O Presidencialismo Brasileiro - Síntese Histórica e Conceitual

O PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO: SÍNTESE HISTÓRICA E CONCEITUAL

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

Doutor e Mestre em Direito pela PUC-SP. Consultor Geral da União.

O presidencialismo tradicional (...) aquele que copiamos dos Estados Unidos, padece de grave defeito. O presidente é forte para favorecer ou punir, mas é fraco para transformar. Promete, mas não cumpre. O regime foi desenhado para frear a política transformadora, perpetuando os impasses sobre projetos mudancistas (...) Para resolvermos nossos problemas temos de fazer nossas instituições. Não basta nos rebelarmos contra a falta de justiça se não nos rebelarmos, também, contra a falta de imaginação.

Roberto Mangabeira Unger, A Segunda ViaPresente e Futuro do Brasil, São Paulo: Boitempo, 2001, p. 124.

O objetivo do presente artigo consiste em identificar como se construiu ao longo de nossa experiência política um presidencialismo imperial, centrado no hiperdimensionamento da imagem do presidente. No imaginário brasileiro o Chefe do Executivo é o depositário de todas as esperanças, responsável por todos os erros e frustrações, fonte de todas as iniciativas de sucesso. A tipologia weberiana de carisma explica, entre outros, o frenesi do presidencialismo populista, nessa seção investigado. A propaganda presidencialista foi muito forte no Estado de São Paulo, especialmente na Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, de onde saíram inclusive Presidentes da República, a exemplo de Prudente de Moraes e Campos Salles. Retoma-se a baixíssima participação política durante o Império, e substancializa-se a proclamação da república e a implantação do presidencialismo como arranjo de classes dominantes. Insiste-se na ambigüidade para com a experiência norte-americana; apologética em Rui Barbosa, demasiadamente cética em Eduardo Prado. Procura-se demonstrar as várias compreensões que as Constituições brasileiras tiveram em relação ao Presidente, que foi Chefe Efetivo da Nação¹, aquele que exerce o Poder Executivo², autoridade suprema do Estado³, novamente aquele que exerce o Poder Executivo⁴, depois aquele que exerce o Poder Executivo auxiliado pelos Ministros de Estado⁵, definição reproduzida na Emenda de 1969⁶, bem como na Constituição agora vigente⁷. Procura-se identificar o volume das responsabilidades presidenciais. A impossibilidade de que o Presidente seja onipresente e onisciente exige regime de delegação, o que justifica, no extremo, o dogma da mística ministerial. Há também registro relativo às prerrogativas que o Ato Institucional de nº 5, de 1968, outorgou ao Presidente da República. No contexto daquele ato de exceção os poderes presidenciais eram ilimitados; não respeito às liberdades públicas ou individuais. É um tempo de triste reminiscência, e que é apresentado como assentamento necessário na construção do presidencialismo brasileiro. O presidencialismo é o sistema de governo que adotamos no Brasil com a proclamação da República, em 15 de novembro de 1889. A queda do Império teria ocorrido basicamente por causa da perda de apoio da Dinastia Bragança, o que ocorreu a partir dos episódios da Questão Social (abolição da escravidão), da Questão Religiosa (uma querela entre o Imperador e a Igreja, entre outros, sobre a validade dos decretos papais no Brasil), e da Questão Militar (uma disputa entre o Imperador e alguns oficiais do Exército sobre a punição de militares que se pronunciaram publicamente sobre um projeto de lei que tratava do montepio nas Forças Armadas). A crise do Segundo Reinado se alastrou de 1870 a 1880; tem-se (...) o início do movimento republicano e os atritos do governo imperial com o Exército e a Igreja (...) além disso, o encaminhamento do problema da escravidão provocou desgastes nas relações entre o Estado e suas bases sociais de apoio⁸. Militares, clérigos, fazendeiros e bacharéis derrubaram um regime que durou 77 anos. O Brasil era a única Monarquia na América. Baixíssima participação popular⁹ marcou o movimento¹⁰, circunstância narrada de modo irônico por Machado de Assis¹¹, testemunha ocular dos fatos¹², na expressiva cena da tabuleta da Confeitaria do Custódio, cume da sátira política machadiana em Esaú e Jacó¹³. Forte foi também a influência do pensamento positivista¹⁴, que mais tarde ficará gravado em nossa bandeira republicana, com fragmento de premissa de Augusto Comte¹⁵, ordem e progresso. O positivismo cativou os militares. Um de seus maiores seguidores, Benjamim Constant, era professor da Escola Militar; mais tarde foi Ministro da Guerra e posteriormente foi Ministro da Instrução Pública. Muito influente, foi o grande propagandista do positivismo no meio militar. A questão abolicionista se arrastava desde a Proclamação da Independência, sempre marcada por intensa pressão inglesa¹⁶. Internamente foi o núcleo de debate a propósito da modernização do Brasil¹⁷, a par, naturalmente, da pregação humanista, que marcou a trajetória de Joaquim Nabuco¹⁸, para quem a escravidão era uma ilegalidade flagrante¹⁹, eleita como eixo de um projeto de reforma social²⁰. Estávamos entre os últimos a abolir a escravidão no continente americano²¹. Joaquim Nabuco associa seu nome a essa luta²² No Império (1822-1889) a cidadania era restrita, exclusiva e excludente²³. E, de cima para baixo, os protagonistas daquela pantomima de democracia desconheciam as razões pelas quais muitas vezes eram candidatos, ou eleitos²⁴. A propaganda republicana questionava nosso atraso institucional; nessa estratégia, militares e ascendente camada urbana se aproximaram²⁵; o impulso modernizador foi fortíssimo componente de uma revolução burguesa brasileira²⁶. brasileira²⁷ Primeira das intervenções militares na política a Proclamação da República decorreu de movimento que contou também com o apoio de uma pequena burguesia urbana²⁸, canalizada por uma obsessão do Exército²⁹, que fez nosso primeiro presidente, o alagoano Manoel Deodoro da Fonseca. Como explicitado no início do trabalho, o presidencialismo é ligado ao movimento republicano, do qual é uma das mais emblemáticas expressões. Assim, é vinculado à pregação dos republicanos históricos, em São Paulo, a exemplo de Rangel Pestana, Américo de Campos, Francisco Glicério e Bernardino de Campos³⁰. A propaganda republicana foi muito forte também na Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, onde estudaram Silva Jardim, Rui Barbosa, Prudente de Moraes, Campos Salles, bem como um grupo de gaúchos ligados ao positivismo, que em São Paulo foram estudar, a exe mplo io de Castilhos, Pinheiro Machado, Silveira Martins e Assis Brasil³¹. de Júl Foi intensa a ligação do bacharelismo liberal brasileiro com a onda republicana, em momentos que oscilavam entre a euforia e o desencanto, este último sintetizado na frase não era essa a República dos meus sonhos, d e ha Marinho, que era bacharel em Direito pela Faculdade de Recife³². Saldan O federalismo e o presidencialismo cativavam os bacharéis; no entanto, não havia - - efetivamente - - programa educacional definido³³ que não transcendesse ao cientificismo do ideal positivista o que, do ponto de vista de um projeto de cultura, fazia do republicanismo uma utopia que mais valia pelo antimonarquismo. Nesse contexto, o bacharelismo vai significar, essencialmente, um modo de profissionalização da política³⁴; realizando, no limite, uma culturologia do Estado³⁵. O bacharel lib eral via-se na República, como sugere a seguinte passagem de Rui Barbosa: Impor a República pela sua forma, em lugar de recomendá-la pelo valor das suas utilidades, seria entronizar na política a superstição. As formas, que não correspondem ao espírito, à ação viva, à existência interior, são máscaras de impostura. A república é a democracia e a liberdade na lei. Logo que a forma viola a justiça, oprime o indivíduo, ou falseia o voto da nação, a república está em contradição consigo mesma. O culto, que lhe reclamam, seria então o dos falsos deuses. E idolatria senhores, não quer dizer outra coisa: religião da mentira, idiotice do religionário. Só as más repúblicas a podem ter. A república verdadeira não quer fanatismos: contenta-se com a devoção refletida, e o entusiasmo inteligente de servidores austeros, francos, intementes no remédio e na censura. Dessa espécie sou eu republicano. Quero a república justa, a república livre, a república popular. Não sacrifico a substância à forma: ço questão de harmonizar uma com a outra³⁶. fa Uma série de manifestos republicanos antecedeu o golpe de 1889³⁷. Colhe-se desses textos síntese doutrinária marcada por ética absoluta (qualificada por uma intransigente defesa da honra), por certo despotismo esclarecido (do qual o presidencialismo pode ser herdeiro direto), por crítica radical à Monarquia e às instituições monárquicas, por um federalismo também radical (seu mais expressivo elemento, do ponto de vista da Ciência Política), pela pregação de imaginária fraternidade americana, a par de co mprovada e intensa inspiração liberal, que remonta à obra de Thomas Paine³⁸. O golpe na Monarquia foi dado pelos militares que, (...) liderados por Deodoro e Benjamin Constant, sentiam os tempos maduros para a purificação do corpo político³⁹. O Imperador deixou o Brasil⁴⁰; sua ausência deprimiu seus amigos mais próximos⁴¹; a proclamação de Deodoro, que vale como um discurso de posse, assinalou uma nova formulação que a República pretende fixar - - a cidadania - -, bem como a expectativa de que os novos tempos seriam conduzidos por autoridade ungida pela vontade popula r, o que é a marca ideológica mais recorrente no presidencialismo brasileiro: ConcidadãosO povo, o exército e a armada nacional, em perfeita comunhão d sentimentos com nossos concidadãos residentes nas províncias, acabam de decretar a deposição da dinastia imperial e conseqüentemente a extinção do sistema monárquico representativo. Como resultado imediato desta revolução nacional, de caráter essencialmente patriótico, acaba de ser instituído um governo provisório, cuja principal missão é garantir, com a ordem pública, a liberdade e o direito dos cidadãos (...) O governo provisório, simples agente temporário da soberania nacional, é o governo da paz, da liberdade, da fraternidade e da ordem. No uso das atribuições e faculdades extraordinárias de que se acha investido para a defesa da integridade da Pátria e da ordem pública, o governo provisório, por todos os meios a seu alcance, permite e garante a todos os habitantes do Brasil, nacionais e estrangeiros: a segurança da vida e da propriedade, o respeito aos direitos individuais e políticos, salvas, quanto a estes, as limitações exigidas pelo bem da Pátria, e pela legítima defesa do governo proclamado pelo povo, pelo exército, pela armada nacional (...) O governo provisório reconhece e acata todos os compromissos nacionais contraídos durante o regime anterior, os tratados subsistentes com as potências estrangeiras, a dívida pública externa e interna, os contratos vigentes e mais obrigações legalmente constituídas⁴².

A atração pelos Estados Unidos logo se revelou. É nítida na ação e na influência de Rui Barbosa⁴³. Esta é muito forte também na imprensa, como se percebe no excerto logo em seguida reproduzido. O advogado baiano discutia a opção constitucional de realizarmos eleições diretas para Presidente, ao contrário do que ocorria nos Estados Unidos. A opção revelava algum excepcionalismo, ainda que obviamente decorrente de nossas características peculiares. Copiamos, mas adaptamos. É o que se alc ança na pregação de Rui nos jo rnais da época: (...) A convenção americana de 1787, na constituição com que dotou os Estados Unidos, e os membros do Governo Provisório em 1890, no plano constitucional de que é resultado a constituição brasileira de 1891, punham timbre em zelar a pureza do corpo legislativo, e assegurar realmente à nação a escolha de seu primeiro magistrado, excluindo os membros da legislatura dos comícios destinados a Elegê-los. No sistema da constituição americana o eleitorado presidencial compõe-se de tantas unidades, em cada estado, quantos a soma dos seus representantes junto à soma dos seus senadores nas câmaras federais (...) Compreendemos, louvamos e queremos que se acompanhe a América do Norte nos seus princípios, nas suas virtudes, nas suas instituições. Mas ir exumar à patologia das suas moléstias extintas uma enfermidade cuja cura os americanos celebram com desvanecimento, para a converter em modelo de adaptação constitucional, injetar-se um vírus perigoso com o capricho de quem se inoculasse uma vacina preservadora, pode ser grande coisa: mas o senso comum, ou, pelo menos, o nosso, não lhe alcança a transcendência⁴⁴.

Contra o filoamericanismo que tomava conta dos organizadores da República, e do presidencialismo, insurgia-se Eduardo Prado, aristocrata saudo sista, que protestava contra suposta fraternidade americana: Pensamos que é tempo de reagir contra a insanidade da absoluta confraternização que se pretende impor entre o Brasil e a grande república anglo-saxônica, de que nos achamos separados, na só pela grande distância, como pela raça, pela religião, pela índole, pela língua, pela história e pelas tradições do nosso povo. O fato de o Brasil e de os Estados Unidos se acharem no mesmo continente é um acidente geográfico ao qual seria pueril atribuir uma exagerada importância. Onde é que se foi descobrir na história que todas as nações de um mesmo continente devem ter o mesmo governo? E onde é que a história nos mostrou que essas nações tem por forç a de ser irmãs? (...) A fraternidade americana é uma mentira (...)⁴⁵.

Manteve-se, no entanto, comportamento apologético para com o modelo norte-americano, de onde copiamos nosso sistema de governo presidencialista. As instituições monárquicas foram abominadas. A organização da República fez-se concomitantemente com a secularização do Estado⁴⁶; o modelo presidencialista foi discutido e desenhado nesse contexto, que marcou nossa primeira constituinte republicana. Na redação finalmente aprovada da Constituição de 24 de fevereiro de 1891 o presidencialismo foi tratado em seção própria, reservada ao Poder Executivo⁴⁷. É uma característica que nos marca desde então. Como chefe eletivo da Nação indicou-se o Presidente da lica, da então denominada República dos Estados Unidos do Brasil⁴⁸. Repúb Como condições (denominadas então de essenciais) para eleição do Presidente, exigia-se que o candidato fosse brasileiro nato, que estivesse no Presidente assumiria e concluíra o mandato para o qual também fora eleito. O mandato presidencial previsto era de quatro anos; vedava-se a reeleição, para o período subseqüente imediato⁵¹. O debate ainda é atual. A Constituição dispunha também sobre o juramento do Presidente no ato de posse (que denominava de afirmação) ante o STF⁵². O Presidente e o Vice-Presidente estavam proibidos de sair do território nacional, sem p ermissão do Congresso, sob pena de perderem o cargo⁵³. A regra vai perdurar. As eleições seriam por sufrágio direto da Nação e por maioria absoluta de votos⁵⁴. Dispunha-se também que se nenhum dos candidatos conseguisse alcançar maioria absoluta dos votos, o Congresso elegeria, por maioria dos votos presentes, um deles, dentre os que tiverem alcançado as duas votações mais elevadas na eleição direta⁵⁵. Previa-se também q ue em caso de empate erar-se-ia eleito o mais velho dos candidatos⁵⁶. consid Havia alguma proteção contra os malefícios do nepotismo, no sentido de que a Constituição de 1891 declarava como inelegíveis, para os cargos de Presidente e Vice-Presidente os parentes consangüíneos e afins, nos 1º e 2º graus, do Presidente ou Vice-Presidente, que se encontrassem em exercício no momento da eleição ou que o tivesse deixado até seis meses antes do referido pleito⁵ Ao presidente também incumbia convocar o Congresso para reunião extraordinária⁶². Era o Presidente quem nomeava juízes federais mediante proposta do Supremo Tribunal⁶³. Deste então era o Presidente quem também nomeava os membros do Supremo Tribunal Federal e os Ministros diplomáticos, sujeitando essas nomeações à aprovação do Senado⁶⁴. Também era o Presidente quem conduzia a política internacional⁶⁵. A declaração de estado de sítio, em qualquer ponto do território nacional, nas hipóteses de agress ão estrangeira ou guerra civil (comoção intestina, na expressão da própria Constituição de 1891) era mais uma das prerrogativas do Presidente⁶⁶. Quanto aos Ministros de Estado, a Constituição consignava que eram agentes da confiança do Presidente que lhes subscreviam os atos⁶⁷ . Os Ministr os eram auxiliares do Presidente, com prerrogativa para presidir os respectivos ministérios, nos quais se dividia a Administração Federal⁶⁸. A Constituição de 1891 dispunha também sobre crimes de responsabilidade do Presidente,⁶⁹ que seria processado e julgado pelo STF, nos crimes comuns, depois que a Câmara declarasse procedente a acusação⁷⁰, e pelo Senado, nos casos de crimes de responsabilidade⁷¹, nomeadamente, aqueles crimes que atentassem contra, na exata linguagem da Constituição: a existência política da União; a Constituição e a forma do Governo federal; o livre exercício dos Poderes políticos; o gozo, e exercício legal dos direitos políticos ou individuais; a segurança interna do Pais; a probid ade da administração; a guarda e emprego constitucional dos dinheiros públicos; bem como, por fim, as leis orçamentárias votadas pelo Congresso⁷². Rui Barbosa colaborou intensamente na redação dos dispositivos referentes às competências e responsabilidades do Presidente da República. Uma comissão de juristas nomeada pelo Governo Provisório de Deodoro da Fonseca, por intermédio do Decreto nº 29, de 3 de dezembro de 1889, e composta por Saldanha Marinho, Américo Brasiliense, Santos Werneck, Rangel Pestana e Magalhães Castro, apresentou texto inicial, que foi emendado por R ui, e posteriormente encaminhado pelo Governo Provisório (com algumas outras pequenas alterações) para a Assembléia, que fixou o texto definitivo. Pode-se verificar - - e se comprovar - - esse trânsito conceitual e redacional, na definição da relação do Presidente, com seus Ministros. Lê-se primeiramente, no projeto da Comissão de Juristas formado pelo Governo Provisório:

Como seus auxiliares no exercício do Poder Executivo, o Presidente da República nomeará para as diversas secretarias em que for dividida a administração, conforme lei do Congresso, cidadãos de sua confiança⁷³.

Rui Barbosa alterou a redação e propôs a seguinte formulação: O Presidente é auxiliado pelos Ministros de Estado, agentes de sua confiança, que referendam os seus atos, e presidem cada um a uma das secretarias, em que se divide a administração federal⁷⁴.

O Governo Provisório acatou a sugestão de Rui Barbosa e a encaminhou para o Congresso, como redigida pelo advogado baiano, com duas pequeníssimas alterações de redação: O Presidente da República é auxiliado pelos Ministros de Estado, agentes de sua confiança, que lhe referendam os atos, e presidem cada um a uma das secretarias, em que se divide a administração federal⁷⁵.

Por fim, o Congresso adotou e promulgou a versão seguinte: O Presidente da República é auxiliado pelos Ministros de Estado, agentes de sua confiança que lhe subscrevem os atos, e cada um deles presidirá a um dos Ministérios em que se dividir a Administração federal⁷⁶.

Para os efeitos da presente investigação deve-se ressaltar a insistência para com a confiança que deve ligar o Presidente a seus Ministros, expressão encontrada nas quatro redações acima compiladas. A confiança é atributo, razão e instrumento da unidade governamental, um dos núcleos do sistema de governo presidencialista, que a litigância intragovernamental tende a minar. Essa unidade foi também captada por um dos primeiros glosadores da Constituição de 1891, João Barbalho, para quem: Poder de ação e devendo te-la pronta, expedita, desembaraçada e segura, o executivo melhor corresponde à sua missão, sendo confiado a um só homem do que a uma assembléia, mesmo pouco numerosa. O exemplo da Suíça, com seu Conselho Executivo, é caso singular, explicável pelas condições peculiares e tradicionais daquele país. A razão, a história e o sentir do comum dos publicistas aconselham a unidade na suprema magistratura brasileira (...) A pluralidade tem, além de tudo, o defeito de dividir a responsabilidade do poder e com isso a debilita, sem não a anula completamente ⁷⁷.

Outro comentarista da Constituição de 1891, Carlos Maximiliano, acentuou as prerrogativas de mando, inerentes ao mandato presidencial:

(...) o Presidente não se limita a executar o que o Congresso delibera: resolve, impulsiona, sugere. Representa o poder que age, tanto por alvedrio próprio como por alheia indicação (...) Cumpre as lei; porém toma, em mensagem ou por meio das Comissões Permanentes, a iniciativa de projetos, conclui tratados, fomenta indústria e a agricultura, assegura a ordem. Não é o braço apenas; é antes o cérebro diretor do país a rumo de seus altos destinos. Executa as deliberações do Legislativo e ordens do Judiciário; porém, por sua vez, prevê e provê, vigilante e ativo, evitando males e propinando remédios. O Congresso resolve de modo geral, fixando normas ou regras jurídicas; os tribunais agem provocados por uma ação concreta, determinando o que corresponde aos termos da lei e o que os transgride; o Presidente ordena, em casos isolados, que se faça ou que deixe de fazer. A sua atividade é complexa e multiforme; porque descobre e emprega meios apropriados para atingir os fins de publica utilidade e necessidade, conforme o Direito determina ou permite. Governa e administra, resiste e agride, faz diplomacia e mantém a federação⁷⁸.

A unidade governamental é o registro mais recorrente na compreensão da autoridade presidencial, e na hierarquia que dela decorre, ainda segundo Carlos Maximiliano, para quem a divisão do trabalho seria necessária, inclusive como fundamento último da autoridade do presidente: A direção suprema é forte, eficaz, decisiva, quando unipessoal (...) O princípio dominante em quase todos os países cultos não constitui obstáculo à divisão do trabalho. O Presidente é apenas o chefe do Poder Executivo, o supremo coordenador de esforços e energias. Há sete ministérios, previstos pelo art. 49; portanto, abaixo da autoridade única existe multiplicidade, complexidade, variedade de empregos e funções confiadas a milhares de cidadãos, hierarquicamente subordinados a autoridades centrais⁷⁹.

É outro autor clássico, Annibal Freire da Fonseca, que em monografia na qual estudou o Poder Executivo, insistiu na necessidade da unidade da ação, como instrumento de plasticidade para enfrentamento das múltiplas tarefas inerentes à Chefia do Governo e do Estado: (...) O executivo funciona permanentemente. Destinado a impulsionar e dirigir a ação administrativa, não é possível negar-lhe a plasticidade indispensável ao mecanismo governamental. Por isso mesmo todas as organizações políticas modernas timbraram em adotar, na formação deste poder, as regras, que o tornem forte sem o fazer absorvente, um propulsor de energia sem degenerar em instrumento de opressão. Nas democracias, assoberbadas pelos conflitos das paixões populares e pela erupção de instintos de revolta, avulta a necessidade de resguardar os interesses supremos do Estado, pela constituição de um governo capaz de resistir à pressão de elementos dissolventes⁸⁰.

Foi sob a vigência da Constituição de 1891 que Deodoro da Fonseca renunciou, num contexto de instabilidade política, marcada pela dissolução do Congresso e pela decretação do sítio. Foi sucedido por Floriano Peixoto, também de Alagoas, cognominado de O Marechal de Ferro. Em seu discurso de posse, proferido em 23 de novembro de 1891, o novo presidente comprometia-se em combater a crise financeira, que agonizara durante o período em Rui Barbosa fora Ministro da Fazenda, a chamada crise inflacionária do encilhamento: A administração da fazenda pública com a mais severa economia e a maior fiscalização no emprego da renda do Estado será uma das minhas preocupações. Povos novos e onerados de dívidas nunca foram povos felizes, e nada aumenta mais as dívidas dos estados do que as despesas sem proporção com os recursos econômicos da nação, com as forças vivas do trabalho, da indústria e do comércio, o que produz o desequilíbrio dos orçamentos, o mal estar social, a miséria. Espero que, fiscalizada e economizada a fazenda pública, mantida a ordem no País, a paz com as nações estrangeiras sem quebra de nossa honra e dos nossos direitos, animado o trabalho agrícola e industrial e reorganizado o regime bancário, os abundantes recursos do nosso solo vaporizarão progressivamente o nosso meio circulante, depreciado com as permutas internacionais, e fortificarão o nosso crédito no interior e no exterior⁸¹.

O governo Floriano foi marcado por muita oposição, especialmente no sul do País, a exemplo da Revolução Federalista, que se iniciou no Rio Grande do Sul. Foi o escritor Lima Barreto, que não tinha razões para apreciar Floriano⁸², e que do marechal não gostava, quem nos fornece prosaico retrato, na memorável cena do Policarpo Quaresma, quando o anti-herói encontra-se com o Presidente: Era vulgar e desoladora [a aparência do Presidente]. O bigode caído; o lábio inferior pendente e mole a que se agarrava uma grande ‘mosca’; os traços flácidos e grosseiros; não havia nem o desenho do queixo ou olhar que fosse próprio, que revelasse algum dote superior. Era um olhar mortiço, redondo, cheio de expressões, a não ser de tristeza que não lhe era individual, mas nativa, de raça; e todo ele era gelatinoso – parecia não ter nervos⁸³.

Os civis retornaram com Prudente de Moraes, paulista e republicano histórico⁸⁴. Com Prudente, a oligarquia consegue subir ao poder (...) o predomínio desta nos Estados e a absorção de novos grupos, por meio de alianças, levam-na a lutar pela legalidade⁸⁵, o que teria justificado, inclusive, a violenta repressão a Canudos, que se conhece em primeira mão pelos relatos de Euclides da Cunha⁸⁶. A expansão da produção agrária brasileira, e sua inserção no comércio internacional⁸⁷, no início do século XX, tiveram também como resultado a concentração de poder nos Estados produtores dos gêneros de exportação; um paulista sucedeu a Prudente de Moraes. Começou a política do café com leite. Campos Salles tomou posse em 1898. Em seu primeiro pronunciamento, explicou como entendia a relação entre os três poderes, e como inseria a função que exerceria nesse conjunto de instituições políticas: Defendendo intransigentemente e com o mais apurado zelo as prerrogativas conferidas ao poder que vou exercer em nome do sufrágio direto da Nação, afirmo aqui, desde já, o meu mais profundo respeito ante a conduta dos demais poderes, na órbita de sua soberania. Esta atitude, que será rigorosamente observada, dará forças ao depositário do Executivo para, de seu lado, opor obstinada resistência a todas as tentativas invasoras. O papel do Judiciário no jogo das funções constitucionais torna mais remotas as suas relações com os outros poderes. É um poder que não luta; não ataca; não se defende: julga. Sem a iniciativa que aos outros cabe, a sua ação não se manifesta senão quando provocada. Fora desta região de paz e pureza, a única em que reina a justiça, o seu prestígio moral desfaz-se ao sopro das paixões. São mais diretas e mais freqüentes as relações entre o Executivo e o Legislativo. Estes são os poderes que colaboram com estreita aliança na dupla esfera do governo e da administração; a eles, pois, compete manter, no desdobramento de sua comum atividade, uma contínua e harmônica convergência de esforços para o bem da República. É indiscutível – pois que é da natureza do próprio regime – que ao Executivo cabe a iniciativa de medidas legislativas, de caráter administrativo. É claro, porém, que de nada serviria a ação conjunta dos demais poderes, se o Legislativo recusasse o seu acordo, tomando orientação diversa ou contrária⁸⁸.

Campos Salles enfrentou a crise financeira, negociando com os banqueiros ingleses⁸⁹, o chamado Funding Loan, o que fizera, na visão de um estudioso desse período, com prudência e extraordinário critério⁹⁰. Outro paulista sucedeu a Campos Salles, o também bacharel Rodrigues Alves, lavrador de café, interessado na alta dos preços do produto, mas que contra esse lucro fácil teria se insurgido⁹¹, traduzindo, em sua ação, uma virtuose política que parece marcar os presidentes do período⁹². Um representante das oligarquias de Minas Gerais sucedeu a Rodrigues Alves; trata-se de Afonso Pena que, logo após eleito, excursionou pelo país, em pequena comitiva, o que entusiasticamente divulgado pelos jornais do país⁹³. Na capital pontificava também o gaúcho Pinheiro Machado, cuja obsessão republicana e presidencialista vinha deste o manifesto de 1870, mas que muito fez pela instabilidade do regime⁹⁴, o que decorre de seus modos idiossincráticos de caudilho⁹⁵, e de sua política de propósitos pessoais. Numa percepção negativa, o presidencialismo da República Velha se realizou no coronelismo⁹⁶, este centrado na figura do coronel, denominação outorgada espontaneamente pela população àqueles que pareciam deter em suas mãos grandes parcelas do poder econômico e político⁹⁷. Mantinha-se a autoridade central na figura do Presidente, que simboliza a escolha nacional, mediada por seu partido, como deixa claro Hermes da Fonseca (que era militar) em excerto de seu discurso de posse: O presidente no nosso regime, especialmente nas circunstâncias em que se encontra o país, não se deve arvorar em diretor da política nacional: é a nação e não ele quem faz política. Mas, como nenhum governo pode fugir à necessidade de apoiar-se em forças políticas organizadas, governarei com o partido que amparou a minha candidatura e que com as minhas idéias de administração se identificou; com ele desenvolverei as teses anunciadas no meu manifesto eleitoral e com ele procurarei corresponder à expectativa de quantos, não filiados ao partido, confiaram no meu patriotismo⁹⁸.

Tinha-se um (...) sistema baseado na dominação de uma minoria e na exclusão de uma maioria do processo de participação política (...) Coronelismo, oligarquia e política dos governadores fazem parte do vocabulário político republicano em análise⁹⁹. O coronel comandava as bases locais, municipais, controlando sua gente, e representando na instância imediata o governador que, por sua vez, se aproximava do Executivo central, que apoiava, e de quem recebia favores. Uma linhagem política informal - - mas com estruturas gerais fixadas no sistema de direito público então vigente - - ligava o coronel ao presidente. As bases últimas de nosso presidencialismo fincavam-se nos modelos de dominação local, que também se mantinham pelo voto de cabresto. A década de 1920 conheceu intensa movimentação política marcada por um ideal de salvação nacional, mediado pelo tenentismo, movimento militar que protagonizou a Revolta dos 18 do Forte de Copacabana¹⁰⁰ e que redundou na Coluna Prestes¹⁰¹. Um pensamento político autoritário que se desenvolveu na Primeira República, e que canalizou alguma convergência de interesse com os grupos dominados, na imagem do Leviatã benevolente¹⁰², não resistiu à formação de novas alianças, que derrubaram Washington Luís em 1930, inaugurando-se uma nova fase de concepção e de ação de nosso presidencialismo. Com Getúlio Vargas anunciou-se entre nós o triunfo de uma categoria de dominação weberiana¹⁰³, marcada pelo carisma¹⁰⁴ do chefe político¹⁰⁵, e que o regime instaurado em 1930¹⁰⁶ plenamente representou¹⁰⁷, especialmente porque centrado na figura do Presidente da República. Organizou-se após a Revolução de São Paulo - - na qual se registrou uma vitória governamental sobre os constitucionalistas paulistas¹⁰⁸- - uma Assembléia Nacional Constituinte, que preparou uma Constituição que teve pouca duração (19341937), mas que permitiu a fixação das bases institucionais do nacionalestatismo que viria¹⁰⁹. É também a partir de onde se traça o fio da história do trabalhismo brasileiro¹¹⁰. Na Constituição de 16 de julho de 1934 também se dispunha que o Poder Executivo era exercido pelo Presidente da República¹¹¹. Mantinha-se o quadriênio, vedava-se a imediata reeleição, permitindo-se, no entanto, que expresidente concorresse quatro anos depois de encerrado o mandato originário¹¹² o que nunca ocorreu, por força da ditadura que sobreveio em 1937. Chamou-se de Estado Novo. Manteve-se o conjunto de condições essenciais para ser eleito Presidente da República, nomeadamente, ser brasileiro nato, estar alistado eleitor e ter mais de 35 anos de idade¹¹³. Mantinha-se regra de prevenção ao nepotismo, porquanto eram inelegíveis para o cargo de Presidente da República, entre outros, os parentes até 3º grau, inclusive os afins do Presidente que estivesse em exercício, ou não o tivesse deixado pelo menos um ano antes da eleição¹¹⁴. Nas palavras sacramentais de juramento, trocava-se a expressão República, prevista no modelo da Constituição de 1891, para Brasil, de modo que ao empossar-se, o Presidente da República pronunciaria em sessão conjunta com a Câmara dos Deputados, com o Senado Federal, ou se não estivessem reunidos, perante a Corte Suprema¹¹⁵, o seguinte compromisso: Prometo manter e cumprir com a lealdade a Constituição Federal, promover a bem geral do Brasil, observar as suas leis, sustentar-lhe a união, a integridade

negociantes de lenço vermelho no pescoço tomara de assalto o país. Basbaum, Leôncio, História Sincera da República, de 1889 a 1930. São Paulo: Alfa-Ômega, 1976, p. 283.

e a independência.¹¹⁶ Nos termos previstos na Constituição de 1934, e durante sua vigência, não se teve tal juramento. Não houve eleições. Mantinham-se as competências privativas que já havia na Constituição de 1891¹¹⁷. O Presidente também detinha competência para nomear e demitir o Prefeito do Distrito Federal¹¹⁸. A Constituição de 1934 também elencava os crimes de responsabilidade do Presidente da República, nomeadamente, os que fossem definidos em lei, e que atentassem contra a existência da União; contra a Constituição e a forma de Governo federal; o livre exercício dos Poderes políticos; o gozo ou exercício legal dos direitos políticos, sociais ou individuais; a segurança interna do País; a probidade da administração; a guarda ou emprego legal dos dinheiros públicos; as leis orçamentárias; bem como que atentassem contra o cumprimento das decisões judiciárias¹¹⁹. Dispunha-se ainda que o Presidente da República seria auxiliado pelos Ministros de Estado¹²⁰. O Ministro de Estado deveria ser brasileiro nato e ter mais de 25 anos de idade¹²¹. Havia lista de competências ministeriais fixadas na Constituição de 1934¹²²; ao Ministro da Fazenda havia competência adicional¹²³. Getúlio muito bem se equilibrou sobre a direita e a esquerda¹²⁴, polarização ideológica entre nós marcada pelas disputas entre integralistas¹²⁵ e comunistas, estes últimos agrupados em torno de Luís Carlos Prestes, a quem Jorge Amado chamava de o Cavaleiro da Esperança¹²⁶. O Golpe de 1937 teve também como resultado a perda de vigência do texto constitucional de 1934. Getúlio outorgou uma nova carta política com o golpe. A autoria dessa nova Constituição é presumidamente de Francisco Campos¹²⁷, para quem, cada época tem a sua divisão de poderes, e a lei do poder é, em política, a capacidade de exercê-lo¹²⁸ ou para quem também, uma lei inflexível da política é a que não permite a existência de vazios no poder:

poder vago, poder ocupado¹²⁹. Francisco Campos enquanto intelectual e político¹³⁰, se aproxima, do ponto de vista ideológico, do que poderia se definir como um pensamento antiliberal¹³¹. Nesse momento tem-se a afirmação de ideais conservadores na política brasileira¹³². Cogitando de uma técnica do Estado totalitário a serviço da democracia, o que absolutamente paradoxal, Francisco Campos explicava: O sistema constitucional é dotado de um novo dogma, que consiste em pressupor, acima da Constituição não escrita, na qual se contém a regra fundamental de que os direitos de liberdade são concedidos sob a reserva de não se envolverem no seu exercício os dogmas básicos ou as decisões constitucionais relativas à substância do regime. A opinião demarca-se, dessa maneira, um campo reduzido de opção, no qual tãosomente se encontram as decisões secundárias ou os temas partidários que não interessam os pólos extremos do processo político, exatamente aqueles em torno dos quais se organizam e concentram as constelações de interesse e de emoção de maior poder ou de mais intensa carga dinâmica¹³³.

Na defesa da Constituição de 10 de novembro de 1937, marcada pelo autoritarismo, e pela concentração de poderes nas mãos do Presidente, observou o jurista e político mineiro, seu suposto autor: O critério de atribuir ao presidente da República a faculdade de expedir, nos limites das dotações orçamentárias, decretos-leis sobre a organização administrativa, o comando geral e a organização das forças armadas, é das mais justificáveis. A administração tem por chefe o presidente: a ele cabe a responsabilidade pela ação administrativa do governo. Da eficiência do instrumento destinado à ação executiva, ninguém pode ser melhor juiz do que o chefe do Executivo. Atribuir-lhe a responsabilidade pelo rendimento da máquina que ele não possa remodelar de acordo com as exigências da ação é, evidentemente, um contra-senso. O vício do regime liberal consistia em dar o poder a quem não tinha a responsabilidade. A Constituição de 10 de novembro, obra do senso comum, associa à responsabilidade o poder. Nisto, ela não faz mais do que seguir o critério de acordo com o qual os homens prudentes administram os seus negócios¹³⁴.

A Constituição de 1937 dispunha sobre intervenção federal nos Estados, mediante a nomeação pelo Presidente da República de um interventor¹³⁵, a quem competiria, por atribuição exclusiva do Presidente, o exercício das funções executivas nas unidades da federação para as quais tivessem sido nomeados. Interventores poderiam ser nomeados pelo Presidente, por exemplo, para impedir invasão iminente de pais estrangeiro em território nacional, ou de um Estado em outro, bem como para repelir uma ou outra invasão¹³⁶. Os interventores também poderiam ser indicados no caso de necessidade de restabelecimento da ordem gravemente alterada, nos casos em que o Estado não quisesse ou não pudesse fazê-lo¹³⁷. Interventores administrariam os Estados, quando, por qualquer motivo, um dos seus Poderes estivesse impedido de funcionar¹³⁸, entre tantas outras possibilidades que havia de nomeação¹³⁹. Como regra, previa-se que o Presidente da República poderia ser autorizado pelo Parlamento a expedir decretos-leis, mediante condições e limites fixados pelo ato de autorização¹⁴⁰. No entanto, ao longo dos anos do Estado Novo (1937-1945) operou-se pela exceção, isto é, nos termos da regra aplicável para edição de decretos-lei, pelo Presidente nos períodos de recesso do Parlamento ou de dissolução da Câmara dos Deputados¹⁴¹. Exceção havia a algumas matérias, que não poderiam ser tratadas pelo Presidente nessas circunstâncias excepcionais, a exemplo de, entre outros, nos termos da Constituição de 1937, modificações ao texto constitucional; legislação eleitoral; orçamento; impostos; instituição de monopólios; moeda; empréstimos públicos; alienação e oneração de bens imóveis da União¹⁴². Por outro lado, havia ampla possibilidade de atuação do Presidente da República, mediante decreto-lei, porquanto, respeitando-se limites e dotações orçamentárias, o chefe do Executivo poderia tratar da organização do Governo e da Administração federal, bem como do comando supremo e a organização das forças armadas¹⁴³. Na Constituição de 1937 consignou-se que o Presidente da República era a autoridade suprema do Estado¹⁴⁴, a ele competindo coordenar a atividade dos órgãos representativos, de grau superior, dirigir a política interna e externa, promover ou orientar a política legislativa de interesse nacional, e superintender a administração do País¹⁴⁵. A Constituição de 1937 garantiu a hipertrofia do Poder Executivo Central, especialmente no que se referia ao regime de competências privativas¹⁴⁶. Havia conjunto específico de prerrogativas especiais do Presidente, todas nominadas, a exemplo da possibilidade de indicação de candidato à Presidência da República; da capacidade para dissolver a Câmara dos Deputados em algumas hipóteses; de nomear Ministros de Estado; de indicar membros do Conselho Federal; de adiar, prorrogar e convocar o Parlamento; bem como de exercer o então chamado direito de graça¹⁴⁷. No contexto da Constituição de 1937 aumentou-se o mandato presidencial para seis anos¹⁴⁸. Não se previa eleições diretas para Presidente. Cogitava-se de um Colégio Eleitoral (nunca convocado) cuja composição a Constituição indicava¹⁴⁹. Vedava-se que, durante o exercício das funções, o Presidente fosse responsabilizado por atos estranhos às mesmas¹⁵⁰. O fim da Segunda Guerra Mundial (em 1945) potencializou uma série de condições internas que exigiram a queda de Getúlio e o retorno da vida democrática, em sua plenitude. Ainda nos dizeres de um historiador marxista, que a ditadura estava condenada desde a derrota do nazi-fascismo na Europa, todos os sabiam, exceto talvez o Dr. Getúlio Vargas¹⁵¹. Foi muita grande a pressão interna. Getúlio não resistiu. Eleito Eurico Gaspar Dutra (aliás, discretamente apoiado por Getúlio Vargas) cogitou-se imediatamente de uma nova Assembléia Nacional Constituinte¹⁵², de que dava conta o general eleito, em seu frio discurso de posse: Estou certo de que os novos legisladores constituintes, saindo como eu das urnas inatacáveis pela lisura e liberdade dos comícios de 2 de dezembro, saberão corresponder às necessidades coletivas, elaborando um Estatuto fundamental, em que se assegurem os direitos da pessoa humana e se estabeleçam regras indispensáveis à paz social e às prementes exigências de nosso poder econômico, que deve ser fortalecido, para que não se agravem as condições de existência de todos nós, sobretudo das classes trabalhadoras, que clamam não apenas pelo reconhecimento legal de suas reivindicações, senão também pela elevação do nível de vida em que se encontram¹⁵³.

A simbologia carismática dos presidentes (e da classe política, de um modo geral), atingiu seu auge no contexto da chamada República Populista, que irá perdurar até o golpe de 1964¹⁵⁴. Vargas retornará pelo voto popular em 1950, cuja candidatura teria aceitado no início da tarde de 19 de abril de 1950, seu aniversário de 67 anos, num churrasco na fazenda de João Goulart, jovem amigo e filho de seu velho amigo Vicente Goulart¹⁵⁵. Venceu. Tomou posse. Levou adiante projeto nacionalista, do qual a PETROBRÁS parece ser o exemplo mais feliz. Seu suicídio, em 1954¹⁵⁶, decorrente também de sua disputa com a União Democrática Nacional-UDN¹⁵⁷ levou ao limite a percepção de populismo na política, em dimensões nem de longe alcançadas por outras lideranças, a exemplo de Juscelino Kubistschek¹⁵⁸ (especialmente no que se refere à construção de Brasília¹⁵⁹), de Janio Quadros¹⁶⁰, de João Goulart¹⁶¹ (notadamente no golpe de 64¹⁶²), bem como de Carlos Lacerda¹⁶³ ou mesmo de Milton Campos¹⁶⁴, ou Bilac Pinto, importante nome da UDN¹⁶⁵ A Constituição de 18 de setembro de 1946, em cuja vigência ocorreu a República Populista, retomou, na essência, quanto ao presidencialismo, a tradição que remontava a 1891. Houve alterações apenas de pormenor. O mandato presidencial foi fixado em cinco anos¹⁶⁶. Manteve-se o regime de competências¹⁶⁷. De igual modo, as fórmulas de responsabilidade¹⁶⁸ e de responsabilização¹⁶⁹. A marca pessoal do chefe do Executivo é característica de todos os modelos presidencialistas que há. Porque há alto nível de concentração, de promessas, de planos, de propósitos, e de responsabilidades, é que, como conseqüência, cogita-se de uma fórmula centrada na unidade do comando. Alguma indicação desse personalismo pode ser obtida em excertos e fragmentos de discursos de posse, que dimensionam a força de uma retórica

¹⁶³ Cf. Dulles, John W. F., Carlos Lacerdaa Vida de um Lutador, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1992. Tradução de Vanda Mena Barreto de Andrade. Para as impressões pessoais de Lacerda, cf. Lacerda, Carlos, Depoimento, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1987.

de comprometimento. Assim, Juscelino encerrava, do modo que segue o seu inflamado discurso de posse, enquanto a capital ainda estava no Rio de Janeiro: (...) É usando desta oportunidade, que é o marco final de uma caminhada áspera e terrível, queremos mais uma vez reafirmar o nosso desejo de reunir, numa obra afirmativa da força e do poder criador da nacionalidade brasileira, todos os homens de boa vontade, todos aqueles que colocam alto o interesse da Pátria, tão necessitada, nesta hora, de desvelo, de cuidado, e de trabalho, sentimo-nos mais do que nunca animados do ardente desejo de trabalhar incansavelmente pela paz da família brasileira. Pedimos a Deus que nos inspire e nos dê o sentimento da grandeza de nossa missão¹⁷⁰.

Esse personalismo é também muito nítido em Jânio Quadros, representante dos mais emblemáticos do carisma e do populismo na história política brasileira, como se confirma também na reprodução de excerto de sua fala de posse, já em Brasília: (...) É o direito à opção que faz os cidadãos responsáveis e as nações poderosas e permanentes. De advogado que postulava interesses individuais a administrador dos interesses coletivos, se não foi longa a minha jornada, foi ela suficientemente áspera para ensinar-me que a Justiça não é apenas um dos Poderes da República, mas, constitui, isto sim, essência desse mesmo regime (...) O aperfeiçoamento desta Justiça é a nossa grande conquista dos últimos tempos, aquela que mais fundamentalmente responde pela verdade, pela pureza, pela segurança do sufrágio (...) O preço da liberdade, que o voto dos meus patrícios me outorgou, é a servidão à causa pública. Dentro da lei e em estrita obediência à lei, serei livre para impor e exigir de todos o exato cumprimento do dever. Dessa liberdade, faço a minha escravidão¹⁷¹.

Foram apenas 206 dias de mandato. Após um governo tumultuado, marcado, entre outros, por exagerado moralismo e pela tentativa de concepção de uma política externa independente, Jânio perdeu suas referências e apoio. Renunciou em favor do vice, João Goulart, que se encontrava na China. Açodou-se crise política, relativa à posse do vice. Como solução emergencial construiu-se uma fórmula parlamentarista, de curta duração, derrubada pelo voto plebiscitário¹⁷². É de Hermes Lima, jurista que participou ativamente da vida política brasileira, inclusive como Ministro do STF em hora muito difícil¹⁷³, o depoimento que segue, a propósito da manobra parlamentarista que se engendrou após a renúncia de Jânio:

Do cunho transacional da emenda decorriam, além do hibridismo do sistema, reservas e mesmo hostilidades apenas adormecidas. Quanto ao hibridismo, ele se agravaria no exercício do governo pelo delicado mecanismo das relações entre o presidente, o Conselho de Ministros e o Congresso, pois, de fato, havia dois chefes do Executivo. É típica desse hibridismo a competência do presidente da República de designar o presidente do Conselho e, por indicação dele, os ministros de Estado que ao primeiro caberia exonerar quando a Câmara lhes retirasse a confiança. O presidente da República exerceria o comando das Forças Armadas mas através do presidente do Conselho. Faltava, sobretudo, consenso político partidário necessário à fixação pelos costumes do sistema surgido da forja parlamentar antes como recurso de momento do que opção estruturada sem outro compromisso além de sua plenitude. No parlamentarismo da Emenda Constitucional nº 4, denominada Ato Adicional de 2 de setembro de 1961, desaguara mais amortecida que vencida a crise militar deflagrada pelo manifesto dos ministros militares. Entretanto, à decisão do Congresso não faltara prudência e senso de oportunidade, pois o tino da oportunidade é lei magna da política. Ela evitava a ruptura do sistema constitucional que vinha funcionando desde 1946¹⁷⁴.

João Goulart reconquistou as prerrogativas presidenciais perdidas, porém não conseguiu sustentação. Em 1964 foi deposto por um golpe militar. Ao que consta, narra um biógrafo de Castello Branco, a primeira providência que o novo presidente tomou foi ordenar a imediata substituição do retrato a óleo de Getúlio Vargas, na ante-sala do gabinete no Palácio do Planalto, por uma imagem do Duque de Caxias¹⁷⁵. Muito simbólico¹⁷⁶. Inicia-se período que vai até 1985¹⁷⁷, época difícil¹⁷⁸, truculenta¹⁷⁹, os chamados anos de chumbo¹⁸⁰, cujo ponto mais significativo dera-se com a edição do Ato Institucional nº 5¹⁸¹, divisor de águas da era militar¹⁸². Outorgou-se uma nova Constituição em 24 de janeiro de 1967¹⁸³. Quanto ao presidencialismo, dispôs-se que Poder Executivo seria exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros de Estado¹⁸⁴. Extinguiu-se o voto direto e popular para indicação da chefia do Executivo. Dispôs-se que o Presidente seria eleito por um Colégio Eleitoral, em sessão pública e mediante votação nominal¹⁸⁵. O Colégio Eleitoral seria composto por membros do Congresso Nacional e por delegados indicados pelas Assembléias Legislativas Estaduais¹⁸⁶. Cada Assembléia Estadual indicaria três delegados e mais um por quinhentos mil eleitores inscritos no Estado; no entanto, nenhuma unidade da Federação poderia indicar menos do que quatro delegados¹⁸⁷. Mantinham-se as atribuições presidenciais clássicas¹⁸⁸. No entanto, em 1968, como reação do Governo a uma negativa do Congresso a requerimento para que se processasse o deputado Márcio Moreira Alves, revidou-se com a suspensão das garantias democráticas¹⁸⁹: editou-se o Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968. Trata-se do mais autoritário documento político que se tem conhecimento na História do Brasil, em termos de hipertrofia do Executivo central. É o extrato mais agressivamente concentrador de poder em mãos do Presidente da República. Assinado por Costa e Silva, Luís Antônio da Gama e Silva, Augusto Hamann Rademaker Grünewald, Aurélio de Lyra Tavares, José de Magalhães Pinto, Antônio Delfim Netto, Mário David Andreazza, Ivo Arzua Pereira Tarso Dutra, Jarbas Passarinho, Márcio de Souza e Mello Leonel Miranda, José Costa Cavalcanti, Edmundo de Macedo Soares, Hélio Beltrão, Afonso Lima, e Carlos de Simas, o AI-5 retoricamente se baseia numa série de consideranda apocalípticos¹⁹⁰.

Manteve-se a Constituição de 1967¹⁹¹. Ao Presidente se concedia o poder de decretar o recesso do Congresso Nacional, das Assembléias Legislativas e das Câmaras de Vereadores, por Ato Complementar, em estado de sitio ou fora dele, só voltando os mesmos a funcionar quando convocados por ele próprio¹⁹². Poderia o Presidente também, em nome de um imaginário interesse nacional, decretar a intervenção nos Estados e Municípios, sem as limitações previstas na Constituição então vigente¹⁹³. O Presidente estava autorizado a nomear também interventores estaduais¹⁹⁴. Autorizava-se também ao Presidente a suspender os direitos políticos de quaisquer cidadãos pelo prazo de 10 anos e cassar mandatos eletivos federais, estaduais e municipais¹⁹⁵. E ainda, mediante decreto, o Presidente poderia demitir, remover, aposentar ou pôr em disponibilidade servidores públicos, assim como empregados de autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista, e demitir, transferir para a reserva ou reformar militares ou membros das polícias militares, assegurados, quando fosse o caso, vencimentos e vantagens proporcionais ao tempo de serviço¹⁹⁶. Usou-se muito da prerrogativa. A autoridade presidencial era intocável; pelo AI-5 o Presidente ganhava competência para decretar o estado de sítio e prorrogá-lo, fixando o respectivo prazo¹⁹⁷. E ainda, o Presidente poderia, após investigação, decretar o confisco de bens de todos quantos tenham enriquecido, ilicitamente, no exercício de cargo ou função pública, inclusive de autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, sem prejuízo das sanções penais cabíveis, na exata expressão do documento de exceção aqui analisado¹⁹⁸. Suspendeu-se a garantia do habeas corpus, nos casos de crimes políticos, de crimes contra a segurança nacional, bem como nos casos de crimes contra a ordem econômica e social e contra a economia popular¹⁹⁹. Por fim, o ato excluía de qualquer apreciação judicial tudo o que em seu nome praticado²⁰⁰. A ditadura esgotou-se pela própria seiva e pela incapacidade de gerir os graves problemas que agitaram o país. Operou-se uma distensão lenta, gradual e segura, na expressão de um historiador e testemunha ocular:

la e destruí-la; CONSIDERANDO que, assim, se torna imperiosa a adoção de medidas que impeçam sejam frustrados os ideais superiores da Revolução, preservando a ordem, a segurança, a tranqüilidade, o desenvolvimento econômico e cultural e a harmonia política e social do País comprometidos por processos subversivos e de guerra revolucionária; CONSIDERANDO que todos esses fatos perturbadores, da ordem são contrários aos ideais e à consolidação do Movimento de março de 1964, obrigando os que por ele se responsabilizaram e juraram defendê-lo, a adotarem as providências necessárias, que evitem sua destruição, Resolve editar o seguinte ATO INSTITUCIONAL (...)

Após o governo Médici, ocorre forte inflexão da trajetória política e econômica do Brasil. Na economia, a nova realidade mundial decorrente da crise do petróleo obriga o país a substituir o dinâmico modelo econômico que vigorara até 1967. A velha restrição do balanço de pagamentos sobre o desenvolvimento da economia volta a se impor. O país vai enfrentar longo período de ajustamento, redefinição de prioridades, grave endividamento externo, flutuações de desempenho, dificuldades inflacionárias e, mais tarde, recessão. No campo político, a inflexão é no sentido de liberalização, processo que começa no Governo Geisel e se arrasta por doze anos, até o final do governo Figueiredo, em 1985, quando o país volta à democracia política, sob governo civil²⁰¹.

Ao fim do Governo Figueiredo o Colégio Eleitoral que ainda operava (uma campanha em favor de imediatas eleições presidenciais com voto direto fracassou) elegeu o mineiro Tancredo Neves como presidente que, por complicações de saúde, não tomou posse, falecendo logo em seguida. Seu vice, o maranhense José Sarney, no entanto, leu ao Ministério um manifesto redigido pelo presidente eleito, mas não empossado, e ainda hospitalizado, no qual se retoma uma percepção positiva de unidade: O Povo brasileiro terá o Governo que exigiu e que não se teria viabilizado sem o seu apoio inequívoco. E sabem os seus Ministros que este será um só governo, que o Presidente não admitirá que se divida, que se desuna, que se descoordene e assim reduza a sua capacidade de agir na busca das soluções para os grande problemas nacionais. Como Presidente da República não fugirei a meu dever de estabelecer as diretrizes que presidirão os esforços da administração pública no cumprimento de sua missão (...) Os Ministros serão meus colaboradores na formulação dessas diretrizes e dessas políticas e, uma vez decididas, serão responsáveis por sua implementação, em um esforço para o qual não lhes faltarão jamais o apoio e o respaldo presidencial²⁰².

Falava-se de um só governo, que o Presidente não admitirá que se divida, que se desuna, que se descoordene, o que reduziria sua capacidade de agir na busca das soluções para os grandes problemas nacionais; menciona-se que o Presidente iria estabelecer as diretrizes, que os Ministros seriam responsáveis pela formulação. Esse modelo não caracteriza autoritarismo, rigor ou qualquer ação de enfrentamento para com os demais Poderes da República. José Sarney governou, com o falecimento de Tancredo²⁰³. Forte pressão popular redundou também na convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte²⁰⁴. O debate em torno da opção presidencialismo ou parlamentarismo foi retomado. Os constituintes optaram por um plebiscito, mais tarde realizado, e que apontou a definitiva vitória do sistema de governo presidencialista. O presidencialismo, em princípio, realiza, na essência, o modelo de tripartição dos poderes, na medida em que isola o Executivo de um imediato controle do Legislativo. No modelo parlamentarista, por outro lado, os sistemas Executivo e Legislativo atuam conjuntamente, quando este último indica o chefe daquele primeiro²⁰⁵. Porém, a fórmula de iniciativa privativa de algumas matérias de lei, em favor do Presidente, subvertem novamente o modelo²⁰⁶, bem como na hipótese de medidas provisórias, mesmo depois da promulgação da Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001²⁰⁷ É este o modelo atual. O Presidente possui hoje mais poderes do que detinha, por exemplo, na Constituição de 1946²⁰⁸; exemplifica-se com a possibilidade que tem, no sentido de solicitar urgência na apreciação de algumas matérias²⁰⁹. E assim, O procedimento de urgência tem papel proeminente no processo legislativo brasileiro. A Constituição de 1988 fornece ao presidente o poder de conferir unilaterateralmente status de urgência a projetos de sua própria iniciativa, implicando que a Câmara e o Senado têm, sucessivamente, 45 dias para votá-los, período após o qual o projeto é automaticamente incluído na ordem do dia e a deliberação sobre outras leis é suspensa, de modo que a votação possa ser concluída (...)²¹⁰ Roberto Mangabeira Unger apresentou convincente justificação para o fato de que houve a definitiva opção pelo presidencialismo, por parte do eleitorado brasileiro: Há muitos argumentos pseudo-eruditos em favor da implantação do regime parlamentarista no Brasil. O motivo mais forte do interesse, porém, é que a eleição presidencial faz a elite brasileira sofrer periodicamente susto intolerável. É o conflito eleitoral menos controlado e mais imprevisível, sobre o poder mais importante. Eles não agüentam mais. Melhor concentrar o poder na classe política e negociar soluções consensuais de governo, sem ter de contar com a possibilidade de surpresas desagradáveis nem ter de trabalhar para contê-las. O eleitorado rejeitou o parlamentarismo porque nele percebeu, tentativa de confisco da soberania popular²¹¹.

O Presidente enfrenta, às vezes, Congresso hostil, de quem deve se aproximar, de onde se origina o presidencialismo de coalização, na tipologia conceitual de Sérgio Abranches. E pode enfrentar também resistência interna, por setores ministeriais que defendem agendas distintas, e não conciliáveis, a exemplo de questões afetas a desenvolvimento sustentável e que dividem, de algum modo, o Ministério das Minas e Energia do Ministério do Meio Ambiente. E ainda enfrenta miríade de compreensões diversas, de um mesmo problema, o que aqui se denomina de vontades corporativas, com base em expressão e em conceito formulado por Rousseau. Não se trata da defesa de um presidencialismo imperial. O que se vê, ao longo da experiência presidencialista brasileira é um quadro muito nítido. De 1889 a 1894 havia muita incerteza e muita cizânia interna. De 1894 a 1930 alguns grupos agroexportadores fizeram da presidência instrumento de projetos localizados, de acumulação capitalista. De 1930 a 1946 viveu-se brutal ampliação da atuação presidencial, camuflada na divisão de benefícios trabalhistas e assistenciais. De 1946 a 1964 a presidência tornou-se refém de projetos populistas, ainda que indicativos de algum nacionalismo e de um incipiente desenvolvimentismo. De 1964 a 1985 a presidência retomou um sentido de hipertrofia, sustentado na distribuição de benesses a um mandarinato. De 1985 a 1988 viveu-se intensa transição, marcada pela retomada de rumos. De 1988 até os dias de hoje tenta-se definir um modelo presidencialista brasileiro que possa deter agilidade e instrumentos para atender às promessas feitas, e sagradas nas urnas.

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Referência Bibliográfica deste Trabalho: Conforme a NBR 6023:2002, da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:

GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico (REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 28, novembro/dezembro/janeiro, 2011/2012. Disponível na Internet: < http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-28-NOVEMBRO-2011-ARNALDOGODOY.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx

Observações: 1) Substituir “x” na referência bibliográfica por dados da data de efetivo acesso ao texto. 2) A REDAE - Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico - possui registro de Número Internacional Normalizado para Publicações Seriadas (International Standard Serial Number), indicador necessário para referência dos artigos em algumas bases de dados acadêmicas: ISSN 1981-1861 3) Envie artigos, ensaios e contribuição para a Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, acompanhados de foto digital, para o e-mail: redae@direitodoestado.com.br 4) A REDAE divulga exclusivamente trabalhos de professores de direito público. Os textos podem ser inéditos ou já publicados, de qualquer extensão, mas devem ser encaminhados em formato word, fonte arial, corpo 12, espaçamento simples, com indicação na abertura do título do trabalho da qualificação do autor, constando ainda na qualificação a instituição universitária a que se vincula o autor. 5) Assine gratuitamente notificações das novas edições da REDAE – Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico por e-mail: http://www.feedburner.com/fb/a/emailverifySubmit?feedId=873323 6) Assine o feed da REDAE – Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico através do link: http://feeds.feedburner.com/DireitoDoEstadoRevistaEletronicaDeDireitoAdministrativoEconomico

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