Olá pra quem nos ouve. Sejam muito bem-vindas e bem-vindos a mais um episódio do canal Diálogos de Direito Administrativo. Olá, pessoal. É um prazer tá aqui de novo pra mais um debate daqueles. Com certeza.
E olha, hoje a gente vai destrinchar um tema que é fascinante. Abaixo do asfalto dessas grandes avenidas que a gente cruza todo dia, e logo ali acima dos semáforos, existe um verdadeiro campo de batalha, sabe? E é um campo de batalha jurídico e financeiro, mas supersilencioso. Uhum. Totalmente invisível pra maioria das pessoas.
Exato. São fios, dutos, cabos de fibra óptica, aquelas caixas metálicas enormes, tudo isso disputando cada centímetro da nossa infraestrutura urbana. E a primeira impressão pra quem olha de fora é que se trata só de engenharia, Logística pura. O fio precisa passar, a internet de alta velocidade precisa chegar nas casas. a gente só quer que o Wi-Fi funcione e que a luz acenda, Pois é. Mas, o choque real que acontece nesse espaço envolve interesses na casa dos bilhões de reais.
Envolve também a autonomia federativa dos nossos municípios e, claro, aquele conceito fundamental do que realmente constitui o uso do espaço urbano. Nossa, e como envolve! Esse é o cerne da disputa, na verdade. É uma tensão que eu diria ser crônica no nosso pacto federativo. Até que ponto a União, quando ela delega a prestação de serviços públicos federais, telecomunicações e energia, pode simplesmente ditar as regras de uso do solo, que, no fim das contas, pertence aos municípios?
Aí que tá a grande questão. E pra embasar a nossa análise de hoje, a gente vai se apoiar num texto que é referência absoluta, um trabalho seminal do grande professor Adilson Abreu Dallari. um mestre. Uma figura ímpar no nosso direito administrativo brasileiro. Sem dúvida. Tratá-lo com enorme deferência é o mínimo, E o texto dele traz uma reflexão que, mesmo já tendo passado décadas desde aquelas grandes desestatizações no Brasil, continua balizando o entendimento dos nossos tribunais superiores.
Continua superatual. Especialmente sobre direito urbanístico e regulatório. E o professor Dallari enfrenta isso com um rigor técnico impressionante. Porque, veja bem, a tese inicial das concessionárias sempre levanta um questionamento sobre uma suposta, vocação natural das áreas públicas. Certo, vamo entender direito como isso funciona.
O que seria essa vocação natural? Então, as empresas frequentemente chegam com o seguinte argumento. Elas dizem: nós prestamos um serviço público de relevância nacional, então o espaço municipal deveria ser cedido pra gente gratuitamente." Claro. Pois é. De graça.
O raciocínio delas é de que o consumidor final é a própria coletividade local. Então, se a prefeitura onerar o uso do solo, cobrar por isso, ela taria, na verdade, onerando o próprio cidadão daquela cidade. Olha, a lógica parece superamarrada, A princípio, faz todo sentido, mas a gente sabe que tem um salto estrutural gigantesco nesse argumento. Exatamente. O erro dessa premissa, como o professor Dallari aponta, tá na interpretação do que realmente constitui o serviço prestado por essas empresas.
O texto vai lá atrás e recupera as lições clássicas de Caio Tácito, sabe? Uhum, pra diferenciar a natureza dessas atividades estatais. Isso. Tem uma distinção que é basilar no direito administrativo, que é entre serviços que a gente chama de útil universi e serviços útil singuli. Tá.
Traduzindo pra quem acompanha a gente não tá com o latim em dia. Justo. Os serviços útil universi são aqueles gerais, que são indivisíveis, segurança pública ou a limpeza das ruas. A utilidade é aproveitada pela coletividade de forma indiscriminada. Não dá pra saber o quanto eu uso de segurança pública comparado com o vizinho.
Todo mundo usa junto e pronto. Exato. Já a telefonia ou fornecimento de energia elétrica, ali na tomada da sua casa, isso configura um serviço útil singuli. São atividades onde os usuários são determinados ou pelo menos determináveis. E a fruição desse serviço, ela é individualizada e, mais importante, ela é remunerada por meio de tarifas.
E aqui entra um ponto crucial. O fato de a execução desse serviço útil singuli ter sido delegada a entes privados, que obviamente operam na lógica de mercado e visam o lucro, isso muda completamente a dinâmica da coisa. Totalmente. Não é mais o Estado atuando diretamente. Pois eu gosto de pensar numa analogia simples.
É você pegar o carro de um amigo emprestado pra, sei lá, fazer um favor a uma terceira pessoa. E aí, você acha que o dono do carro não deve te cobrar nem o dinheiro da gasolina, só porque a sua intenção é superboa e cê tá ajudando alguém. É uma excelente analogia. A intenção é boa, mas alguém tá pagando o custo desse desgaste, Exato. Então, se uma operadora de telefonia instala, quilômetros de cabos debaixo das calçadas de um centro financeiro caríssimo pra vender conexão de alta velocidade pra clientes corporativos, o uso daquele solo específico deixou de ser geral há muito tempo.
Com certeza. Ele foi apropriado pra uma finalidade comercial privada, mesmo que a empresa coloque lá o selo bonito de serviço público federal. Exatamente. Mas aí eu fico curiosa, se o espaço é da cidade e o serviço é federal, como é que município autoriza uso desse espaço na prática? Não é um vácuo regulatório, Não, de forma alguma.
O município é o titular do domínio sobre as ruas, as praças, o subsolo. Ele não é só um ente passivo que fica assistindo a empresa cavar o buraco. A ocupação dessas áreas requer uma formalização jurídica, e o texto resgata os ensinamentos do Hélio Lopes Meirelles. Outro gigante do nosso direito. Sim.
O Meirelles aponta as figuras clássicas do uso especial de bem público. A gente tem a autorização, a permissão, a sessão e a concessão de direito real de uso. É um cardápio de opções, digamos assim. Entendi. E a prefeitura escolhe com base no quê?
Depende muito do grau de estabilidade e da exclusividade que a empresa precisa. Uma autorização, por exemplo, é algo mais precário. O prefeito pode revogar de forma unilateral, ideal pra uma obra temporária. Tá, mas quando a gente fala de dutos enterrados numa avenida principal, que vão ficar lá por trinta anos, aí é outra história. Aí entra a concessão de uso, que é um contrato administrativo supercomplexo, com direitos e obrigações de longo prazo pras duas partes.
E o elemento comum a todas essas opções, e isso é muito importante, é que elas pressupõem um acordo. Um negócio mesmo, Exato. Incluindo a questão do preço, da contrapartida financeira. Perfeito, inclusive o preço. Mas aqui é que a coisa fica realmente interessante, e é o que eu queria te perguntar.
E se a prefeitura e a empresa não chegarem a um acordo? E se o prefeito bater o pé e não quiser a concessionária passando cabo numa área histórica ou resolver cobrar um valor absurdo? A cidade inteira fica sem telefone? Aí o bicho pega, porque a negociação pode travar feio. Mas como você bem lembrou, o serviço público federal tem o princípio da continuidade como um pilar absoluto.
A lei não vai permitir que uma cidade inteira fique no escuro ou sem internet só por causa de um desacordo imobiliário. Ufa! Então qual é a carta na manga do poder público federal? Entra em cena um instituto chamado servidão administrativa. É baseado num decreto bem antigo, o Decreto-Lei 3365 de 1941, e também no antigo Código de Águas.
Basicamente, é o uso compulsório. Ou seja, a empresa impõe. Isso. A União ou a empresa autorizada por ela obriga o município ou o proprietário da área a ceder aquele espaço. É imposto, goela abaixo, se necessário.
Nossa, mas pera aí, isso não é a mesma coisa que desapropriação? Porque pelo menos desapropriação é um termo que quem nos ouve já deve ter escutado bastante no noticiário. É parecido, mas a frequência é diferente. Na desapropriação, o Estado tira a sua propriedade e leva embora. Ele te indeniza sempre, porque você perdeu o bem.
O município, no caso da rua, perderia a rua. O que não acontece, Exato. Na servidão não tem transferência de domínio. O município continua sendo o dono da rua. O dono da fazenda continua dono da fazenda.
O mecanismo central aqui é o dever de suportar, o que a gente chama no direito de ipati. O dever de aguentar a obra lá no seu terreno. Isso. Você tem a obrigação de tolerar passagem da infraestrutura. E o ponto nevrálgico dessa imposição, a grande diferença, é como funciona a indenização.
É de graça, então? A regra geral da servidão administrativa é ausência de indenização. Só vai ter indenização se esse dever de suportar gerar um dano material efetivo e comprovado ao uso daquele bem. Então tem que provar que estragou alguma coisa ou inviabilizou uso. Exatamente.
E o professor Dallari ilustra isso de uma forma muito cirúrgica, analisando como os tribunais fixam esses valores. É fascinante as variações na jurisprudência. Sim, eu lembro dessa parte na fonte, achei muito curioso. Tinha casos em que o juiz fixou a indenização em só dez por cento do valor da área e outros que chegavam a mais de noventa por cento. Pois e a lógica por trás disso é muito prática.
Esses casos de dez por cento geralmente são em grandes propriedades rurais. Imagina uma linha de transmissão aérea gigante passando por cima de uma fazenda de soja. Tá, o impacto é mínimo, O trator passa por baixo de boa. Exato. O proprietário continua plantando, tem umas restrições marginais perto das torres, mas a capacidade produtiva da terra quase não muda.
Entendi. Mas, e quando isso acontece no meio de uma cidade superadensada? O cenário inverte. Se instalam uma daquelas torres de transmissão enormes num terreno urbano, muitas vezes aquilo cria uma zona não edificante, ou seja, cê não pode construir nada ali. Inviabiliza completamente o lote, A pessoa comprou o terreno pra fazer um prédio e agora não pode subir nem um muro.
Perfeito. Nesses casos, o dano material é tão agressivo que é quase como se a pessoa tivesse perdido a propriedade de vez. Aí os tribunais chegam a dar noventa, noventa e cinco por cento do valor da área como indenização. O foco da Justiça não é o instituto da servidão, mas o tamanho do estrago econômico e urbanístico. Nossa, faz todo sentido.
Mas, isso me leva a uma outra provocação. Se a concessionária for obrigada pagar, seja por um acordo milionário com a prefeitura ou porque perdeu na justiça e teve que pagar uma servidão cara, de onde sai esse dinheiro? Isso não acaba caindo na nossa tarifa, afetando o bolso da população? Essa é a grande preocupação, e é onde o direito administrativo cruza com economia. O debate deságua naquilo que a gente chama de princípio do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos, que tá nas leis de licitação e concessão, a 8666 e a 8987.
Certo, e como isso funciona na prática? O texto-base traz uma citação excelente do jurista Marçal Justen Filho. Ele fala sobre a tese da magnetização dos ângulos. Magnetização dos ângulos? Parece coisa de Física.
Parece, Mas é uma gangorra, uma metáfora pra interdependência do contrato. Imagina que de um lado você tem os encargos, os custos da empresa. Do outro, a retribuição, a tarifa que ela cobra. Se o poder público coloca um peso novo no lado dos custos, o lado da remuneração tem que ser ajustado ou magnetizado pra manter aquela equação original lá da época da licitação. Tá, mas pera lá.
Hum? Se a balança sempre tem que se ajustar, isso não seria meio que um passe livre? A empresa pode simplesmente aceitar qualquer taxa maluca que o município cobrar, porque no fim das contas ela sabe que vai repassar tudo pro usuário final na conta de luz ou na conta do celular? Aí é que tá o detalhe genial que impede isso. O mecanismo não é automático.
O que o texto esclarece é que o concessionário assume o serviço por sua própria conta e risco Então não é oba oba. Não mesmo. A recomposição da tarifa não é um seguro contra a incompetência da empresa. Se a cobrança pra usar o solo do município já era algo previsível, algo que dava pra calcular antes de assinar o contrato, e a empresa não colocou isso na planilha dela- Problema dela. Exatamente.
O texto chama isso de incúria, negligência mesmo. O prejuízo tem que sair da margem de lucro da empresa, não da tarifa do cidadão. O reequilíbrio só é acionado se for algo extraordinário, imprevisível, um encargo novo que o Estado inventou depois que o contrato já tava valendo. Muito bom isso. Tira essa ideia de que a empresa sempre ganha no final.
E tem outro detalhe genial que o texto menciona que ajuda a baixar esses custos, que é o tal do compartilhamento de infraestrutura. Isso é fundamental hoje em dia. A Lei Geral de Telecomunicações, lá no artigo setenta e três, e várias resoluções da ANEEL e da ANATEL obrigam as empresas a dividirem o espaço. Porque, um poste não serve só pra um fio elétrico. Ele tem que abrigar energia, o telefone, os cinco provedores de internet do bairro, tudo no mesmo poste.
Exato. E essa obrigação não serve só pra baratear o custo pras empresas. Ela atende o direito urbanístico puro. É pra reduzir aquela poluição visual horrível e não esgotar o espaço da cidade. Imagina se cada empresa tivesse que fincar o próprio poste na sua calçada.
Seria um inferno estético e logístico, não ia ter calçada. Exatamente, é uma política de Estado. Mas olha, mesmo compartilhando tudo, a rua ainda é da prefeitura, o que nos leva pro ápice dessa batalha entre o município e as empresas federais. A batalha dos impostos. Porque historicamente as prefeituras tentaram de tudo pra ganhar dinheiro com esse espaço, Muitas tentaram cobrar IPTU sobre dutos enterrados ou criaram taxas de polícia pra fiscalizar poste e perderam todas na Justiça.
Por que elas perderam? Elas perderam por causa de uma armadilha tributária constitucional. O artigo cento e cinquenta e cinco, parágrafo terceiro da nossa Constituição Federal é muito estrito. Ele cria uma imunidade tributária. Imunidade pra que, exatamente?
Basicamente, com exceção do ICMS e impostos de importação exportação, o município não pode cobrar nenhum outro tributo sobre serviços de telecomunicações e energia elétrica. É proibido. Então quando a prefeitura chamava a cobrança de taxa ou imposto, ela batia de frente com a Constituição. Exato. Ela ativava o poder de império dela como Fisco e a imunidade barrava.
E é aí que entra a saída magistral desenhada pelo professor Dallari e outros doutrinadores. A tese do preço público. Isso mesmo. Apoiado no Hélio Lopes Meirelles e no Diogo Freitas do Amaral, ele mostra que o município tem que mudar natureza da cobrança. Não pode ser um tributo, tem que ser um preço público.
E qual diferença prática pra quem tá nos ouvindo? O tributo é obrigatório, é imposto pelo Estado soberano. O preço público, não. Ele tem natureza contratual, de negócio. Quando o município cobra preço público, ele não tá agindo como um leão da Receita arrecadando.
Ele tá agindo como o dono de um imóvel que cobra um aluguel de quem quer usar aquele espaço. Faz todo sentido. É uma remuneração negocial. E convenhamos, é injusto, Uma empresa privada entra na cidade, lucra milhões usando um espaço que foi construído com o dinheiro de todos os contribuintes locais e não dá um centavo de volta? Seria enriquecimento sem causa.
Perfeito. O Diogo Freitas do Amaral argumenta exatamente nessa linha. É uma transferência de riqueza inaceitável se não houver contrapartida. Mas as empresas não aceitaram isso fácil, Eu me lembro de ler na fonte sobre um decreto federal da década de 80, que tentava obrigar as prefeituras a darem esse espaço de graça, o decreto 84398. O famoso decreto de 1980.
Ele dizia que as autorizações de uso do solo pelas prefeituras pra linhas de transmissão tinham que ser sem ônus, ou seja, zero reais. Que absurdo! A União chegando na casa do município e mandando ele dar o sofá de graça pra visita. Basicamente isso. E o professor Dallari, citando o Carlos Augusto Alcântara Machado, destrói essa ideia, mostrando que isso é inconstitucional.
A União tem a competência privativa pra legislar sobre telecomunicações? Tem. Mas isso não dá ela o direito de confiscar o patrimônio do município de graça, Exatamente. A autonomia do município é cláusula basilar da federação. A União não pode esmagar essa autonomia só porque acha conveniente pra sua política de infraestrutura.
Então, olha, só pra gente recapitular e resumir a lição principal de tudo isso. O município é, sim, o dono do seu solo e do seu espaço aéreo, e ele tem todo direito de cobrar um preço público razoável das empresas. Se empresa achar ruim e não rolar acordo, a Justiça garante a servidão administrativa pra não cortar o serviço da população, mas manda pagar uma indenização justa se houver dano material. É isso. É o resumo perfeito.
É um balanço extremamente sensível entre garantir o progresso tecnológico e respeitar a soberania da cidade. E eu reitero aqui o brilho do trabalho do professor Adilson Abreu Dallari. É impressionante como o texto dele fornece a arquitetura institucional exata pra resolver esses problemas, mesmo tanto tempo depois. É um pilar do nosso direito. Com certeza absoluta.
E bom, pra quem acompanhou a nossa análise até aqui e gosta de destrinchar essas engrenagens do Estado regulador, o nosso apelo de sempre. O famoso dever de casa. Isso aí. Não esqueçam de clicar no sininho de notificações pra não perder nada. Deixem os seus comentários aqui embaixo, digam o que acharam dessa guerra dos postes e fios e ajudem a divulgar este episódio nas redes sociais.
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E pra encerrar o nosso papo de hoje, eu queria deixar um pensamento provocativo pra nossa audiência refletir. Opa, adoro! Qual é? A gente debateu bastante aqui a ocupação do espaço físico visível. Poste grande, cabo grosso, duto enterrado.
Mas e o espaço invisível? Como assim invisível? Com a chegada massiva das redes 5G, a coisa muda de figura. A tecnologia não depende só de grandes torres. Ela exige milhares e milhares de micro antenas espalhadas por tudo que é canto, em semáforos, fachadas de prédios históricos, bancas de jornal, abrigos de ônibus.
Como é que vai ficar essa balança no futuro? A estética e a saúde visual da cidade contra essa voracidade imensa da hiperconexão digital. Afinal, quem é o dono do horizonte urbano? Nossa, excelente reflexão. A gente resolveu o problema dos postes, mas a guerra microscópica do 5G tá só começando, Só começando.
O embate sobre a regulação do solo continua firme e forte. Maravilha. É com essa pulga atrás da orelha que a gente se despede de vocês. O debate continua aberto pros nossos próximos encontros. Um grande abraço e até a próxima análise.
Até lá, pessoal.
