. 37 No setor de aeroportos, o tema foi ob-
jeto de diversos questionamentos, destacadamente, por ocasião da restrição edi-
talícia da propriedade cruzada de infraestruturas aeroportuárias. Considerando a
tendência mundial do setor, a ANAC, por intermédio da instrumentos convocatórios
das 2ª e 3ª rodadas, buscou instituir um regime de competição no mercado, no
âmbito do qual os operadores privados competiriam entre si, após a realização de
procedimentos licitatórios; nessa hipótese, o preço mais eficiente de exploração
do ativo será formado, ex post, a ser aferido, de forma contínua, pelo regulador. 38
p. 105, p. 173, p. 328 e p. 424. A tese é secundada, ainda, em GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos
administrativos: casos e polêmicas. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 73-75.
37 TRETHEWAY, M.; KINCAID, I. Competition Between Airports: Occurrence and Strategy. England: Routledge,
2010, p. 123; TEIXEIRA, Cleveland Prates; TUROLLA, Frederico Araújo; OLIVEIRA, Alessandro Vinicius
Marques de. As mudanças recentes e as perspectivas para o setor aeroportuário. In: PINHEIRO, Armando
Castelar; FRISCHTAK, Cláudio. Gargalos e soluções na infraestrutura dos transportes. Rio de Janeiro: FGV,
2014, p. 173.
38 O tema, inclusive, foi objeto de diversos questionamentos no setor de concessão de aeroportos, desta-
cadamente, por ocasião da restrição editalícia da propriedade cruzada de infraestruturas aeroportuárias.
Tal restrição se deu, como informa a multicitada nota técnica 33/DERC/SPR/SAC-PR, porquanto: (i) há
possibilidade de competição entre os aeroportos do Galeão e de Confins e os da rodada anterior (Guarulhos,
Brasília e Viracopos), na maioria dos casos em relação a “tráfego de cargas” e “de conexão”; (ii) a expe-
riência internacional corrobora a ideia de que é necessária a preservação da concorrência entre aeroportos
localizados a grandes distâncias; (iii) é importante haver concessionárias independentes, sem propriedade
comum, também para que o regulador identifique melhores práticas e soluções (benchmarking) e aprimore
a qualidade das decisões regulatórias; em consequência, recomendou-se a manutenção da vedação de
participação cruzada ou, no caso de sua flexibilização, limitar a propriedade cruzada a uma participação
minoritária, com garantias contratuais efetivas para que o detentor de um dos aeroportos não integre o
conselho de administração da concessionária de outro e detenha poder de influência nas decisões rele-
vantes. Não é por outra razão que o art. 15 do Decreto nº 7.624/2021 prescreve que “A fim de assegurar
as condições de concorrência, o poder concedente poderá estabelecer as seguintes restrições quanto à
obtenção e à exploração da concessão, dentre outras, observadas as atribuições do Sistema Brasileiro de
Defesa da Concorrência: I – regras destinadas a preservar a concorrência entre aeródromos. Ao examinar a
sua validade, o Tribunal de Contas da União – TCU deixou assentado que a limitação à propriedade cruzada
entre aeroportos está alinhada com práticas internacionais de concessões aeroportuárias em decorrência
da possível competição nas frentes ‘passageiros domésticos e internacionais’, ‘conexões domésticas e
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
foi o primeiro autor, no direito brasileiro, a professar essa mudança de perspectiva
das contratações públicas.
Por essa perspectiva, o instituto na licitação não se presta somente para que
a Administração realize a contratação de bens e serviços a um menor custo; o refe-
rido instituto tem espectro mais abrangente, servindo como um instrumento para o
atendimento de outras finalidades públicas consagradas constitucionalmente. Vários
são os exemplos de políticas setoriais que vêm utilizando a licitação e o poder de
compra do Estado para concretizar outros valores, dentre os quais, destacam-se
a proteção ao meio ambiente, o tratamento diferenciado conferido às microempre-
sas e às empresas de pequeno porte, o fomento ao desenvolvimento tecnológico
no país e o combate ao exercício predatório do poder de mercado.
Sobre este último ponto, em termos mais técnicos, os procedimentos de
“concorrência pelo mercado” vêm sendo modelados para tutelar, igualmente, o
ambiente de “concorrência no mercado”. 37 No setor de aeroportos, o tema foi ob-
jeto de diversos questionamentos, destacadamente, por ocasião da restrição edi-
talícia da propriedade cruzada de infraestruturas aeroportuárias. Considerando a
tendência mundial do setor, a ANAC, por intermédio da instrumentos convocatórios
das 2ª e 3ª rodadas, buscou instituir um regime de competição no mercado, no
âmbito do qual os operadores privados competiriam entre si, após a realização de
procedimentos licitatórios; nessa hipótese, o preço mais eficiente de exploração
do ativo será formado, ex post, a ser aferido, de forma contínua, pelo regulador. 38
p. 105, p. 173, p. 328 e p. 424. A tese é secundada, ainda, em GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos
administrativos: casos e polêmicas. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 73-75.
37 TRETHEWAY, M.; KINCAID, I. Competition Between Airports: Occurrence and Strategy. England: Routledge,
2010, p. 123; TEIXEIRA, Cleveland Prates; TUROLLA, Frederico Araújo; OLIVEIRA, Alessandro Vinicius
Marques de. As mudanças recentes e as perspectivas para o setor aeroportuário. In: PINHEIRO, Armando
Castelar; FRISCHTAK, Cláudio. Gargalos e soluções na infraestrutura dos transportes. Rio de Janeiro: FGV,
2014, p. 173.
38 O tema, inclusive, foi objeto de diversos questionamentos no setor de concessão de aeroportos, desta-
cadamente, por ocasião da restrição editalícia da propriedade cruzada de infraestruturas aeroportuárias.
Tal restrição se deu, como informa a multicitada nota técnica 33/DERC/SPR/SAC-PR, porquanto: (i) há
possibilidade de competição entre os aeroportos do Galeão e de Confins e os da rodada anterior (Guarulhos,
Brasília e Viracopos), na maioria dos casos em relação a “tráfego de cargas” e “de conexão”; (ii) a expe-
riência internacional corrobora a ideia de que é necessária a preservação da concorrência entre aeroportos
localizados a grandes distâncias; (iii) é importante haver concessionárias independentes, sem propriedade
comum, também para que o regulador identifique melhores práticas e soluções (benchmarking) e aprimore
a qualidade das decisões regulatórias; em consequência, recomendou-se a manutenção da vedação de
participação cruzada ou, no caso de sua flexibilização, limitar a propriedade cruzada a uma participação
minoritária, com garantias contratuais efetivas para que o detentor de um dos aeroportos não integre o
conselho de administração da concessionária de outro e detenha poder de influência nas decisões rele-
vantes. Não é por outra razão que o art. 15 do Decreto nº 7.624/2021 prescreve que “A fim de assegurar
as condições de concorrência, o poder concedente poderá estabelecer as seguintes restrições quanto à
obtenção e à exploração da concessão, dentre outras, observadas as atribuições do Sistema Brasileiro de
Defesa da Concorrência: I – regras destinadas a preservar a concorrência entre aeródromos. Ao examinar a
sua validade, o Tribunal de Contas da União – TCU deixou assentado que a limitação à propriedade cruzada
entre aeroportos está alinhada com práticas internacionais de concessões aeroportuárias em decorrência
da possível competição nas frentes ‘passageiros domésticos e internacionais’, ‘conexões domésticas e
131R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
Em hipóteses como essa, nas quais se veiculam procedimentos licitatórios da en-
tidade reguladora e concorrenciais da entidade de defesa da concorrência, nada
mais adequado seria do que a produção de decisão coordenada, que equilibrasse
os interesses enredados na situação concreta.
A decisão coordenada poderia ser, ainda, valioso instrumento para equacio-
nar competências políticas (que estão a cargo de ministérios) e das competên-
cias técnicas (que são exercidas, por intermédio de entidades reguladoras). A Lei
nº 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações) bem ilustra o ponto. De acordo com
o art. 19, inciso III, da LGT compete à ANATEL elaborar e propor ao Presidente da
República, por intermédio do Ministro de Estado das Comunicações, a adoção das
medidas referentes instituir ou eliminar a prestação de modalidade de serviço no
regime público, concomitantemente ou não com sua prestação no regime privado;
aprovar o plano geral de outorgas de serviço prestado no regime público; aprovar o
plano geral de metas para a progressiva universalização de serviço prestado no re-
gime público. Em Telecom, o “político” e o “técnico” atuam em regime de colabora-
ção. Em matérias como estas, nas quais há uma convergência entre competências
técnicas e políticas, poder-se-ia cogitar de uma alvissareira utilidade para figurar
uma decisão coordenada.39
Ainda neste ponto, temos para nós que é de se assentar que o ato adminis-
trativo produzido, no âmbito de uma decisão coordenada, não se configura como
um ato administrativo complexo (que depende da conjugação da vontade de mais
de uma entidade administrativa) tampouco como um ato administrativo composto
(o que é produzido, a partir da produção de chancelas de controle prévio entre en-
tidades administrativas). Na verdade, o ato administrativo, a ser produzido a partir
de uma decisão coordenada, se configurará com um ato unitário – unipessoal ou
colegiado –, que será formado, por intermédio de um procedimento dialógico, no
âmbito do qual será produzida decisão, que deverá ser substitutiva da decisão da
internacionais’, ‘carga doméstica e internacional’ e ‘contratos com empresas aéreas e outros prestadores
de serviços; no caso brasileiro, é desejável que os principais aeroportos do país estejam sob propriedade
e controle de grupos distintos para: i) induzir a competição direta ou indireta e comportamentos mais
eficientes; e ii) permitir que o regulador tenha um conjunto de informações amplo, a fim de tornar possível
a observação das melhores práticas e soluções e, dessa forma, melhorar a qualidade das decisões regu-
latórias” (Acordão nº 2666/2013 – Plenário).
39 José Vicente Santos de Mendonça, por sua vez, faz ressalva relevante segundo a qual “se há muitos órgãos ou
entidades com capacidade jurídica e administrativa para tomar decisões, isso não seria problema se fossem
parecidos ou próximos. Nem sempre é o caso. Alguns foram explicitamente desenhados com missões institu-
cionais contrapostas (ex., Ministério do Meio Ambiente e Ministério da Indústria) ou funções administrativas
que os colocam, por vezes, em linhas de tensão (ex., Petrobras, a empresa regulada, e Agência Nacional do
Petróleo, a agência reguladora). Busca-se representatividade, accountability e incremento epistêmico em razão
da diversidade; o custo vem em discordância e em tempo” (MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão
administrativa coordenada: limites e impossibilidades da lei na coordenação de decisões administrativas.
In: CABRAL, Antonio do Passo; MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão Administrativa Coordenada:
reflexões sobre o art. 49-A e seguintes da Lei n. 9.784/99. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 35).
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
Em hipóteses como essa, nas quais se veiculam procedimentos licitatórios da en-
tidade reguladora e concorrenciais da entidade de defesa da concorrência, nada
mais adequado seria do que a produção de decisão coordenada, que equilibrasse
os interesses enredados na situação concreta.
A decisão coordenada poderia ser, ainda, valioso instrumento para equacio-
nar competências políticas (que estão a cargo de ministérios) e das competên-
cias técnicas (que são exercidas, por intermédio de entidades reguladoras). A Lei
nº 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações) bem ilustra o ponto. De acordo com
o art. 19, inciso III, da LGT compete à ANATEL elaborar e propor ao Presidente da
República, por intermédio do Ministro de Estado das Comunicações, a adoção das
medidas referentes instituir ou eliminar a prestação de modalidade de serviço no
regime público, concomitantemente ou não com sua prestação no regime privado;
aprovar o plano geral de outorgas de serviço prestado no regime público; aprovar o
plano geral de metas para a progressiva universalização de serviço prestado no re-
gime público. Em Telecom, o “político” e o “técnico” atuam em regime de colabora-
ção. Em matérias como estas, nas quais há uma convergência entre competências
técnicas e políticas, poder-se-ia cogitar de uma alvissareira utilidade para figurar
uma decisão coordenada.39
Ainda neste ponto, temos para nós que é de se assentar que o ato adminis-
trativo produzido, no âmbito de uma decisão coordenada, não se configura como
um ato administrativo complexo (que depende da conjugação da vontade de mais
de uma entidade administrativa) tampouco como um ato administrativo composto
(o que é produzido, a partir da produção de chancelas de controle prévio entre en-
tidades administrativas). Na verdade, o ato administrativo, a ser produzido a partir
de uma decisão coordenada, se configurará com um ato unitário – unipessoal ou
colegiado –, que será formado, por intermédio de um procedimento dialógico, no
âmbito do qual será produzida decisão, que deverá ser substitutiva da decisão da
internacionais’, ‘carga doméstica e internacional’ e ‘contratos com empresas aéreas e outros prestadores
de serviços; no caso brasileiro, é desejável que os principais aeroportos do país estejam sob propriedade
e controle de grupos distintos para: i) induzir a competição direta ou indireta e comportamentos mais
eficientes; e ii) permitir que o regulador tenha um conjunto de informações amplo, a fim de tornar possível
a observação das melhores práticas e soluções e, dessa forma, melhorar a qualidade das decisões regu-
latórias” (Acordão nº 2666/2013 – Plenário).
39 José Vicente Santos de Mendonça, por sua vez, faz ressalva relevante segundo a qual “se há muitos órgãos ou
entidades com capacidade jurídica e administrativa para tomar decisões, isso não seria problema se fossem
parecidos ou próximos. Nem sempre é o caso. Alguns foram explicitamente desenhados com missões institu-
cionais contrapostas (ex., Ministério do Meio Ambiente e Ministério da Indústria) ou funções administrativas
que os colocam, por vezes, em linhas de tensão (ex., Petrobras, a empresa regulada, e Agência Nacional do
Petróleo, a agência reguladora). Busca-se representatividade, accountability e incremento epistêmico em razão
da diversidade; o custo vem em discordância e em tempo” (MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão
administrativa coordenada: limites e impossibilidades da lei na coordenação de decisões administrativas.
In: CABRAL, Antonio do Passo; MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão Administrativa Coordenada:
reflexões sobre o art. 49-A e seguintes da Lei n. 9.784/99. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 35).
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023132
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
autoridade ou do agente a respeito de competência do órgão ou da entidade repre-
sentada. Eis a única interpretação do art. 49-G da Lei nº 14.210/2021 que não es-
vaziaria, por completo, a utilidade do novel instituto.
De outro lado, o exercício de competências sancionatórias é, atualmente, a
hipótese que mais necessita de decisões coordenadas: vive-se o “concurso de
carrascos”40 no Brasil, sendo necessário que haja maior racionalidade no exercício
do controle administrativo, para que, assim, seja desfeita a disputa – entre institu-
ições – sobre qual deve ser a mais implacável na atividade sancionatória. Nesse
sentido, como bem assevera José Vicente Santos de Mendonça 41 “a exclusão de
decisões coordenadas de processos administrativos ‘relacionados ao poder san-
cionador’ da administração pública pode ser vista em chave problemática. De fato,
uma das áreas de maior destaque nos últimos anos diz respeito à coordenação
no jus puniendi estatal, e não se entende a exclusão, até porque outras normas
permitem e estimulam a atuação coordenada na área”. A duplicidade de sanções
é algo reprovável e decorre da independência das instâncias competentes para
punir, prevista no ordenamento jurídico pátrio. Procurou-se endereçar o tema, por
intermédio do art. 22, §3º, da LINDB, segundo o qual as “sanções aplicadas ao
agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma na-
tureza e relativas ao mesmo fato”.
Nesse sentido, a produção de uma decisão coordenada entre entidades sancio-
nadoras teria o potencial de: (i) racionalizar as decisões controladoras, evitando-se que
as decisões da administração pública se tornem sempre provisionais; (ii) reduzir
os custos de transação nas relações público-privadas, já que o particular “preci-
fica” os custos de suas atividades serem submetidas a distintos e descoordena-
dos controles; (iii) reduzir os oportunismos decisórios, porquanto a racionalização
dialógica das controvérsias incrementa o ônus de decisões oportunistas de con-
troladores universais; e (iv) colaborar para a substituição de um modelo sanciona-
tório de comando-controle (empiricamente, ineficaz) para um modelo de regulação,
realmente, responsiva, que considera o ambiente institucional no âmbito do qual
a regulação está inserida, bem como as diferentes lógicas na aplicação de ferra-
mentas e estratégias regulatórias.42
40 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Sistema anticorrupção do país gera incerteza jurídica. Consultor
Jurídico – Conjur, 19 ago. 2018. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2018-ago-19/floriano-marques-
neto-sistema-anticorrupcao-gera-incerteza-juridica. Acesso em: 29 jan. 2023.
41 MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão administrativa coordenada: limites e impossibilidades da
lei na coordenação de decisões administrativas. In: CABRAL, Antonio do Passo; MENDONçA, José Vicente
Santos de. Decisão Administrativa Coordenada: reflexões sobre o art. 49-A e seguintes da Lei n. 9.784/99.
Salvador: Juspodivm, 2022, p. 42.
42 BALDWIN, Robert; BLACK, Julia. Really Responsive Regulation. The Modern Law Review, v. 71, nº 1, 2008,
p. 60); BRAITHWAITE, John. The Essence of Responsive Regulation. U.B.C. Law Review, v. 44, nº 3, 2011,
p. 482.
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
autoridade ou do agente a respeito de competência do órgão ou da entidade repre-
sentada. Eis a única interpretação do art. 49-G da Lei nº 14.210/2021 que não es-
vaziaria, por completo, a utilidade do novel instituto.
De outro lado, o exercício de competências sancionatórias é, atualmente, a
hipótese que mais necessita de decisões coordenadas: vive-se o “concurso de
carrascos”40 no Brasil, sendo necessário que haja maior racionalidade no exercício
do controle administrativo, para que, assim, seja desfeita a disputa – entre institu-
ições – sobre qual deve ser a mais implacável na atividade sancionatória. Nesse
sentido, como bem assevera José Vicente Santos de Mendonça 41 “a exclusão de
decisões coordenadas de processos administrativos ‘relacionados ao poder san-
cionador’ da administração pública pode ser vista em chave problemática. De fato,
uma das áreas de maior destaque nos últimos anos diz respeito à coordenação
no jus puniendi estatal, e não se entende a exclusão, até porque outras normas
permitem e estimulam a atuação coordenada na área”. A duplicidade de sanções
é algo reprovável e decorre da independência das instâncias competentes para
punir, prevista no ordenamento jurídico pátrio. Procurou-se endereçar o tema, por
intermédio do art. 22, §3º, da LINDB, segundo o qual as “sanções aplicadas ao
agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma na-
tureza e relativas ao mesmo fato”.
Nesse sentido, a produção de uma decisão coordenada entre entidades sancio-
nadoras teria o potencial de: (i) racionalizar as decisões controladoras, evitando-se que
as decisões da administração pública se tornem sempre provisionais; (ii) reduzir
os custos de transação nas relações público-privadas, já que o particular “preci-
fica” os custos de suas atividades serem submetidas a distintos e descoordena-
dos controles; (iii) reduzir os oportunismos decisórios, porquanto a racionalização
dialógica das controvérsias incrementa o ônus de decisões oportunistas de con-
troladores universais; e (iv) colaborar para a substituição de um modelo sanciona-
tório de comando-controle (empiricamente, ineficaz) para um modelo de regulação,
realmente, responsiva, que considera o ambiente institucional no âmbito do qual
a regulação está inserida, bem como as diferentes lógicas na aplicação de ferra-
mentas e estratégias regulatórias.42
40 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Sistema anticorrupção do país gera incerteza jurídica. Consultor
Jurídico – Conjur, 19 ago. 2018. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2018-ago-19/floriano-marques-
neto-sistema-anticorrupcao-gera-incerteza-juridica. Acesso em: 29 jan. 2023.
41 MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão administrativa coordenada: limites e impossibilidades da
lei na coordenação de decisões administrativas. In: CABRAL, Antonio do Passo; MENDONçA, José Vicente
Santos de. Decisão Administrativa Coordenada: reflexões sobre o art. 49-A e seguintes da Lei n. 9.784/99.
Salvador: Juspodivm, 2022, p. 42.
42 BALDWIN, Robert; BLACK, Julia. Really Responsive Regulation. The Modern Law Review, v. 71, nº 1, 2008,
p. 60); BRAITHWAITE, John. The Essence of Responsive Regulation. U.B.C. Law Review, v. 44, nº 3, 2011,
p. 482.
133R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
No que toca à vedação de as decisões coordenadas envolverem autoridades
de Poderes distintos aderimos, integralmente, às conclusões de Paulo Modesto,43
para quem essa limitação não deveria “existir como vedações a priori, uma vez
que, na prática, tem sido frequente a cooperação estruturada entre autoridades de
poderes diversos (v.g., a cooperação interinstitucional prevista nos artigos 15 e 16
da Resolução CNJ nº 350, de 27/10/2020, coerente com os artigos 67 a 69 do
CPC/2015)”.44 Claro que, como asseveram Gustavo Binenbojm e André Cyrino45 “a
decisão coordenada não pode afetar a independência e harmonia entre os Poderes
(art. 2º da Constituição). É dizer, há situações que claramente devem ser evitadas
para que não haja uma clara assimetria de forças durante o processo decisório
coordenado, como é o caso de órgãos de controle (lato sensu) poderem participar
das instâncias decisórias da Administração Pública”.
Além dos entraves explícitos, referidos acima, a Lei nº 14.210/2021 traz
um problema atinente à sugestão de que não seria possível a coordenação admi-
nistrativa entre autoridades administrativas de entes federativos distintos, o que
não poderia mesmo ter previsão legal distinta nesse caso, diante das limitações
decorrentes da sua inscrição na Lei Federal de Processo Administrativo (art. 49-A
da Lei Federal nº 9.784/99). De todo modo, não se pode desprezar a relevância
de decisões coordenadas que envolvam também entes subnacionais, diante da
existência, não rara, de competências concorrentes, que demandam alguma con-
certação entre entes da Federação.
Em síntese, a Lei que disciplina as decisões coordenadas – que deveria ser
uma lei-exortação, conforme pretensão dita e repetida, no processo legislativo ana-
lisado – é, na verdade, uma lei-proibição, que tornou a adoção da decisão coorde-
nada, ao menos sob o seu regramento, quase inalcançável. A situação é tanto pior
quando se observa que, muitas vezes, o gestor público – vivendo entre “apagão de
canetas” e “direito administrativo do medo”46 – adota uma interpretação bastante
restritiva da legislação, antes que um controlador de sobrancelhas levantadas o
responsabilize pessoalmente.
Assim, muitos agentes públicos podem efetivamente entender que – fora da
Lei nº 14.210/2021 – não há possibilidade de coordenação administrativa, o que
43 MODESTO, Paulo Eduardo Garrido. Decisão coordenada: experimentação administrativa processual. Consultor
Jurídico – Conjur, 2 dez. 2021. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-dez-02/interesse-publico-
decisao-coordenada-experimentacao-administrativa-processual. Acesso em: 29 jan. 2023.
44 MODESTO, Paulo Eduardo Garrido. Decisão coordenada: experimentação administrativa processual. Consultor
Jurídico – Conjur, 2 dez. 2021. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-dez-02/interesse-publico-
decisao-coordenada-experimentacao-administrativa-processual. Acesso em: 29 jan. 2023.
45 BINENBOJM, Gustavo; CYRINO, André. A decisão coordenada: notas e reflexões iniciais. In: CABRAL, Antonio
do Passo; MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão Administrativa Coordenada: reflexões sobre o art.
49-A e seguintes da Lei n. 9.784/99. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 15.
46 Sobre o tema: SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito administrativo do medo: risco e fuga da responsabilização
dos agentes públicos. São Paulo: Thomson Reuters, 2021.
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
No que toca à vedação de as decisões coordenadas envolverem autoridades
de Poderes distintos aderimos, integralmente, às conclusões de Paulo Modesto,43
para quem essa limitação não deveria “existir como vedações a priori, uma vez
que, na prática, tem sido frequente a cooperação estruturada entre autoridades de
poderes diversos (v.g., a cooperação interinstitucional prevista nos artigos 15 e 16
da Resolução CNJ nº 350, de 27/10/2020, coerente com os artigos 67 a 69 do
CPC/2015)”.44 Claro que, como asseveram Gustavo Binenbojm e André Cyrino45 “a
decisão coordenada não pode afetar a independência e harmonia entre os Poderes
(art. 2º da Constituição). É dizer, há situações que claramente devem ser evitadas
para que não haja uma clara assimetria de forças durante o processo decisório
coordenado, como é o caso de órgãos de controle (lato sensu) poderem participar
das instâncias decisórias da Administração Pública”.
Além dos entraves explícitos, referidos acima, a Lei nº 14.210/2021 traz
um problema atinente à sugestão de que não seria possível a coordenação admi-
nistrativa entre autoridades administrativas de entes federativos distintos, o que
não poderia mesmo ter previsão legal distinta nesse caso, diante das limitações
decorrentes da sua inscrição na Lei Federal de Processo Administrativo (art. 49-A
da Lei Federal nº 9.784/99). De todo modo, não se pode desprezar a relevância
de decisões coordenadas que envolvam também entes subnacionais, diante da
existência, não rara, de competências concorrentes, que demandam alguma con-
certação entre entes da Federação.
Em síntese, a Lei que disciplina as decisões coordenadas – que deveria ser
uma lei-exortação, conforme pretensão dita e repetida, no processo legislativo ana-
lisado – é, na verdade, uma lei-proibição, que tornou a adoção da decisão coorde-
nada, ao menos sob o seu regramento, quase inalcançável. A situação é tanto pior
quando se observa que, muitas vezes, o gestor público – vivendo entre “apagão de
canetas” e “direito administrativo do medo”46 – adota uma interpretação bastante
restritiva da legislação, antes que um controlador de sobrancelhas levantadas o
responsabilize pessoalmente.
Assim, muitos agentes públicos podem efetivamente entender que – fora da
Lei nº 14.210/2021 – não há possibilidade de coordenação administrativa, o que
43 MODESTO, Paulo Eduardo Garrido. Decisão coordenada: experimentação administrativa processual. Consultor
Jurídico – Conjur, 2 dez. 2021. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-dez-02/interesse-publico-
decisao-coordenada-experimentacao-administrativa-processual. Acesso em: 29 jan. 2023.
44 MODESTO, Paulo Eduardo Garrido. Decisão coordenada: experimentação administrativa processual. Consultor
Jurídico – Conjur, 2 dez. 2021. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2021-dez-02/interesse-publico-
decisao-coordenada-experimentacao-administrativa-processual. Acesso em: 29 jan. 2023.
45 BINENBOJM, Gustavo; CYRINO, André. A decisão coordenada: notas e reflexões iniciais. In: CABRAL, Antonio
do Passo; MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão Administrativa Coordenada: reflexões sobre o art.
49-A e seguintes da Lei n. 9.784/99. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 15.
46 Sobre o tema: SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito administrativo do medo: risco e fuga da responsabilização
dos agentes públicos. São Paulo: Thomson Reuters, 2021.
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023134
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
não é verdade, já que, desde o Decreto-Lei nº 200/67, há a possibilidade de que
as “atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos
e programas de governo, serão objeto de permanente coordenação” (art. 8º). Gustavo
Binenbojm e André Cyrino afirmam que “já há normas que comportam interpreta-
ções que poderiam viabilizar a utilização de tal instrumento – como é o caso da
própria LINDB (cf. arts. 29 e 30)”. 47 Desse modo, a Lei nº 14.210/2021 não pode
servir para desencorajar aqueles que queiram adotar a coordenação administrati-
va, pois há outros fundamentos legais para fazê-lo, já que a Lei de decisões coor-
denadas serviu, paradoxalmente, para atravancar a possibilidade de coordenação
administrativa.
3.3 A ineficácia da decisão administrativa coordenada:
testagem empírica
As críticas endereçadas à Lei nº 14.210/2021 têm comprovação empírica,
conforme demonstrado na tabela anexa a este artigo. Após mais de um ano da
edição dela, foram formuladas consultas, em 18 de novembro de 2022, a onze ór-
gãos e entes federais, 48 com a solicitação de que fossem enviados os processos
administrativos nos quais tivessem sido proferidas decisões coordenadas com
fundamento na Lei nº 14.210/2021. Todas as consultas foram respondidas, mas
não houve um órgão ou ente capaz de indicar qualquer decisão coordenada toma-
da com fundamento na Lei de Decisões Coordenadas. As respostas negativas se
deram por diferentes fundamentos: a Agência Nacional de Transportes Terrestres
– ANTT, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico – ANA e o Ministério
da Justiça e Segurança Pública afirmaram que não lhes seria possível responder
adequadamente ao questionamento, por se tratar de pedido genérico, fazendo-se
mau uso do art. 13, I, do Decreto nº 7.724/2012.49
Essa resposta não se justifica, na medida em que a consulta padrão foi for-
mulada a outros entes e órgãos, que conseguiram responder adequadamente ao
mesmo questionamento. Tampouco seria possível formular uma consulta que não
47 BINENBOJM, Gustavo; CYRINO, André. A decisão coordenada: notas e reflexões iniciais. In: CABRAL, Antonio do
Passo; MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão Administrativa Coordenada: reflexões sobre o art. 49-A e
seguintes da Lei n. 9.784/99. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 27.
48 Foram consultados: (i) a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT; (ii) a Agência Nacional de
Águas e Saneamento Básico – ANA; (iii) a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC; (iv) o Ministério da
Justiça e Segurança Pública; (v) a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP;
(vi) a Controladoria-Geral da União – CGU; (vii) a Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ;
(viii) a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL; (ix) o Ministério da Infraestrutura; (x) o Ministério da
Economia; (xi) a Advocacia-Geral da União – AGU.
49 “Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação: I – genéricos (...).”
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
não é verdade, já que, desde o Decreto-Lei nº 200/67, há a possibilidade de que
as “atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos
e programas de governo, serão objeto de permanente coordenação” (art. 8º). Gustavo
Binenbojm e André Cyrino afirmam que “já há normas que comportam interpreta-
ções que poderiam viabilizar a utilização de tal instrumento – como é o caso da
própria LINDB (cf. arts. 29 e 30)”. 47 Desse modo, a Lei nº 14.210/2021 não pode
servir para desencorajar aqueles que queiram adotar a coordenação administrati-
va, pois há outros fundamentos legais para fazê-lo, já que a Lei de decisões coor-
denadas serviu, paradoxalmente, para atravancar a possibilidade de coordenação
administrativa.
3.3 A ineficácia da decisão administrativa coordenada:
testagem empírica
As críticas endereçadas à Lei nº 14.210/2021 têm comprovação empírica,
conforme demonstrado na tabela anexa a este artigo. Após mais de um ano da
edição dela, foram formuladas consultas, em 18 de novembro de 2022, a onze ór-
gãos e entes federais, 48 com a solicitação de que fossem enviados os processos
administrativos nos quais tivessem sido proferidas decisões coordenadas com
fundamento na Lei nº 14.210/2021. Todas as consultas foram respondidas, mas
não houve um órgão ou ente capaz de indicar qualquer decisão coordenada toma-
da com fundamento na Lei de Decisões Coordenadas. As respostas negativas se
deram por diferentes fundamentos: a Agência Nacional de Transportes Terrestres
– ANTT, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico – ANA e o Ministério
da Justiça e Segurança Pública afirmaram que não lhes seria possível responder
adequadamente ao questionamento, por se tratar de pedido genérico, fazendo-se
mau uso do art. 13, I, do Decreto nº 7.724/2012.49
Essa resposta não se justifica, na medida em que a consulta padrão foi for-
mulada a outros entes e órgãos, que conseguiram responder adequadamente ao
mesmo questionamento. Tampouco seria possível formular uma consulta que não
47 BINENBOJM, Gustavo; CYRINO, André. A decisão coordenada: notas e reflexões iniciais. In: CABRAL, Antonio do
Passo; MENDONçA, José Vicente Santos de. Decisão Administrativa Coordenada: reflexões sobre o art. 49-A e
seguintes da Lei n. 9.784/99. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 27.
48 Foram consultados: (i) a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT; (ii) a Agência Nacional de
Águas e Saneamento Básico – ANA; (iii) a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC; (iv) o Ministério da
Justiça e Segurança Pública; (v) a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP;
(vi) a Controladoria-Geral da União – CGU; (vii) a Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ;
(viii) a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL; (ix) o Ministério da Infraestrutura; (x) o Ministério da
Economia; (xi) a Advocacia-Geral da União – AGU.
49 “Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação: I – genéricos (...).”
135R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
tivesse esse caráter generalizante, por se tratar de uma solicitação com finalidade
acadêmica, sem vinculação com um caso específico.
Ademais, a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, a Agência Nacional do
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, a Controladoria-Geral da União –
CGU, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ, a Agência Nacional
de Energia Elétrica – ANEEL e a Advocacia-Geral da União – AGU afirmaram que não
tinham feito decisões coordenadas a partir da Lei nº 14.210/2021.
Do Ministério da Economia, advieram respostas díspares: algumas unidades50
afirmaram que “não foram localizados processos com a participação de 3 (três) ou
mais setores, órgãos ou entidades da Administração Pública federal”, ao passo
que outras unidades51 “informaram que, por ser genérico, o pedido de acesso não
poderia ser atendido”.
O Ministério da Infraestrutura, por sua vez, informou que foi expedido “o Ofício-Cir-
cular nº 2304/2022/SE (6551105) às unidades deste Ministério, solicitando a indica-
ção de processos que atendam ao pedido formulado pelo cidadão e que possam ser
disponibilizados”. No processo administrativo nº 50000.011265/2020-63, as diversas
unidades apresentaram suas respostas ao citado Ofício-Circular: foram elaborados de-
zessete ofícios em resposta ao Ofício-Circular nº 2304/2022/SE, nos quais diversos
órgãos,52 vinculados ao Ministério da Infraestrutura, negaram que já tivessem tomado
alguma decisão coordenada com base na Lei nº 14.210/2021.
Ainda no Ministério da Infraestrutura, a Subsecretaria de Sustentabilidade –
SUST – “identificou o processo nº 50000.011265/2020-63, referente à revisão
do Programa de Rodovias Federais Ambientalmente Sustentáveis – PROFAS – e
que culminou na publicação da Portaria Interministerial MMA/MInfra nº 01, de 04
de novembro de 2020”. No entanto, trata-se de processo administrativo e Portaria
anterior à edição da Lei de Decisões Coordenadas, não servindo à investigação
que aqui se realiza.
50 Esse entendimento foi do Gabinete do Ministro (GME), da Secretaria-Executiva (SE), da Secretaria Especial
do Tesouro e Orçamento (SETO), da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital
(SEDGG), da Secretaria Especial de Produtividade e Competitividade (SEPEC) e da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional (PGFN).
51 Responderam dessa forma: a Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados (SEDDM),
a Secretaria de Política Econômica (SPE), a Secretaria de Gestão Corporativa (SGC), a Secretaria Especial
do Programa de Parcerias de Investimentos (SEPPI), a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil
(RFB) e a Secretaria Especial de Comércio Exterior e Assuntos Internacionais (SECINT).
52 São eles: Departamento de gestão e modernização portuária, Departamento de navegação e hidrovias,
Departamento de novas outorgas e políticas regulatórias portuárias, Coordenação-geral de política e
planejamento integrado, Departamento de gestão de contratos de arrendamento e concessão, Departamento
de estruturação e articulação de parcerias, Departamento de fomento e desenvolvimento da infraestrutura,
Coordenação-geral de gestão da informação, Departamento de política e planejamento integrado, Departamento
de transporte rodoviário, Subsecretaria de gestão estratégica, tecnologia e inovação, Ouvidoria, Gabinete da
secretaria de fomento, planejamento e parcerias, Coordenação-geral de planejamento e projetos especiais,
Coordenação-geral de regulação da secretaria nacional de trânsito, Gabinete da secretaria nacional de
trânsito e Gabinete do ministro de Estado da infraestrutura.
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
tivesse esse caráter generalizante, por se tratar de uma solicitação com finalidade
acadêmica, sem vinculação com um caso específico.
Ademais, a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, a Agência Nacional do
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, a Controladoria-Geral da União –
CGU, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ, a Agência Nacional
de Energia Elétrica – ANEEL e a Advocacia-Geral da União – AGU afirmaram que não
tinham feito decisões coordenadas a partir da Lei nº 14.210/2021.
Do Ministério da Economia, advieram respostas díspares: algumas unidades50
afirmaram que “não foram localizados processos com a participação de 3 (três) ou
mais setores, órgãos ou entidades da Administração Pública federal”, ao passo
que outras unidades51 “informaram que, por ser genérico, o pedido de acesso não
poderia ser atendido”.
O Ministério da Infraestrutura, por sua vez, informou que foi expedido “o Ofício-Cir-
cular nº 2304/2022/SE (6551105) às unidades deste Ministério, solicitando a indica-
ção de processos que atendam ao pedido formulado pelo cidadão e que possam ser
disponibilizados”. No processo administrativo nº 50000.011265/2020-63, as diversas
unidades apresentaram suas respostas ao citado Ofício-Circular: foram elaborados de-
zessete ofícios em resposta ao Ofício-Circular nº 2304/2022/SE, nos quais diversos
órgãos,52 vinculados ao Ministério da Infraestrutura, negaram que já tivessem tomado
alguma decisão coordenada com base na Lei nº 14.210/2021.
Ainda no Ministério da Infraestrutura, a Subsecretaria de Sustentabilidade –
SUST – “identificou o processo nº 50000.011265/2020-63, referente à revisão
do Programa de Rodovias Federais Ambientalmente Sustentáveis – PROFAS – e
que culminou na publicação da Portaria Interministerial MMA/MInfra nº 01, de 04
de novembro de 2020”. No entanto, trata-se de processo administrativo e Portaria
anterior à edição da Lei de Decisões Coordenadas, não servindo à investigação
que aqui se realiza.
50 Esse entendimento foi do Gabinete do Ministro (GME), da Secretaria-Executiva (SE), da Secretaria Especial
do Tesouro e Orçamento (SETO), da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital
(SEDGG), da Secretaria Especial de Produtividade e Competitividade (SEPEC) e da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional (PGFN).
51 Responderam dessa forma: a Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados (SEDDM),
a Secretaria de Política Econômica (SPE), a Secretaria de Gestão Corporativa (SGC), a Secretaria Especial
do Programa de Parcerias de Investimentos (SEPPI), a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil
(RFB) e a Secretaria Especial de Comércio Exterior e Assuntos Internacionais (SECINT).
52 São eles: Departamento de gestão e modernização portuária, Departamento de navegação e hidrovias,
Departamento de novas outorgas e políticas regulatórias portuárias, Coordenação-geral de política e
planejamento integrado, Departamento de gestão de contratos de arrendamento e concessão, Departamento
de estruturação e articulação de parcerias, Departamento de fomento e desenvolvimento da infraestrutura,
Coordenação-geral de gestão da informação, Departamento de política e planejamento integrado, Departamento
de transporte rodoviário, Subsecretaria de gestão estratégica, tecnologia e inovação, Ouvidoria, Gabinete da
secretaria de fomento, planejamento e parcerias, Coordenação-geral de planejamento e projetos especiais,
Coordenação-geral de regulação da secretaria nacional de trânsito, Gabinete da secretaria nacional de
trânsito e Gabinete do ministro de Estado da infraestrutura.
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023136
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
A inutilidade da Lei nº 14.210/2021 é confirmada quando se observa o relato
dos entes quanto às decisões coordenadas que foram proferidas sem carecer des-
se suporte legal, a exemplo da resposta apresentada pela ANAC:
Em atenção à demanda apresentada, informamos que não possuímos
registros de participação da Diretoria Colegiada da ANAC em decisões
coordenadas com outros órgãos ou entidades da administração
pública federal, de que trata a Lei nº 14.210, de 2021.
Ademais, esclarecemos que, anteriormente à edição da referida Lei,
a Diretoria Colegiada decidiu, juntamente com o Comando da Aero-
náutica, pela criação do Sistema de Reporte para a Aviação Civil Bra-
sileira, nos termos da Portaria Conjunta COMAER/ANAC nº 5.754, de
23 de agosto de 2021.
De igual modo, a Antaq afirmou que, após a edição da Lei nº 14.210/2021,
o “colegiado desta Agência ainda não se manifestou de modo coordenado com os
demais órgãos/entes da administração pública federal, não sendo proferida ne-
nhuma decisão nos moldes definidos pela referida lei”.
No entanto, a referida Agência enviou uma tabela com processos administra-
tivos nos quais houve decisão coordenada fora do regime da Lei nº 14.210/2021:
por exemplo, no processo nº 50300.011034/2021-56, foi referendado o Memo-
rando de Entendimentos nº 01/2021, celebrado entre a ANTAQ e o CADE, com a
interveniência do Ministério da Infraestrutura, e que diz respeito aos “procedimentos
de cooperação na análise de cobranças sobre o serviço de segregação e entrega
imediata de cargas em regime de trânsito aduaneiro”.
Em outro sentido, a resposta da ANEEL, apesar do reconhecimento quanto à
potencialidade de a decisão coordenada ser positiva para a administração pública,
demonstra o não uso da Lei nº 14.210/2021:
Informamos, que a ANEEL, seguindo sua visão e missão, observando
estritamente os preceitos legais e normativos e os objetos de sua
existência está aberta à realização de Decisões Coordenadas, como
estabelece a Lei 14.210/2021. E apesar de ser remota a proposta
normativa, dentro das normas gerais para a Administração Pública,
que tem como objetivo o já sabido a coordenação e a uniformidade da
atuação administrativa, a fim de atenuar o risco de colisões e decisões
antitéticas por parte de órgãos e entidades, inclusive quanto a órgãos
de controle E também tendo a certeza de que a ‘Decisão Coordenada’
é uma das formas de atuação cooperativa da Administração Pública,
em que os órgãos e entidades são incentivados a desenvolver esforços
colaborativos, a fim de negociar soluções multipartes – inclusive, com
incidência unitária em seus polos ativos (os sujeitos administrativos
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
A inutilidade da Lei nº 14.210/2021 é confirmada quando se observa o relato
dos entes quanto às decisões coordenadas que foram proferidas sem carecer des-
se suporte legal, a exemplo da resposta apresentada pela ANAC:
Em atenção à demanda apresentada, informamos que não possuímos
registros de participação da Diretoria Colegiada da ANAC em decisões
coordenadas com outros órgãos ou entidades da administração
pública federal, de que trata a Lei nº 14.210, de 2021.
Ademais, esclarecemos que, anteriormente à edição da referida Lei,
a Diretoria Colegiada decidiu, juntamente com o Comando da Aero-
náutica, pela criação do Sistema de Reporte para a Aviação Civil Bra-
sileira, nos termos da Portaria Conjunta COMAER/ANAC nº 5.754, de
23 de agosto de 2021.
De igual modo, a Antaq afirmou que, após a edição da Lei nº 14.210/2021,
o “colegiado desta Agência ainda não se manifestou de modo coordenado com os
demais órgãos/entes da administração pública federal, não sendo proferida ne-
nhuma decisão nos moldes definidos pela referida lei”.
No entanto, a referida Agência enviou uma tabela com processos administra-
tivos nos quais houve decisão coordenada fora do regime da Lei nº 14.210/2021:
por exemplo, no processo nº 50300.011034/2021-56, foi referendado o Memo-
rando de Entendimentos nº 01/2021, celebrado entre a ANTAQ e o CADE, com a
interveniência do Ministério da Infraestrutura, e que diz respeito aos “procedimentos
de cooperação na análise de cobranças sobre o serviço de segregação e entrega
imediata de cargas em regime de trânsito aduaneiro”.
Em outro sentido, a resposta da ANEEL, apesar do reconhecimento quanto à
potencialidade de a decisão coordenada ser positiva para a administração pública,
demonstra o não uso da Lei nº 14.210/2021:
Informamos, que a ANEEL, seguindo sua visão e missão, observando
estritamente os preceitos legais e normativos e os objetos de sua
existência está aberta à realização de Decisões Coordenadas, como
estabelece a Lei 14.210/2021. E apesar de ser remota a proposta
normativa, dentro das normas gerais para a Administração Pública,
que tem como objetivo o já sabido a coordenação e a uniformidade da
atuação administrativa, a fim de atenuar o risco de colisões e decisões
antitéticas por parte de órgãos e entidades, inclusive quanto a órgãos
de controle E também tendo a certeza de que a ‘Decisão Coordenada’
é uma das formas de atuação cooperativa da Administração Pública,
em que os órgãos e entidades são incentivados a desenvolver esforços
colaborativos, a fim de negociar soluções multipartes – inclusive, com
incidência unitária em seus polos ativos (os sujeitos administrativos
137R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
a quem se imputam os atos) e passivos (as pessoas privadas que
experimentarão, direta ou indiretamente, os efeitos do ato).
No entanto, informamos que desde a edição da supracitada lei, em
setembro de 2021, a Aneel não teve processo com essa caracterís-
tica que possa ser relatado encaminhado junto com esta resposta.
Assim, apesar da pretensão de se “atenuar o risco de colisões e decisões
antitéticas por parte de órgãos e entidades”, essa Agência entende que é “remota
a proposta normativa”, ao passo que indica que não tem “processo com essa ca-
racterística que possa ser relatado encaminhado junto com esta resposta”.
Diante dessas respostas às consultas elaboradas, uma pergunta tem de ser
feita: de que vale uma legislação que, mesmo após mais de ano de sua edição,
não se tem notícia de qualquer uso seu?
Conclusões
Como demonstrado, vive-se, hoje, no direito público brasileiro, sob o efeito
nocivo da superposição de competências administrativas, o que se dá em várias
frentes: entre entidades da Federação, entre entidades regulatórias e ambientais
e, em especial, entre entidades controladoras (Ministérios Públicos, Tribunais de
Contas e Poder Judiciário).
Para fazer frente a esse fenômeno, a Lei Federal nº 14.210/2021 pretendeu
trazer alguma racionalidade ao tema, ao dispor sobre a decisão coordenada, no
âmbito da Administração Pública federal. Conforme análise do benchmarking nor-
mativo, a referida Lei Federal nº 14.210/2021 teve, por inspiração, a Conferência
de Serviço, na Itália, e a Conferência Procedimental, em Portugal, sem contar a
Lei nº 12.209/2011 do Estado da Bahia e a Lei Delegada nº 180/2011 de Minas
Gerais, que lhe precederam. No entanto, a Lei Federal de decisões coordenadas
tomou caminho próprio: o seu texto legal é um forte óbice à realização das decisões
coordenadas, em razão de diferentes dispositivos inviabilizadores de coordenação
administrativa, os quais foram criticamente analisados neste trabalho.
Essa percepção sobre a Lei nº 14.210/2021 foi comprovada pelo estudo empí-
rico realizado, que permite duas conclusões: (i) a inutilidade da Lei nº 14.210/2021,
que não oferece um regramento que encoraje e parametrize a realização de decisões
coordenadas; (ii) a existência de coordenação administrativa antes mesmo da Lei
de Decisões Coordenadas, com a possibilidade de que aquela continue a ser feita
atualmente, ainda que ao arrepio do regramento trazido por essa.
The administrative coordination: this unknown
Abstract: This essay aims to investigate the legal regime and effectiveness of Law nº 14.210/2021,
which adds Chapter XI-A to Law nº 9.784, of January 29, 1999, to dispose about coordinated decision,
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
a quem se imputam os atos) e passivos (as pessoas privadas que
experimentarão, direta ou indiretamente, os efeitos do ato).
No entanto, informamos que desde a edição da supracitada lei, em
setembro de 2021, a Aneel não teve processo com essa caracterís-
tica que possa ser relatado encaminhado junto com esta resposta.
Assim, apesar da pretensão de se “atenuar o risco de colisões e decisões
antitéticas por parte de órgãos e entidades”, essa Agência entende que é “remota
a proposta normativa”, ao passo que indica que não tem “processo com essa ca-
racterística que possa ser relatado encaminhado junto com esta resposta”.
Diante dessas respostas às consultas elaboradas, uma pergunta tem de ser
feita: de que vale uma legislação que, mesmo após mais de ano de sua edição,
não se tem notícia de qualquer uso seu?
Conclusões
Como demonstrado, vive-se, hoje, no direito público brasileiro, sob o efeito
nocivo da superposição de competências administrativas, o que se dá em várias
frentes: entre entidades da Federação, entre entidades regulatórias e ambientais
e, em especial, entre entidades controladoras (Ministérios Públicos, Tribunais de
Contas e Poder Judiciário).
Para fazer frente a esse fenômeno, a Lei Federal nº 14.210/2021 pretendeu
trazer alguma racionalidade ao tema, ao dispor sobre a decisão coordenada, no
âmbito da Administração Pública federal. Conforme análise do benchmarking nor-
mativo, a referida Lei Federal nº 14.210/2021 teve, por inspiração, a Conferência
de Serviço, na Itália, e a Conferência Procedimental, em Portugal, sem contar a
Lei nº 12.209/2011 do Estado da Bahia e a Lei Delegada nº 180/2011 de Minas
Gerais, que lhe precederam. No entanto, a Lei Federal de decisões coordenadas
tomou caminho próprio: o seu texto legal é um forte óbice à realização das decisões
coordenadas, em razão de diferentes dispositivos inviabilizadores de coordenação
administrativa, os quais foram criticamente analisados neste trabalho.
Essa percepção sobre a Lei nº 14.210/2021 foi comprovada pelo estudo empí-
rico realizado, que permite duas conclusões: (i) a inutilidade da Lei nº 14.210/2021,
que não oferece um regramento que encoraje e parametrize a realização de decisões
coordenadas; (ii) a existência de coordenação administrativa antes mesmo da Lei
de Decisões Coordenadas, com a possibilidade de que aquela continue a ser feita
atualmente, ainda que ao arrepio do regramento trazido por essa.
The administrative coordination: this unknown
Abstract: This essay aims to investigate the legal regime and effectiveness of Law nº 14.210/2021,
which adds Chapter XI-A to Law nº 9.784, of January 29, 1999, to dispose about coordinated decision,
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023138
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
within the scope of the Federal Public Administration. To do so, the reasons that justify the discipline
of coordinated exercise of administrative powers will be pointed out. Then, we intend to investigate,
even if only tangentially, the international and national norms on the subject, with the desideratum of
extracting from the benchmarking guidelines for improvement of the novel institute. Finally, we intend
to conduct empirical research on its application in Brazilian law, which will serve to test the hypothesis
that, in the terms brought by Law nº 14.210/2021, the institute of coordinated decision still has a timid
and ineffective application.
Keywords: Coordinated Decision. Administrative Coherence. Regulatory Competencies.
Referências
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Art. 23. In: CANOTILHO, J. J. Gomes et al. (Coord.).
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Beccaccia Versiani. São Paulo: Manole, 2007.
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FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
within the scope of the Federal Public Administration. To do so, the reasons that justify the discipline
of coordinated exercise of administrative powers will be pointed out. Then, we intend to investigate,
even if only tangentially, the international and national norms on the subject, with the desideratum of
extracting from the benchmarking guidelines for improvement of the novel institute. Finally, we intend
to conduct empirical research on its application in Brazilian law, which will serve to test the hypothesis
that, in the terms brought by Law nº 14.210/2021, the institute of coordinated decision still has a timid
and ineffective application.
Keywords: Coordinated Decision. Administrative Coherence. Regulatory Competencies.
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SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito administrativo do medo: risco e fuga da responsabilização
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SCHWIND, Rafael Wallbach. Resolução Consensual de Controvérsias Administrativas: Elementos
para a Instituição da “Conferência de Serviço” no Direito Brasileiro. In: MARQUES NETO, Floriano
de Azevedo; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes; NOHARA, Irene Patrícia; MARRARA, Thiago (Coord.).
Direito e Administração Pública: Estudos em Homenagem a Maria Sylvia Zanella Di Pietro. São
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SERRãO, Tiago. A conferência procedimental no novo Código do Procedimento Administrativo: primeira
aproximação. In: CARVALHO, Ana Celeste (Org.). O Novo Código do Procedimento Administrativo.
Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2016, pp. 125-148. Disponível em: http://www.cej.mj.pt/
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SÉRVULO CORREIA, José Manuel. A Conferência Procedimental: Fontes e Opções. In: SOUSA,
Marcelo Rebelo de; PINTO, Eduardo Vera-Cruz (Coord.). Liber Amicorum Fausto de Quadros, v. II.
Coimbra: Almedina, 2016.
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das parcerias. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2005.
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023140
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo contratual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
SOUTO, Marcos Juruena Villela. O princípio da coerência na Administração Pública. Conferência de
abertura do 1º Congresso Estadual de Direito Administrativo do Instituto de Direito Administrativo
do Estado do Rio de Janeiro – IDAERJ. 29 de outubro de 2008.
SUNSTEIN, Cass. After Rights Revolution: Reconceiving the Regulatory State. Massachustts:
Harvard University Press, 1993.
TEIXEIRA, Cleveland Prates; TUROLLA, Frederico Araújo; OLIVEIRA, Alessandro Vinicius Marques
de. As mudanças recentes e as perspectivas para o setor aeroportuário. In: PINHEIRO, Armando
Castelar; FRISCHTAK, Cláudio. Gargalos e soluções na infraestrutura dos transportes. Rio de
Janeiro: FGV, 2014.
TRETHEWAY, M.; KINCAID, I. Competition between Airports: Occurrence and Strategy. England:
Routledge, 2010.
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo contratual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
SOUTO, Marcos Juruena Villela. O princípio da coerência na Administração Pública. Conferência de
abertura do 1º Congresso Estadual de Direito Administrativo do Instituto de Direito Administrativo
do Estado do Rio de Janeiro – IDAERJ. 29 de outubro de 2008.
SUNSTEIN, Cass. After Rights Revolution: Reconceiving the Regulatory State. Massachustts:
Harvard University Press, 1993.
TEIXEIRA, Cleveland Prates; TUROLLA, Frederico Araújo; OLIVEIRA, Alessandro Vinicius Marques
de. As mudanças recentes e as perspectivas para o setor aeroportuário. In: PINHEIRO, Armando
Castelar; FRISCHTAK, Cláudio. Gargalos e soluções na infraestrutura dos transportes. Rio de
Janeiro: FGV, 2014.
TRETHEWAY, M.; KINCAID, I. Competition between Airports: Occurrence and Strategy. England:
Routledge, 2010.
141R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
ANEXO – Tabela-Síntese das consultas feitas à Administração
Pública federal quanto à aplicação da Lei nº 14.210/2021
ÓRGÃO/ENTE
CONSULTADO
NÚMERO DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DATA DA
CONSULTA
DATA DA
RESPOSTA RESPOSTA
Agência
Nacional de
Transportes
Terrestres –
ANTT
50001.059723/2022-05 18/11/2022 21/11/2022 “Em atenção à demanda re-
gistrada no Fala.BR - Platafor-
ma Integrada de Ouvidoria e
Acesso à Informação sob o nº
50001.059723/2022-05, infor-
ma-se que no exercício de suas
atribuições regulatórias, a ANTT
edita vários atos normativos,
não sendo possível realizar esse
levantamento sem que seja in-
dicado precisamente qual pro-
cesso de interesse V.S.ª deseja
obter acesso. (...) Dessa forma,
caso V.S.ª ainda queira obter
quaisquer informações, solicita-
-se o registro de um novo pedido
através deste sistema, no qual
as informações desejadas se-
jam expressas de forma mais
detalhada e compreensível.”
Agência
Nacional
de Águas e
Saneamento
Básico – ANA
02303.011284/2022-02 18/11/2022 21/11/2022 “Informamos que a sua mani-
festação, aberta sob nº 0023
03.011284/2022-02, está ge-
nérica, sem elementos que indi-
quem, com clareza, o conteúdo
da informação desejada, não
sendo possível a sua análise.”
Agência
Nacional de
Aviação Civil –
ANAC
50001.059726/2022-31 18/11/2022 23/11/2022 “Em atenção à demanda apre-
sentada, informamos que não
possuímos registros de partici-
pação da Diretoria Colegiada da
ANAC em decisões coordenadas
com outros órgãos ou entidades
da administração pública fede-
ral, de que trata a Lei nº 14.210,
de 2021.
Ademais, esclarecemos que, an-
teriormente à edição da referida
Lei, a Diretoria Colegiada deci-
diu, juntamente com o Comando
da Aeronáutica, pela criação do
Sistema de Reporte para a Avia-
ção Civil Brasileira, nos termos
da Portaria Conjunta COMAER/
ANAC nº 5.754, de 23 de agosto
de 2021.”
(Continua)
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
ANEXO – Tabela-Síntese das consultas feitas à Administração
Pública federal quanto à aplicação da Lei nº 14.210/2021
ÓRGÃO/ENTE
CONSULTADO
NÚMERO DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DATA DA
CONSULTA
DATA DA
RESPOSTA RESPOSTA
Agência
Nacional de
Transportes
Terrestres –
ANTT
50001.059723/2022-05 18/11/2022 21/11/2022 “Em atenção à demanda re-
gistrada no Fala.BR - Platafor-
ma Integrada de Ouvidoria e
Acesso à Informação sob o nº
50001.059723/2022-05, infor-
ma-se que no exercício de suas
atribuições regulatórias, a ANTT
edita vários atos normativos,
não sendo possível realizar esse
levantamento sem que seja in-
dicado precisamente qual pro-
cesso de interesse V.S.ª deseja
obter acesso. (...) Dessa forma,
caso V.S.ª ainda queira obter
quaisquer informações, solicita-
-se o registro de um novo pedido
através deste sistema, no qual
as informações desejadas se-
jam expressas de forma mais
detalhada e compreensível.”
Agência
Nacional
de Águas e
Saneamento
Básico – ANA
02303.011284/2022-02 18/11/2022 21/11/2022 “Informamos que a sua mani-
festação, aberta sob nº 0023
03.011284/2022-02, está ge-
nérica, sem elementos que indi-
quem, com clareza, o conteúdo
da informação desejada, não
sendo possível a sua análise.”
Agência
Nacional de
Aviação Civil –
ANAC
50001.059726/2022-31 18/11/2022 23/11/2022 “Em atenção à demanda apre-
sentada, informamos que não
possuímos registros de partici-
pação da Diretoria Colegiada da
ANAC em decisões coordenadas
com outros órgãos ou entidades
da administração pública fede-
ral, de que trata a Lei nº 14.210,
de 2021.
Ademais, esclarecemos que, an-
teriormente à edição da referida
Lei, a Diretoria Colegiada deci-
diu, juntamente com o Comando
da Aeronáutica, pela criação do
Sistema de Reporte para a Avia-
ção Civil Brasileira, nos termos
da Portaria Conjunta COMAER/
ANAC nº 5.754, de 23 de agosto
de 2021.”
(Continua)
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023142
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
ÓRGÃO/ENTE
CONSULTADO
NÚMERO DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DATA DA
CONSULTA
DATA DA
RESPOSTA RESPOSTA
Ministério
da Justiça e
Segurança
Pública
08198.034639/2022-54 18/11/2022 06/12/2022 “(...) informo que não é possível
dar acesso ao solicitado, por
tratar-se de pedido genérico,
que para ser atendido, tendo
em vista a sua amplitude, seria
necessário o manuseio, análi-
se, triagem e consolidação de
dados de vários documentos, o
que também o configura como
desproporcional, enquadrando-a
assim, nas exceções de aten-
dimento dos pedidos genéricos
e desproporcionais, fundamen-
tados na Lei de acesso à infor-
mação - LAI nº 12.527/2011,
conforme previsto no Decreto
nº 7.724/2012 e na Portaria nº
880/2019/MJSP.”
Agência
Nacional do
Petróleo, Gás
Natural e
Biocombustí-
veis – ANP
48003.011241/2022-02 18/11/2022 06/12/2022 “Após consulta aos nossos re-
gistros, não foram encontrados
processos administrativos que
contenham decisões coordena-
das, seja antes ou depois da vi-
gência da lei nº 14.210/2021.”
Controladoria-
Geral da União
– CGU
00106.013593/2022-18 18/11/2022 07/12/2022 “Em atenção ao seu pedido, in-
formamos que não há registro
de participação da Controlado-
ria-Geral da União em decisões
coordenadas com outros órgãos
ou entes, no âmbito do artigo
49-A da Lei nº 9.784, de 29 de
janeiro de 1999.”
Agência
Nacional de
Transportes
Aquaviários –
ANTAQ
50001.059725/2022-96 18/11/2022 07/12/2022 “Após análise do seu pedido
pela área competente, informa-
mos que após a promulgação da
Lei nº 14.210/2021 o colegiado
desta Agência ainda não se ma-
nifestou de modo coordenado
com os demais órgãos/entes da
administração pública federal,
não sendo proferida nenhuma
decisão nos moldes definidos
pela referida lei.
Adicionalmente, em atenção à so-
licitação de envio na íntegra de ao
menos um processo administrati-
vo anterior e posterior à entrada
em vigor da Lei nº 14.210/21, re-
gistramos que a tabela em anexo
traz exemplos de processos que
encontram-se públicos (...).”
(Continua)
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
ÓRGÃO/ENTE
CONSULTADO
NÚMERO DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DATA DA
CONSULTA
DATA DA
RESPOSTA RESPOSTA
Ministério
da Justiça e
Segurança
Pública
08198.034639/2022-54 18/11/2022 06/12/2022 “(...) informo que não é possível
dar acesso ao solicitado, por
tratar-se de pedido genérico,
que para ser atendido, tendo
em vista a sua amplitude, seria
necessário o manuseio, análi-
se, triagem e consolidação de
dados de vários documentos, o
que também o configura como
desproporcional, enquadrando-a
assim, nas exceções de aten-
dimento dos pedidos genéricos
e desproporcionais, fundamen-
tados na Lei de acesso à infor-
mação - LAI nº 12.527/2011,
conforme previsto no Decreto
nº 7.724/2012 e na Portaria nº
880/2019/MJSP.”
Agência
Nacional do
Petróleo, Gás
Natural e
Biocombustí-
veis – ANP
48003.011241/2022-02 18/11/2022 06/12/2022 “Após consulta aos nossos re-
gistros, não foram encontrados
processos administrativos que
contenham decisões coordena-
das, seja antes ou depois da vi-
gência da lei nº 14.210/2021.”
Controladoria-
Geral da União
– CGU
00106.013593/2022-18 18/11/2022 07/12/2022 “Em atenção ao seu pedido, in-
formamos que não há registro
de participação da Controlado-
ria-Geral da União em decisões
coordenadas com outros órgãos
ou entes, no âmbito do artigo
49-A da Lei nº 9.784, de 29 de
janeiro de 1999.”
Agência
Nacional de
Transportes
Aquaviários –
ANTAQ
50001.059725/2022-96 18/11/2022 07/12/2022 “Após análise do seu pedido
pela área competente, informa-
mos que após a promulgação da
Lei nº 14.210/2021 o colegiado
desta Agência ainda não se ma-
nifestou de modo coordenado
com os demais órgãos/entes da
administração pública federal,
não sendo proferida nenhuma
decisão nos moldes definidos
pela referida lei.
Adicionalmente, em atenção à so-
licitação de envio na íntegra de ao
menos um processo administrati-
vo anterior e posterior à entrada
em vigor da Lei nº 14.210/21, re-
gistramos que a tabela em anexo
traz exemplos de processos que
encontram-se públicos (...).”
(Continua)
143R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
ÓRGÃO/ENTE
CONSULTADO
NÚMERO DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DATA DA
CONSULTA
DATA DA
RESPOSTA RESPOSTA
Agência Nacio-
nal de Energia
Elétrica –
ANEEL
48003.011240/2022-50 18/11/2022 12/12/2022 “Informamos, que a ANEEL,
seguindo sua visão e missão,
observando estritamente os pre-
ceitos legais e normativos e os
objetos de sua existência está
aberta à realização de Decisões
Coordenada, como estabelece a
Lei 14.210/2021. E apesar de
ser remota a proposta normativa,
dentro das normas gerais para
a Administração Pública, que
tem como objetivo o já sabido a
coordenação e a uniformidade
da atuação administrativa, a fim
de atenuar o risco de colisões
e decisões antitéticas por parte
de órgãos e entidades, inclusive
quanto a órgãos de controle E
também tendo a certeza de que a
“Decisão Coordenada” é uma das
formas de atuação cooperativa da
Administração Pública, em que os
órgãos e entidades são incentiva-
dos a desenvolver esforços cola-
borativos, a fim de negociar solu-
ções multipartes – inclusive, com
incidência unitária em seus polos
ativos (os sujeitos administrativos
a quem se imputam os atos) e
passivos (as pessoas privadas
que experimentarão, direta ou
indiretamente, os efeitos do ato).
No entanto, informamos que des-
de a edição da supra citada lei,
em setembro de 2021, a Aneel
não teve processo com essa ca-
racterística que possa ser relata-
do encaminhado junto com esta
resposta.”
Ministério da
Infraestrutura
50001.059730/2022-07 18/11/2022 12/12/2022 “(...) informo que esta Secreta-
ria Executiva expediu o Ofício-
Circular nº 2304/2022/SE
(6551105) às unidades deste
Ministério, solicitando a indica-
ção de processos que atendam
ao pedido formulado pelo cida-
dão e que possam ser disponibili-
zados. Da análise das respostas
apresentadas, verifica-se que a
Subsecretaria de Sustentabili-
dade - SUST, por meio do Des-
pacho nº 411/2022/SUST/SE
(6569951), identificou o proces-
so n º 50000.011265/2020-63,
referente à revisão do Programa
de Rodovias Federais Ambiental-
mente Sustentáveis – PROFAS
– e que culminou na publicação
da Portaria Interministerial MMA/
MInfra nº 01, de 04 de novembro
de 2020.”
(Continua)
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
ÓRGÃO/ENTE
CONSULTADO
NÚMERO DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DATA DA
CONSULTA
DATA DA
RESPOSTA RESPOSTA
Agência Nacio-
nal de Energia
Elétrica –
ANEEL
48003.011240/2022-50 18/11/2022 12/12/2022 “Informamos, que a ANEEL,
seguindo sua visão e missão,
observando estritamente os pre-
ceitos legais e normativos e os
objetos de sua existência está
aberta à realização de Decisões
Coordenada, como estabelece a
Lei 14.210/2021. E apesar de
ser remota a proposta normativa,
dentro das normas gerais para
a Administração Pública, que
tem como objetivo o já sabido a
coordenação e a uniformidade
da atuação administrativa, a fim
de atenuar o risco de colisões
e decisões antitéticas por parte
de órgãos e entidades, inclusive
quanto a órgãos de controle E
também tendo a certeza de que a
“Decisão Coordenada” é uma das
formas de atuação cooperativa da
Administração Pública, em que os
órgãos e entidades são incentiva-
dos a desenvolver esforços cola-
borativos, a fim de negociar solu-
ções multipartes – inclusive, com
incidência unitária em seus polos
ativos (os sujeitos administrativos
a quem se imputam os atos) e
passivos (as pessoas privadas
que experimentarão, direta ou
indiretamente, os efeitos do ato).
No entanto, informamos que des-
de a edição da supra citada lei,
em setembro de 2021, a Aneel
não teve processo com essa ca-
racterística que possa ser relata-
do encaminhado junto com esta
resposta.”
Ministério da
Infraestrutura
50001.059730/2022-07 18/11/2022 12/12/2022 “(...) informo que esta Secreta-
ria Executiva expediu o Ofício-
Circular nº 2304/2022/SE
(6551105) às unidades deste
Ministério, solicitando a indica-
ção de processos que atendam
ao pedido formulado pelo cida-
dão e que possam ser disponibili-
zados. Da análise das respostas
apresentadas, verifica-se que a
Subsecretaria de Sustentabili-
dade - SUST, por meio do Des-
pacho nº 411/2022/SUST/SE
(6569951), identificou o proces-
so n º 50000.011265/2020-63,
referente à revisão do Programa
de Rodovias Federais Ambiental-
mente Sustentáveis – PROFAS
– e que culminou na publicação
da Portaria Interministerial MMA/
MInfra nº 01, de 04 de novembro
de 2020.”
(Continua)
R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023144
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
ÓRGÃO/ENTE
CONSULTADO
NÚMERO DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DATA DA
CONSULTA
DATA DA
RESPOSTA RESPOSTA
Ministério da
Economia
03005.508662/2022-95 18/11/2022 22/12/2022 “Em atenção à sua solicitação,
informamos que o pedido de infor-
mação foi distribuído às seguintes
áreas do Ministério da Economia:
Gabinete do Ministro (GME), Secre-
taria de Política Econômica (SPE),
Secretaria-Executiva (SE), Secreta-
ria de Gestão Corporativa (SGC),
Secretaria Especial de Comércio
Exterior e Assuntos Internacionais
(SECINT), Secretaria Especial de
Desestatização, Desinvestimento
e Mercados (SEDDM), Secretaria
Especial do Programa de Parcerias
de Investimentos (SEPPI), Procu-
radoria-Geral da Fazenda Nacional
(PGFN) e Secretaria Especial do
Tesouro e Orçamento (SETO), Se-
cretaria Especial de Produtividade
e Competitividade (SEPEC), Secre-
taria Especial da Receita Federal
do Brasil (RFB) e Secretaria Espe-
cial de Desburocratização, Gestão
e Governo Digital (SEDGG).
O GME, a SE, a SETO, a SEDGG,
a SEPEC e a PGFN informaram
que não foram localizados pro-
cessos com a participação de 3
(três) ou mais setores, órgãos
ou entidades da Administração
Pública federal.
A SEDDM, a SPE, a SGC, a
SEPPI, a RFB e a SECINT infor-
maram que, por ser genérico, o
pedido de acesso não poderia
ser atendido, com base nos arts.
12 e 13 do Decreto nº 7.724, de
18 de novembro 2012 que regu-
lamenta a Lei de Acesso à Infor-
mação (Lei nº 12.527, de 18 de
novembro de 2011).”
Advocacia-
Geral da União
– AGU
01015.006034/2022-25 18/11/2022 09/01/2023 “A Advocacia-Geral da União
(AGU) agradece o envio da sua
mensagem.
Quanto a sua demanda à Secre-
taria- Geral de Administração-SGA
assim responde, in verbis: ‘Infor-
mo que esta Secretaria-Geral de
Administração não possui deci-
sões coordenadas’.”
(Conclusão)
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, RAFAEL VÉRAS DE FREITAS, GUILHERME AFONSO DOURADO
ÓRGÃO/ENTE
CONSULTADO
NÚMERO DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DATA DA
CONSULTA
DATA DA
RESPOSTA RESPOSTA
Ministério da
Economia
03005.508662/2022-95 18/11/2022 22/12/2022 “Em atenção à sua solicitação,
informamos que o pedido de infor-
mação foi distribuído às seguintes
áreas do Ministério da Economia:
Gabinete do Ministro (GME), Secre-
taria de Política Econômica (SPE),
Secretaria-Executiva (SE), Secreta-
ria de Gestão Corporativa (SGC),
Secretaria Especial de Comércio
Exterior e Assuntos Internacionais
(SECINT), Secretaria Especial de
Desestatização, Desinvestimento
e Mercados (SEDDM), Secretaria
Especial do Programa de Parcerias
de Investimentos (SEPPI), Procu-
radoria-Geral da Fazenda Nacional
(PGFN) e Secretaria Especial do
Tesouro e Orçamento (SETO), Se-
cretaria Especial de Produtividade
e Competitividade (SEPEC), Secre-
taria Especial da Receita Federal
do Brasil (RFB) e Secretaria Espe-
cial de Desburocratização, Gestão
e Governo Digital (SEDGG).
O GME, a SE, a SETO, a SEDGG,
a SEPEC e a PGFN informaram
que não foram localizados pro-
cessos com a participação de 3
(três) ou mais setores, órgãos
ou entidades da Administração
Pública federal.
A SEDDM, a SPE, a SGC, a
SEPPI, a RFB e a SECINT infor-
maram que, por ser genérico, o
pedido de acesso não poderia
ser atendido, com base nos arts.
12 e 13 do Decreto nº 7.724, de
18 de novembro 2012 que regu-
lamenta a Lei de Acesso à Infor-
mação (Lei nº 12.527, de 18 de
novembro de 2011).”
Advocacia-
Geral da União
– AGU
01015.006034/2022-25 18/11/2022 09/01/2023 “A Advocacia-Geral da União
(AGU) agradece o envio da sua
mensagem.
Quanto a sua demanda à Secre-
taria- Geral de Administração-SGA
assim responde, in verbis: ‘Infor-
mo que esta Secretaria-Geral de
Administração não possui deci-
sões coordenadas’.”
(Conclusão)
145R. de Dir. Público da Economia – RDPE | Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-145, abr./jun. 2023
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2018 da Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; FREITAS, Rafael Véras de; DOURADO,
Guilherme Afonso. A coordenação administrativa: essa desconhecida. Revista
de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-
145, abr./jun. 2023.
Recebido em: 10.03.2023.
Aprovado em: 15.04.2023.
A COORDENAçãO ADMINISTRATIVA: ESSA DESCONHECIDA
Informação bibliográfica deste texto, conforme a NBR 6023:2018 da Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT):
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; FREITAS, Rafael Véras de; DOURADO,
Guilherme Afonso. A coordenação administrativa: essa desconhecida. Revista
de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 21, n. 82, p. 111-
145, abr./jun. 2023.
Recebido em: 10.03.2023.
Aprovado em: 15.04.2023.
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