Desde o último artigo neste espaço, refletimos sobre o excesso de poder de remanejamento do orçamento pelo chefe do Poder Executivo. De fato, há preponderância do Presidente da República na condução dos negócios fiscais. E não há dúvida de que os chefes do Poder Executivo Brasil a fora são proeminentes na definição das despesas e receitas públicas.

A Constituição de 1988 concedeu, originalmente, competências legislativas fortes ao Presidente da República, cuja maior ferramenta é a medida provisória. Ainda que tenha ela sido limitada pela Emenda 32, mantém-se como poderoso ato normativo, com força de lei, e também faz acelerar o processo legislativo no seio do parlamento.

Em matéria orçamentária, a iniciativa legislativa pertence ao Presidente da República, e o processo legiferante é o ordinário (com algumas peculiaridades). A ignição deste processo não pode ser dar por iniciativa popular, nem por delegação legislativa, e, em regra, inviável a adoção de medidas provisórias.

No último caso, autoriza-se, somente, a abertura de créditos extraordinários por medida provisória. O permissivo constitucional, contudo, é condicionado a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna e calamidade pública. A exigência não é de 1988, mas existia antes da criação das medidas provisórias, pela Lei 4.320/64. A clareza redacional é patente. Guerra, comoção interna e calamidade pública. Erro de planejamento e maquiagem orçamentária não são, s.m.j., guerra, comoção interna e calamidade pública. Mesmo sob antiga letra da Lei 4.320/64 – guerra, comoção intestina, calamidade pública – não é possível forcejar qualquer sentido mirabolante.

Unindo as hipóteses numerus clausus de cabimento de créditos extraordinários, com a competência delimitada do Presidente da República para edição de medidas provisórias, pensemos: – "o que pode dar errado nisso?". Engana-se quem responder “nada!”.

Voltemos a dezembro de 2007. No dia 18 daquele mês, pouco antes do Natal, o então Presidente da República Lula abriu créditos extraordinários pela Medida Provisória 405, "em favor da Justiça Eleitoral e de diversos órgãos do Poder Executivo, no valor global de R$ 5.455.677.660,00". Indicou recursos necessários – prática incomum, pois a legislação não exige indicação de fonte de recursos em créditos extraordinários.

Diante do não cumprimento dos requisitos constitucionais, foi proposta, em março de 2008, pela oposição (o PSDB), a ADI 4048 (Relator Ministro Gilmar Mendes), que obteve medida cautelar. Na decisão, o STF julgou que há "possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade" e que "além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevistas e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, §3º) recebem densificação normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões 'guerra', 'comoção interna' e 'calamidade pública' constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, §3º c/c o art. 62, §1º, inciso I, alínea 'd' da Constituição. 'Guerra', 'comoção interna' e 'calamidade pública' são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de consequências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias". Nesse sentido, como a MP 405 serviu para "prover despesas correntes", desvirtuou-se o instrumento.

O Ministro Celso de Mello, no mesmo julgamento, afirmou que as medidas provisórias de créditos extraordinários, em 2007, somavam 10% do orçamento de 2007. Verdadeiro orçamento paralelo. De fato, a abertura de créditos extraordinários é manobra para, além de fazer acrescer dotações ao orçamento vigente, transportar dotações de um orçamento para outro, pois, se o ato que os abrirem for promulgado nos últimos 4 meses do exercício financeiro, poderão ser reabertos no subsequente, no limite dos seus saldos.

Depois do entendimento ter se firmado, em 2008, nas mãos do STF, esperava-se retidão do Poder Executivo. Engano nosso. A irresponsabilidade prosseguiu, em altos valores, e para situações comuns, sem a urgência ou imprevisibilidade requeridas.

Para verificação fática, levantamos os dados do mandato da Presidente Dilma Rousseff (2011-2016). Observamos a seguinte situação, aqui apresentada sinteticamente:

1. Entre 2011 e 2016, foram editadas 45 medidas provisórias que abriram créditos extraordinários.
2. O valor total foi de R$243.662.172.021,00.
3. Em Reais, a maior quantidade observou-se em 2014: R$124.587.835.152,00 (mais da metade do valor no período analisado).
4. O trimestre com maior quantidade, em Reais, foi o 1º de 2014: R$74.918.975.280,00.
5. Somando-se as importâncias dos trimestres de cada ano, o 4º trimestre (de 2011 a 2016) teve o maior valor de créditos extraordinários: R$120.470.194.968,00.
6. A maior parte (não em números absolutos, mas em pecúnia) das medidas provisórias não foi convertida em lei.

Diante dos dados, podemos – em exame preliminar, e que depende de aprofundamento – afirmar:

1. A legislação não exige indicação de fonte de recursos, o que pode levar a um orçamento paralelo (possível majorar a despesa total), com poucas preocupações ulteriores.
2. Créditos extraordinários cuja medida provisória tenha sido promulgada nos últimos 4 meses podem ser reabertos, nos limites dos seus saldos, no exercício financeiro subsequente (art. 167, §2º, Constituição). Tal autorização leva a aberturas de créditos extraordinários nos últimos 4 meses, visando o inchamento do orçamento do exercício financeiro subsequente. Observou-se acúmulo, em Reais, no último trimestre de cada ano, somando-se todos os últimos trimestres.
3. Os créditos extraordinários podem ter sido utilizados em 2014 para impulsionar o orçamento escasso, sobretudo em razão do ano eleitoral.
4. Não foram observados, em grande parte das medidas provisórias, os requisitos definidos na Constituição Federal e delimitados pelo STF (por exemplo, há "reaparelhamento da Polícia Rodoviária Federal, por meio da compra de motocicletas", na Medida Provisória 573/2012).

Não concluiremos, aqui, o estudo, que está em andamento no Núcleo de Direito e Política do Programa de Pós-Graduação da Faculdade de Direito da UFPR (DIRPOL-UFPR). De todo modo, resta-nos reavaliar como as finanças públicas deverão ser tratadas nos anos vindouros. Certamente, devemos pugnar pela organização, equilíbrio e retidão das contas do governo.