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Autolimitação administrativa e segurança jurídica
Citação acadêmica
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ABNT
HEINEN, Juliano. Autolimitação administrativa e segurança jurídica. author_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/juliano-heinen/autolimitacao-administrativa-e-seguranca-juridica. Acesso em: 27 jul. 2026.
APA
Heinen, J. (2026). Autolimitação administrativa e segurança jurídica. *author_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/juliano-heinen/autolimitacao-administrativa-e-seguranca-juridica
Chicago
HEINEN, Juliano. 2026. “Autolimitação administrativa e segurança jurídica.” *author_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/juliano-heinen/autolimitacao-administrativa-e-seguranca-juridica
BibTeX
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}Autolimitação administrativa e
segurança jurídica
Administrative self restraint and legal security
Juliano Heinen*
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre-RS, Brasil
1. Introdução
O presente trabalho pretende analisar as premissas lógico-dogmáticas do
instituto da autolimitação dos atos administrativos discricionários no Brasil,
propondo critérios para a sua operacionalidade. Aqui, dar-se-á ênfase aos
mecanismos que podem gerar a dita autolimitação. Para tanto, tomar-se-á
em consideração o instituto em pauta como gênero, da qual seriam espécies,
ou seja, são mecanismos para aplicação: (a) a teoria da autovinculação
administrativa; (b) a teoria dos atos próprios; (c) a autorregulação. Contudo,
por uma questão de limitação de espaço e foco, pretendemos evidenciar
somente a autolimitação administrativa, que, como dito, é congênere dos
demais institutos citados.
Destacamos, por oportuno, que se está a tratar de tema deveras con-
temporâneo, e pouquíssimo abordado no âmbito da dogmática jurídica
brasileira. Aliás, não temos dúvida de que tal assunto deverá ser enfren-
tado novamente no curso dos tempos, para ganhar atualizações eventual-
mente devidas.
Para tanto, pretende-se demonstrar a aplicabilidade do instituto da
autolimitação de modo objetivo e direto, expondo uma lista de pressu-
* Doutorando em Direito (UFRGS); Mestrado em Direito (UNISC). Professor de graduação e de pós-gradua-
ção (Faculdade FMP, UNISINOS, UNISC, Escola Superior da Magistratura Federal do RS, Fundação Escola
do Ministério Público, Universidade de Caxias do Sul). Ex-Defensor Público do Estado do RS. Atualmente,
desempenha as funções Procurador do Estado do Rio Grande do Sul. Site: www.julianoheinen.com.br.
E-mail: julianoheinen@hotmail.com.
Direito, Estado e Sociedade n.52 p. 159 a 176 jan/jun 2018
segurança jurídica
Administrative self restraint and legal security
Juliano Heinen*
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre-RS, Brasil
1. Introdução
O presente trabalho pretende analisar as premissas lógico-dogmáticas do
instituto da autolimitação dos atos administrativos discricionários no Brasil,
propondo critérios para a sua operacionalidade. Aqui, dar-se-á ênfase aos
mecanismos que podem gerar a dita autolimitação. Para tanto, tomar-se-á
em consideração o instituto em pauta como gênero, da qual seriam espécies,
ou seja, são mecanismos para aplicação: (a) a teoria da autovinculação
administrativa; (b) a teoria dos atos próprios; (c) a autorregulação. Contudo,
por uma questão de limitação de espaço e foco, pretendemos evidenciar
somente a autolimitação administrativa, que, como dito, é congênere dos
demais institutos citados.
Destacamos, por oportuno, que se está a tratar de tema deveras con-
temporâneo, e pouquíssimo abordado no âmbito da dogmática jurídica
brasileira. Aliás, não temos dúvida de que tal assunto deverá ser enfren-
tado novamente no curso dos tempos, para ganhar atualizações eventual-
mente devidas.
Para tanto, pretende-se demonstrar a aplicabilidade do instituto da
autolimitação de modo objetivo e direto, expondo uma lista de pressu-
* Doutorando em Direito (UFRGS); Mestrado em Direito (UNISC). Professor de graduação e de pós-gradua-
ção (Faculdade FMP, UNISINOS, UNISC, Escola Superior da Magistratura Federal do RS, Fundação Escola
do Ministério Público, Universidade de Caxias do Sul). Ex-Defensor Público do Estado do RS. Atualmente,
desempenha as funções Procurador do Estado do Rio Grande do Sul. Site: www.julianoheinen.com.br.
E-mail: julianoheinen@hotmail.com.
Direito, Estado e Sociedade n.52 p. 159 a 176 jan/jun 2018
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Juliano Heinen
postos para a operacionalidade de cada uma de suas facetas. São itens que
devem ser implementados para que a autolimitação tenha eficácia. Signi-
fica dizer que o leitor, caso concorde com o nosso entendimento acerca
do tema, contará com uma radiografia exata e operacional para o uso do
instituto ora abordado.
Antes disso, é claro dissertar-se-á acerca dos fundamentos jurídico-
-dogmáticos da autolimitação administrativa, conferindo-se ênfase à segu-
rança jurídica. É certo que, neste aspecto, cada vez mais a insegurança
social perpassa o mundo moderno. E esta situação tem como uma das
causas a intensa e veloz mutação da realidade (vista em seus vários aspec-
tos) que experimenta a sociedade contemporânea; exemplo disto pode ser
visto nos fenômenos de massificação das coisas que vêm ocorrendo como
corolários da adaptação da lógica das relações econômicas fugazes à vida
social. A complexidade das conexões humanas passa a ser cada vez maior.
Neste contexto, cresce a importância do direito como ferramenta de regu-
lamentação da coletividade, conferindo, aos seus membros, certa carga de
previsibilidade, de estabilidade etc. Esta consequência ofertada pela men-
cionada regulação deveria diminuir a contingência.
Contudo, não raras vezes, a mesma regulação causa uma insegurança
ainda maior, especialmente quando são utilizadas expressões dúbias ou as
regras são despidas da melhor técnica. De outro lado, as relações sociais
estão justamente a reclamar uma ordenação precisa. Eis um dos grandes
desafios do direito: evitar o descrédito na sua própria normatividade.
Sendo assim, o sistema jurídico vem se esforçando em ofertar mecanis-
mos para se conseguir uma maior segurança jurídica, a fim de minimizar a
contingência e o risco que a ausência de confiança pode gerar. Esta busca
por mecanismos que criem maior previsibilidade pode explicar o debate
tão agudo sobre o tema, especialmente frente a atos administrativos discri-
cionários.
Por variados fatores, a discricionariedade (que era compreendida de
forma abstrata pelo legislador), diante de uma situação concreta, pode vir
a desaparecer, restando, para tanto, apenas uma opção passível de ser to-
mada. Neste caso, a possibilidade de se escolher entre uma ou outra forma
de atuação não mais se verifica, tendo, pois, desaparecido (Ermessensredu-
zierung auf Null)1
.
1 PEINE, 2008, p. 53-54.
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
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postos para a operacionalidade de cada uma de suas facetas. São itens que
devem ser implementados para que a autolimitação tenha eficácia. Signi-
fica dizer que o leitor, caso concorde com o nosso entendimento acerca
do tema, contará com uma radiografia exata e operacional para o uso do
instituto ora abordado.
Antes disso, é claro dissertar-se-á acerca dos fundamentos jurídico-
-dogmáticos da autolimitação administrativa, conferindo-se ênfase à segu-
rança jurídica. É certo que, neste aspecto, cada vez mais a insegurança
social perpassa o mundo moderno. E esta situação tem como uma das
causas a intensa e veloz mutação da realidade (vista em seus vários aspec-
tos) que experimenta a sociedade contemporânea; exemplo disto pode ser
visto nos fenômenos de massificação das coisas que vêm ocorrendo como
corolários da adaptação da lógica das relações econômicas fugazes à vida
social. A complexidade das conexões humanas passa a ser cada vez maior.
Neste contexto, cresce a importância do direito como ferramenta de regu-
lamentação da coletividade, conferindo, aos seus membros, certa carga de
previsibilidade, de estabilidade etc. Esta consequência ofertada pela men-
cionada regulação deveria diminuir a contingência.
Contudo, não raras vezes, a mesma regulação causa uma insegurança
ainda maior, especialmente quando são utilizadas expressões dúbias ou as
regras são despidas da melhor técnica. De outro lado, as relações sociais
estão justamente a reclamar uma ordenação precisa. Eis um dos grandes
desafios do direito: evitar o descrédito na sua própria normatividade.
Sendo assim, o sistema jurídico vem se esforçando em ofertar mecanis-
mos para se conseguir uma maior segurança jurídica, a fim de minimizar a
contingência e o risco que a ausência de confiança pode gerar. Esta busca
por mecanismos que criem maior previsibilidade pode explicar o debate
tão agudo sobre o tema, especialmente frente a atos administrativos discri-
cionários.
Por variados fatores, a discricionariedade (que era compreendida de
forma abstrata pelo legislador), diante de uma situação concreta, pode vir
a desaparecer, restando, para tanto, apenas uma opção passível de ser to-
mada. Neste caso, a possibilidade de se escolher entre uma ou outra forma
de atuação não mais se verifica, tendo, pois, desaparecido (Ermessensredu-
zierung auf Null)1
.
1 PEINE, 2008, p. 53-54.
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Autolimitação administrativa e segurança jurídica
Dessa forma, tanto a realidade pode ter reduzido a discricionariedade,
como a regulação infralegal. Nestas situações, a margem de atuação, pre-
vista abstratamente, é reduzida ou eliminada. Sendo assim, mostra-se re-
levante o estudo das maneiras pelas quais a autolimitação administrativa é
aplicada, bem como os elementos dogmáticos do instituto, conferindo-se,
pois, sistematicidade neste sentido.
Releva notar, por fim, a falta, no Brasil, de uma teoria do controle da
discricionariedade, a começar pelos critérios de autolimitação aqui apre-
sentados. Logo, é importante pensar na estruturação de balizas e parâme-
tros de controle neste sentido, fato que geraria, antes de tudo, uma arquite-
tura da própria noção de discricionariedade administrativa. Especialmente
quando se propõe a responder quais seriam os critérios, no Brasil, para a
aplicação da autolimitação dos atos administrativos discricionários, focan-
do, claro, nas suas principais manifestações.
Logo, diante da realidade que se processa, pensamos ser imprescin-
dível perfazer uma pesquisa científica específica ao tema trazido a lume,
propondo parâmetros objetivos no controle dos atos administrativos dis-
cricionários em relação ao instituto da autolimitação administrativa. Es-
pera-se, com isto, que também a coletividade possa receber uma resposta
suficientemente segura e uniforme, ao menos em termos de metodologia
decisória, até para permitir o controle destas mesmas decisões (v.g. admi-
nistrativas e judiciais).
2. Segurança jurídica
Como dito, a segurança jurídica tem sido objeto de muitas monografias
nos últimos anos. Os motivos para a existência desse frenesi são de difícil
comprovação. Investigar as causas da grande relevância do assunto em des-
taque é, nos dias atuais, tarefa que renderia, no mínimo, um livro inteiro.
De qualquer sorte, arrisca-se, neste sentido, a diagnosticar alguns fatores
peculiares que, com certeza, impulsionam a necessidade de se criar regras
garantidoras do princípio em questão.
Ao que parece, o direito, que deveria justamente fornecer uma maior
segurança jurídica, vem a deixar as relações entre os cidadãos mais con-
tingentes ainda, sobretudo quando não oferta mecanismos reais de pacifi-
cação; ou quando multiplica as demandas judicias, em vez de eliminá-las;
ou, ainda, quando induz a uma maior quantidade de interpretações (mui-
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Autolimitação administrativa e segurança jurídica
Dessa forma, tanto a realidade pode ter reduzido a discricionariedade,
como a regulação infralegal. Nestas situações, a margem de atuação, pre-
vista abstratamente, é reduzida ou eliminada. Sendo assim, mostra-se re-
levante o estudo das maneiras pelas quais a autolimitação administrativa é
aplicada, bem como os elementos dogmáticos do instituto, conferindo-se,
pois, sistematicidade neste sentido.
Releva notar, por fim, a falta, no Brasil, de uma teoria do controle da
discricionariedade, a começar pelos critérios de autolimitação aqui apre-
sentados. Logo, é importante pensar na estruturação de balizas e parâme-
tros de controle neste sentido, fato que geraria, antes de tudo, uma arquite-
tura da própria noção de discricionariedade administrativa. Especialmente
quando se propõe a responder quais seriam os critérios, no Brasil, para a
aplicação da autolimitação dos atos administrativos discricionários, focan-
do, claro, nas suas principais manifestações.
Logo, diante da realidade que se processa, pensamos ser imprescin-
dível perfazer uma pesquisa científica específica ao tema trazido a lume,
propondo parâmetros objetivos no controle dos atos administrativos dis-
cricionários em relação ao instituto da autolimitação administrativa. Es-
pera-se, com isto, que também a coletividade possa receber uma resposta
suficientemente segura e uniforme, ao menos em termos de metodologia
decisória, até para permitir o controle destas mesmas decisões (v.g. admi-
nistrativas e judiciais).
2. Segurança jurídica
Como dito, a segurança jurídica tem sido objeto de muitas monografias
nos últimos anos. Os motivos para a existência desse frenesi são de difícil
comprovação. Investigar as causas da grande relevância do assunto em des-
taque é, nos dias atuais, tarefa que renderia, no mínimo, um livro inteiro.
De qualquer sorte, arrisca-se, neste sentido, a diagnosticar alguns fatores
peculiares que, com certeza, impulsionam a necessidade de se criar regras
garantidoras do princípio em questão.
Ao que parece, o direito, que deveria justamente fornecer uma maior
segurança jurídica, vem a deixar as relações entre os cidadãos mais con-
tingentes ainda, sobretudo quando não oferta mecanismos reais de pacifi-
cação; ou quando multiplica as demandas judicias, em vez de eliminá-las;
ou, ainda, quando induz a uma maior quantidade de interpretações (mui-
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Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
tas vezes até contraditórias entre si), ao invés de reduzi-las, etc. 2 Poder
confiar um no outro é fundamental em uma sociedade organizada, com
corolário da cooperação entre os homens. Sem isto, a paz jurídica jamais
será alcançada 3
. E o que não é a própria vida senão a busca pelo equilíbrio
entre a mudança e a permanência? Esta dicotomia, aliás, é refletida no di-
reito, que eternamente oscila tentando harmonizar a tensão entre a ruptura
e a estabilidade, entre a inovação e a manutenção, entre a redefinição e a
definição. Enfim, esta permanente dialética, que perpassa a noção de tem-
po, transpassa a noção de segurança jurídica.
No Brasil, quando Miguel Reale apresentou a sua Teoria tridimensional
do direito, de certo mondo, lançou importantes bases dogmáticas à segu-
rança jurídica. Afirma o autor que o complexo de regras pode gerar um
entendimento subjetivo, enfim, um sentimento ou uma atitude psicoló-
gica nos sujeitos que são tutelados pelo ordenamento. Contudo, não se
deve confundir o “sentimento de segurança” gerado pelo ordenamento, em
relação ao complexo de normas como tal, o qual fornece um conjunto de
providências instrumentais capazes de fazer gerar e proteger aquele estado
de espírito de tranquilidade e concórdia4
.
Para o autor, sua teoria jamais poderia se descolar dos aspectos histó-
ricos e sociológicos, o que é uma diretriz essencial de sua filosofia cultu-
2 E isto é agravado, muitas vezes, pela discrepância das múltiplas e fugazes interpretações fornecidas
às regras e aos princípios – fatores que serão objeto de uma mais abrangente exposição, a seguir disposta.
Este sentimento pode ser bem percebido a partir do trecho do voto do Mininistro do STJ, Humberto Ma-
tins: “Nós somos os condutores, e eu - Ministro de um Tribunal cujas decisões os próprios Ministros não
respeitam - sinto-me, triste. Como contribuinte, que também sou, mergulho em insegurança, como um pas-
sageiro daquele vôo trágico em que o piloto que se perdeu no meio da noite em cima da Selva Amazônica:
ele virava para a esquerda, dobrava para a direita e os passageiros sem nada saber, até que eles de repente
descobriram que estavam perdidos: O avião com o Superior Tribunal de Justiça está extremamente perdido.
Agora estamos a rever uma Súmula que fixamos há menos de um trimestre. Agora dizemos que está errada,
porque alguém nos deu uma lição dizendo que essa Súmula não devia ter sido feita assim. Nas praias de
Turismo, pelo mundo afora, existe um brinquedo em que uma enorme bóia, cheia de pessoas é arrastada
por uma lancha. A função do piloto dessa lancha é fazer derrubar as pessoas montadas no dorso da bóia.
Para tanto, a lancha desloca-se em linha reta e, de repente, descreve curvas de quase noventa graus. O jogo
só termina, quando todos os passageiros da bóia estão dentro do mar. Pois bem, o STJ parece ter assumido
o papel do piloto dessa lancha. Nosso papel tem sido derrubar os jurisdicionados.” (STJ, REsp. nº 382.376-
SC, Rel. Min. Castro Meira, 1ª Seção, j. 08/10/2003).
3 LARENZ, 1985, p. 91. Ora, “[...] o princípio da segurança jurídica é, assim, tão valioso, que sua violação
compromete toda a instituição que o transgride, ao trair a confiança geral, cimento das civilizações, e a
boa-fé dos que deveriam ser protegidos pela ordem jurídica.” (MOREIRA NETO, 2006, p. 275).
4 REALE, 1994, p. 87. De certa forma, o autor vai retomar o tema tempos depois em outra obra: REALE,
1980.
Juliano Heinen
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
tas vezes até contraditórias entre si), ao invés de reduzi-las, etc. 2 Poder
confiar um no outro é fundamental em uma sociedade organizada, com
corolário da cooperação entre os homens. Sem isto, a paz jurídica jamais
será alcançada 3
. E o que não é a própria vida senão a busca pelo equilíbrio
entre a mudança e a permanência? Esta dicotomia, aliás, é refletida no di-
reito, que eternamente oscila tentando harmonizar a tensão entre a ruptura
e a estabilidade, entre a inovação e a manutenção, entre a redefinição e a
definição. Enfim, esta permanente dialética, que perpassa a noção de tem-
po, transpassa a noção de segurança jurídica.
No Brasil, quando Miguel Reale apresentou a sua Teoria tridimensional
do direito, de certo mondo, lançou importantes bases dogmáticas à segu-
rança jurídica. Afirma o autor que o complexo de regras pode gerar um
entendimento subjetivo, enfim, um sentimento ou uma atitude psicoló-
gica nos sujeitos que são tutelados pelo ordenamento. Contudo, não se
deve confundir o “sentimento de segurança” gerado pelo ordenamento, em
relação ao complexo de normas como tal, o qual fornece um conjunto de
providências instrumentais capazes de fazer gerar e proteger aquele estado
de espírito de tranquilidade e concórdia4
.
Para o autor, sua teoria jamais poderia se descolar dos aspectos histó-
ricos e sociológicos, o que é uma diretriz essencial de sua filosofia cultu-
2 E isto é agravado, muitas vezes, pela discrepância das múltiplas e fugazes interpretações fornecidas
às regras e aos princípios – fatores que serão objeto de uma mais abrangente exposição, a seguir disposta.
Este sentimento pode ser bem percebido a partir do trecho do voto do Mininistro do STJ, Humberto Ma-
tins: “Nós somos os condutores, e eu - Ministro de um Tribunal cujas decisões os próprios Ministros não
respeitam - sinto-me, triste. Como contribuinte, que também sou, mergulho em insegurança, como um pas-
sageiro daquele vôo trágico em que o piloto que se perdeu no meio da noite em cima da Selva Amazônica:
ele virava para a esquerda, dobrava para a direita e os passageiros sem nada saber, até que eles de repente
descobriram que estavam perdidos: O avião com o Superior Tribunal de Justiça está extremamente perdido.
Agora estamos a rever uma Súmula que fixamos há menos de um trimestre. Agora dizemos que está errada,
porque alguém nos deu uma lição dizendo que essa Súmula não devia ter sido feita assim. Nas praias de
Turismo, pelo mundo afora, existe um brinquedo em que uma enorme bóia, cheia de pessoas é arrastada
por uma lancha. A função do piloto dessa lancha é fazer derrubar as pessoas montadas no dorso da bóia.
Para tanto, a lancha desloca-se em linha reta e, de repente, descreve curvas de quase noventa graus. O jogo
só termina, quando todos os passageiros da bóia estão dentro do mar. Pois bem, o STJ parece ter assumido
o papel do piloto dessa lancha. Nosso papel tem sido derrubar os jurisdicionados.” (STJ, REsp. nº 382.376-
SC, Rel. Min. Castro Meira, 1ª Seção, j. 08/10/2003).
3 LARENZ, 1985, p. 91. Ora, “[...] o princípio da segurança jurídica é, assim, tão valioso, que sua violação
compromete toda a instituição que o transgride, ao trair a confiança geral, cimento das civilizações, e a
boa-fé dos que deveriam ser protegidos pela ordem jurídica.” (MOREIRA NETO, 2006, p. 275).
4 REALE, 1994, p. 87. De certa forma, o autor vai retomar o tema tempos depois em outra obra: REALE,
1980.
Juliano Heinen
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Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
ralista. A partir deste aspecto, a segurança jurídica ganha peso justamente
pelos câmbios causados pela própria história. A teoria tridimensional de
Reale demonstra que o direito também é uma realidade dinâmica, justa-
mente para tentar garantir a estabilidade social: nos acordos, nas decisões
judiciais etc. Assim, garante a própria historicidade humana, ou seja, os
“modelos de conduta” como “devem ser”5
.
Tempos depois, especificamente no âmbito do direito administrativo,
os escritos de Almiro do Couto e Silva sobre o tema podem ser considera-
dos fonte científica por deveras importante na matéria em pauta. Significa
dizer que o autor trouxe dados substanciais ao cenário jurídico brasileiro,
no que se refere ao estudo dos elementos dogmáticos da segurança jurídi-
ca. No ano de 1987 é publicado um dos primeiros artigos do doutrinador
a explorar a matéria, o qual é intitulado de: “O princípio da legalidade da
administração pública e da segurança jurídica no estado de direito contem-
porâneo.”, publicado na Revista de Direito Público6. Nele, Almiro do Couto
e Silva parte do pressuposto de que a noção de legalidade deveria ser re-
modelada, especialmente quando se passa a dar ênfase ao Estado social e
democrático de direito 7
, e não somente ao Estado de direito 8
. A partir daí,
Almiro do Couto e Silva trata da segurança jurídica nos direitos francês,
grego, alemão e italiano, para chegar a certas indagações:
(a) Saber quais seriam as diferenças entre o sistema de nulidades do direito
administrativo e o sistema de direito privado;
(b) Fixar um prazo para o exercício do direito de extinguir o ato administrati-
vo acometido de uma nulidade; e
(c) Saber se a autotutela seria uma faculdade ou um dever.
5 REALE, 1994, p. 75-76.
6 SILVA, 1987.
7 “O Estado Social ou o Estado-providência foi o ambiente ideal para o desenvolvimento e o surgimento,
respectivamente, dos princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança, em razão da situação de
dependência em que, diferentemente do que ocorria no Estado Liberal Burguês, ficaram as pessoas relati-
vamente ao Poder Público, especialmente no tocante aos serviços e prestações por este realizados, direta ou
indiretamente, conforme bem conhecida observação de Forsthoff.” (SILVA, 2004, p. 275).
8 Aliás, o próprio padrão democrático somente pode ser aceito a partir da segurança jurídica. Mesmo no
próprio processo democrático devem ser aceitas as premissas de previsibilidade e segurança, sendo que o
cidadão-eleitor deve ter clara e presente como será a forma de escolha dos seus governantes. “[...] no pro-
cesso democrático eleitoral, as regras deveriam ser previsíveis e justas, sob pena de minarem as condições
de legitimidade do regime democrático.”. (STF, MS nº 32.033-DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 12 e
13/6/2013).
Autolimitação administrativa e segurança jurídica
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
ralista. A partir deste aspecto, a segurança jurídica ganha peso justamente
pelos câmbios causados pela própria história. A teoria tridimensional de
Reale demonstra que o direito também é uma realidade dinâmica, justa-
mente para tentar garantir a estabilidade social: nos acordos, nas decisões
judiciais etc. Assim, garante a própria historicidade humana, ou seja, os
“modelos de conduta” como “devem ser”5
.
Tempos depois, especificamente no âmbito do direito administrativo,
os escritos de Almiro do Couto e Silva sobre o tema podem ser considera-
dos fonte científica por deveras importante na matéria em pauta. Significa
dizer que o autor trouxe dados substanciais ao cenário jurídico brasileiro,
no que se refere ao estudo dos elementos dogmáticos da segurança jurídi-
ca. No ano de 1987 é publicado um dos primeiros artigos do doutrinador
a explorar a matéria, o qual é intitulado de: “O princípio da legalidade da
administração pública e da segurança jurídica no estado de direito contem-
porâneo.”, publicado na Revista de Direito Público6. Nele, Almiro do Couto
e Silva parte do pressuposto de que a noção de legalidade deveria ser re-
modelada, especialmente quando se passa a dar ênfase ao Estado social e
democrático de direito 7
, e não somente ao Estado de direito 8
. A partir daí,
Almiro do Couto e Silva trata da segurança jurídica nos direitos francês,
grego, alemão e italiano, para chegar a certas indagações:
(a) Saber quais seriam as diferenças entre o sistema de nulidades do direito
administrativo e o sistema de direito privado;
(b) Fixar um prazo para o exercício do direito de extinguir o ato administrati-
vo acometido de uma nulidade; e
(c) Saber se a autotutela seria uma faculdade ou um dever.
5 REALE, 1994, p. 75-76.
6 SILVA, 1987.
7 “O Estado Social ou o Estado-providência foi o ambiente ideal para o desenvolvimento e o surgimento,
respectivamente, dos princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança, em razão da situação de
dependência em que, diferentemente do que ocorria no Estado Liberal Burguês, ficaram as pessoas relati-
vamente ao Poder Público, especialmente no tocante aos serviços e prestações por este realizados, direta ou
indiretamente, conforme bem conhecida observação de Forsthoff.” (SILVA, 2004, p. 275).
8 Aliás, o próprio padrão democrático somente pode ser aceito a partir da segurança jurídica. Mesmo no
próprio processo democrático devem ser aceitas as premissas de previsibilidade e segurança, sendo que o
cidadão-eleitor deve ter clara e presente como será a forma de escolha dos seus governantes. “[...] no pro-
cesso democrático eleitoral, as regras deveriam ser previsíveis e justas, sob pena de minarem as condições
de legitimidade do regime democrático.”. (STF, MS nº 32.033-DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 12 e
13/6/2013).
Autolimitação administrativa e segurança jurídica
164
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
Por fim, conclui que a legalidade extrema, na sua ótica, seria, já para
aqueles tempos, anacrônica. Portanto, a noção conferida pelas Súmulas nº
346 e 473 do STF9 mereceria a devida revisão, o que já tinha sido feito,
à época de seus escritos, em alguns julgados citados por ele. A partir de
então, o autor retoma o tema no bojo de vários periódicos, dando ênfase
a um ou a outro nuance10
. Podemos dizer que parte de suas ideias foram
consolidadas na redação dos textos dos arts. 54 e 55, ambos da Lei nº
9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal).
Portanto, o tema da segurança jurídica no direito administrativo traz
a reboque a necessidade, muitas vezes precedente, de conferir precisão
teórica aos conceitos e tipos que lhe dão base. O certo é que a aparência
de legalidade que os atos administrativos conservam refletiu a importância
em se compreender a segurança jurídica com mais rigor nas relações jurí-
dico-administrativas 11
.
O princípio da estabilidade das relações jurídicas, também chamado
de princípio da segurança jurídica 12 serve de base a um dado domínio do
ser, que pode se tratar de uma teoria ou de um conjunto de conhecimen-
tos 13 , ao ponto de ser considerado elemento nodal no Estado de direito14 .
O direito em geral procupa-se com a segurança das relações jurídicas, e
em variados ramos há exemplos neste sentido. Estas ferramentas previstas
no ordenamento jurídico visam dar ao sistema sua própria eficiência15
. Até
9 STF, Súmula nº 346: “A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.”; STF,
Súmula nº 473: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”.
10 Muitos deles podem ser encontrados na edição especial da Revista da Procuradoria-Geral do Estado –
Cadernos de direito Público, de 2004.
11 BÉNOIT,1968, p. 568.
12 Optamos por mencionar o termo ”princípio” pela sua capacidade de delimitar uma situação de coisas
que seria ideal – ÁVILA, 2004, p. 249-250.
13 E, então, a segurança jurídica é fundamento a um conjunto de proposições das quais esses conhecimentos
se deduzem (CALMES, 2001, p. 166).
14 O Estado de direito possui as seguintes características: (a) existência de mecanismos de participação
no procedimento de formação do ato administrativo; (b) imperiosa motivação do ato administrativo; (c)
dever de informação; (d) existência de recursos e de (e) notificações do cidadão – ciência do ato ou decisão
administrativa (CORREIA, 2001, p. 10). No mesmo sentido: STF, MS nº 24.268-MG, Rel. Min. Ellen Gracie,
Rel. para o acórdão Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 05/02/2004; STF, AgR no RE nº 358.875, Rel. Min. Celso
de Mello, 2ª Turma, j. 23/10/2007.
15 Cf. reunião do Conselho de Estado francês, de 24 de março de 2006, (KPMG); ou conforme a consulta
n º 288.460, publicadas no Recueil Lebon.
Juliano Heinen
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
Por fim, conclui que a legalidade extrema, na sua ótica, seria, já para
aqueles tempos, anacrônica. Portanto, a noção conferida pelas Súmulas nº
346 e 473 do STF9 mereceria a devida revisão, o que já tinha sido feito,
à época de seus escritos, em alguns julgados citados por ele. A partir de
então, o autor retoma o tema no bojo de vários periódicos, dando ênfase
a um ou a outro nuance10
. Podemos dizer que parte de suas ideias foram
consolidadas na redação dos textos dos arts. 54 e 55, ambos da Lei nº
9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal).
Portanto, o tema da segurança jurídica no direito administrativo traz
a reboque a necessidade, muitas vezes precedente, de conferir precisão
teórica aos conceitos e tipos que lhe dão base. O certo é que a aparência
de legalidade que os atos administrativos conservam refletiu a importância
em se compreender a segurança jurídica com mais rigor nas relações jurí-
dico-administrativas 11
.
O princípio da estabilidade das relações jurídicas, também chamado
de princípio da segurança jurídica 12 serve de base a um dado domínio do
ser, que pode se tratar de uma teoria ou de um conjunto de conhecimen-
tos 13 , ao ponto de ser considerado elemento nodal no Estado de direito14 .
O direito em geral procupa-se com a segurança das relações jurídicas, e
em variados ramos há exemplos neste sentido. Estas ferramentas previstas
no ordenamento jurídico visam dar ao sistema sua própria eficiência15
. Até
9 STF, Súmula nº 346: “A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.”; STF,
Súmula nº 473: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”.
10 Muitos deles podem ser encontrados na edição especial da Revista da Procuradoria-Geral do Estado –
Cadernos de direito Público, de 2004.
11 BÉNOIT,1968, p. 568.
12 Optamos por mencionar o termo ”princípio” pela sua capacidade de delimitar uma situação de coisas
que seria ideal – ÁVILA, 2004, p. 249-250.
13 E, então, a segurança jurídica é fundamento a um conjunto de proposições das quais esses conhecimentos
se deduzem (CALMES, 2001, p. 166).
14 O Estado de direito possui as seguintes características: (a) existência de mecanismos de participação
no procedimento de formação do ato administrativo; (b) imperiosa motivação do ato administrativo; (c)
dever de informação; (d) existência de recursos e de (e) notificações do cidadão – ciência do ato ou decisão
administrativa (CORREIA, 2001, p. 10). No mesmo sentido: STF, MS nº 24.268-MG, Rel. Min. Ellen Gracie,
Rel. para o acórdão Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. 05/02/2004; STF, AgR no RE nº 358.875, Rel. Min. Celso
de Mello, 2ª Turma, j. 23/10/2007.
15 Cf. reunião do Conselho de Estado francês, de 24 de março de 2006, (KPMG); ou conforme a consulta
n º 288.460, publicadas no Recueil Lebon.
Juliano Heinen
165
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
porque, um sistema jurídico despido de segurança tem grandes chances de
entrar em colapso, justamente porque estaria despido da sua própria razão
de ser16
.
Se pensarmos a “segurança jurídica” a partir do texto da CF/88,
entenderíamos que sua natureza jurídica seria de norma-princípio, porque
idealiza proteger uma série de situações, muitas delas normatizadas
expressamente. Para tanto, estabelece padrões deontológicos mínimos17
:
(a) Há a necessidade de o individuo conhecer – ou ter capacidade de ter ciên-
cia – minimamente um padrão de conduta ou uma situação de coisas. Signifi-
ca que o cidadão, para deter segurança, precisa conhecer ou poder conhecer a
relação jurídica que lhe afete. Tal elemento refere-se à noção de transparência
administrativa18
, no sentido formal (publicidade para dar ciência do que a
administração faz), bem como no sentido material (necessidade de motivação,
para saber o porquê a administração agiu daquela forma). Em outras palavras,
está-se a tratar do vetor da acessibilidade do administrado, que se baseia no
patamar, como dito, da transparência da ação administrativa, que pode ser:
(a1) Formal, exigindo a publicidade dos atos administrativos, enfim, que o
administrado tenha ciência deles;
(a2) Material, impondo a motivação dos atos administrativos.
(b) Há a necessidade de o sistema normativo ofertar confiabilidade, a fim de
que ao menos se presuma – expecte-se – uma dada situação futura. Esta face-
ta prevê a necessidade de que o sistema jurídico proporcione estabilidade às
condutas estatais ou aos efeitos das condutas estatais. Então, entende-se que
a segurança jurídica deve revelar a estabilidade das relações jurídicas, fundada
na proteção da confiança19
;
16 Poder-se-iam citar inúmeros exemplos em variados campos do Direito. Contudo, restringir-se-á a
apenas alguns deles: (a) em direito civil, como um dos “baluartes” do código, tem-se a positivação da boa-
fé objetiva (arts. 113, 187 e 422); em direito penal, a segurança jurídica é manifestada na proibição da
criminalização de fatos pretéritos à vigência da lei penal (art. 5º, inciso XXXIX, CF/88), entre outros;
no controle de constitucionalidade, um exemplo marcante é a declaração de inconstitucionalidade
sem pronúncia de nulidade (art. 27 da Lei nº 9.868/99); em direito tributário, encontram-se muitos
exemplos, como as regras de anterioridade e de noventena (art. 150, inciso III, alíneas a e b, da CF/88),
ou diante das regras de aplicação da legislação tributária (arts. 105 e 106 do CTN).
17 CALMES, 2001, p. 158-161. Aqui, novamente, podemos tomar também por base a obra de ÁVILA,
2011, p. 250 e ss., sobre o tema.
18 CF/88, art. 5º, inciso XXXIII; e Lei nº 12.527/11 – Lei de acesso à informação.
19 O princípio da proteção da confiança legítima é entendido como a demonstração do sentido
subjetivo da segurança jurídica, sendo um subproduto do gênero segurança jurídica. CHAPUS, 2001,
Autolimitação administrativa e segurança jurídica
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
porque, um sistema jurídico despido de segurança tem grandes chances de
entrar em colapso, justamente porque estaria despido da sua própria razão
de ser16
.
Se pensarmos a “segurança jurídica” a partir do texto da CF/88,
entenderíamos que sua natureza jurídica seria de norma-princípio, porque
idealiza proteger uma série de situações, muitas delas normatizadas
expressamente. Para tanto, estabelece padrões deontológicos mínimos17
:
(a) Há a necessidade de o individuo conhecer – ou ter capacidade de ter ciên-
cia – minimamente um padrão de conduta ou uma situação de coisas. Signifi-
ca que o cidadão, para deter segurança, precisa conhecer ou poder conhecer a
relação jurídica que lhe afete. Tal elemento refere-se à noção de transparência
administrativa18
, no sentido formal (publicidade para dar ciência do que a
administração faz), bem como no sentido material (necessidade de motivação,
para saber o porquê a administração agiu daquela forma). Em outras palavras,
está-se a tratar do vetor da acessibilidade do administrado, que se baseia no
patamar, como dito, da transparência da ação administrativa, que pode ser:
(a1) Formal, exigindo a publicidade dos atos administrativos, enfim, que o
administrado tenha ciência deles;
(a2) Material, impondo a motivação dos atos administrativos.
(b) Há a necessidade de o sistema normativo ofertar confiabilidade, a fim de
que ao menos se presuma – expecte-se – uma dada situação futura. Esta face-
ta prevê a necessidade de que o sistema jurídico proporcione estabilidade às
condutas estatais ou aos efeitos das condutas estatais. Então, entende-se que
a segurança jurídica deve revelar a estabilidade das relações jurídicas, fundada
na proteção da confiança19
;
16 Poder-se-iam citar inúmeros exemplos em variados campos do Direito. Contudo, restringir-se-á a
apenas alguns deles: (a) em direito civil, como um dos “baluartes” do código, tem-se a positivação da boa-
fé objetiva (arts. 113, 187 e 422); em direito penal, a segurança jurídica é manifestada na proibição da
criminalização de fatos pretéritos à vigência da lei penal (art. 5º, inciso XXXIX, CF/88), entre outros;
no controle de constitucionalidade, um exemplo marcante é a declaração de inconstitucionalidade
sem pronúncia de nulidade (art. 27 da Lei nº 9.868/99); em direito tributário, encontram-se muitos
exemplos, como as regras de anterioridade e de noventena (art. 150, inciso III, alíneas a e b, da CF/88),
ou diante das regras de aplicação da legislação tributária (arts. 105 e 106 do CTN).
17 CALMES, 2001, p. 158-161. Aqui, novamente, podemos tomar também por base a obra de ÁVILA,
2011, p. 250 e ss., sobre o tema.
18 CF/88, art. 5º, inciso XXXIII; e Lei nº 12.527/11 – Lei de acesso à informação.
19 O princípio da proteção da confiança legítima é entendido como a demonstração do sentido
subjetivo da segurança jurídica, sendo um subproduto do gênero segurança jurídica. CHAPUS, 2001,
Autolimitação administrativa e segurança jurídica
166
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
(c) O sistema jurídico-normativo deve fornecer padrões mínimos de calcula-
bilidade, a fim de que se possa avaliar, minimamente, as consequências que
o direito ou sua mudança possam produzir na esfera de cada sujeito20
. Então,
a segurança jurídica determina a necessidade de que se possa prever como
serão as relações jurídicas. Na Alemanha, por exemplo, a segurança pode ser
medida quando se consegue objetivar o resultado da ação jurídica.
3. Autolimitação administrativa – definição e requisitos
Entende-se que a doutrina nacional avançou muito pouco no tema. Raros
são os trabalhos que se ocuparam especificamente sobre a matéria, como já
anunciamos na introdução. Normalmente o assunto em pauta surge trans-
versalmente: em regra quando se está a tratar da discricionariedade admi-
nistrativa. Logo, a autolimitação ganha relevo no limiar deste instituto21 .
E não seria diferente, porque, frente a atos administrativos vinculados,
sequer se pode falar em “autolimitação”, tendo em vista que não se está à
frente de uma margem de liberdade. O administrador público, por força
legal, não possui mais de uma alternativa para prática de determinado ato,
ou para a prolação de determinada decisão em que possa justificar uma
opção. A lei já limitou o gestor, dizendo “quando”, “como” e “o quê” fazer.
De modo que a prática de atos administrativos discricionários pode sofrer
limitações que têm por base, entre outros fatores, questões ligadas à segu-
rança das relações jurídicas – como vimos na primeira parte do trabalho
– item “2”.
Vale dizer, por oportuno, que o termo “autolimitação” não é muito
usual na Administração Pública. Por vezes podem ser encontradas, ainda,
expressões como “atovinculação administrativa”. Optamos por adotar o
termo “autolimitação administrativa” como gênero das medidas adotadas
p. 99. O autor faz uma exposição objetiva sobre a aplicação do princípio da segurança jurídica na França
nas p. 105-107. No mesmo sentido, podemos citar, ainda: “O princípio da segurança jurídica, em verdade,
decorre de uma confluência qualificada das noções de certeza, estabilidade, previsibilidade, confiança [...]”
(MAFFINI, 2006, p. 48-49). Sobre as bases dogmáticas da face subjetiva da segurança jurídica (v.g proteção
da confiança legítima), consultar: PÉREZ, 2009, especialmente p. 55-60.
20 Trata-se, aqui, de se conseguir uma espécie de “cálculo prévio” (Vorausberechenbarkeit), que não se con-
funde com a ideia de previsibilidade (Voraussenhbarkeit). Cf. CALMES, Sylvia. 2001, p. 158-159.
21 Vamos a um exemplo: matéria pode receber o devido destaque quando dá cabo de tratar da possibili-
dade de se revogar um ato administrativo diante de certa conjuntura, enfim, se ainda existe uma tal “discri-
cionariedade” para a extinção do ato administrativo por esta via.
Juliano Heinen
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
(c) O sistema jurídico-normativo deve fornecer padrões mínimos de calcula-
bilidade, a fim de que se possa avaliar, minimamente, as consequências que
o direito ou sua mudança possam produzir na esfera de cada sujeito20
. Então,
a segurança jurídica determina a necessidade de que se possa prever como
serão as relações jurídicas. Na Alemanha, por exemplo, a segurança pode ser
medida quando se consegue objetivar o resultado da ação jurídica.
3. Autolimitação administrativa – definição e requisitos
Entende-se que a doutrina nacional avançou muito pouco no tema. Raros
são os trabalhos que se ocuparam especificamente sobre a matéria, como já
anunciamos na introdução. Normalmente o assunto em pauta surge trans-
versalmente: em regra quando se está a tratar da discricionariedade admi-
nistrativa. Logo, a autolimitação ganha relevo no limiar deste instituto21 .
E não seria diferente, porque, frente a atos administrativos vinculados,
sequer se pode falar em “autolimitação”, tendo em vista que não se está à
frente de uma margem de liberdade. O administrador público, por força
legal, não possui mais de uma alternativa para prática de determinado ato,
ou para a prolação de determinada decisão em que possa justificar uma
opção. A lei já limitou o gestor, dizendo “quando”, “como” e “o quê” fazer.
De modo que a prática de atos administrativos discricionários pode sofrer
limitações que têm por base, entre outros fatores, questões ligadas à segu-
rança das relações jurídicas – como vimos na primeira parte do trabalho
– item “2”.
Vale dizer, por oportuno, que o termo “autolimitação” não é muito
usual na Administração Pública. Por vezes podem ser encontradas, ainda,
expressões como “atovinculação administrativa”. Optamos por adotar o
termo “autolimitação administrativa” como gênero das medidas adotadas
p. 99. O autor faz uma exposição objetiva sobre a aplicação do princípio da segurança jurídica na França
nas p. 105-107. No mesmo sentido, podemos citar, ainda: “O princípio da segurança jurídica, em verdade,
decorre de uma confluência qualificada das noções de certeza, estabilidade, previsibilidade, confiança [...]”
(MAFFINI, 2006, p. 48-49). Sobre as bases dogmáticas da face subjetiva da segurança jurídica (v.g proteção
da confiança legítima), consultar: PÉREZ, 2009, especialmente p. 55-60.
20 Trata-se, aqui, de se conseguir uma espécie de “cálculo prévio” (Vorausberechenbarkeit), que não se con-
funde com a ideia de previsibilidade (Voraussenhbarkeit). Cf. CALMES, Sylvia. 2001, p. 158-159.
21 Vamos a um exemplo: matéria pode receber o devido destaque quando dá cabo de tratar da possibili-
dade de se revogar um ato administrativo diante de certa conjuntura, enfim, se ainda existe uma tal “discri-
cionariedade” para a extinção do ato administrativo por esta via.
Juliano Heinen
167
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
pelo Poder Público que a ele próprio geram contenções 22
. Sabemos, é claro,
que parcela da doutrina prefere utilizar somente o termo “autovinculação”,
como um instituto do qual derivam vários mecanismos de autocontenção
da discricionariedade administrativa. Como visto, atribui-se a este sentido
o termo “autolimitação”.
Então, intenta-se deixar claro que autolimitação é gênero, do qual são
espécies – dela derivam ou são suas manifestações – vários mecanismos,
dentre eles, a “autovinculação”. Este último termo, aqui, significará um
mecanismo de autolimitação, quando o poder público estabelece uma con-
duta que, pelo princípio da igualdade, acaba reduzindo a discricionarie-
dade à zero23
. Pretendemos, também, evidenciar que esta significação dos
termos deriva de uma opção pessoal, apesar de justificada e oportuna.
Então, o próprio caso concreto poderá limitar a discricionariedade, ao
ponto de reduzi-la a zero24 . Logo, terá a possibilidade de revelar uma só
opção a ser tomada, apesar de a legislação, abstratamente, ter conferido
múltiplas alternativas de atuação ao gestor publico. Neste específico caso,
já não mais se terá, diante de si, conveniência e oportunidade25
.
Além disso, a autolimitação não se confunde com a heterolimitação
administrativa, porque, neste último caso, a vinculação das ações do Poder
Público advém de mecanismos externos a ele, como, por exemplo, por
meio da Constituição, das leis, das súmulas vinculantes, dos efeitos de uma
ADI ou de uma ADC etc26
. No primeiro caso, a contenção da atuação ad-
ministrativa é feita pelo próprio ente, que acaba por “limitar a si próprio”,
ou seja, “autolimitar-se”.
Vamos a um exemplo: a Administração Pública possui, em alguma si-
tuação, discricionariedade (normativa ou administrativa). E, então, decide
praticar um ato usando desta discricionariedade, e, pode bem, com isto, ela
própria eliminar essa liberdade de ação e se tornar vinculada ao regramento
do ato editado. Ou, ainda, termos o seguinte caso: a Administração Pública
possui discricionariedade, e usa esse espaço de ação conferido pelo legis-
22 Assim como fazem, por exemplo: SADDY, 2013, p. 233-261; OTERO, 2003.
23 O tema é detalhado na obra: SADDY, 2016, p. 205.
24 A teoria da “redução da discricionariedade a zero” opera quando as circunstâncias do caso concreto
eliminam as possibilidades de escolha que a lei ofertava, de modo que, em uma determinada situação,
esteja-se frente a uma única opção.
25 Veja que a discussão sobre este tema é feita por: SADDY, 2016, p. 192.
26 CARVALHO, 2015, p. 116.
Autolimitação administrativa e segurança jurídica
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
pelo Poder Público que a ele próprio geram contenções 22
. Sabemos, é claro,
que parcela da doutrina prefere utilizar somente o termo “autovinculação”,
como um instituto do qual derivam vários mecanismos de autocontenção
da discricionariedade administrativa. Como visto, atribui-se a este sentido
o termo “autolimitação”.
Então, intenta-se deixar claro que autolimitação é gênero, do qual são
espécies – dela derivam ou são suas manifestações – vários mecanismos,
dentre eles, a “autovinculação”. Este último termo, aqui, significará um
mecanismo de autolimitação, quando o poder público estabelece uma con-
duta que, pelo princípio da igualdade, acaba reduzindo a discricionarie-
dade à zero23
. Pretendemos, também, evidenciar que esta significação dos
termos deriva de uma opção pessoal, apesar de justificada e oportuna.
Então, o próprio caso concreto poderá limitar a discricionariedade, ao
ponto de reduzi-la a zero24 . Logo, terá a possibilidade de revelar uma só
opção a ser tomada, apesar de a legislação, abstratamente, ter conferido
múltiplas alternativas de atuação ao gestor publico. Neste específico caso,
já não mais se terá, diante de si, conveniência e oportunidade25
.
Além disso, a autolimitação não se confunde com a heterolimitação
administrativa, porque, neste último caso, a vinculação das ações do Poder
Público advém de mecanismos externos a ele, como, por exemplo, por
meio da Constituição, das leis, das súmulas vinculantes, dos efeitos de uma
ADI ou de uma ADC etc26
. No primeiro caso, a contenção da atuação ad-
ministrativa é feita pelo próprio ente, que acaba por “limitar a si próprio”,
ou seja, “autolimitar-se”.
Vamos a um exemplo: a Administração Pública possui, em alguma si-
tuação, discricionariedade (normativa ou administrativa). E, então, decide
praticar um ato usando desta discricionariedade, e, pode bem, com isto, ela
própria eliminar essa liberdade de ação e se tornar vinculada ao regramento
do ato editado. Ou, ainda, termos o seguinte caso: a Administração Pública
possui discricionariedade, e usa esse espaço de ação conferido pelo legis-
22 Assim como fazem, por exemplo: SADDY, 2013, p. 233-261; OTERO, 2003.
23 O tema é detalhado na obra: SADDY, 2016, p. 205.
24 A teoria da “redução da discricionariedade a zero” opera quando as circunstâncias do caso concreto
eliminam as possibilidades de escolha que a lei ofertava, de modo que, em uma determinada situação,
esteja-se frente a uma única opção.
25 Veja que a discussão sobre este tema é feita por: SADDY, 2016, p. 192.
26 CARVALHO, 2015, p. 116.
Autolimitação administrativa e segurança jurídica
168
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
lador de um dado modo; logo, para casos similares futuros e por força da
igualdade, o Poder Público deve se comportar do mesmo modo. O resulta-
do deste conjunto pode configurar a redução à zero da discricionariedade27
.
Como visto nos tópicos anteriores, o legislador pode optar por não
regular exaustivamente (de forma “fechada”) a atuação dos agentes esta-
tais. Está autorizado, de forma legítima, a deixar a estes sujeitos a livre
opção para escolher os motivos e/ou o objeto do ato administrativo. Diante
desta “liberdade”, o administrador público, por atos ou decisões, em cer-
tos momentos, acaba, ele mesmo, reduzindo esta “margem de liberdade”,
deixando-a, portanto, menor. Ou, o que é ainda mais extremo, ela é re-
duzida completamente, produzindo uma vinculação às próximas atuações
ou decisões, o que, originalmente, não existia. Logo, por variados fatores,
ainda que a discricionariedade possa ser compreendida de forma abstra-
ta 28
, diante de uma situação concreta ela pode ter desaparecido ou ter sido
reduzida, restando, para tanto, um número menor de opções passíveis de
serem tomadas29 .
Contudo, como dito, a margem de atuação conferida pelo direito, por
vários fatores, pode não mais existir no momento em que se considera o
ordenamento jurídico de forma global, se relacionado à determinada reali-
dade. Neste caso, a possibilidade de se escolher entre um a ou outra forma
de atuação não mais se verifica, tendo, pois, desaparecido (Ermessensredu-
zierung auf Null)30 .
Dessa forma, tanto a realidade pode ter reduzido a discricionariedade,
como o próprio ordenamento considerado como um todo. No primeiro
caso, a margem de livre atuação do gestor, prevista abstratamente na legis-
lação, não mais existe. Exemplo: a Administração Pública dispõe de três en-
genheiros aptos, em iguais condições, a fornecer um parecer para subsidiar
a construção de uma obra. Contudo, antes da escolha de um deles, dois se
aposentam, o que acaba por reduzir a discricionariedade a uma única opção.
27 Até porque, aqui, a igualdade é vista de modo dinâmico, tendo em vista que os casos e situações que
se comparam não são analisados necessariamente no caso concreto, mas ao longo do tempo, e de maneira
análoga. Assim, a abordagem reclama um padrão coerente no que se refere às decisões administrativas
(MODESTO, 2013, p. 2).
28 Perceba que o instituto da discricionariedade é pautado pela lei, a fim de viabilizar o desempenho das
funções estatais.
29 SADDY, 2016, p. 191.
30 PEINE, 2008, p. 53-54.
Juliano Heinen
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
lador de um dado modo; logo, para casos similares futuros e por força da
igualdade, o Poder Público deve se comportar do mesmo modo. O resulta-
do deste conjunto pode configurar a redução à zero da discricionariedade27
.
Como visto nos tópicos anteriores, o legislador pode optar por não
regular exaustivamente (de forma “fechada”) a atuação dos agentes esta-
tais. Está autorizado, de forma legítima, a deixar a estes sujeitos a livre
opção para escolher os motivos e/ou o objeto do ato administrativo. Diante
desta “liberdade”, o administrador público, por atos ou decisões, em cer-
tos momentos, acaba, ele mesmo, reduzindo esta “margem de liberdade”,
deixando-a, portanto, menor. Ou, o que é ainda mais extremo, ela é re-
duzida completamente, produzindo uma vinculação às próximas atuações
ou decisões, o que, originalmente, não existia. Logo, por variados fatores,
ainda que a discricionariedade possa ser compreendida de forma abstra-
ta 28
, diante de uma situação concreta ela pode ter desaparecido ou ter sido
reduzida, restando, para tanto, um número menor de opções passíveis de
serem tomadas29 .
Contudo, como dito, a margem de atuação conferida pelo direito, por
vários fatores, pode não mais existir no momento em que se considera o
ordenamento jurídico de forma global, se relacionado à determinada reali-
dade. Neste caso, a possibilidade de se escolher entre um a ou outra forma
de atuação não mais se verifica, tendo, pois, desaparecido (Ermessensredu-
zierung auf Null)30 .
Dessa forma, tanto a realidade pode ter reduzido a discricionariedade,
como o próprio ordenamento considerado como um todo. No primeiro
caso, a margem de livre atuação do gestor, prevista abstratamente na legis-
lação, não mais existe. Exemplo: a Administração Pública dispõe de três en-
genheiros aptos, em iguais condições, a fornecer um parecer para subsidiar
a construção de uma obra. Contudo, antes da escolha de um deles, dois se
aposentam, o que acaba por reduzir a discricionariedade a uma única opção.
27 Até porque, aqui, a igualdade é vista de modo dinâmico, tendo em vista que os casos e situações que
se comparam não são analisados necessariamente no caso concreto, mas ao longo do tempo, e de maneira
análoga. Assim, a abordagem reclama um padrão coerente no que se refere às decisões administrativas
(MODESTO, 2013, p. 2).
28 Perceba que o instituto da discricionariedade é pautado pela lei, a fim de viabilizar o desempenho das
funções estatais.
29 SADDY, 2016, p. 191.
30 PEINE, 2008, p. 53-54.
Juliano Heinen
169
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
No segundo caso, o ordenamento administrativo pode ser regido por
normas outras que não tratam especificamente sobre o regime de direito
público, mas que podem limitar o campo de discricionariedade. Imagine
o caso em que uma norma de direito civil traga limitações tais ao regime
jurídico administrativo, ao ponto da liberdade original ser resumida a uma
única opção. Exemplo: por Emenda à Constituição Federal, aumentam-se
as garantias do administrado, o que acaba por reduzir a margem de atuação
da Administração Pública. Ou quando normas de outros campos (civil,
penal, tributário etc.) normalizam certa matéria de tal forma, que já não
mais se pode perceber qualquer discricionariedade, outrora existente. Para
fechar: imagine que um Município tenha editado uma lei que confere po-
deres aos Secretários para que, motivadamente, atribuam caráter sigiloso
a todo o documento que esta autoridade julgar inoportuna a divulgação,
desde que não fira normas constitucionais ou legais pertinentes. Com o
advento da Lei nº 12.527/11 (Lei de Acesso à Informação), especialmente
diante do disposto nos arts. 22, 23 e 31, esta discricionariedade conferida
pela norma municipal fica severamente reduzida31
.
Aliás, toda vez que uma norma administrativa que confira um determi-
nado espaço de liberdade for interpretada conforme a Constituição (verfas-
sungskonforme Auslegung), pode ser que se tenha a redução desta discricio-
nariedade. Poderá, neste caso, ser percebido que os direitos fundamentais
ou as tarefas impostas ao Estado pela Constituição já não sustentam a tal
margem de liberdade.
Assim, a autolimitação é gerada pela conduta do gestor público ou pela
edição de regulamentação infralegal, quando estas condutas possuem efei-
to reduzir a discricionariedade originariamente conferida pelo direito32
. Tal
“autorestrição” é realizada por um conjunto de instrumentos diversos, mas
complementares, que pretendem, em verdade, assegurar a razoabilidade, a
coerência e a isonomia no tratamento conferido pela Administração Públi-
ca em relação aos cidadãos33
.
Em verdade este instituto, seja qual for o nome que a ele se atribua, é
uma clara manifestação pragmática da segurança jurídica, porque permite
31 Sobre esta espécie de limitação, conferir o que Agustín Gordillo chama de “regulação indireta” GOR-
DILLO, 2004, p. X-13 a 14).
32 A autolimitação administrativa ocorre quando o Poder Público fixa uma série de pautas decisórias que
provêm do seu próprio âmbito de atuação (CARVALHO, 2015, p. 116).
33 ARAGÃO, 2008, p. 552.
Autolimitação administrativa e segurança jurídica
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
No segundo caso, o ordenamento administrativo pode ser regido por
normas outras que não tratam especificamente sobre o regime de direito
público, mas que podem limitar o campo de discricionariedade. Imagine
o caso em que uma norma de direito civil traga limitações tais ao regime
jurídico administrativo, ao ponto da liberdade original ser resumida a uma
única opção. Exemplo: por Emenda à Constituição Federal, aumentam-se
as garantias do administrado, o que acaba por reduzir a margem de atuação
da Administração Pública. Ou quando normas de outros campos (civil,
penal, tributário etc.) normalizam certa matéria de tal forma, que já não
mais se pode perceber qualquer discricionariedade, outrora existente. Para
fechar: imagine que um Município tenha editado uma lei que confere po-
deres aos Secretários para que, motivadamente, atribuam caráter sigiloso
a todo o documento que esta autoridade julgar inoportuna a divulgação,
desde que não fira normas constitucionais ou legais pertinentes. Com o
advento da Lei nº 12.527/11 (Lei de Acesso à Informação), especialmente
diante do disposto nos arts. 22, 23 e 31, esta discricionariedade conferida
pela norma municipal fica severamente reduzida31
.
Aliás, toda vez que uma norma administrativa que confira um determi-
nado espaço de liberdade for interpretada conforme a Constituição (verfas-
sungskonforme Auslegung), pode ser que se tenha a redução desta discricio-
nariedade. Poderá, neste caso, ser percebido que os direitos fundamentais
ou as tarefas impostas ao Estado pela Constituição já não sustentam a tal
margem de liberdade.
Assim, a autolimitação é gerada pela conduta do gestor público ou pela
edição de regulamentação infralegal, quando estas condutas possuem efei-
to reduzir a discricionariedade originariamente conferida pelo direito32
. Tal
“autorestrição” é realizada por um conjunto de instrumentos diversos, mas
complementares, que pretendem, em verdade, assegurar a razoabilidade, a
coerência e a isonomia no tratamento conferido pela Administração Públi-
ca em relação aos cidadãos33
.
Em verdade este instituto, seja qual for o nome que a ele se atribua, é
uma clara manifestação pragmática da segurança jurídica, porque permite
31 Sobre esta espécie de limitação, conferir o que Agustín Gordillo chama de “regulação indireta” GOR-
DILLO, 2004, p. X-13 a 14).
32 A autolimitação administrativa ocorre quando o Poder Público fixa uma série de pautas decisórias que
provêm do seu próprio âmbito de atuação (CARVALHO, 2015, p. 116).
33 ARAGÃO, 2008, p. 552.
Autolimitação administrativa e segurança jurídica
170
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
que a Administração Pública estabeleça padrões decisórios, conferindo
previsibilidade neste sentido. De outro lado, a autolimitação condensa
uma proibição a que o Poder Público possa vir a atuar contra este padrão,
especialmente quando ele mesma gerou esta situação jurídica específica.
Dentre as formas de autolimitação, podemos apresentar, sinteticamen-
te, pelo menos três delas, que nada mais são do que desdobramentos do
instituto em pauta:
(a) A Teoria da autovinculação administrativa, que atua por meio de condutas
ou da aplicação da Teoria dos precedentes administrativos. Aqui se estabelece
um padrão originado a partir de decisões ou de comportamentos reiterados.
(b) A aplicação da Teoria dos atos próprios no âmbito do regime jurídico-
administrativo;
(c) A autorregulação administrativa como forma de autolimitação;
Pode-se afirmar que muitas destas teorias são complementares, ou que
possuem elementos dogmáticos imbricados. Até porque todos elas pos-
suem um fundamento principal diferente, mas não único. E os pressupos-
tos e o conteúdo de cada qual apresentam nuances muito peculiares, assim
como sua base jurídica34
.
Retomando: percebeu-se que tais mecanismos possuem diferentes fun-
damentos. Veja que a Teoria da autovinculação administrativa tem por base
jurídica a igualdade. Já a Teoria dos atos próprios está fundada na boa-fé
objetiva35 ou na proteção à expectativa legítima. Por fim, a Teoria da autor-
regulação teria por base a legalidade administrativa. Em resumo:
34 Há quem considere que a “teoria dos atos próprios” nada mais é do que um desdobramento da “teoria
da autovinculação da Administração”, de certa forma, positivada em nosso ordenamento jurídico pátrio,
no art. 2º, “caput” e parágrafo único, inciso XIII, e arts. 50 e 54, todos da Lei nº 9.784/99, que regula o
processo administrativo federal. Para tanto, conferir os comentários a tais artigos em: HEINEN; MAFFINI;
SPARAPANI, 2015, p. 526 e ss.
35 A boa-fé objetiva não enfatiza o estado anímico do sujeito, mas sim, se em certa circunstancia a pessoa
colocada naquela condição agiria de boa-fé. Assim, os efeitos jurídicos do instituto passam a determinar
uma conduta que deveria ser praticada. Logo, é norma vinculada a determinada perspectiva ética. Então,
a ideia de boa-fé objetiva centra-se na lealdade e na confiança. O instituo exige que o sujeito paute a sua
conduta com base na confiança legítima que se espera do comportamento alheio.
Juliano Heinen
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
que a Administração Pública estabeleça padrões decisórios, conferindo
previsibilidade neste sentido. De outro lado, a autolimitação condensa
uma proibição a que o Poder Público possa vir a atuar contra este padrão,
especialmente quando ele mesma gerou esta situação jurídica específica.
Dentre as formas de autolimitação, podemos apresentar, sinteticamen-
te, pelo menos três delas, que nada mais são do que desdobramentos do
instituto em pauta:
(a) A Teoria da autovinculação administrativa, que atua por meio de condutas
ou da aplicação da Teoria dos precedentes administrativos. Aqui se estabelece
um padrão originado a partir de decisões ou de comportamentos reiterados.
(b) A aplicação da Teoria dos atos próprios no âmbito do regime jurídico-
administrativo;
(c) A autorregulação administrativa como forma de autolimitação;
Pode-se afirmar que muitas destas teorias são complementares, ou que
possuem elementos dogmáticos imbricados. Até porque todos elas pos-
suem um fundamento principal diferente, mas não único. E os pressupos-
tos e o conteúdo de cada qual apresentam nuances muito peculiares, assim
como sua base jurídica34
.
Retomando: percebeu-se que tais mecanismos possuem diferentes fun-
damentos. Veja que a Teoria da autovinculação administrativa tem por base
jurídica a igualdade. Já a Teoria dos atos próprios está fundada na boa-fé
objetiva35 ou na proteção à expectativa legítima. Por fim, a Teoria da autor-
regulação teria por base a legalidade administrativa. Em resumo:
34 Há quem considere que a “teoria dos atos próprios” nada mais é do que um desdobramento da “teoria
da autovinculação da Administração”, de certa forma, positivada em nosso ordenamento jurídico pátrio,
no art. 2º, “caput” e parágrafo único, inciso XIII, e arts. 50 e 54, todos da Lei nº 9.784/99, que regula o
processo administrativo federal. Para tanto, conferir os comentários a tais artigos em: HEINEN; MAFFINI;
SPARAPANI, 2015, p. 526 e ss.
35 A boa-fé objetiva não enfatiza o estado anímico do sujeito, mas sim, se em certa circunstancia a pessoa
colocada naquela condição agiria de boa-fé. Assim, os efeitos jurídicos do instituto passam a determinar
uma conduta que deveria ser praticada. Logo, é norma vinculada a determinada perspectiva ética. Então,
a ideia de boa-fé objetiva centra-se na lealdade e na confiança. O instituo exige que o sujeito paute a sua
conduta com base na confiança legítima que se espera do comportamento alheio.
Juliano Heinen
171
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
TEORIA BASE JURÍDICA
(a) Teoria da autovinculação Igualdade
(b) Teoria dos atos próprios Boa-fé objetiva ou proteção à expectativa le-
gítima
(c) Teoria da autorregulação Princípio da legalidade
Esta diversidade de fundamentos, em verdade, deixa de ser teórica,
porque justamente passa a ser a base jurídica de eventual pretensão formu-
lada com base em uma ou outra teoria. Então, a causa de pedir de eventual
demanda judicial seria completamente diferente, espelhando, pois, bases
normativas ou fáticas diversas. E, claro, a linha argumentativa seria inten-
samente diferente em um ou em outro caso.
Por exemplo, a Teoria dos atos próprios manifesta-se diante de decisões
manifestamente contraditórias, exaradas pela Administração Pública. Ou a
citada contradição poderia, ainda neste caso, decorrer de uma perspectiva
mais abrangente, por meio de precedentes contraditórios36
, momento em que
se estaria diante da violação de um padrão, apesar de não necessariamente se
violar um direito subjetivo criado pela atuação em determinado sentido.
Em verdade, todos estes fundamentos (exemplo: segurança jurídica,
igualdade, boa-fé etc.) são parâmetros de obrigatória observância e indis-
poníveis. Logo, afetam a margem de apreciação discricionária do agir ad-
ministrativo. Gera-se, assim, uma espécie de “efeito externo indireto” às
decisões administrativas37
.
Contudo, todos os mecanismos de autolimitação possuem fundamento
último na segurança jurídica, no sentido de se preservar um apoio seguro
aos destinatários da função administrativa38
. Mas não se pode negar que os
fundamentos específicos referidos se prestem à fundamentação diversa dos
institutos, nos termos mencionados.
36 A doutrina do precedente cria o que MODESTO, 2013, p. 7, chama de "autovinculação involuntária" ou
"não-intencional", porque ocorre de forma não deliberada pela Administração Pública.
37 Expressão cunhada por MAURER, 2001, p. 37. ABREU, 1987, p. 175-178, quando trata da autorregu-
lação, afirma que se estaria, assim, conferindo “diretivas à discricionariedade”.
38 Para tanto, conferir a exposição feita no segundo tópico do trabalho.
Autolimitação administrativa e segurança jurídica
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
TEORIA BASE JURÍDICA
(a) Teoria da autovinculação Igualdade
(b) Teoria dos atos próprios Boa-fé objetiva ou proteção à expectativa le-
gítima
(c) Teoria da autorregulação Princípio da legalidade
Esta diversidade de fundamentos, em verdade, deixa de ser teórica,
porque justamente passa a ser a base jurídica de eventual pretensão formu-
lada com base em uma ou outra teoria. Então, a causa de pedir de eventual
demanda judicial seria completamente diferente, espelhando, pois, bases
normativas ou fáticas diversas. E, claro, a linha argumentativa seria inten-
samente diferente em um ou em outro caso.
Por exemplo, a Teoria dos atos próprios manifesta-se diante de decisões
manifestamente contraditórias, exaradas pela Administração Pública. Ou a
citada contradição poderia, ainda neste caso, decorrer de uma perspectiva
mais abrangente, por meio de precedentes contraditórios36
, momento em que
se estaria diante da violação de um padrão, apesar de não necessariamente se
violar um direito subjetivo criado pela atuação em determinado sentido.
Em verdade, todos estes fundamentos (exemplo: segurança jurídica,
igualdade, boa-fé etc.) são parâmetros de obrigatória observância e indis-
poníveis. Logo, afetam a margem de apreciação discricionária do agir ad-
ministrativo. Gera-se, assim, uma espécie de “efeito externo indireto” às
decisões administrativas37
.
Contudo, todos os mecanismos de autolimitação possuem fundamento
último na segurança jurídica, no sentido de se preservar um apoio seguro
aos destinatários da função administrativa38
. Mas não se pode negar que os
fundamentos específicos referidos se prestem à fundamentação diversa dos
institutos, nos termos mencionados.
36 A doutrina do precedente cria o que MODESTO, 2013, p. 7, chama de "autovinculação involuntária" ou
"não-intencional", porque ocorre de forma não deliberada pela Administração Pública.
37 Expressão cunhada por MAURER, 2001, p. 37. ABREU, 1987, p. 175-178, quando trata da autorregu-
lação, afirma que se estaria, assim, conferindo “diretivas à discricionariedade”.
38 Para tanto, conferir a exposição feita no segundo tópico do trabalho.
Autolimitação administrativa e segurança jurídica
172
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
Poderíamos indicar, também, outra manifestação da autolimitação:
quando Hely Lopes Meirelles39 alude às “permissões a termo” ou “a prazo”,
o autor admite uma autolimitação de um ato notadamente discricionário,
que se torna vinculado ao se impor a ele uma condição ou termo. Seriam
os casos de uma autorização para, em prazo fixo, explorar uma mina, ou
quando se concede uma isenção tributária por determinado lapso de tem-
po a uma empresa, a fim de que esta perfaça investimentos em determina-
da região etc.
A autolimitação administrativa pode advir, também, de um acordo en-
tre a Administração Pública e o particular, ou mesmo entre dois entes ou
dois órgãos da Administração Pública. Estabelece-se, assim, um consen-
so entre ambos, concebendo-se, neste aspecto, a vivência de uma admi-
nistração pública consensual, ou o que se denomina de “contratualização
das relações administrativas”. Esta perspectiva rompe com aquele estigma
autoritário que era tipicamente concebido pelo direito administrativo clás-
sico. Cada vez mais a Administração Pública busca espaços de consenso,
perfazendo uma aproximação entre o primeiro e o segundo setor, ou entre
a cadeia de relações que se forma no interior do Estado. Estas relações não
podem ser mais percebidas nos limites da imperatividade. A composição
de interesses visa a promover relações jurídicas harmoniosas. Os acordos
geram inúmeros benefícios, como a maximização da segurança jurídica e
da previsibilidade.
Por meio desses exemplos, percebemos que do instituto em pauta se
originará um padrão vinculante ao Poder Público, seja advindo de uma
decisão administrativa, de um ato normativo, de um acordo etc. E, por con-
sequência imediata do poder hierárquico, esta autolimitação vinculará tam-
bém os subalternos40
. Aliás, cabe justamente ao agente público de hierar-
quia superior definir e harmonizar as condutas dos subalternos, podendo,
para tanto e por meio deste poder, relativizar a discricionariedade destes41
.
Importante dizer, ainda, que, quando a lei faculta ao administrador
público a prática de uma determinada conduta potestativa, não há que se
falar em autolimitação. No caso, a lei abre a possibilidade ao administrador
39 MEIRELLES, 2001, p. 180-181 – tanto que o autor se vale justamente do termo “autolimitação”.
40 MODESTO, 2013, p. 20, menciona que, neste caso, estar-se-ia diante de uma "autovinculação unilateral
abstrata”.
41 OTERO, 2003, p. 852.
Juliano Heinen
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
Poderíamos indicar, também, outra manifestação da autolimitação:
quando Hely Lopes Meirelles39 alude às “permissões a termo” ou “a prazo”,
o autor admite uma autolimitação de um ato notadamente discricionário,
que se torna vinculado ao se impor a ele uma condição ou termo. Seriam
os casos de uma autorização para, em prazo fixo, explorar uma mina, ou
quando se concede uma isenção tributária por determinado lapso de tem-
po a uma empresa, a fim de que esta perfaça investimentos em determina-
da região etc.
A autolimitação administrativa pode advir, também, de um acordo en-
tre a Administração Pública e o particular, ou mesmo entre dois entes ou
dois órgãos da Administração Pública. Estabelece-se, assim, um consen-
so entre ambos, concebendo-se, neste aspecto, a vivência de uma admi-
nistração pública consensual, ou o que se denomina de “contratualização
das relações administrativas”. Esta perspectiva rompe com aquele estigma
autoritário que era tipicamente concebido pelo direito administrativo clás-
sico. Cada vez mais a Administração Pública busca espaços de consenso,
perfazendo uma aproximação entre o primeiro e o segundo setor, ou entre
a cadeia de relações que se forma no interior do Estado. Estas relações não
podem ser mais percebidas nos limites da imperatividade. A composição
de interesses visa a promover relações jurídicas harmoniosas. Os acordos
geram inúmeros benefícios, como a maximização da segurança jurídica e
da previsibilidade.
Por meio desses exemplos, percebemos que do instituto em pauta se
originará um padrão vinculante ao Poder Público, seja advindo de uma
decisão administrativa, de um ato normativo, de um acordo etc. E, por con-
sequência imediata do poder hierárquico, esta autolimitação vinculará tam-
bém os subalternos40
. Aliás, cabe justamente ao agente público de hierar-
quia superior definir e harmonizar as condutas dos subalternos, podendo,
para tanto e por meio deste poder, relativizar a discricionariedade destes41
.
Importante dizer, ainda, que, quando a lei faculta ao administrador
público a prática de uma determinada conduta potestativa, não há que se
falar em autolimitação. No caso, a lei abre a possibilidade ao administrador
39 MEIRELLES, 2001, p. 180-181 – tanto que o autor se vale justamente do termo “autolimitação”.
40 MODESTO, 2013, p. 20, menciona que, neste caso, estar-se-ia diante de uma "autovinculação unilateral
abstrata”.
41 OTERO, 2003, p. 852.
Juliano Heinen
173
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
(como assim o faz em relação aos particulares, em inúmeras hipóteses) de
efetuar unilateralmente uma mudança de padrão, sem que um particular
possa alegar violação à sua expectativa, porque sabia da precariedade da
relação. Para deixar claro: quando a lei expressamente permite que, a qual-
quer tempo, o Poder Público possa instabilizar a relação jurídica mantida,
não se pode falar que exista surpresa ou violação à expectativa legítima em
relação a qualquer dos polos da mencionada relação. Em outros termos,
não se pode alegar violação à confiança depositada na relação, quando se
conhecia previamente todos os riscos e peculiaridades dela42
.
Portanto, a autolimitação administrativa pode ser:
(a) Unilateral, individual e concreta: como ocorre quando se aplica a Teoria da
autovinculação, o sistema de precedentes, a Teoria dos atos próprios etc.;
(b) Unilateral, geral e abstrata: como ocorre quando se expedem atos nor-
mativos de autocontenção, ou seja, perfaz-se uma autorregulação; por fim a
autolimitação ainda pode ser:
(c) Bilateral, individual e concreta: a qual se manifesta a partir de acordos (v.g.
negócios jurídicos) feitos entre o cidadão e o Poder Público, sendo fonte de
uma autocontenção.
Especificamente quanto ao item “(c)”, é possível que a autolimitação
administrativa possa ser feita por meio de negócios jurídicos específicos,
como acordos que estabeleçam padrões de conduta. Um exemplo marcan-
te desta “autovinculação administrativa” é o contrato de gestão43 – art. 37, §
8º, da CF/88 – que permite a ampliação da autonomia gerencial, orçamen-
tária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta,
desde que estes cumpram com um manancial de metas de desempenho.
42 O Superior Tribunal de Justiça já se manifestou a respeito: “A exigência de prévio procedimento ad-
ministrativo, assegurado o amplo direito de defesa, é incompatível com a hipótese específica do inciso XII
do art. 78 da Lei n. 8.666/1993, que admite a rescisão unilateral do contrato administrativo com base em
razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela
máxima autoridade da esfera administrativa a que está subordinado o contratante e exaradas no processo
administrativo a que se refere o contrato.” (STJ, REsp. nº 1.223.306-PR, Rel. originário Min. Mauro Cam-
pbell Marques, Rel. para o acórdão Min. Cesar Asfor Rocha, Segunda Turma, j. 8/11/2011). No caso, a corte,
de forma expressa, interpretou que o art. 78, inciso XII, da Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos
permite a rescisão unilateral, a qualquer tempo. E, no caso, não se poderá alegar qualquer das teorias aqui
apontadas para o fim de manter íntegro o contrato administrativo. Seria, nas palavras do Ministro-relator,
permitir “[...] o restabelecimento da relação contratual contrariamente ao interesse público.”.
43 MODESTO, 2013, p. 1-41.
Autolimitação administrativa e segurança jurídica
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
(como assim o faz em relação aos particulares, em inúmeras hipóteses) de
efetuar unilateralmente uma mudança de padrão, sem que um particular
possa alegar violação à sua expectativa, porque sabia da precariedade da
relação. Para deixar claro: quando a lei expressamente permite que, a qual-
quer tempo, o Poder Público possa instabilizar a relação jurídica mantida,
não se pode falar que exista surpresa ou violação à expectativa legítima em
relação a qualquer dos polos da mencionada relação. Em outros termos,
não se pode alegar violação à confiança depositada na relação, quando se
conhecia previamente todos os riscos e peculiaridades dela42
.
Portanto, a autolimitação administrativa pode ser:
(a) Unilateral, individual e concreta: como ocorre quando se aplica a Teoria da
autovinculação, o sistema de precedentes, a Teoria dos atos próprios etc.;
(b) Unilateral, geral e abstrata: como ocorre quando se expedem atos nor-
mativos de autocontenção, ou seja, perfaz-se uma autorregulação; por fim a
autolimitação ainda pode ser:
(c) Bilateral, individual e concreta: a qual se manifesta a partir de acordos (v.g.
negócios jurídicos) feitos entre o cidadão e o Poder Público, sendo fonte de
uma autocontenção.
Especificamente quanto ao item “(c)”, é possível que a autolimitação
administrativa possa ser feita por meio de negócios jurídicos específicos,
como acordos que estabeleçam padrões de conduta. Um exemplo marcan-
te desta “autovinculação administrativa” é o contrato de gestão43 – art. 37, §
8º, da CF/88 – que permite a ampliação da autonomia gerencial, orçamen-
tária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta,
desde que estes cumpram com um manancial de metas de desempenho.
42 O Superior Tribunal de Justiça já se manifestou a respeito: “A exigência de prévio procedimento ad-
ministrativo, assegurado o amplo direito de defesa, é incompatível com a hipótese específica do inciso XII
do art. 78 da Lei n. 8.666/1993, que admite a rescisão unilateral do contrato administrativo com base em
razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela
máxima autoridade da esfera administrativa a que está subordinado o contratante e exaradas no processo
administrativo a que se refere o contrato.” (STJ, REsp. nº 1.223.306-PR, Rel. originário Min. Mauro Cam-
pbell Marques, Rel. para o acórdão Min. Cesar Asfor Rocha, Segunda Turma, j. 8/11/2011). No caso, a corte,
de forma expressa, interpretou que o art. 78, inciso XII, da Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos
permite a rescisão unilateral, a qualquer tempo. E, no caso, não se poderá alegar qualquer das teorias aqui
apontadas para o fim de manter íntegro o contrato administrativo. Seria, nas palavras do Ministro-relator,
permitir “[...] o restabelecimento da relação contratual contrariamente ao interesse público.”.
43 MODESTO, 2013, p. 1-41.
Autolimitação administrativa e segurança jurídica
174
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
Ainda que tal acordo confira maior autonomia em determinadas áreas,
condiciona o ente contratante a certos padrões de eficiência44
.
Conclusões
A partir das premissas lógico-dogmáticas expostas neste trabalho, pode-se
concluir que:
(a) A autolimitação administrativa opera diante de atos discricionários, de
conceitos jurídicos indeterminados ou de termos técnicos previstos na le-
gislação;
(b) Tem por fundamento o princípio da segurança jurídica;
(c) A autolimitação é gerada por conduta do gestor público, pela edição de
norma jurídica, por um acordo com o cidadão etc., e tem por efeito reduzir a
discricionariedade originariamente conferida pelo direito;
(d) É concretizada por um conjunto de instrumentos diversos, mas comple-
mentares, que possuem diferentes fundamentos. Veja que a Teoria da autovin-
culação administrativa tem por base jurídica a igualdade. Já a Teoria dos atos
próprios está fundada na boa-fé objetiva ou na proteção à expectativa legítima.
Por fim, a Teoria da autorregulação teria por base a legalidade administrativa.
Referências
ABREU, José Manuel Coutinho. Sobre os regulamentos administrativos e o
princípio da legalidade. Coimbra: Almedina, 1987.
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Teoria das autolimitações administrativas
atos próprios confiança legítima e contradição entre órgãos administra-
tivos. Boletim de Direito Administrativo. São Paulo: NDJ, v. 24, n. 5, mai.
2008, p. 552-561.
ÁVILA, Humberto. Segurança jurídica. Entre a permanência, mudança e rea-
lização do direito tributário. São Paulo: Malheiros, 2011.
_______. Teoria dos princípios – da definição à aplicação dos princípios jurídi-
cos. São Paulo: Malheiros, 2004.
44 A administração pública consensual é um fenômeno de importância ímpar no direito administrativo
contemporâmneo (BAPTISTA, 2003, p. 261-293).
Juliano Heinen
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
Ainda que tal acordo confira maior autonomia em determinadas áreas,
condiciona o ente contratante a certos padrões de eficiência44
.
Conclusões
A partir das premissas lógico-dogmáticas expostas neste trabalho, pode-se
concluir que:
(a) A autolimitação administrativa opera diante de atos discricionários, de
conceitos jurídicos indeterminados ou de termos técnicos previstos na le-
gislação;
(b) Tem por fundamento o princípio da segurança jurídica;
(c) A autolimitação é gerada por conduta do gestor público, pela edição de
norma jurídica, por um acordo com o cidadão etc., e tem por efeito reduzir a
discricionariedade originariamente conferida pelo direito;
(d) É concretizada por um conjunto de instrumentos diversos, mas comple-
mentares, que possuem diferentes fundamentos. Veja que a Teoria da autovin-
culação administrativa tem por base jurídica a igualdade. Já a Teoria dos atos
próprios está fundada na boa-fé objetiva ou na proteção à expectativa legítima.
Por fim, a Teoria da autorregulação teria por base a legalidade administrativa.
Referências
ABREU, José Manuel Coutinho. Sobre os regulamentos administrativos e o
princípio da legalidade. Coimbra: Almedina, 1987.
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Teoria das autolimitações administrativas
atos próprios confiança legítima e contradição entre órgãos administra-
tivos. Boletim de Direito Administrativo. São Paulo: NDJ, v. 24, n. 5, mai.
2008, p. 552-561.
ÁVILA, Humberto. Segurança jurídica. Entre a permanência, mudança e rea-
lização do direito tributário. São Paulo: Malheiros, 2011.
_______. Teoria dos princípios – da definição à aplicação dos princípios jurídi-
cos. São Paulo: Malheiros, 2004.
44 A administração pública consensual é um fenômeno de importância ímpar no direito administrativo
contemporâmneo (BAPTISTA, 2003, p. 261-293).
Juliano Heinen
175
Direito, Estado e Sociedade n. 52 jan/jun 2018
BÉNOIT, Francis-Paul. Le droit administratif français. Paris: Dalloz, 1968.
CALMES, Sylvia. Du principe de protection de la confiance légitime en droits
allemand, communautaire et français. Paris: Dalloz, 2001.
CARVALHO, Gustavo Marinho de. Procedentes administrativos no direito
brasileiro. São Paulo: Contracorrente, 2015.
CHAPUS, René. Droit administratif géneral. Paris: Montchrestien, t. 1, 2001.
CORREIA, Fernando Alves. Alguns conceitos de direito administrativo. Coim-
bra: Almedina, 2001.
GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo. Buenos Aires:
F.D.A., t. 1, 2004.
HEINEN, Juliano; MAFFINI, Rafael; SPARAPANI, Priscilia. Comentários à
lei federal do processo administrativo – Lei nº 9.784/1999. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2015.
LARENZ, Karl. Derecho justo – fundamentos de ética jurídica. Madrid: Civitas,
1985.
MAFFINI, Rafael. Princípio da proteção substancial da confiança no direito
administrativo brasileiro. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2006.
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Sérgio Fabris, 2001.
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SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administra-
ção Pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016.
Recebido em 28 de fevereiro de 2017.
Aprovado em 28 de novembro de 2017.
Juliano Heinen
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Recebido em 28 de fevereiro de 2017.
Aprovado em 28 de novembro de 2017.
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