O Tribunal de Contas da União (TCU), no passado, controlava as contratações públicas por meio do registro prévio de contratos. A partir da Constituição de 1967 essa lógica mudou, e a regra passou a ser o controle a posteriori das contratações. No entanto, parece persistir no tribunal uma “cultura do registro prévio”.
Em outubro de 2018, o TCU julgou representação contra pregão eletrônico conduzido pelo Banco do Brasil para contratação de serviços de manutenção da sua central de atendimento. Diante de indícios de restrição à competitividade, o tribunal determinou que o banco anulasse o pregão e, “caso opte pela reedição do Pregão Eletrônico (...), encaminhe ao Tribunal cópia do respectivo edital, previamente à sua publicação” (acórdão 2301/18 – plenário).
O banco comunicou o TCU, em março de 2019, que reeditaria o pregão, submetendo ao tribunal o novo termo de referência. Mas “tendo em vista a inércia do Banco do Brasil em realizar o novo certame”, o TCU buscou entender porque até julho a licitação ainda não tinha ocorrido. Foi informado pelos representantes da estatal que “a nova contratação ainda não havia sido realizada em função de estarem aguardando um posicionamento do TCU” (acórdão 2288/19 – plenário).
O caso ilustra as dificuldades da “cultura do registro prévio”, que se manifesta, por exemplo, na fiscalização pelo TCU de editais de licitação ainda não publicados.
Há o risco tanto de engessamento da administração quanto, no limite, de substituição do gestor pelo controlador. E isso não é exclusividade do Brasil.
A lei de organização da Cour des Comptes belga (loi 29 octobre 1846) conferia ao órgão amplos poderes de controle prévio dos gastos públicos, prevendo que “nenhuma ordem de pagamento poderia ser executada pelo tesouro sem a aposição de visto prévio pela corte” (art. 14). No entanto, a incidência do visto foi gradativamente reduzida, até que em 2003 tal modalidade de controle foi extinta (loi 22 mai 2003).
Essa reforma foi fruto do entendimento, na Câmara dos Representantes belga, de que “embora o visto prévio tenha sem dúvidas um efeito dissuasivo, permanece difícil quantificar o seu impacto”. Além disso, “o visto prévio pode ter consequências contraproducentes”, levando tanto ao “enfraquecimento dos gestores, que não conseguem organizar seriamente seus próprios sistemas de controle interno”, como à “fragmentação do controle e da gestão” (DOC 50 1870/004, p. 53).
O curioso é que a Cour des Comptes também se manifestou favoravelmente à reforma, alegando que o visto prévio colocaria o tribunal de contas em “situação delicada, uma vez que ele poderia avaliar a posteriori um conjunto de despesas em que se envolveu a priori” (idem, p. 71).
Assim como a Bélgica, o ordenamento brasileiro atentou para os riscos do controle prévio. A Constituição de 1988 manteve como regra o controle das contratações a posteriori. E a lei de licitações (lei 8.666/93) previu que os tribunais de contas poderão “solicitar para exame” apenas o “edital de licitação já publicado” (art. 113, § 2º).
No entanto, a “cultura do registro prévio” permanece. Seria o caso de revê-la?