1. CONHECENDO O BÁSICO

Se você quer saber onde está o direito administrativo, vou começar lhe perguntando: você conhece alguma pessoa ou entidade que jamais teve ou terá qualquer relação com uma administração pública, isto é, um órgão ou entidade federal, estadual, distrital ou municipal?

O direito administrativo está na vida de gente bem comum. São pessoas cujas vidas, embora regidas pelo direito privado em temas da esfera apenas privada, também são, em outros aspectos, alcançadas pelo direito administrativo. Uma razão para isso é a titularidade de direitos subjetivos públicos que dependem de prestações das administrações públicas. É o caso da criança que estuda em escola pública. Da pessoa com deficiência que busca proteção do estado. Do estrangeiro que pleiteia o reconhecimento estatal de sua condição de refugiado. Do morador de um antigo quilombo que espera um título de propriedade para sua comunidade.

O direito administrativo também está, por exemplo, na vida das escolas privadas, que só funcionam regularmente com autorizações e fiscalização da administração pública. Está, igualmente, na vida de qualquer outra empresa privada, como os conglomerados de cozinhas só para entrega (dark kitchens), cuja atuação é muito condicionada por medidas da Prefeitura. Embora empresas e escolas particulares sejam entidades do setor privado e, por isso, tenham suas relações na esfera privada regidas pelo direito privado, elas estão vinculadas também ao direito administrativo pois, ao mesmo tempo, suas atividades se submetem a diversas formas de regulação administrativa. 

Agora olhe para o próprio setor público. O direito administrativo está na vida profissional de quem trabalha nele: os servidores públicos. Eles têm de gerir recursos públicos, como os que vão para as escolas públicas. Eles montam e gerenciam políticas públicas, como a de digitalização dos serviços públicos. São responsáveis pelos processos administrativos, como os que examinam pedidos de licença administrativa para instalação de dark kitchens. Eles tomam decisões (atos administrativos), como as que reconhecem ou não a deficiência física de que alguém é portador. Ao fazerem tudo isso, os servidores públicos exercem competências administrativas. E só podem exercê-las porque elas foram atribuídas e disciplinadas por normas de direito administrativo.

Você naturalmente se dá conta de que o direito administrativo vem de certas normas jurídicas. As administrações públicas são regidas pela legalidade administrativa, pelo dever de aplicar e seguir normas jurídicas, com especial destaque para as leis em sentido estrito (as normas aprovadas pelo Legislativo e outras que, segundo a Constituição, têm força semelhante, como as medidas provisórias).

Não são, claro, as mesmas normas que tratam do direito privado, isto é, dos aspectos das relações da esfera privada que não têm interferência das administrações públicas (relações de vizinhos, condôminos, familiares etc.). Também não são as normas do direito penal, que definem infrações cuja punição é feita pelo Judiciário, e não pelas administrações.

As normas de que estamos falando aqui são normas de direito administrativo. Elas dão competências às administrações públicas. Elas organizam as entidades estatais e órgãos públicos. Criam regulações administrativas sobre o setor privado. São aplicadas pelos servidores públicos. Garantem direitos que as pessoas comuns podem exigir das administrações.

Uma complexidade – e riqueza – do direito administrativo é que as suas normas têm origens bem variadas. Há normas desse tipo na Constituição. Também nos tratados e convenções internacionais. E nas leis editadas pela União federal (leis federais), por cada um dos Estados da Federação (leis estaduais), pelo Distrito federal (leis distritais) e pelos milhares de Municípios que existem no Brasil (leis municipais).

E aqui vai algo bem importante: com base nas leis, as próprias administrações públicas fazem outras normas e, em seguida, são obrigadas a segui-las. São as normas administrativas (isso é, normas com origem nas administrações). Como os decretos regulamentares dos chefes do Poder Executivo (presidente da república, governadores e prefeitos). E outros tipos de regulamentos, feitos por outras autoridades da administração, com nomes como resolução, portaria, etc.

Mais um ponto: se as administrações públicas estão vinculadas à legalidade, o que será que acontece se ela for violada? A resposta é que, aí, podem intervir os controles públicos, internos e externos.   

Pronto. Se você reler agora essa apresentação, vai perceber quanto da linguagem do direito administrativo já apareceu nela. Que tal retomá-la aqui, para organizar e situar melhor as informações?

As administrações públicas federais, estaduais, distritais e municipais são as partes do Estado brasileiro que exercem função administrativa, isto é, a função que nem é legislativa, nem é judicial. E o fazem sob a vigilância dos controles públicos.

As administrações públicas são compostas por órgãos públicos (que integram a administração pública direta) e por entidades estatais (organizações que integram a administração pública indireta com personalidade jurídica própria, como autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista). Servidores públicos são as pessoas que trabalham nas administrações públicas. Recursos públicos são as verbas que custeiam as ações das administrações públicas.

As administrações públicas desenvolvem políticas públicas, prestam serviços públicos e fazem regulação administrativa. Para isso, editam atos administrativos, de que são exemplos as autorizações administrativas e licenças administrativas. Para editar atos administrativos, em geral as administrações públicas precisam de processos administrativos. Além de atos, elas editam normas administrativas, como decretos regulamentares, resoluções administrativas e portarias administrativas, frequentemente também após realizarem processos administrativos.

Ao atuarem, as administrações públicas estão exercendo competências administrativas, as quais estão sujeitas à legalidade administrativa. O reverso dessas competências são os direitos subjetivos públicos dos particulares. A conexão jurídica entre administrações públicas e particulares é feita por relações jurídico-administrativas.

Recordando as principais palavras e expressões, na ordem em que surgiram aqui:  direito administrativo, Estado, administração pública, órgão público, entidade estatal, direito subjetivo público, autorização administrativa, fiscalização administrativa, regulação administrativa, servidor público, recurso público, política pública, serviço público, processo administrativo, licença administrativa, ato administrativo, competência administrativa, legalidade administrativa, regulamento administrativo, resolução, portaria, controle público, função administrativa, administração pública direta, administração pública indireta, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, relação jurídico-administrativa.

Vamos ver como elas aparecem na vida real?

2. CONECTANDO-SE COM A REALIDADE JURÍDICA E ADMINISTRATIVA

Vamos começar atentando para uma situação em que a política pública esboçada por lei tem de começar a enfrentar o mundo real. Aliás, este capítulo procura apresentar situações que mostram preconceitos e exclusões sociais cuja superação tem de ser prioridade em nosso país. Para isso, vale a carona em um trecho adaptado da jornalista Dorrit Harazim. Ela nos lembra: na vida, estamos sempre transpondo fronteiras.

Você está fazendo justamente isso em seu curso: vindo do território do direito privado para o direito público – do ventre para o mundo, da casa para a rua, das relações miúdas para a política. Este livro vai justamente ajudar você a se comunicar bem com o mundo do direito administrativo, novo para você.

Este desconcertante depoimento ajuda a entender porque os parlamentares aprovaram uma lei para mexer com placas de elevadores – algo que, à primeira vista, parece da esfera privada, da relação só entre condôminos. O legislador viu nelas, e com razão, um instrumento de desigualdade e de segregação racial e social e, por isso, decidiu proibi-las.

E foi além. As normas que você vai ler a seguir são normas de direito administrativo. Elas, apesar de lacônicas, deram competências à administração pública municipal: regulamentar, fiscalizar e punir. Assim, criaram mais uma regulação administrativa municipal sobre o setor privado. Caberá aos servidores públicos municipais aplicá-la. E qualquer pessoa poderá acionar a administração pública para denunciar seu desrespeito.

Pensar um pouco nesta lei, e nas questões sociais e administrativas por trás dela, pode nos aproximar um pouco da realidade da gestão pública. Por que será, mesmo depois de muitos anos, que a lei anterior não fez muita diferença em relação ao problema que quis enfrentar? Qual o risco de as boas intenções da nova lei acabarem se perdendo em um mar de burocratização ou de ela simplesmente cair no esquecimento? Como tornar a lei nova conhecida e de fato respeitada? Mesmo que as tais placas desapareçam, será que a nova lei vai conseguir avanços contra a segregação?

Agora que conhecemos uma experiência de regulação administrativa de um antigo problema, vamos olhar para outra. É a regulação administrativa municipal de algo que surgiu por conta da evolução tecnológica: as dark kitchens e o mercado de comida para entrega. A seguir, uma adaptação de notícia sobre isso.

Neste caso, a regulação municipal envolve mais complexidade jurídica. Atente que há várias proibições e obrigações voltadas às dark kitchens, e há vários órgãos da administração municipal envolvidos na expedição de licenças, por meio de atos administrativos, bem como na fiscalização, que podem gerar interdições e sanções, também determinadas por atos administrativos.  Tudo isso está disciplinado na nova lei municipal, bem como no regulamento administrativo.

Lembre que a aplicação dessas normas todas pode gerar dúvidas e conflitos, em especial no caso de dark kitchens existentes antes do surgimento da regulação específica. Aí, é bem possível que elas procurem os controles públicos para questionar decisões da fiscalização. Ações judiciais contra as prefeituras são bem comuns em matérias urbanísticas.  Isso nos leva a pensar em outras dificuldades de gestão pública geradas por medidas legais.

Agora, deixando o campo da regulação administrativa, e passando para o dos serviços públicos, vamos focar nos direitos subjetivos conferidos por leis a pessoas com deficiência – cuja implementação coordenada parece fazer sentido, mas não é fácil. 

É útil ler a explicação de dois servidores públicos que trabalharam em um programa de digitalização das informações sobre as políticas públicas para pessoas com deficiência, informações essas que são decisivas para implementar adequadamente as leis. Observe como os conceitos gerais sobre direito administrativo com que iniciamos este curso estão implícitos no relato desta importante experiência. Há vários órgãos públicos, inclusive de diferentes níveis federativos, envolvidos com políticas públicas para pessoas com deficiência, cada um com sua competência.  São políticas que geram direitos subjetivos públicos. A implementação dessas políticas envolve processos e atos administrativos, que podem vir a ser contestados e invalidados, se as informações em que se basearem não forem adequadas. O texto a seguir (uma versão adaptada) e relata uma iniciativa cujo objetivo também é evitar isso.

O interessante deste relato é que uma nova lei, o Estatuto da Pessoa com Deficiência – uma lei muito extensa – surgiu para ampliar e tentar tornar mais eficaz a proteção às pessoas com deficiência, ajudando na implementação de políticas anteriores, voltadas a essas pessoas. Uma medida foi a criação do Cadastro-Inclusão, que não deve ter sido nada fácil iniciar na prática. Ele agora existe e gera novas cobranças.

Uma é a de o Executivo federal dar cumprimento ao art. 2º, § 2º do Estatuto (incluído por uma alteração legislativa de 2021) que mandou criar “instrumentos para avaliação da deficiência”. Outra é a cobrança que os autores do relato fazem ao final de seu texto: de que, por meio de decreto federal, seja editado um regulamento administrativo sobre o Cadastro-Inclusão. Os autores imaginam que isso tornará o cadastro um direito procedimental para pessoas com deficiência e uma obrigação para os órgãos públicos. Veja que gestão pública não é algo fácil: obtido um avanço, lá vêm novos desafios.

Agora que você está sensibilizado para essas complexidades, considere-se bem-vindo ao fascínio do direito administrativo. Veja que ele mexe com grandes comunidades e com valores muito importantes, como o fim da segregação racial e social e a proteção das pessoas com deficiência. É o universo da política, que está incorporado em suas normas. E veja que a boa aplicação dessas normas é um desafio operacional gigante para as administrações públicas.

Pense ainda que, na implementação das políticas, os servidores públicos estão todo o tempo sendo fiscalizados pelos controles públicos, que são muitos: controles internos da administração pública, investigações policiais, inquéritos do ministério público, processos judiciais punitivos. Falhas detectadas por esses controles podem levar à invalidação dos atos ou mesmo à punição dos servidores.

A partir dos exemplos que vimos, você já consegue perceber do que é que o direito administrativo trata, e naturalmente já está fazendo distinções entre ele e as outras áreas do direito que você estudou. Então é interessante ver como um administrativista, escrevendo no século XIX, tentou situar o direito administrativo para seus alunos do ano de 1884. O autor é José Rubino de Oliveira, dono de um olhar inteligente e de um texto límpido. Ele foi um personagem histórico. Primeira pessoa negra a ingressar no magistério na Faculdade de Direito de São Paulo, foi também o primeiro catedrático do direito administrativo daquela escola. É, portanto, o patrono de todas as pessoas que, nas salas de aulas do Brasil, dedicam-se a apoiar o aprendizado do direito administrativo pelas alunas e alunos.

O texto tem um estilo antigo, com expressões meio fora de moda como porquanto, com efeito, conseguintemente. Elas são usadas no meio jurídico ainda hoje, mas fuja delas. Mesmo admirando autores do passado, escreva sempre do modo mais limpo e claro possível, no estilo da época em que você vive.

José Rubino de Oliveira faz uma proposta intelectual interessante para, em um nível elevado de abstração, tentar distinguir o direito público do direito privado: a contraposição entre as ideias de interesse social e de equidade natural.  Para testar esse critério de distinção, teríamos de discutir o que se pode entender como interesse social e de equidade natural.  Debater isso pode ser um exercício fascinante.

Mas atente para o seguinte: quando este curso veicula alguma noção, tomando ou não de empréstimo a voz de alguma pessoa da nossa área que já tenha escrito a respeito, ele não quer, de jeito nenhum, que você decore e saia repetindo o que leu. A melhor atitude de respeito e admiração com o pensamento e a produção alheia, como a de José Rubino de Oliveira, é duvidar e questionar ao máximo. Esta, aliás, é a única postura que pode garantir sua autonomia intelectual e profissional.

Voltando às questões concretas que vínhamos examinando, vale atentar agora que, buscando fazer com que os controles públicos estejam atentos às dificuldades que os gestores públicos enfrentam, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, na redação da lei 13.655, de 2018, editou diretrizes jurídicas gerais sobre a aplicação do direito administrativo, e impôs a consideração da realidade. Isso porque a aplicação do direito administrativo não é uma abstração de gabinetes, e sim um corpo a corpo cotidiano com o real.

É importante, então, você estar desde logo atento a algumas dessas diretrizes.

Você acaba de ler dois artigos de uma lei que – à diferença das leis anteriores vistas neste capítulo, voltadas a problemas e setores bem específicos – tem um objetivo bem amplo: servir de referência para as ações administrativas em geral, independentemente das normas específicas ou dos órgãos ou entidades competentes, e servir também para o controle em geral das ações administrativas. Nos próximos capítulos deste curso vamos ter contato com mais leis assim, bem como normas constitucionais, de caráter geral para o direito administrativo, em temas como processo administrativo, licitações e contratos, servidores públicos.

Note que o mesmo caráter generalizante desses artigos da LINDB você vai encontrar na doutrina estabelecida do direito administrativo – que está nos manuais e tratados, como o de José Rubino de Oliveira. Neles, dificilmente você verá discussões concretas sobre coisas como placas em elevadores, dark kitchens ou cadastro de benefícios sociais. É que os doutrinadores procuram trabalhar no plano da abstração e privilegiam a discussão das leis mais gerais.

Mas a possível utilidade dos conceitos que os doutrinadores enunciam, e tanto discutem, só pode ser a de ferramentas para lidar com situações jurídicas bem concretas. Foi por isso que, neste curso, preferimos começar justamente por elas.

No trecho abaixo, um professor contemporâneo de direito administrativo faz uma apresentação sincera e algo irônica dos livros de doutrina da sua área e das ideias que eles veiculam.

Como você notou, o autor valoriza bastante os livros de referência do direito administrativo, mas nem por isso os toma como textos sagrados. Pense sempre nisso ao ler este curso.

Vamos agora usar um pouco da intimidade que estamos adquirindo com as categorias do direito administrativo e com o estilo de suas normas para pensar em outro problema social, este relativo aos remanescentes das comunidades dos quilombos, bem como em uma das políticas públicas relativas a eles: a de titulação definitiva das terras que ocupam.            

Veja o relato a seguir, que foi adaptado.

Assim como no caso da regulação das dark kitchens, que envolve a coordenação de vários órgãos da administração municipal com competências diferentes – com o risco de eles ficarem batendo cabeça, ou mesmo de criarem um inferno burocrático para as empresas – a expedição de títulos de propriedade em favor dos remanescentes das comunidades dos quilombos envolve competências diversas, agora de entidades administrativas federais (Fundação Palmares e INCRA) e, em alguns casos, de entidades administrativas estaduais.

Como, dependendo da hipótese, as terras envolvidas podem ser de propriedade privada por um título considerado juridicamente legítimo, também pode vir a ser necessária uma desapropriação, e aí será preciso que a administração pública vá ao Judiciário (se não houver acordo, desapropriações dependem de ações judiciais de desapropriação).

Esses fatores levam a conflitos e a muito atraso. Daí a angústia e a reclamação dos envolvidos, que sofrem pela demora na efetivação de seus direitos subjetivos públicos. Some-se o fato de que a titulação em favor dos remanescentes de quilombos normalmente enfrenta bastante oposição de proprietários ou de outros ocupantes, que podem acionar os controles públicos, em especial o Judiciário, contra os atos dos processos administrativos de titulação e em defesa de seus próprios interesses. E, como sabemos, processos judiciais também demoram e tendem a custar caro. Isso pode virar um inferno na vida das pessoas que se quis proteger no art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Esse caso serve para você ampliar mais um pouco sua compreensão quanto aos campos em que as administrações públicas atuam, às formas como se organizam e as dificuldades que enfrentam. Não é um mundo simples, mas imagine o que seria das pessoas segregadas, das pessoas com deficiência, dos remanescentes dos antigos quilombos e, mesmo, dos vizinhos dos estabelecimentos industriais incômodos, se não fossem as administrações públicas e o direito administrativo, que impõem as elas deveres e regras de organização, e as submetem a controles públicos.

São missões bem importantes, e há um universo de pessoas que se dedicam a elas e, portando, lidam com o direito administrativo.

É importante, agora, que você pense em serviços públicos ainda mais amplos do que os que vimos até aqui. São serviços que atendem dezenas de milhões de pessoas todos os dias, ao mesmo tempo, por meio de centenas de milhares de estabelecimentos públicos. Você imagina a complexidade de fazer funcionar algo assim, bem como de garantir a coordenação de todos os elementos? Se você pensou na educação pública, ela é mesmo o principal exemplo.

O relato a seguir (que foi adaptado) oferece uma contextualização inicial do papel de certas normas de direito administrativo na tentativa de organizar esse mundo da educação pública. Note que um elemento central dessas normas é a necessidade de articular as administrações públicas das várias esferas da Federação. Para isso as normas criaram entidades públicas e definiram competências e mecanismos de controle. Observe que há normas de diferentes níveis, começando pela lei e descendo aos regulamentos administrativos de organização.   

3. DEBATENDO

4. APROFUNDANDO

Caso haja tempo, leia o texto a seguir, que vem de um artigo acadêmico sobre uma política pública que atinge dezenas de milhares de pessoas e cuja origem está, não diretamente em normas jurídicas internas ao Estado brasileiro, mas em normas internacionais. Trata-se da política de acolhimento de refugiados, um problema crescente.

O tema é importante, porque a integração mundial vai fazendo crescer o volume de normas de direito administrativo e de políticas públicas que ultrapassam a escala nacional. No futuro, certamente haverá ainda mais globalização jurídico-administrativa. 

Ao final da leitura, procure responder, agora pensando nesta experiência, os vários tópicos questão 6, proposta acima, no item 3 deste capítulo.  Na transcrição abaixo, as notas de rodapé foram suprimidas.