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Questões de Controle. Controle das finanças públicas no Brasil - visão atual e prospectiva
Citação acadêmica
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ABNT
ZYMLER, Benjamin. Questões de Controle. Controle das finanças públicas no Brasil - visão atual e prospectiva. author_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/benjamin-zymler/questoes-de-controle-controle-das-financas-publicas-no-brasil-visao-atual-e-pros. Acesso em: 7 ago. 2026.
APA
Zymler, B. (2026). Questões de Controle. Controle das finanças públicas no Brasil - visão atual e prospectiva. *author_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/benjamin-zymler/questoes-de-controle-controle-das-financas-publicas-no-brasil-visao-atual-e-pros
Chicago
ZYMLER, Benjamin. 2026. “Questões de Controle. Controle das finanças públicas no Brasil - visão atual e prospectiva.” *author_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/benjamin-zymler/questoes-de-controle-controle-das-financas-publicas-no-brasil-visao-atual-e-pros
BibTeX
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}15
QUEST’ES DE CONTROLE. CONTROLE DAS FINAN«AS
P⁄BLICAS NO BRASIL: VIS√O ATUAL E PROSPECTIVA1
Benjamin Zymler2
1. IntroduÁ„o 2. Controle: definiÁ„o e noÁıes gerais 3. Controle da AdministraÁ„o
P˙blica: fundamentos, princÌpios norteadores e tipologia:"3.1. fundamentos 3.2. princÌpios
norteadores 3.3 - tipologia 4. Controle da AdministraÁ„o Financeira e OrÁament·ria 5.
Modelos de Controle Financeiro no mundo contempor‚neo 6. Controle Externo no Brasil
7. Dados Gerenciais do TCU 8. O papel do controle interno no processo de controle 9. A
reforma do Estado e a quest„o do controle 9.1. O Plano Diretor da Reforma do Estado 9.2.
OrganizaÁıes sociais e agÍncias autÙnomas 10. Do Controle no Novo Modelo de Aparelho
do Estado 11. Conclus„o
1. IntroduÁ„o
Gostaria de externar, de inÌcio, a emoÁ„o em retornar ‡ minha cidade natal
e particularmente a este aprazÌvel local - a Praia Vermelha -, onde, entre 1974 e
1978, no prÈdio ao lado desta renomada Escola de Comando e Estado-Maior do
ExÈrcito - ECEME, no Instituto Militar de Engenharia, tive a honra de complementar
minha formaÁ„o universit·ria. Quis o destino que, 20 anos depois, o Aspirante a
Oficial R/2 da arma de Engenharia pudesse, j· como Bacharel em Direito e Ministro-
Substituto do Tribunal de Contas da Uni„o, retornar a este recanto, que evoca as
melhores lembranÁas da juventude.
… de registrar, inicialmente, o amplo espectro do tema proposto: Questıes
de Controle conjugado com o objetivo colimado pelo Curso de PolÌtica, EstratÈgia
e Alta AdministraÁ„o do ExÈrcito - processos de gerÍncia na organizaÁ„o p˙blica
na atualidade brasileira. Sob pena de abordar t„o rico assunto de forma
perfunctÛria, ou de delongar-me em aspectos de somenos interesse, impıe
delimitar o conte˙do da an·lise a ser efetuada.
Sabe-se que tanto a DireÁ„o (GerÍncia) quanto o controle s„o funÁıes ad-
ministrativas cl·ssicas, e, portanto, visceralmente correlacionadas. Minha formaÁ„o
profissional, entretanto, ligada ao controle das finanÁas p˙blicas, como ex-Analista
de FinanÁas e Controle Externo e Ministro-Substituto do TCU, exige que seja acen-
tuada a quest„o do controle dos recursos p˙blicos em detrimento de an·lise por-
menorizada sobre o aspecto gerencial da AdministraÁ„o P˙blica.
1. Palestra proferida na Escola Superior do Comando do Estado Maior das ForÁas Armadas - Rio
de Janeiro/RJ, em 09/07/98.
2. Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da Uni„o
QUEST’ES DE CONTROLE. CONTROLE DAS FINAN«AS
P⁄BLICAS NO BRASIL: VIS√O ATUAL E PROSPECTIVA1
Benjamin Zymler2
1. IntroduÁ„o 2. Controle: definiÁ„o e noÁıes gerais 3. Controle da AdministraÁ„o
P˙blica: fundamentos, princÌpios norteadores e tipologia:"3.1. fundamentos 3.2. princÌpios
norteadores 3.3 - tipologia 4. Controle da AdministraÁ„o Financeira e OrÁament·ria 5.
Modelos de Controle Financeiro no mundo contempor‚neo 6. Controle Externo no Brasil
7. Dados Gerenciais do TCU 8. O papel do controle interno no processo de controle 9. A
reforma do Estado e a quest„o do controle 9.1. O Plano Diretor da Reforma do Estado 9.2.
OrganizaÁıes sociais e agÍncias autÙnomas 10. Do Controle no Novo Modelo de Aparelho
do Estado 11. Conclus„o
1. IntroduÁ„o
Gostaria de externar, de inÌcio, a emoÁ„o em retornar ‡ minha cidade natal
e particularmente a este aprazÌvel local - a Praia Vermelha -, onde, entre 1974 e
1978, no prÈdio ao lado desta renomada Escola de Comando e Estado-Maior do
ExÈrcito - ECEME, no Instituto Militar de Engenharia, tive a honra de complementar
minha formaÁ„o universit·ria. Quis o destino que, 20 anos depois, o Aspirante a
Oficial R/2 da arma de Engenharia pudesse, j· como Bacharel em Direito e Ministro-
Substituto do Tribunal de Contas da Uni„o, retornar a este recanto, que evoca as
melhores lembranÁas da juventude.
… de registrar, inicialmente, o amplo espectro do tema proposto: Questıes
de Controle conjugado com o objetivo colimado pelo Curso de PolÌtica, EstratÈgia
e Alta AdministraÁ„o do ExÈrcito - processos de gerÍncia na organizaÁ„o p˙blica
na atualidade brasileira. Sob pena de abordar t„o rico assunto de forma
perfunctÛria, ou de delongar-me em aspectos de somenos interesse, impıe
delimitar o conte˙do da an·lise a ser efetuada.
Sabe-se que tanto a DireÁ„o (GerÍncia) quanto o controle s„o funÁıes ad-
ministrativas cl·ssicas, e, portanto, visceralmente correlacionadas. Minha formaÁ„o
profissional, entretanto, ligada ao controle das finanÁas p˙blicas, como ex-Analista
de FinanÁas e Controle Externo e Ministro-Substituto do TCU, exige que seja acen-
tuada a quest„o do controle dos recursos p˙blicos em detrimento de an·lise por-
menorizada sobre o aspecto gerencial da AdministraÁ„o P˙blica.
1. Palestra proferida na Escola Superior do Comando do Estado Maior das ForÁas Armadas - Rio
de Janeiro/RJ, em 09/07/98.
2. Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da Uni„o
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Nesse intuito, comeÁarei por definir, preliminarmente, a funÁ„o adminis-
trativa de controle, sob a Ûtica da Teoria Geral da AdministraÁ„o. Na mesma
seq¸Íncia, ser„o expostas noÁıes gerais de controle, situando-o no contexto da
AdministraÁ„o P˙blica, bem como expondo a tipologia a que se submete na dou-
trina administrativista.
Em seguida, pretendo expor um panorama do sistema de controle financeiro
e orÁament·rio dos recursos p˙blicos em nosso PaÌs, conferindo especial Ínfase ‡
atividade de controle externo, levada a cabo pelo Poder Legislativo, com o auxÌlio
do Tribunal de Contas da Uni„o, apresentando as formas e os momentos em que
se exerce a atividade controladora. Como ilustraÁ„o, ser„o apresentados dados
quantitativos do controle, extraÌdos do RelatÛrio Anual de Atividades do TCU, de
1997.
O papel do controle interno na atividade fiscalizadora do Estado ser·, de
igual forma, retratado neste tÛpico, onde, sucintamente, farei uma breve exposiÁ„o
do inter-relacionamento deste com o controle externo, bem como de sua
reestruturaÁ„o na AdministraÁ„o Federal.
Outra quest„o merecedora de destaque consiste na Reforma do Estado Bra-
sileiro - da transiÁ„o do Estado Burocr·tico para o Estado Gerencial. Esse novo
contexto traz, de forma inexor·vel, reflexos nas sistem·ticas de controle do Poder
P˙blico, particularmente ao evidenciar as deficiÍncias do Direito Administrativo
como ferramenta de controle da nova AdministraÁ„o P˙blica.
2. Controle: definiÁ„o e noÁıes gerais
A Escola Cl·ssica da Teoria Geral da AdministraÁ„o, capitaneada por Henri
Fayol (1841-1925), oferta abordagem conceitual amplamente aceita, que adotarei
como regra, segundo a qual caracterizam-se como funÁıes administrativas as
atividades de planejar, organizar, dirigir e controlar.
Essas funÁıes constituem os elementos da AdministraÁ„o que integram o
chamado processo administrativo. Dito processo verifica-se ìem qualquer trabalho
do administrador em qualquer nÌvel ou ·rea de atividade da empresaî.3
A seu turno, as funÁıes administrativas integram o elenco das demais fun-
Áıes essenciais da gerÍncia: funÁıes tÈcnicas, funÁıes comerciais, funÁıes finan-
ceiras, funÁıes cont·beis e funÁıes de seguranÁa. No entanto, a magnitude das
funÁıes administrativas levam ‡ crenÁa de que estas concentram-se na c˙pula
das organizaÁıes, o que, na verdade, n„o ocorre. Em todos os nÌveis organizacionais
verifica-se a pr·tica da atividade administrativa e, por via de conseq¸Íncia, tem
lugar o controle.
3. CHIAVENATO, Idalberto. IntroduÁ„o ‡ Teoria Geral da AdministraÁ„o, 4a ed., S„o Paulo, Makron
Books do Brasil, 1993, p.104.
4. idem. ob. cit., p. 251
Nesse intuito, comeÁarei por definir, preliminarmente, a funÁ„o adminis-
trativa de controle, sob a Ûtica da Teoria Geral da AdministraÁ„o. Na mesma
seq¸Íncia, ser„o expostas noÁıes gerais de controle, situando-o no contexto da
AdministraÁ„o P˙blica, bem como expondo a tipologia a que se submete na dou-
trina administrativista.
Em seguida, pretendo expor um panorama do sistema de controle financeiro
e orÁament·rio dos recursos p˙blicos em nosso PaÌs, conferindo especial Ínfase ‡
atividade de controle externo, levada a cabo pelo Poder Legislativo, com o auxÌlio
do Tribunal de Contas da Uni„o, apresentando as formas e os momentos em que
se exerce a atividade controladora. Como ilustraÁ„o, ser„o apresentados dados
quantitativos do controle, extraÌdos do RelatÛrio Anual de Atividades do TCU, de
1997.
O papel do controle interno na atividade fiscalizadora do Estado ser·, de
igual forma, retratado neste tÛpico, onde, sucintamente, farei uma breve exposiÁ„o
do inter-relacionamento deste com o controle externo, bem como de sua
reestruturaÁ„o na AdministraÁ„o Federal.
Outra quest„o merecedora de destaque consiste na Reforma do Estado Bra-
sileiro - da transiÁ„o do Estado Burocr·tico para o Estado Gerencial. Esse novo
contexto traz, de forma inexor·vel, reflexos nas sistem·ticas de controle do Poder
P˙blico, particularmente ao evidenciar as deficiÍncias do Direito Administrativo
como ferramenta de controle da nova AdministraÁ„o P˙blica.
2. Controle: definiÁ„o e noÁıes gerais
A Escola Cl·ssica da Teoria Geral da AdministraÁ„o, capitaneada por Henri
Fayol (1841-1925), oferta abordagem conceitual amplamente aceita, que adotarei
como regra, segundo a qual caracterizam-se como funÁıes administrativas as
atividades de planejar, organizar, dirigir e controlar.
Essas funÁıes constituem os elementos da AdministraÁ„o que integram o
chamado processo administrativo. Dito processo verifica-se ìem qualquer trabalho
do administrador em qualquer nÌvel ou ·rea de atividade da empresaî.3
A seu turno, as funÁıes administrativas integram o elenco das demais fun-
Áıes essenciais da gerÍncia: funÁıes tÈcnicas, funÁıes comerciais, funÁıes finan-
ceiras, funÁıes cont·beis e funÁıes de seguranÁa. No entanto, a magnitude das
funÁıes administrativas levam ‡ crenÁa de que estas concentram-se na c˙pula
das organizaÁıes, o que, na verdade, n„o ocorre. Em todos os nÌveis organizacionais
verifica-se a pr·tica da atividade administrativa e, por via de conseq¸Íncia, tem
lugar o controle.
3. CHIAVENATO, Idalberto. IntroduÁ„o ‡ Teoria Geral da AdministraÁ„o, 4a ed., S„o Paulo, Makron
Books do Brasil, 1993, p.104.
4. idem. ob. cit., p. 251
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Para Chiavenato, o controle como funÁ„o administrativa consiste na ìdefi-
niÁ„o de padrıes para medir desempenho, corrigir desvios ou discrep‚ncias e
garantir que o planejamento seja realizado.î 4 A finalidade do controle, para o
citado autor, È garantir que a consecuÁ„o dos resultados daquilo que foi planejado,
organizado e dirigido se ajuste, tanto quanto possÌvel, aos objetivos estabelecidos.
Para tanto, o controle desenvolve-se, via de regra, em quatro fases: estabe-
lecimento de metas, observaÁ„o do desempenho, comparaÁ„o do desempenho
com as metas estabelecidas e aÁ„o corretiva.
Nesse sentido, tem-se no controle o instrumental do qual se valem as orga-
nizaÁıes para avaliar suas aÁıes e, ao final do processo, propor as medidas que se
fizerem necess·rias para correÁ„o de desvios na consecuÁ„o dos objetivos
organizacionais.
3. Controle da AdministraÁ„o P˙blica: fundamentos, princÌpios norteadores e
tipologia
3.1. Controle da AdministraÁ„o P˙blica: fundamentos
A moldura constitucional dada ao Estado Brasileiro guarda como princÌpio
fundamental a separaÁ„o dos Poderes do Estado, assentado na forma tripartite
consagrada por Montesquieu, em seu ìDo EspÌrito das Leisî. O art. 2o da Consti-
tuiÁ„o Federal assim reza:
ìArt. 2o S„o Poderes da Uni„o, independentes e harmÙnicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judici·rio.î
Em evoluÁ„o ‡ concepÁ„o cl·ssica, a tripartiÁ„o dos Poderes n„o mais im-
plica a idÈia de que cada Poder constituÌdo cinja-se apenas ao desenvolvimento
das atividades que lhe sejam precÌpuas - atividades administrativa, jurisdicional e
legislativa atribuÌdas, respectivamente, aos Poderes Executivo, Judici·rio e
Legislativo, de forma exclusiva. A divis„o org‚nica dos Poderes, hodiernamente,
firma-se em funÁ„o de suas competÍncias predominantes.
Sobre o assunto, assevera o constitucionalista JosÈ Afonso da Silva que
ìatualmente se prefere falar em colaboraÁ„o de poderes, que È caracterÌstica do
parlamentarismo, em que o governo depende da confianÁa do Parlamento (C‚mara
dos Deputados), enquanto, no presidencialismo, desenvolveram-se as tÈcnicas da
independÍncia e harmonia dos poderes.î5
Como conseq¸Íncia disto tem-se que, a par da divis„o organicista de funÁıes
entre os Ûrg„os dos Poderes da Uni„o, calcado sobretudo na independÍncia que
lhes reveste, remanesce um conte˙do hÌbrido de competÍncias comuns nas demais
esferas de atuaÁ„o de cada Poder Estatal. Exemplificando, um Tribunal Estadual,
5. SILVA, JosÈ Afonso da: Curso de Direito Constitucional Positivo, 12a ed., S„o Paulo, Malheiros
Editores, 1996, pp. 110/111.
Para Chiavenato, o controle como funÁ„o administrativa consiste na ìdefi-
niÁ„o de padrıes para medir desempenho, corrigir desvios ou discrep‚ncias e
garantir que o planejamento seja realizado.î 4 A finalidade do controle, para o
citado autor, È garantir que a consecuÁ„o dos resultados daquilo que foi planejado,
organizado e dirigido se ajuste, tanto quanto possÌvel, aos objetivos estabelecidos.
Para tanto, o controle desenvolve-se, via de regra, em quatro fases: estabe-
lecimento de metas, observaÁ„o do desempenho, comparaÁ„o do desempenho
com as metas estabelecidas e aÁ„o corretiva.
Nesse sentido, tem-se no controle o instrumental do qual se valem as orga-
nizaÁıes para avaliar suas aÁıes e, ao final do processo, propor as medidas que se
fizerem necess·rias para correÁ„o de desvios na consecuÁ„o dos objetivos
organizacionais.
3. Controle da AdministraÁ„o P˙blica: fundamentos, princÌpios norteadores e
tipologia
3.1. Controle da AdministraÁ„o P˙blica: fundamentos
A moldura constitucional dada ao Estado Brasileiro guarda como princÌpio
fundamental a separaÁ„o dos Poderes do Estado, assentado na forma tripartite
consagrada por Montesquieu, em seu ìDo EspÌrito das Leisî. O art. 2o da Consti-
tuiÁ„o Federal assim reza:
ìArt. 2o S„o Poderes da Uni„o, independentes e harmÙnicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judici·rio.î
Em evoluÁ„o ‡ concepÁ„o cl·ssica, a tripartiÁ„o dos Poderes n„o mais im-
plica a idÈia de que cada Poder constituÌdo cinja-se apenas ao desenvolvimento
das atividades que lhe sejam precÌpuas - atividades administrativa, jurisdicional e
legislativa atribuÌdas, respectivamente, aos Poderes Executivo, Judici·rio e
Legislativo, de forma exclusiva. A divis„o org‚nica dos Poderes, hodiernamente,
firma-se em funÁ„o de suas competÍncias predominantes.
Sobre o assunto, assevera o constitucionalista JosÈ Afonso da Silva que
ìatualmente se prefere falar em colaboraÁ„o de poderes, que È caracterÌstica do
parlamentarismo, em que o governo depende da confianÁa do Parlamento (C‚mara
dos Deputados), enquanto, no presidencialismo, desenvolveram-se as tÈcnicas da
independÍncia e harmonia dos poderes.î5
Como conseq¸Íncia disto tem-se que, a par da divis„o organicista de funÁıes
entre os Ûrg„os dos Poderes da Uni„o, calcado sobretudo na independÍncia que
lhes reveste, remanesce um conte˙do hÌbrido de competÍncias comuns nas demais
esferas de atuaÁ„o de cada Poder Estatal. Exemplificando, um Tribunal Estadual,
5. SILVA, JosÈ Afonso da: Curso de Direito Constitucional Positivo, 12a ed., S„o Paulo, Malheiros
Editores, 1996, pp. 110/111.
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Ûrg„o integrante do Judici·rio, ao editar seu Regimento Interno, exerce, lato sensu,
funÁ„o legislativa. De igual modo, classifica-se como funÁ„o administrativa - tÌpica,
portanto, do Executivo - a organizaÁ„o de Secretaria, pelo mesmo Ûrg„o.
Cumpre frisar, todavia, que nem a divis„o de funÁıes entre os Ûrg„os do
poder nem sua independÍncia s„o absolutas. Com o fito de evitar a eventual pre-
ponder‚ncia de um Poder sobre outro, em detrimento dos governados, engen-
drou-se no constitucionalismo moderno um sistema classicamente denominado
de freios e contrapesos.
Mediante essa sistem·tica, o texto constitucional delega aos poderes do
Estado competÍncias que, finalisticamente, impedem o exercÌcio desmedidamente
arbitr·rio e abusivo do poder. … nesse contexto que melhor se visualiza a
harmonizaÁ„o entre os Poderes estatais.
Essas consideraÁıes importam na colocaÁ„o do tema, pois o molde consti-
tucional adotado pelo Estado Brasileiro afigura-se como terreno fÈrtil ao desen-
volvimento de mecanismos de controle do Estado, situado n„o apenas no ‚mbito
do prÛprio aparelho estatal, como tambÈm no corpo social que o integra, como
veremos adiante. Tudo isso dentro de uma vis„o Republicana do Estado Brasileiro,
cuja ConstituiÁ„o elege a prestaÁ„o de contas dos agentes p˙blicos, que cuidam da
res publica, como princÌpio sensÌvel, ou seja, princÌpio cuja violaÁ„o enseja a in-
tervenÁ„o federal ou estadual (art. 34, VII, d, e art. 35, II).
A quest„o do controle prende-se de maneira ontolÛgica ‡ necessidade de
transparÍncia no exercÌcio do poder do Estado, exercido, hegemonicamente, pela
AdministraÁ„o P˙blica, inserida no Poder Executivo.
Na medida em que fornecem limites ‡ atuaÁ„o do Estado, faz-se oportuno
visualizar os princÌpios que regem a AdministraÁ„o P˙blica.
3.2. Controle da AdministraÁ„o P˙blica: princÌpios norteadores
Compreendendo-se a AdministraÁ„o P˙blica como instrumento de
viabilizaÁ„o de Governo, È desej·vel que se imponha aos Ûrg„os instituÌdos para
desincumbirem-se de seus misteres a submiss„o aos princÌpios constitucionais
insculpidos no art. 37 da ConstituiÁ„o Federal: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiÍncia (este ˙ltimo inserido pela novÌssima Emenda
Constitucional n∞ 19/98), princÌpios estes basilares no Estado Democr·tico de Di-
reito, servindo assim como par‚metro ‡ atividade de controle.
Defluem desses princÌpios v·rios outros, dentre os quais destaco o princÌ-
pio da razoabilidade e/ou proporcionalidade. Conquanto n„o expresso no Estatuto
Maior, seu afloramento ocorre em v·rios dispositivos constitucionais. Quanto a
esse princÌpio, ensina a professora L˙cia Valle Figueiredo:
ì... n„o h· outro meio de se aferir a legalidade de certos atos administrativos,
a n„o ser pelo metro da razoabilidade
Ûrg„o integrante do Judici·rio, ao editar seu Regimento Interno, exerce, lato sensu,
funÁ„o legislativa. De igual modo, classifica-se como funÁ„o administrativa - tÌpica,
portanto, do Executivo - a organizaÁ„o de Secretaria, pelo mesmo Ûrg„o.
Cumpre frisar, todavia, que nem a divis„o de funÁıes entre os Ûrg„os do
poder nem sua independÍncia s„o absolutas. Com o fito de evitar a eventual pre-
ponder‚ncia de um Poder sobre outro, em detrimento dos governados, engen-
drou-se no constitucionalismo moderno um sistema classicamente denominado
de freios e contrapesos.
Mediante essa sistem·tica, o texto constitucional delega aos poderes do
Estado competÍncias que, finalisticamente, impedem o exercÌcio desmedidamente
arbitr·rio e abusivo do poder. … nesse contexto que melhor se visualiza a
harmonizaÁ„o entre os Poderes estatais.
Essas consideraÁıes importam na colocaÁ„o do tema, pois o molde consti-
tucional adotado pelo Estado Brasileiro afigura-se como terreno fÈrtil ao desen-
volvimento de mecanismos de controle do Estado, situado n„o apenas no ‚mbito
do prÛprio aparelho estatal, como tambÈm no corpo social que o integra, como
veremos adiante. Tudo isso dentro de uma vis„o Republicana do Estado Brasileiro,
cuja ConstituiÁ„o elege a prestaÁ„o de contas dos agentes p˙blicos, que cuidam da
res publica, como princÌpio sensÌvel, ou seja, princÌpio cuja violaÁ„o enseja a in-
tervenÁ„o federal ou estadual (art. 34, VII, d, e art. 35, II).
A quest„o do controle prende-se de maneira ontolÛgica ‡ necessidade de
transparÍncia no exercÌcio do poder do Estado, exercido, hegemonicamente, pela
AdministraÁ„o P˙blica, inserida no Poder Executivo.
Na medida em que fornecem limites ‡ atuaÁ„o do Estado, faz-se oportuno
visualizar os princÌpios que regem a AdministraÁ„o P˙blica.
3.2. Controle da AdministraÁ„o P˙blica: princÌpios norteadores
Compreendendo-se a AdministraÁ„o P˙blica como instrumento de
viabilizaÁ„o de Governo, È desej·vel que se imponha aos Ûrg„os instituÌdos para
desincumbirem-se de seus misteres a submiss„o aos princÌpios constitucionais
insculpidos no art. 37 da ConstituiÁ„o Federal: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiÍncia (este ˙ltimo inserido pela novÌssima Emenda
Constitucional n∞ 19/98), princÌpios estes basilares no Estado Democr·tico de Di-
reito, servindo assim como par‚metro ‡ atividade de controle.
Defluem desses princÌpios v·rios outros, dentre os quais destaco o princÌ-
pio da razoabilidade e/ou proporcionalidade. Conquanto n„o expresso no Estatuto
Maior, seu afloramento ocorre em v·rios dispositivos constitucionais. Quanto a
esse princÌpio, ensina a professora L˙cia Valle Figueiredo:
ì... n„o h· outro meio de se aferir a legalidade de certos atos administrativos,
a n„o ser pelo metro da razoabilidade
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Impende a aferiÁ„o da pertinÍncia com a conseq¸ente correlatividade entre
o ato emanado e seu pressuposto f·tico. Se houver qualquer possibilidade
de competÍncia discricion·ria, dever· esta tambÈm se submeter ao controle
da legalidade. Em outras palavras: determinadas necessidades
administrativas, a serem implementadas, fazem com que, inexoravelmente,
para controle do ato praticado, tenha-se de inferir a congruÍncia lÛgica
entre a atuaÁ„o administrativa e a necessidade invocada.î6
Importa, tambÈm, trazer a lume dois outros princÌpios retores da Adminis-
traÁ„o P˙blica: 1) o da supremacia do interesse p˙blico sobre o privado e 2) o da
indisponibilidade do interesse p˙blico. A esses princÌpios o eminente professor e
jurista Celso AntÙnio Bandeira de Mello atribui a condiÁ„o de fonte matriz do
sistema jurÌdico-administrativo, pertinente ao ìcorpo de Ûrg„os n„o personalizados
que compıe a chamada AdministraÁ„o em sentido org‚nicoî. 7
A esse propÛsito, È pertinente destacar a fricÁ„o existente entre o instru-
mental disponibilizado pelo Direito Administrativo, que pressupıe, como visto, a
existÍncia de um ìinteresse p˙blicoî identific·vel objetivamente, e o novo quadro
evolutivo pelo qual passa o Estado Brasileiro. Como È sabido, o Governo Federal
vem implementando reformas tendentes a uma redefiniÁ„o do papel estatal, me-
diante uma gradativa reduÁ„o de sua participaÁ„o no processo produtivo e no
campo social, seja por intermÈdio de privatizaÁıes de empresas p˙blicas, seja
mediante transferÍncia de atribuiÁıes a agÍncias autÙnomas e a Ûrg„os p˙blicos
n„o-estatais, como È o caso das organizaÁıes sociais, instituÌdas pela recente Lei
n∞ 9.637/98.
A nova AdministraÁ„o P˙blica que se delineia orienta-se, sobretudo, em
princÌpios de eficiÍncia e qualidade na prestaÁ„o dos serviÁos p˙blicos que lhe
incumbem. Em conseq¸Íncia, a descentralizaÁ„o de serviÁos n„o-exclusivos do
Estado para o particular investe o ente n„o-estatal na posiÁ„o de agente.
Em vista do dualidade assumida pelo ente privado prestador de serviÁo
p˙blico- que se submete, preponderantemente, a regime jurÌdico de direito privado
e que n„o se insere no corpo do Estado -, mostra-se difÌcil, na pr·tica, a
caracterizaÁ„o do elemento objetivo do interesse p˙blico.
De outro lado, a nova forma de atuaÁ„o do Poder P˙blico, que enfatiza o
processo administrativo como mÈtodo prevalente, dificulta a pressuposiÁ„o de
um ìinteresse p˙blicoî a priori. Ao contr·rio, o interesse p˙blico deve-se revelar
no caminhar do processo.
6. FIGUEIREDO, L˙cia Valle. Controle da AdministraÁ„o P˙blica, 1a ed., S„o Paulo, Editora Revista
dos Tribunais, 1991, pp. 8/9.
7. BANDEIRA DE MELLO, Celso AntÙnio. Curso de Direito Administrativo, 8a ed., S„o Paulo,
Malheiros Ed., 1996, p. 25.
Impende a aferiÁ„o da pertinÍncia com a conseq¸ente correlatividade entre
o ato emanado e seu pressuposto f·tico. Se houver qualquer possibilidade
de competÍncia discricion·ria, dever· esta tambÈm se submeter ao controle
da legalidade. Em outras palavras: determinadas necessidades
administrativas, a serem implementadas, fazem com que, inexoravelmente,
para controle do ato praticado, tenha-se de inferir a congruÍncia lÛgica
entre a atuaÁ„o administrativa e a necessidade invocada.î6
Importa, tambÈm, trazer a lume dois outros princÌpios retores da Adminis-
traÁ„o P˙blica: 1) o da supremacia do interesse p˙blico sobre o privado e 2) o da
indisponibilidade do interesse p˙blico. A esses princÌpios o eminente professor e
jurista Celso AntÙnio Bandeira de Mello atribui a condiÁ„o de fonte matriz do
sistema jurÌdico-administrativo, pertinente ao ìcorpo de Ûrg„os n„o personalizados
que compıe a chamada AdministraÁ„o em sentido org‚nicoî. 7
A esse propÛsito, È pertinente destacar a fricÁ„o existente entre o instru-
mental disponibilizado pelo Direito Administrativo, que pressupıe, como visto, a
existÍncia de um ìinteresse p˙blicoî identific·vel objetivamente, e o novo quadro
evolutivo pelo qual passa o Estado Brasileiro. Como È sabido, o Governo Federal
vem implementando reformas tendentes a uma redefiniÁ„o do papel estatal, me-
diante uma gradativa reduÁ„o de sua participaÁ„o no processo produtivo e no
campo social, seja por intermÈdio de privatizaÁıes de empresas p˙blicas, seja
mediante transferÍncia de atribuiÁıes a agÍncias autÙnomas e a Ûrg„os p˙blicos
n„o-estatais, como È o caso das organizaÁıes sociais, instituÌdas pela recente Lei
n∞ 9.637/98.
A nova AdministraÁ„o P˙blica que se delineia orienta-se, sobretudo, em
princÌpios de eficiÍncia e qualidade na prestaÁ„o dos serviÁos p˙blicos que lhe
incumbem. Em conseq¸Íncia, a descentralizaÁ„o de serviÁos n„o-exclusivos do
Estado para o particular investe o ente n„o-estatal na posiÁ„o de agente.
Em vista do dualidade assumida pelo ente privado prestador de serviÁo
p˙blico- que se submete, preponderantemente, a regime jurÌdico de direito privado
e que n„o se insere no corpo do Estado -, mostra-se difÌcil, na pr·tica, a
caracterizaÁ„o do elemento objetivo do interesse p˙blico.
De outro lado, a nova forma de atuaÁ„o do Poder P˙blico, que enfatiza o
processo administrativo como mÈtodo prevalente, dificulta a pressuposiÁ„o de
um ìinteresse p˙blicoî a priori. Ao contr·rio, o interesse p˙blico deve-se revelar
no caminhar do processo.
6. FIGUEIREDO, L˙cia Valle. Controle da AdministraÁ„o P˙blica, 1a ed., S„o Paulo, Editora Revista
dos Tribunais, 1991, pp. 8/9.
7. BANDEIRA DE MELLO, Celso AntÙnio. Curso de Direito Administrativo, 8a ed., S„o Paulo,
Malheiros Ed., 1996, p. 25.
20
Analisemos esta quest„o mais detidamente. A crescente complexidade do
mundo moderno, que vem exigindo a atuaÁ„o disciplinadora da AdministraÁ„o
P˙blica, tem criado sÈrias dificuldades no relacionamento entre Estado e sociedade.
ReconheÁa-se, inicialmente, que o sistema jurÌdico - nas suas componentes admi-
nistrativa, jurisdicional e legiferante - n„o È capaz de acompanhar a rapidez das
mudanÁas que se processam na sociedade.
Dessa forma, como acentuado por Gunther Teubner,8 ao tratar das alterna-
tivas sugeridas por diversos autores para dirimir conflitos entre o Direito e outros
subsistemas sociais, tendem os ordenamentos jurÌdicos, ao revÈs de buscar regu-
lamentaÁ„o substantiva detalhada, a contemplar normas principiolÛgicas mais
genÈricas e abstratas. Em particular, o Direito Administrativo, de forma a mitigar
o aumento do nÌvel de indeterminaÁ„o do Direito e garantir ao administrado a
defesa contra o agigantamento estatal, deve acentuar as normas adjetivas, que
modelem a existÍncia de um processo equilibrado entre a AdministraÁ„o e os
cidad„os.
3. 3. Controle da AdministraÁ„o P˙blica: tipologia
Passo a expor a tipologia dos controles incidentes sobre a AdministraÁ„o
P˙blica. Adotarei o critÈrio do agente controlador para distinguir as espÈcies e
modalidades de controle. Sob esse enfoque, o controle opera-se nas seguintes
modalidades:
1 - quanto ao objeto:
1.a. controle de legalidade: Verifica a conformidade do ato administrativo,
ou dos demonstrativos cont·beis, com as normas que o regem. … exercit·vel pelos
trÍs Poderes, cabendo apenas assinalar que, ao passo em que È exercido de ofÌcio
no Executivo, no Legislativo e no Judici·rio condiciona-se, respectivamente, ‡
previs„o constitucional e a propositura da aÁ„o pertinente.
1.b. controle de mÈrito: Afere o atingimento de metas, com base em
par‚metros de conveniÍncia e oportunidade do ato praticado. Em sentido estrito,
concebe-se o mÈrito do ato administrativo como a conveniÍncia e a oportunidade
em que foi praticado. Nesse sentido, o controle do ato È privativo da AdministraÁ„o.
… de ressaltar que o controle de mÈrito incide t„o-somente nos atos administrativos
praticados no exercÌcio da competÍncia discricion·ria do agente, porquanto o ato
vinculado (aquele praticado em estrita observ‚ncia ‡s prescriÁıes legais) n„o com-
porta a valoraÁ„o de conveniÍncia ou oportunidade em sua pr·tica. A lei prescreve
quando e como devem ser praticados.
8. TEUBNER, Gunther. O Direito como sistema autopoiÈtico, FundaÁ„o Calouste Gubenkian,
Lisboa, 1989, pp. 220/221.
Analisemos esta quest„o mais detidamente. A crescente complexidade do
mundo moderno, que vem exigindo a atuaÁ„o disciplinadora da AdministraÁ„o
P˙blica, tem criado sÈrias dificuldades no relacionamento entre Estado e sociedade.
ReconheÁa-se, inicialmente, que o sistema jurÌdico - nas suas componentes admi-
nistrativa, jurisdicional e legiferante - n„o È capaz de acompanhar a rapidez das
mudanÁas que se processam na sociedade.
Dessa forma, como acentuado por Gunther Teubner,8 ao tratar das alterna-
tivas sugeridas por diversos autores para dirimir conflitos entre o Direito e outros
subsistemas sociais, tendem os ordenamentos jurÌdicos, ao revÈs de buscar regu-
lamentaÁ„o substantiva detalhada, a contemplar normas principiolÛgicas mais
genÈricas e abstratas. Em particular, o Direito Administrativo, de forma a mitigar
o aumento do nÌvel de indeterminaÁ„o do Direito e garantir ao administrado a
defesa contra o agigantamento estatal, deve acentuar as normas adjetivas, que
modelem a existÍncia de um processo equilibrado entre a AdministraÁ„o e os
cidad„os.
3. 3. Controle da AdministraÁ„o P˙blica: tipologia
Passo a expor a tipologia dos controles incidentes sobre a AdministraÁ„o
P˙blica. Adotarei o critÈrio do agente controlador para distinguir as espÈcies e
modalidades de controle. Sob esse enfoque, o controle opera-se nas seguintes
modalidades:
1 - quanto ao objeto:
1.a. controle de legalidade: Verifica a conformidade do ato administrativo,
ou dos demonstrativos cont·beis, com as normas que o regem. … exercit·vel pelos
trÍs Poderes, cabendo apenas assinalar que, ao passo em que È exercido de ofÌcio
no Executivo, no Legislativo e no Judici·rio condiciona-se, respectivamente, ‡
previs„o constitucional e a propositura da aÁ„o pertinente.
1.b. controle de mÈrito: Afere o atingimento de metas, com base em
par‚metros de conveniÍncia e oportunidade do ato praticado. Em sentido estrito,
concebe-se o mÈrito do ato administrativo como a conveniÍncia e a oportunidade
em que foi praticado. Nesse sentido, o controle do ato È privativo da AdministraÁ„o.
… de ressaltar que o controle de mÈrito incide t„o-somente nos atos administrativos
praticados no exercÌcio da competÍncia discricion·ria do agente, porquanto o ato
vinculado (aquele praticado em estrita observ‚ncia ‡s prescriÁıes legais) n„o com-
porta a valoraÁ„o de conveniÍncia ou oportunidade em sua pr·tica. A lei prescreve
quando e como devem ser praticados.
8. TEUBNER, Gunther. O Direito como sistema autopoiÈtico, FundaÁ„o Calouste Gubenkian,
Lisboa, 1989, pp. 220/221.
21
1.c. controle de gest„o: Controle eminentemente finalÌstico. Tem por objeto
verificar a performance da administraÁ„o, em termos de produtividade, gest„o
etc. Em sÌntese, consiste no controle de resultados. Em regra, È praticado pelo
Executivo, estando tambÈm a eficiÍncia da gest„o contemplada pelo controle
externo, de titularidade do Poder Legislativo.
2 - quanto ao momento em que se realiza:
2.a. controle prÈvio: Realiza-se antes do aperfeiÁoamento do ato adminis-
trativo, como sua condicionante.
2.b. controle concomitante: Efetua-se durante a implementaÁ„o da medida
ou do ato. Tem por objetivo verificar a regularidade de sua formaÁ„o.
2.c. controle subseq¸ente, ou a posteriori: Tem lugar apÛs concluÌda a pr·tica
do ato ou adoÁ„o da medida. … tambÈm designado por controle corretivo, uma vez
que tem a finalidade de corrigir eventuais defeitos que viciam o ato, podendo
levar, inclusive, ‡ declaraÁ„o de sua nulidade.
3 - quanto ‡ amplitude:
3.a. controle de ato: Incide sobre atos especÌficos, tomados isoladamente.
3.b. controle de atividade: Abrange um conjunto de atuaÁıes do Ûrg„o con-
trolado.
4. quanto ao modo de desencadear-se:
4.1. controle de ofÌcio: … aquele exercido por iniciativa do prÛprio agente.
4.2. controle por provocaÁ„o: … realizado em atendimento a solicitaÁıes de
pessoas, entidades ou associaÁıes.
5 - quanto ao posicionamento do Ûrg„o controlador:
5.1 - Controle Interno: Nesse ponto, faz-se necess·rio caracterizar o con-
trole interno como gÍnero do qual constituem espÈcies o controle administrativo
e o sistema de controle interno estatuÌdo no art. 74 da ConstituiÁ„o Federal.
O controle administrativo, tambÈm denominado controle intra-org‚nico,
controle intra-administrativo, cujo escopo especÌfico ser· visto adiante, È modali-
dade de controle exercido pela AdministraÁ„o que tem por finalidade principal,
da oportunidade e do mÈrito do ato administrativo.
O controle administrativo tem, ainda, por finalidade estimular a aÁ„o dos
Ûrg„os, verificar a proporÁ„o custo-benefÌcio na realizaÁ„o das atividades e verificar
a efic·cia das medidas na soluÁ„o de problemas.
O poder-dever de autotutela da AdministraÁ„o sobressai da S˙mula n∞ 473
do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual ìA AdministraÁ„o pode anular seus
prÛprios atos, quando eivados de vÌcios que os tornem ilegais, porque deles n„o
1.c. controle de gest„o: Controle eminentemente finalÌstico. Tem por objeto
verificar a performance da administraÁ„o, em termos de produtividade, gest„o
etc. Em sÌntese, consiste no controle de resultados. Em regra, È praticado pelo
Executivo, estando tambÈm a eficiÍncia da gest„o contemplada pelo controle
externo, de titularidade do Poder Legislativo.
2 - quanto ao momento em que se realiza:
2.a. controle prÈvio: Realiza-se antes do aperfeiÁoamento do ato adminis-
trativo, como sua condicionante.
2.b. controle concomitante: Efetua-se durante a implementaÁ„o da medida
ou do ato. Tem por objetivo verificar a regularidade de sua formaÁ„o.
2.c. controle subseq¸ente, ou a posteriori: Tem lugar apÛs concluÌda a pr·tica
do ato ou adoÁ„o da medida. … tambÈm designado por controle corretivo, uma vez
que tem a finalidade de corrigir eventuais defeitos que viciam o ato, podendo
levar, inclusive, ‡ declaraÁ„o de sua nulidade.
3 - quanto ‡ amplitude:
3.a. controle de ato: Incide sobre atos especÌficos, tomados isoladamente.
3.b. controle de atividade: Abrange um conjunto de atuaÁıes do Ûrg„o con-
trolado.
4. quanto ao modo de desencadear-se:
4.1. controle de ofÌcio: … aquele exercido por iniciativa do prÛprio agente.
4.2. controle por provocaÁ„o: … realizado em atendimento a solicitaÁıes de
pessoas, entidades ou associaÁıes.
5 - quanto ao posicionamento do Ûrg„o controlador:
5.1 - Controle Interno: Nesse ponto, faz-se necess·rio caracterizar o con-
trole interno como gÍnero do qual constituem espÈcies o controle administrativo
e o sistema de controle interno estatuÌdo no art. 74 da ConstituiÁ„o Federal.
O controle administrativo, tambÈm denominado controle intra-org‚nico,
controle intra-administrativo, cujo escopo especÌfico ser· visto adiante, È modali-
dade de controle exercido pela AdministraÁ„o que tem por finalidade principal,
da oportunidade e do mÈrito do ato administrativo.
O controle administrativo tem, ainda, por finalidade estimular a aÁ„o dos
Ûrg„os, verificar a proporÁ„o custo-benefÌcio na realizaÁ„o das atividades e verificar
a efic·cia das medidas na soluÁ„o de problemas.
O poder-dever de autotutela da AdministraÁ„o sobressai da S˙mula n∞ 473
do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual ìA AdministraÁ„o pode anular seus
prÛprios atos, quando eivados de vÌcios que os tornem ilegais, porque deles n„o
22
se originam direitos; ou revog·-los, por motivos de conveniÍncia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciaÁ„o
judicial.î
Do teor da referida S˙mula, verifica-se que, dentre o instrumental que a
AdministraÁ„o dispıe para proceder ao controle interno de sua atuaÁ„o, encontra-
se a anulaÁ„o dos seus atos contr·rios ‡ legalidade, e a revogaÁ„o daqueles cuja a
an·lise do mÈrito tenha indicado a conveniÍncia em suprimÌ-lo.
O Poder P˙blico dispıe, ainda, de outros meios para exercer o controle
interno de seus atos. S„o eles: a fiscalizaÁ„o hier·rquica, os recursos administra-
tivos, as inspeÁıes, as auditorias e as correiÁıes, a supervis„o, os pareceres
vinculantes, o ombudsman etc.
Quanto ao controle financeiro e orÁament·rio, a cargo do Sistema de
Controle Interno, a ele ser· dispensado tratamento pormenorizado logo adiante.
5.2 - Controle externo: … o controle exercido por Ûrg„os alheios ao Poder
Executivo. O controle externo pode ser exercido pelo Poder Judici·rio e pelo Poder
Legislativo.
O controle jurisdicional compreende a apreciaÁ„o de atos, processos e
contratos administrativos, atividades ou operaÁıes materiais e, atÈ mesmo, da
omiss„o da AdministraÁ„o.
A proteÁ„o judici·ria assegura a incolumidade do princÌpio da legalidade
que orienta a atuaÁ„o dos poderes p˙blicos. Quanto ao alcance desse mecanismo
controlador, È de destacar a crescente tendÍncia de ampliaÁ„o do controle
jurisdicional, que vem propiciando enfocar a aÁ„o administrativa n„o mais pela
Ûtica da legalidade e da constitucionalidade formal apenas. Passam a constituir
objeto de apreciaÁ„o pelo Judici·rio os motivos e os fins do ato administrativo,
n„o como consect·rios da discricionariedade e mÈrito, mas sim como elementos
integrantes da legalidade.
O controle externo exercido pelo Poder Legislativo desdobra-se em duas
vertentes: o controle polÌtico, realizado pelas Casas Legislativas, e o controle tÈc-
nico, que abrange a fiscalizaÁ„o cont·bil, financeira e orÁament·ria, exercido com
auxÌlio do Tribunal de Contas da Uni„o.
Eis alguns instrumentos dos quais dispıe o Congresso Nacional, por
suas Casas ou Comissıes, para levar a efeito sua funÁ„o controladora:
- pedidos escritos de informaÁ„o: no ‚mbito federal, podem os parlamentares
solicitar informaÁıes por escrito aos Ministros de Estado, a serem encami-
nhados pela Mesa de cada Casa. O n„o atendimento a pedidos dessa natu-
reza, no prazo de 30 dias, importa em crime de responsabilidade;
- convocaÁ„o para comparecimento: a ConstituiÁ„o Federal obriga o compa-
recimento de Ministros de Estado ‡s Casas do Congresso, ou a qualquer de
suas comissıes, para prestar, pessoalmente, informaÁıes previamente so-
licitadas. De igual sorte, o n„o-comparecimento configura crime de res-
ponsabilidade;
se originam direitos; ou revog·-los, por motivos de conveniÍncia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciaÁ„o
judicial.î
Do teor da referida S˙mula, verifica-se que, dentre o instrumental que a
AdministraÁ„o dispıe para proceder ao controle interno de sua atuaÁ„o, encontra-
se a anulaÁ„o dos seus atos contr·rios ‡ legalidade, e a revogaÁ„o daqueles cuja a
an·lise do mÈrito tenha indicado a conveniÍncia em suprimÌ-lo.
O Poder P˙blico dispıe, ainda, de outros meios para exercer o controle
interno de seus atos. S„o eles: a fiscalizaÁ„o hier·rquica, os recursos administra-
tivos, as inspeÁıes, as auditorias e as correiÁıes, a supervis„o, os pareceres
vinculantes, o ombudsman etc.
Quanto ao controle financeiro e orÁament·rio, a cargo do Sistema de
Controle Interno, a ele ser· dispensado tratamento pormenorizado logo adiante.
5.2 - Controle externo: … o controle exercido por Ûrg„os alheios ao Poder
Executivo. O controle externo pode ser exercido pelo Poder Judici·rio e pelo Poder
Legislativo.
O controle jurisdicional compreende a apreciaÁ„o de atos, processos e
contratos administrativos, atividades ou operaÁıes materiais e, atÈ mesmo, da
omiss„o da AdministraÁ„o.
A proteÁ„o judici·ria assegura a incolumidade do princÌpio da legalidade
que orienta a atuaÁ„o dos poderes p˙blicos. Quanto ao alcance desse mecanismo
controlador, È de destacar a crescente tendÍncia de ampliaÁ„o do controle
jurisdicional, que vem propiciando enfocar a aÁ„o administrativa n„o mais pela
Ûtica da legalidade e da constitucionalidade formal apenas. Passam a constituir
objeto de apreciaÁ„o pelo Judici·rio os motivos e os fins do ato administrativo,
n„o como consect·rios da discricionariedade e mÈrito, mas sim como elementos
integrantes da legalidade.
O controle externo exercido pelo Poder Legislativo desdobra-se em duas
vertentes: o controle polÌtico, realizado pelas Casas Legislativas, e o controle tÈc-
nico, que abrange a fiscalizaÁ„o cont·bil, financeira e orÁament·ria, exercido com
auxÌlio do Tribunal de Contas da Uni„o.
Eis alguns instrumentos dos quais dispıe o Congresso Nacional, por
suas Casas ou Comissıes, para levar a efeito sua funÁ„o controladora:
- pedidos escritos de informaÁ„o: no ‚mbito federal, podem os parlamentares
solicitar informaÁıes por escrito aos Ministros de Estado, a serem encami-
nhados pela Mesa de cada Casa. O n„o atendimento a pedidos dessa natu-
reza, no prazo de 30 dias, importa em crime de responsabilidade;
- convocaÁ„o para comparecimento: a ConstituiÁ„o Federal obriga o compa-
recimento de Ministros de Estado ‡s Casas do Congresso, ou a qualquer de
suas comissıes, para prestar, pessoalmente, informaÁıes previamente so-
licitadas. De igual sorte, o n„o-comparecimento configura crime de res-
ponsabilidade;
23
- comissıes parlamentares de inquÈrito: s„o comissıes constituÌdas para
fiscalizaÁ„o e controle da AdministraÁ„o, podendo ser integradas por
Membros da C‚mara, do Senado ou de ambas as Casas;
- fiscalizaÁ„o direta a que se refere o inciso X do art. 49 da C.F.: segundo o
citado dispositivo constitucional, compete privativamente ao Congresso
Nacional ìfiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas,
os atos do Poder Executivo, incluÌdos os da administraÁ„o indiretaî. Sali-
ente-se que, por ser genÈrico em demasia, esse dispositivo constitucional
È, na realidade, dotado de pouca efic·cia;
- aprovaÁıes e autorizaÁıes de atos do Executivo: algumas decisıes do Exe-
cutivo tÍm sua efic·cia condicionada ‡ aprovaÁ„o do Congresso Nacional;
- sustaÁ„o de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegaÁ„o legislativa: instrumento de con-
trole de pouco uso efetivo, adotado nos casos de extrapolaÁ„o da compe-
tÍncia regulamentar ou de competÍncia legislativa delegada pelo Congresso
Nacional ao Poder Executivo, na forma do art. 68 da Lei Maior.
4. Controle da AdministraÁ„o Financeira e OrÁament·ria
Vimos, atÈ o momento, o vasto instrumental de que se serve o Poder
Legislativo para exercitar, de forma geral, o controle externo da AdministraÁ„o
P˙blica. Cumpre agora focalizar o controle parlamentar sob o viÈs constitucional
da ìfiscalizaÁ„o cont·bil, financeira e orÁament·riaî, tal como capitulada nos arts.
70 a 75 da Carta de 1988.
Corol·rio do regime democr·tico de governo, o controle da AdministraÁ„o
P˙blica pelo Poder Legislativo tem preponderado em boa parte dos Estados mo-
dernos. Em tese, È nos Parlamentos que a democracia representativa aflora como
fonte real de poder, na medida em que seus titulares s„o sufragados como
representantes do povo, e em nome dele exercem seus mandatos.
… a representatividade de interesses de diversos segmentos sociais,
verificada nos Parlamentos, em geral, que justifica a legitimidade do controle
parlamentar. AÌ reside seu conte˙do polÌtico, que de uma forma indireta permite
a aÁ„o fiscalizadora do povo, por intermÈdio de seus representantes eleitos.
Esta vertente do controle parlamentar, desempenhando a fiscalizaÁ„o
cont·bil, financeira e orÁament·ria, denomina-se, em sentido estrito, controlecontrolecontrolecontrolecontrole
eeeeexternoxternoxternoxternoxterno.
Com precis„o, o j· referido doutrinador JosÈ Afonso da Silva, citando Alfredo
CecÌlio Lopes, assevera ser o controle externo ìcoerente com o Estado Democr·tico
de Direito, como se infere destas palavras de Alfredo CecÌlio Lopes: ë somente
9. SILVA, JosÈ Afonso da. ob. cit., p. 684.
- comissıes parlamentares de inquÈrito: s„o comissıes constituÌdas para
fiscalizaÁ„o e controle da AdministraÁ„o, podendo ser integradas por
Membros da C‚mara, do Senado ou de ambas as Casas;
- fiscalizaÁ„o direta a que se refere o inciso X do art. 49 da C.F.: segundo o
citado dispositivo constitucional, compete privativamente ao Congresso
Nacional ìfiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas,
os atos do Poder Executivo, incluÌdos os da administraÁ„o indiretaî. Sali-
ente-se que, por ser genÈrico em demasia, esse dispositivo constitucional
È, na realidade, dotado de pouca efic·cia;
- aprovaÁıes e autorizaÁıes de atos do Executivo: algumas decisıes do Exe-
cutivo tÍm sua efic·cia condicionada ‡ aprovaÁ„o do Congresso Nacional;
- sustaÁ„o de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites de delegaÁ„o legislativa: instrumento de con-
trole de pouco uso efetivo, adotado nos casos de extrapolaÁ„o da compe-
tÍncia regulamentar ou de competÍncia legislativa delegada pelo Congresso
Nacional ao Poder Executivo, na forma do art. 68 da Lei Maior.
4. Controle da AdministraÁ„o Financeira e OrÁament·ria
Vimos, atÈ o momento, o vasto instrumental de que se serve o Poder
Legislativo para exercitar, de forma geral, o controle externo da AdministraÁ„o
P˙blica. Cumpre agora focalizar o controle parlamentar sob o viÈs constitucional
da ìfiscalizaÁ„o cont·bil, financeira e orÁament·riaî, tal como capitulada nos arts.
70 a 75 da Carta de 1988.
Corol·rio do regime democr·tico de governo, o controle da AdministraÁ„o
P˙blica pelo Poder Legislativo tem preponderado em boa parte dos Estados mo-
dernos. Em tese, È nos Parlamentos que a democracia representativa aflora como
fonte real de poder, na medida em que seus titulares s„o sufragados como
representantes do povo, e em nome dele exercem seus mandatos.
… a representatividade de interesses de diversos segmentos sociais,
verificada nos Parlamentos, em geral, que justifica a legitimidade do controle
parlamentar. AÌ reside seu conte˙do polÌtico, que de uma forma indireta permite
a aÁ„o fiscalizadora do povo, por intermÈdio de seus representantes eleitos.
Esta vertente do controle parlamentar, desempenhando a fiscalizaÁ„o
cont·bil, financeira e orÁament·ria, denomina-se, em sentido estrito, controlecontrolecontrolecontrolecontrole
eeeeexternoxternoxternoxternoxterno.
Com precis„o, o j· referido doutrinador JosÈ Afonso da Silva, citando Alfredo
CecÌlio Lopes, assevera ser o controle externo ìcoerente com o Estado Democr·tico
de Direito, como se infere destas palavras de Alfredo CecÌlio Lopes: ë somente
9. SILVA, JosÈ Afonso da. ob. cit., p. 684.
24
quando vigem os princÌpios democr·ticos em todas as suas conseq¸Íncias - e
entre elas das mais importantes È a consagraÁ„o da divis„o dos poderes - e È o
orÁamento votado pelo povo atravÈs de seus legÌtimos representantes, È que as
finanÁas, de formal, se tornam substancialmente p˙blicas, e a sua fiscalizaÁ„o
passa a constituir uma irrecus·vel prerrogativa da soberania popularí î. 9
A meu ver, aÌ se situa um dos aspectos de maior relev‚ncia na atribuiÁ„o
do controle externo da administraÁ„o financeira e orÁament·ria do Legislativo:
ser este o Poder autorizador das despesas p˙blicas, por meio da aprovaÁ„o da Lei
OrÁament·ria. A esse propÛsito, trago as palavras de Charles Debbasch (in Science
Administrative - Administration Publique, apud Eduardo Lobo Botelho Gualazzi):
10
ìA execuÁ„o do orÁamento pelos serviÁos administrativos deve ser objeto
de controle constante. Em primeiro lugar, porque as despesas e as receitas
somente existem na medida em que hajam sido autorizadas pelo orÁamento.
(...). O controle deve, ent„o, permitir assegurar-se o respeito ‡s prerrogativas
parlamentares. Deve igualmente velar no sentido de evitar-se a dilapidaÁ„o
do dinheiro p˙blico, pois È autorizado pela representaÁ„o nacional para
prover ‡s necessidades de interesse geral. Importa verificar que n„o sejam
desviados para fins particulares. Trata-se, enfim, de assegurar-se que a exe-
cuÁ„o das despesas e das receitas se encontrem em harmonia com a polÌtica
econÙmica da NaÁ„oî (Grifei).
Nesse ponto, permito-me abrir um parÍnteses para situar o controle da
execuÁ„o orÁament·ria no rol de garantias dos direitos fundamentais. Os direitos
fundamentais dos cidad„os encontram-se plasmados, em enumeraÁ„o n„o
exaustiva, nos arts. 5o, 7 e 14 da ConstituiÁ„o Federal, que abrangem eles n„o
apenas os direitos individuais, sociais e polÌticos, mas tambÈm os direitos coletivos,
os transindividuais e os difusos, imanentes ‡s pessoas ligadas por interesse comum
ou circunst‚ncias de fato.
O professor Ricardo Lobo Torres, em sua densa obra ìO OrÁamento na
ConstituiÁ„oî11 preleciona que os direitos fundamentais encontram-se
intimamente ligados ‡s finanÁas p˙blicas, dependendo, inclusive, para sua
integridade e defesa, da higidez e do equilÌbrio das finanÁas p˙blicas. Para o citado
mestre, os dispÍndios com os serviÁos p˙blicos voltam-se inteiramente para os
direitos humanos, neles encontrando seu fundamento e validade. Em relaÁ„o aos
direitos individuais, basta mencionar a contraposiÁ„o existente entre o Estado
instituidor de tributos e a liberdade do cidad„o, tomada em acepÁ„o material.
AlÈm disso, em relaÁ„o aos direitos sociais, a mera garantia do mÌnimo existencial,
por parte do Estado, externada por meio das prestaÁıes no campo da educaÁ„o,
10. GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime JurÌdico dos Tribunais de Contas, 1a ed. , S„o
Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1992, pp. 28/29.
quando vigem os princÌpios democr·ticos em todas as suas conseq¸Íncias - e
entre elas das mais importantes È a consagraÁ„o da divis„o dos poderes - e È o
orÁamento votado pelo povo atravÈs de seus legÌtimos representantes, È que as
finanÁas, de formal, se tornam substancialmente p˙blicas, e a sua fiscalizaÁ„o
passa a constituir uma irrecus·vel prerrogativa da soberania popularí î. 9
A meu ver, aÌ se situa um dos aspectos de maior relev‚ncia na atribuiÁ„o
do controle externo da administraÁ„o financeira e orÁament·ria do Legislativo:
ser este o Poder autorizador das despesas p˙blicas, por meio da aprovaÁ„o da Lei
OrÁament·ria. A esse propÛsito, trago as palavras de Charles Debbasch (in Science
Administrative - Administration Publique, apud Eduardo Lobo Botelho Gualazzi):
10
ìA execuÁ„o do orÁamento pelos serviÁos administrativos deve ser objeto
de controle constante. Em primeiro lugar, porque as despesas e as receitas
somente existem na medida em que hajam sido autorizadas pelo orÁamento.
(...). O controle deve, ent„o, permitir assegurar-se o respeito ‡s prerrogativas
parlamentares. Deve igualmente velar no sentido de evitar-se a dilapidaÁ„o
do dinheiro p˙blico, pois È autorizado pela representaÁ„o nacional para
prover ‡s necessidades de interesse geral. Importa verificar que n„o sejam
desviados para fins particulares. Trata-se, enfim, de assegurar-se que a exe-
cuÁ„o das despesas e das receitas se encontrem em harmonia com a polÌtica
econÙmica da NaÁ„oî (Grifei).
Nesse ponto, permito-me abrir um parÍnteses para situar o controle da
execuÁ„o orÁament·ria no rol de garantias dos direitos fundamentais. Os direitos
fundamentais dos cidad„os encontram-se plasmados, em enumeraÁ„o n„o
exaustiva, nos arts. 5o, 7 e 14 da ConstituiÁ„o Federal, que abrangem eles n„o
apenas os direitos individuais, sociais e polÌticos, mas tambÈm os direitos coletivos,
os transindividuais e os difusos, imanentes ‡s pessoas ligadas por interesse comum
ou circunst‚ncias de fato.
O professor Ricardo Lobo Torres, em sua densa obra ìO OrÁamento na
ConstituiÁ„oî11 preleciona que os direitos fundamentais encontram-se
intimamente ligados ‡s finanÁas p˙blicas, dependendo, inclusive, para sua
integridade e defesa, da higidez e do equilÌbrio das finanÁas p˙blicas. Para o citado
mestre, os dispÍndios com os serviÁos p˙blicos voltam-se inteiramente para os
direitos humanos, neles encontrando seu fundamento e validade. Em relaÁ„o aos
direitos individuais, basta mencionar a contraposiÁ„o existente entre o Estado
instituidor de tributos e a liberdade do cidad„o, tomada em acepÁ„o material.
AlÈm disso, em relaÁ„o aos direitos sociais, a mera garantia do mÌnimo existencial,
por parte do Estado, externada por meio das prestaÁıes no campo da educaÁ„o,
10. GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime JurÌdico dos Tribunais de Contas, 1a ed. , S„o
Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1992, pp. 28/29.
25
sa˙de e assistÍncia social, bem como a tutela a direitos difusos, tais como meio-
ambiente e patrimÙnio cultural, exigem substancial aporte de recursos p˙blicos.
Na medida em que o Tribunal de Contas da Uni„o exerce a fiscalizaÁ„o
cont·bil, financeira, orÁament·ria e patrimonial da Uni„o e das entidades da
administraÁ„o direta e indireta, assume ele relevante papel no controle da
seguranÁa dos direitos fundamentais. Assim diz o professor Ricardo Lobo Torres,
a respeito do assunto:
ìO Tribunal de Contas È uma das garantias institucionais da liberdade no
Estado Liberal. Juntamente com outros Ûrg„os, como o Banco Central, ga-
rante os direitos fundamentais mercÍ de sua posiÁ„o singular no quadro
institucional do PaÌs. O rÌgido sistema de separaÁ„o de poderes j· n„o serve
para lhe explicar a independÍncia e a responsabilidade. Mesmo sem aderir
ao extremismo das doutrinas que o consideram um 4o Poder, o certo È que
desborda ele os limites estreitos da separaÁ„o dos poderes, para se situar
simultaneamente como Ûrg„o auxiliar do Legislativo, da AdministraÁ„o e
do Judici·rio.î12
5. Modelos de controle financeiro no direito comparado
Ensina o professor Gualazzi que o controle externo legislativo ou parla-
mentar corporifica-se em cinco tipos principais, a saber: anglo-saxÙnico, latino,
germ‚nico, escandinavo e latino-americano.
O modelo anglo-saxÙnico, utilizado na Gr„-Bretanha, nos Estados Unidos,
na Irlanda, em Israel e em outros Estados anglÛfonos da ¡frica e ¡sia, compıe-se
de um Ûrg„o monocr·tico (controlador geral), auxiliado por um ofÌcio revisional,
que a ele se subordina hierarquicamente. Este Ûrg„o È indicado pelo Parlamento,
devendo a ele reportar-se em relaÁ„o aos resultados de sua atuaÁ„o.
O modelo latino compıe-se de um Ûrg„o colegiado incumbido de funÁıes
de controle e funÁıes jurisdicionais. Em regra, exerce apenas o controle de legiti-
midade. … o modelo adotado na It·lia, FranÁa, BÈlgica, RomÍnia e v·rios Estados
francÛfonos africanos. Aqui, princÌpio extremado da tripartiÁ„o dos poderes, tÌpica
do constitucionalismo francÍs, impede que haja uma conex„o direta entre o Ûrg„o
de controle do Poder Executivo e o Poder Legislativo.
Nas Rep˙blica Federal da Alemanha e ¡ustria, encontra-se o modelo
germ‚nico. Neste modelo, o Ûrg„o de controle possui estrutura colegiada, com
garantias de independÍncia judici·ria asseguradas aos seus integrantes. Exerce
apenas atribuiÁıes de controle e algumas de natureza consultiva, em relaÁ„o ao
Parlamento e ao Governo. No modelo escandinavo, o controle exerce-se por meio
de uma sÈrie de Ûrg„os, entre os quais os revisores parlamentares e o ofÌcio de
revis„o. Os primeiros detÍm funÁıes de controle sobre a execuÁ„o do orÁamento
e s„o nomeados, normalmente em n˙mero de cinco, a cada legislatura. O ofÌcio
de revis„o tem competÍncia exclusiva para verificar a efic·cia administrativa e
11. Torres, Ricardo Lobo. O OrÁamento na ConstituiÁ„o, 1a ed., S„o Paulo, Editora Renovar,
1995.
12. Idem. ob. cit., p. 279.
sa˙de e assistÍncia social, bem como a tutela a direitos difusos, tais como meio-
ambiente e patrimÙnio cultural, exigem substancial aporte de recursos p˙blicos.
Na medida em que o Tribunal de Contas da Uni„o exerce a fiscalizaÁ„o
cont·bil, financeira, orÁament·ria e patrimonial da Uni„o e das entidades da
administraÁ„o direta e indireta, assume ele relevante papel no controle da
seguranÁa dos direitos fundamentais. Assim diz o professor Ricardo Lobo Torres,
a respeito do assunto:
ìO Tribunal de Contas È uma das garantias institucionais da liberdade no
Estado Liberal. Juntamente com outros Ûrg„os, como o Banco Central, ga-
rante os direitos fundamentais mercÍ de sua posiÁ„o singular no quadro
institucional do PaÌs. O rÌgido sistema de separaÁ„o de poderes j· n„o serve
para lhe explicar a independÍncia e a responsabilidade. Mesmo sem aderir
ao extremismo das doutrinas que o consideram um 4o Poder, o certo È que
desborda ele os limites estreitos da separaÁ„o dos poderes, para se situar
simultaneamente como Ûrg„o auxiliar do Legislativo, da AdministraÁ„o e
do Judici·rio.î12
5. Modelos de controle financeiro no direito comparado
Ensina o professor Gualazzi que o controle externo legislativo ou parla-
mentar corporifica-se em cinco tipos principais, a saber: anglo-saxÙnico, latino,
germ‚nico, escandinavo e latino-americano.
O modelo anglo-saxÙnico, utilizado na Gr„-Bretanha, nos Estados Unidos,
na Irlanda, em Israel e em outros Estados anglÛfonos da ¡frica e ¡sia, compıe-se
de um Ûrg„o monocr·tico (controlador geral), auxiliado por um ofÌcio revisional,
que a ele se subordina hierarquicamente. Este Ûrg„o È indicado pelo Parlamento,
devendo a ele reportar-se em relaÁ„o aos resultados de sua atuaÁ„o.
O modelo latino compıe-se de um Ûrg„o colegiado incumbido de funÁıes
de controle e funÁıes jurisdicionais. Em regra, exerce apenas o controle de legiti-
midade. … o modelo adotado na It·lia, FranÁa, BÈlgica, RomÍnia e v·rios Estados
francÛfonos africanos. Aqui, princÌpio extremado da tripartiÁ„o dos poderes, tÌpica
do constitucionalismo francÍs, impede que haja uma conex„o direta entre o Ûrg„o
de controle do Poder Executivo e o Poder Legislativo.
Nas Rep˙blica Federal da Alemanha e ¡ustria, encontra-se o modelo
germ‚nico. Neste modelo, o Ûrg„o de controle possui estrutura colegiada, com
garantias de independÍncia judici·ria asseguradas aos seus integrantes. Exerce
apenas atribuiÁıes de controle e algumas de natureza consultiva, em relaÁ„o ao
Parlamento e ao Governo. No modelo escandinavo, o controle exerce-se por meio
de uma sÈrie de Ûrg„os, entre os quais os revisores parlamentares e o ofÌcio de
revis„o. Os primeiros detÍm funÁıes de controle sobre a execuÁ„o do orÁamento
e s„o nomeados, normalmente em n˙mero de cinco, a cada legislatura. O ofÌcio
de revis„o tem competÍncia exclusiva para verificar a efic·cia administrativa e
11. Torres, Ricardo Lobo. O OrÁamento na ConstituiÁ„o, 1a ed., S„o Paulo, Editora Renovar,
1995.
12. Idem. ob. cit., p. 279.
26
propor medidas corretivas dos problemas apontados. Destaca-se, ainda, na SuÈcia,
a figura do ombudsman, que È eleito em nome do Parlamento para supervisionar
o modo pelo qual todos os agentes p˙blicos aplicam a lei, incluindo-se os juÌzes e
altos funcion·rios, representando contra os que agem de modo ilegal ou que
negligenciem seus deveres.
Em toda a AmÈrica Latina difundiu-se o modelo latino-americano, em que
o controle externo È exercido pelas Controladorias Gerais ou pelos Tribunais de
Contas, como È o caso do Brasil. Distintamente do modelo latino, em que o
contencioso administrativo È proposto perante corpo de magistrados n„o
integrantes do Poder Judici·rio, que dizem o direito com forÁa de coisa julgada, os
Tribunais de Contas e as Controladorias n„o tÍm competÍncias jurisdicionais, e
est„o situadas dentro da Ûrbita do Poder Legislativo.
A raz„o por que predominam modelos segundo os quais o controle externo
centra-se no Poder Legislativo, amparado, geralmente, por Ûrg„o tÈcnico auxiliar,
È de f·cil compreens„o. … cediÁo que a representatividade polÌtica traz implÌcita a
contraposiÁ„o de uma mirÌade de interesses, de grupos ou corporaÁıes. Um con-
trole eminentemente polÌtico da execuÁ„o orÁament·ria traria os mesmos efeitos
do embate das forÁas representadas na arena polÌtica, do qual deve resultar sempre
a vitÛria de uma maioria, que impıe os rumos polÌticos do paÌs.
… de observar, quanto a isto, que a democracia n„o consiste apenas no
governo da maioria, mas sim no governo da maioria, respeitados os direitos das
minorias. Posto isto, resulta claro que o controle da AdministraÁ„o P˙blica n„o se
deve revestir apenas de cunho polÌtico. O contr·rio poderia resultar na inexistÍncia
de padrıes objetivos de controle e, em conseq¸Íncia, na atenuaÁ„o dos critÈrios
de fiscalizaÁ„o dos recursos p˙blicos geridos por respons·veis politicamente
afinados com a maioria, ou repassados para regiıes que estejam submetidas ‡
esfera de influÍncia dos partidos majorit·rios.
Assentada essa premissa, mostra-se necess·rio o estabelecimento de um
n˙cleo tÈcnico que propicie ao Legislativo apoio no exercÌcio do controle externo,
dotado de competÍncias para operacionalizar a fiscalizaÁ„o cont·bil, financeira e
orÁament·ria. Nesse contexto, no ordenamento jurÌdico p·trio, insere-se o papel
coadjuvante do Tribunal de Contas da Uni„o, no cen·rio do controle externo exer-
cido pelo Congresso Nacional.
6. Controle externo no Brasil
O controle externo exercido pelo Congresso Nacional sobre a administraÁ„o
financeira e orÁament·ria assenta suas bases no art. 70 da ConstituiÁ„o Federal,
cujo texto, j· com a redaÁ„o dada pela Emenda Constitucional n∞ 19, assim
prescreve:
ìArt. 70. A fiscalizaÁ„o cont·bil, financeira, orÁament·ria, operacional e
patrimonial da Uni„o e das entidades da administraÁ„o direta e indireta,
quanto ‡ legalidade, legitimidade, economicidade, aplicaÁ„o das subvenÁıes
propor medidas corretivas dos problemas apontados. Destaca-se, ainda, na SuÈcia,
a figura do ombudsman, que È eleito em nome do Parlamento para supervisionar
o modo pelo qual todos os agentes p˙blicos aplicam a lei, incluindo-se os juÌzes e
altos funcion·rios, representando contra os que agem de modo ilegal ou que
negligenciem seus deveres.
Em toda a AmÈrica Latina difundiu-se o modelo latino-americano, em que
o controle externo È exercido pelas Controladorias Gerais ou pelos Tribunais de
Contas, como È o caso do Brasil. Distintamente do modelo latino, em que o
contencioso administrativo È proposto perante corpo de magistrados n„o
integrantes do Poder Judici·rio, que dizem o direito com forÁa de coisa julgada, os
Tribunais de Contas e as Controladorias n„o tÍm competÍncias jurisdicionais, e
est„o situadas dentro da Ûrbita do Poder Legislativo.
A raz„o por que predominam modelos segundo os quais o controle externo
centra-se no Poder Legislativo, amparado, geralmente, por Ûrg„o tÈcnico auxiliar,
È de f·cil compreens„o. … cediÁo que a representatividade polÌtica traz implÌcita a
contraposiÁ„o de uma mirÌade de interesses, de grupos ou corporaÁıes. Um con-
trole eminentemente polÌtico da execuÁ„o orÁament·ria traria os mesmos efeitos
do embate das forÁas representadas na arena polÌtica, do qual deve resultar sempre
a vitÛria de uma maioria, que impıe os rumos polÌticos do paÌs.
… de observar, quanto a isto, que a democracia n„o consiste apenas no
governo da maioria, mas sim no governo da maioria, respeitados os direitos das
minorias. Posto isto, resulta claro que o controle da AdministraÁ„o P˙blica n„o se
deve revestir apenas de cunho polÌtico. O contr·rio poderia resultar na inexistÍncia
de padrıes objetivos de controle e, em conseq¸Íncia, na atenuaÁ„o dos critÈrios
de fiscalizaÁ„o dos recursos p˙blicos geridos por respons·veis politicamente
afinados com a maioria, ou repassados para regiıes que estejam submetidas ‡
esfera de influÍncia dos partidos majorit·rios.
Assentada essa premissa, mostra-se necess·rio o estabelecimento de um
n˙cleo tÈcnico que propicie ao Legislativo apoio no exercÌcio do controle externo,
dotado de competÍncias para operacionalizar a fiscalizaÁ„o cont·bil, financeira e
orÁament·ria. Nesse contexto, no ordenamento jurÌdico p·trio, insere-se o papel
coadjuvante do Tribunal de Contas da Uni„o, no cen·rio do controle externo exer-
cido pelo Congresso Nacional.
6. Controle externo no Brasil
O controle externo exercido pelo Congresso Nacional sobre a administraÁ„o
financeira e orÁament·ria assenta suas bases no art. 70 da ConstituiÁ„o Federal,
cujo texto, j· com a redaÁ„o dada pela Emenda Constitucional n∞ 19, assim
prescreve:
ìArt. 70. A fiscalizaÁ„o cont·bil, financeira, orÁament·ria, operacional e
patrimonial da Uni„o e das entidades da administraÁ„o direta e indireta,
quanto ‡ legalidade, legitimidade, economicidade, aplicaÁ„o das subvenÁıes
27
e ren˙ncia de receitas, ser· exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Par·grafo ˙nico. Prestar· contas qualquer pessoa fÌsica ou jurÌdica, p˙blica
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, ou administre dinheiros,
bens e valores p˙blicos ou pelos quais a Uni„o responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigaÁıes de natureza pecuni·ria.î
A ConstituiÁ„o Federal consagrou a express„o controle externo em refe-
rÍncia ‡quele efetuado pelo Congresso Nacional, com o auxÌlio do Tribunal de
Contas da Uni„o, a teor do art. 71 do Texto Maior, in verbis:
ìArt. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser· exercido
com o auxÌlio do Tribunal de Contas da Uni„o...î
As competÍncias constitucionais do TCU dividem-se em parajudiciais e
fiscalizadoras. A funÁ„o parajudicial È desempenhada quando o Tribunal julga as
contas dos administradores e demais respons·veis por dinheiros, bens e valores
p˙blicos, nos processos de tomada e prestaÁ„o de contas anual ou tomada de
contas especial, bem assim quando aprecia a legalidade dos atos de admiss„o de
pessoal e de concess„o de aposentadorias, reformas e pensıes civis e militares,
para fins de registro.
As demais competÍncias constitucionais do TCU, de natureza fiscalizadora,
assim se resumem:
ï fiscalizar as aplicaÁıes de subvenÁıes e a ren˙ncia de receitas.
ï realizar inspeÁıes e auditorias por iniciativa prÛpria ou por solicitaÁ„o do
Congresso Nacional;
ï fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais;
ï fiscalizar a aplicaÁ„o de recursos da Uni„o repassados a Estados, ao Distrito
Federal ou a MunicÌpios;
ï prestar informaÁıes ao Congresso Nacional sobre fiscalizaÁıes realizadas;
ï aplicar sanÁıes e determinar as providÍncias necess·rias ao exato cumpri-
mento da lei, se verificada ilegalidade;
ï apurar den˙ncias apresentadas por qualquer cidad„o, partido polÌtico, as-
sociaÁ„o ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades;
ï fixar os coeficientes dos fundos de participaÁ„o dos Estados, do Distrito
Federal e dos MunicÌpios e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos
estaduais e ‡s prefeituras.
Dentre as missıes institucionais que a ConstituiÁ„o confere ao Tribunal, È
de mencionar aquelas de cunho tÈcnico-opinativo, das quais destacam-se: a
apreciaÁ„o e emiss„o de parecer prÈvio sobre as contas anuais do Presidente da
e ren˙ncia de receitas, ser· exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Par·grafo ˙nico. Prestar· contas qualquer pessoa fÌsica ou jurÌdica, p˙blica
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie, ou administre dinheiros,
bens e valores p˙blicos ou pelos quais a Uni„o responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigaÁıes de natureza pecuni·ria.î
A ConstituiÁ„o Federal consagrou a express„o controle externo em refe-
rÍncia ‡quele efetuado pelo Congresso Nacional, com o auxÌlio do Tribunal de
Contas da Uni„o, a teor do art. 71 do Texto Maior, in verbis:
ìArt. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser· exercido
com o auxÌlio do Tribunal de Contas da Uni„o...î
As competÍncias constitucionais do TCU dividem-se em parajudiciais e
fiscalizadoras. A funÁ„o parajudicial È desempenhada quando o Tribunal julga as
contas dos administradores e demais respons·veis por dinheiros, bens e valores
p˙blicos, nos processos de tomada e prestaÁ„o de contas anual ou tomada de
contas especial, bem assim quando aprecia a legalidade dos atos de admiss„o de
pessoal e de concess„o de aposentadorias, reformas e pensıes civis e militares,
para fins de registro.
As demais competÍncias constitucionais do TCU, de natureza fiscalizadora,
assim se resumem:
ï fiscalizar as aplicaÁıes de subvenÁıes e a ren˙ncia de receitas.
ï realizar inspeÁıes e auditorias por iniciativa prÛpria ou por solicitaÁ„o do
Congresso Nacional;
ï fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais;
ï fiscalizar a aplicaÁ„o de recursos da Uni„o repassados a Estados, ao Distrito
Federal ou a MunicÌpios;
ï prestar informaÁıes ao Congresso Nacional sobre fiscalizaÁıes realizadas;
ï aplicar sanÁıes e determinar as providÍncias necess·rias ao exato cumpri-
mento da lei, se verificada ilegalidade;
ï apurar den˙ncias apresentadas por qualquer cidad„o, partido polÌtico, as-
sociaÁ„o ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades;
ï fixar os coeficientes dos fundos de participaÁ„o dos Estados, do Distrito
Federal e dos MunicÌpios e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos
estaduais e ‡s prefeituras.
Dentre as missıes institucionais que a ConstituiÁ„o confere ao Tribunal, È
de mencionar aquelas de cunho tÈcnico-opinativo, das quais destacam-se: a
apreciaÁ„o e emiss„o de parecer prÈvio sobre as contas anuais do Presidente da
28
Rep˙blica e a emiss„o de pronunciamento conclusivo, por solicitaÁ„o da Comiss„o
Mista Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas n„o autorizadas.
Esta comiss„o, mencionada no ß 1o do art. 166 da Lei Maior, tem como atribuiÁıes
examinar e emitir parecer sobre os projetos de leis orÁament·rias e sobre as contas
prestadas pelo Presidente da Rep˙blica, alÈm de exercer o acompanhamento e a
fiscalizaÁ„o orÁament·ria.
AlÈm desse rol, a legislaÁ„o infraconstitucional atribui ao TCU outras com-
petÍncias extravagantes, sen„o vejamos:
ï a Lei n∫ 8.031/90, revogada pela Lei n∫ 9.491/97, que instituiu o Programa
Nacional de DesestatizaÁ„o incumbiu o TCU do acompanhamento dos pro-
cessos de privatizaÁıes e de concessıes de serviÁos p˙blicos;
ï o Estatuto JurÌdico das LicitaÁıes e contratos administrativos - Lei n∫ 8.666/
93, possibilitou a representaÁ„o ao TCU de qualquer irregularidade na sua
aplicaÁ„o;
ï a Lei n∫ 8.730/93 atribuiu ao Tribunal a competÍncia de verificar a legalidade
e legitimidade da evoluÁ„o patrimonial constante nas declaraÁıes de bens
e rendas a ele apresentadas pelos ocupantes de cargos, empregos ou funÁıes
nos Poderes Executivo, Legislativo e Judici·rio;
ï a Lei n∫ 9.452/97, que determinou a obrigatoriedade de que sejam notificadas
as c‚maras municipais, quando houverem sido liberados recursos federais
para os respectivos municÌpios, facultou ‡s referidas c‚maras representarem
ao TCU sobre o descumprimento da citada Lei.
O TCU tem sede no Distrito Federal e compıe-se de nove ministros, nome-
ados pelo Presidente da Rep˙blica, dos quais indica um terÁo, mediante aprovaÁ„o
do Senado Federal, e dois terÁos indicados pelo Congresso Nacional.
Em seus impedimentos e afastamentos, s„o os Ministros do TCU substitu-
Ìdos por Auditores do Tribunal, que s„o em n˙mero de trÍs, sendo nomeados
pelo Presidente da Rep˙blica, apÛs aprovados em concurso de provas e tÌtulos.
Junto ao Tribunal funciona um MinistÈrio P˙blico especializado, composto
por um Procurador-Geral, trÍs Subprocuradores-Gerais e quatro Procuradores.
O apoio tÈcnico e administrativo do Tribunal de Contas da Uni„o incumbe
‡ sua Secretaria, que se compıe de cinco unidades b·sicas: Secretaria-Geral de
Controle Externo, Secretaria-Geral das Sessıes, Secretaria-Geral de AdministraÁ„o,
Secretaria de Controle Interno e Instituto Serzedello CorrÍa, este encarregado da
seleÁ„o e treinamento de servidores. Vinculadas ‡ Secretaria-Geral de Controle
Externo est„o trinta e seis Secretarias de Controle Externo, sendo dez situadas
em BrasÌlia e as demais nas capitais dos estados.
Rep˙blica e a emiss„o de pronunciamento conclusivo, por solicitaÁ„o da Comiss„o
Mista Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas n„o autorizadas.
Esta comiss„o, mencionada no ß 1o do art. 166 da Lei Maior, tem como atribuiÁıes
examinar e emitir parecer sobre os projetos de leis orÁament·rias e sobre as contas
prestadas pelo Presidente da Rep˙blica, alÈm de exercer o acompanhamento e a
fiscalizaÁ„o orÁament·ria.
AlÈm desse rol, a legislaÁ„o infraconstitucional atribui ao TCU outras com-
petÍncias extravagantes, sen„o vejamos:
ï a Lei n∫ 8.031/90, revogada pela Lei n∫ 9.491/97, que instituiu o Programa
Nacional de DesestatizaÁ„o incumbiu o TCU do acompanhamento dos pro-
cessos de privatizaÁıes e de concessıes de serviÁos p˙blicos;
ï o Estatuto JurÌdico das LicitaÁıes e contratos administrativos - Lei n∫ 8.666/
93, possibilitou a representaÁ„o ao TCU de qualquer irregularidade na sua
aplicaÁ„o;
ï a Lei n∫ 8.730/93 atribuiu ao Tribunal a competÍncia de verificar a legalidade
e legitimidade da evoluÁ„o patrimonial constante nas declaraÁıes de bens
e rendas a ele apresentadas pelos ocupantes de cargos, empregos ou funÁıes
nos Poderes Executivo, Legislativo e Judici·rio;
ï a Lei n∫ 9.452/97, que determinou a obrigatoriedade de que sejam notificadas
as c‚maras municipais, quando houverem sido liberados recursos federais
para os respectivos municÌpios, facultou ‡s referidas c‚maras representarem
ao TCU sobre o descumprimento da citada Lei.
O TCU tem sede no Distrito Federal e compıe-se de nove ministros, nome-
ados pelo Presidente da Rep˙blica, dos quais indica um terÁo, mediante aprovaÁ„o
do Senado Federal, e dois terÁos indicados pelo Congresso Nacional.
Em seus impedimentos e afastamentos, s„o os Ministros do TCU substitu-
Ìdos por Auditores do Tribunal, que s„o em n˙mero de trÍs, sendo nomeados
pelo Presidente da Rep˙blica, apÛs aprovados em concurso de provas e tÌtulos.
Junto ao Tribunal funciona um MinistÈrio P˙blico especializado, composto
por um Procurador-Geral, trÍs Subprocuradores-Gerais e quatro Procuradores.
O apoio tÈcnico e administrativo do Tribunal de Contas da Uni„o incumbe
‡ sua Secretaria, que se compıe de cinco unidades b·sicas: Secretaria-Geral de
Controle Externo, Secretaria-Geral das Sessıes, Secretaria-Geral de AdministraÁ„o,
Secretaria de Controle Interno e Instituto Serzedello CorrÍa, este encarregado da
seleÁ„o e treinamento de servidores. Vinculadas ‡ Secretaria-Geral de Controle
Externo est„o trinta e seis Secretarias de Controle Externo, sendo dez situadas
em BrasÌlia e as demais nas capitais dos estados.
29
7. Dados gerenciais do TCU:
A seguir ser„o apresentados alguns dados gerenciais extraÌdos do RelatÛrio
Anual das Atividades do TCU que permitem visualizar a atuaÁ„o do Tribunal no
exercÌcio de 1997.
- Sessıes realizadas: o Tribunal funciona de 17 de janeiro a 16 de dezembro,
reunindo-se em sessıes ordin·rias e, quando necess·rio, em extraordin·rias, sem-
pre com a presenÁa do representante do MinistÈrio P˙blico junto ao Tribunal.
Em 1997, o Tribunal realizou 187 sessıes, sendo 120 ordin·rias e 67 extra-
ordin·rias, como demonstrado no Quadro n∫ 1:
QUADRO No 1
Sessões Realizadas
TIPO DE SESSÃO
COLEGIADO ORDINÁRIA EXTRAORDINÁRIA TOTAL
Pública Reservada
Plenário 44 10 48 102
1a Câmara 41 2 1 44
2a Câmara 35 4 2 41
TOTAL 120 16 51 187
- DeliberaÁıes aprovadas ou expedidas: em sua funÁ„o judicante, o Tribunal
expede acÛrd„os - quando se tratar de decis„o definitiva em processos de tomadas
ou prestaÁıes de contas e ainda de decis„o que resulte na imposiÁ„o de multa em
processos de fiscalizaÁ„o - e decisıes - nos demais casos.
No exercÌcio de 1997, o total de deliberaÁıes aprovadas encontra-se no
Quadro n∫ 2:
7. Dados gerenciais do TCU:
A seguir ser„o apresentados alguns dados gerenciais extraÌdos do RelatÛrio
Anual das Atividades do TCU que permitem visualizar a atuaÁ„o do Tribunal no
exercÌcio de 1997.
- Sessıes realizadas: o Tribunal funciona de 17 de janeiro a 16 de dezembro,
reunindo-se em sessıes ordin·rias e, quando necess·rio, em extraordin·rias, sem-
pre com a presenÁa do representante do MinistÈrio P˙blico junto ao Tribunal.
Em 1997, o Tribunal realizou 187 sessıes, sendo 120 ordin·rias e 67 extra-
ordin·rias, como demonstrado no Quadro n∫ 1:
QUADRO No 1
Sessões Realizadas
TIPO DE SESSÃO
COLEGIADO ORDINÁRIA EXTRAORDINÁRIA TOTAL
Pública Reservada
Plenário 44 10 48 102
1a Câmara 41 2 1 44
2a Câmara 35 4 2 41
TOTAL 120 16 51 187
- DeliberaÁıes aprovadas ou expedidas: em sua funÁ„o judicante, o Tribunal
expede acÛrd„os - quando se tratar de decis„o definitiva em processos de tomadas
ou prestaÁıes de contas e ainda de decis„o que resulte na imposiÁ„o de multa em
processos de fiscalizaÁ„o - e decisıes - nos demais casos.
No exercÌcio de 1997, o total de deliberaÁıes aprovadas encontra-se no
Quadro n∫ 2:
30
QUADRO N o 2
Acórdãos e Decisões Aprovados
COLEGIADO ACÓRDÃOS DECISÕES
Plenário 282 905
1a Câmara 593 344
2a Câmara 757 365
TOTAL 1.632 1.614
- Processos julgados ou apreciados: o Quadro n∫ 3 apresenta, por classe de
assunto, as quantidades de processos julgados ou apreciados em 1997.
QUADRO N o 3
Processos Julgados ou Apreciados
CLASSE DE ASSUNTO 1997
Levantamentos, Inspeções e Auditorias 460
Tomadas e Prestações de Contas Anuais 3.164
Tomadas de Contas Especiais 2.979
Admissões de Pessoal 2.521
Aposentadorias 2.963
Pensões Civis 630
Pensões Militares 64
Reformas 63
Denúncias 179
Consultas 25
Recursos 416
Representações 329
Administrativos 491
Outros Assuntos 365
TOTAL 14.649
O gr·fico n∫ 1 ilustra a distribuiÁ„o dos processos julgados ou apreciados
no perÌodo, agrupados pelas principais classes de assuntos.
QUADRO N o 2
Acórdãos e Decisões Aprovados
COLEGIADO ACÓRDÃOS DECISÕES
Plenário 282 905
1a Câmara 593 344
2a Câmara 757 365
TOTAL 1.632 1.614
- Processos julgados ou apreciados: o Quadro n∫ 3 apresenta, por classe de
assunto, as quantidades de processos julgados ou apreciados em 1997.
QUADRO N o 3
Processos Julgados ou Apreciados
CLASSE DE ASSUNTO 1997
Levantamentos, Inspeções e Auditorias 460
Tomadas e Prestações de Contas Anuais 3.164
Tomadas de Contas Especiais 2.979
Admissões de Pessoal 2.521
Aposentadorias 2.963
Pensões Civis 630
Pensões Militares 64
Reformas 63
Denúncias 179
Consultas 25
Recursos 416
Representações 329
Administrativos 491
Outros Assuntos 365
TOTAL 14.649
O gr·fico n∫ 1 ilustra a distribuiÁ„o dos processos julgados ou apreciados
no perÌodo, agrupados pelas principais classes de assuntos.
31
- CondenaÁ„o de respons·veis: dentre as competÍncias institucionais do
TCU, inclui-se a aplicaÁ„o de penalidades aos respons·veis por ilegalidades ou
irregularidades nos atos de gest„o. As sanÁıes previstas nas normas constitucionais,
legais e regimentais incluem desde a aplicaÁ„o de multa e devoluÁ„o do dÈbito
apurado, atÈ afastamento provisÛrio do cargo, solicitaÁ„o do arresto da declaraÁ„o
de indisponibilidade dos bens de respons·veis julgados em dÈbito, declaraÁ„o de
inidoneidade de licitantes e a inabilitaÁ„o para o exercÌcio de cargo em comiss„o
ou funÁ„o de confianÁa no ‚mbito da administraÁ„o p˙blica federal. Mencione-
se, ainda, a possibilidade da JustiÁa Eleitoral declarar inelegÌvel, na forma da Lei
Eleitoral, candidato que tenha suas contas rejeitadas pelo TCU nos 5 anos que
antecedem o pleito.
… de salientar que a cominaÁ„o das referidas penalidades n„o excluem a
aplicaÁ„o das sanÁıes penais e administrativas pelas autoridades competentes,
em virtude da independÍncia das inst‚ncias administrativas e judiciais.
No exercÌcio de 1997, o TCU apreciou 14.649 processos, dentre os quais
6.143 referem-se a tomadas e prestaÁıes de contas e tomadas de contas especiais.
Deste total, 1.071 foram julgadas irregulares, que condenaram os respectivos
respons·veis ao recolhimento de dÈbitos ou pagamentos de multas.
As contas julgadas irregulares, bem como as demais condenaÁıes
pecuni·rias, distribuem-se como mostrado no quadro no 4.
GRÁFICO N o 1
Distribuição dos Processos Julgados e Apreciados
Outros Assuntos
12%
Admissıes
17%
Concessıes
26%
Auditorias,
InspeÁıes e
Levantamentos
3%
Tomadas de
Contas Especiais
20%
Tomadas e
PrestaÁıes de
Contas
22%
- CondenaÁ„o de respons·veis: dentre as competÍncias institucionais do
TCU, inclui-se a aplicaÁ„o de penalidades aos respons·veis por ilegalidades ou
irregularidades nos atos de gest„o. As sanÁıes previstas nas normas constitucionais,
legais e regimentais incluem desde a aplicaÁ„o de multa e devoluÁ„o do dÈbito
apurado, atÈ afastamento provisÛrio do cargo, solicitaÁ„o do arresto da declaraÁ„o
de indisponibilidade dos bens de respons·veis julgados em dÈbito, declaraÁ„o de
inidoneidade de licitantes e a inabilitaÁ„o para o exercÌcio de cargo em comiss„o
ou funÁ„o de confianÁa no ‚mbito da administraÁ„o p˙blica federal. Mencione-
se, ainda, a possibilidade da JustiÁa Eleitoral declarar inelegÌvel, na forma da Lei
Eleitoral, candidato que tenha suas contas rejeitadas pelo TCU nos 5 anos que
antecedem o pleito.
… de salientar que a cominaÁ„o das referidas penalidades n„o excluem a
aplicaÁ„o das sanÁıes penais e administrativas pelas autoridades competentes,
em virtude da independÍncia das inst‚ncias administrativas e judiciais.
No exercÌcio de 1997, o TCU apreciou 14.649 processos, dentre os quais
6.143 referem-se a tomadas e prestaÁıes de contas e tomadas de contas especiais.
Deste total, 1.071 foram julgadas irregulares, que condenaram os respectivos
respons·veis ao recolhimento de dÈbitos ou pagamentos de multas.
As contas julgadas irregulares, bem como as demais condenaÁıes
pecuni·rias, distribuem-se como mostrado no quadro no 4.
GRÁFICO N o 1
Distribuição dos Processos Julgados e Apreciados
Outros Assuntos
12%
Admissıes
17%
Concessıes
26%
Auditorias,
InspeÁıes e
Levantamentos
3%
Tomadas de
Contas Especiais
20%
Tomadas e
PrestaÁıes de
Contas
22%
32
QUADRO N o 4
Con denação de Responsáveis
CONTAS IRREGULAR ES/ QUANTID ADE
ORIGEM DOS RECURSOS Processos Responsá veis
Convênios, Acordos e Ajustes 697 779
Subvenções, Auxílios e Contribuições 56 60
Royalties do Petróleo e Fundo Especial 113 113
Outros 205 302
TOTAL DE CONT AS IRREGUL ARES 1.071 1.254
Outras condenações 47 91
Processos arquivados por economia
processual 6 8
TOTAL GERAL 1.124 1.353
- ApreciaÁ„o de den˙ncias, consultas e representaÁıes: em 1997, o TCU
apurou 179 den˙ncias, das quais 35 (19%) foram consideradas improcedentes ou
n„o-acolhidas e 144 (81%) ensejaram determinaÁıes aos respons·veis ou ‡s uni-
dades tÈcnicas do prÛprio Tribunal, para a adoÁ„o de providÍncias em suas res-
pectivas esferas de atuaÁ„o.
- SolicitaÁıes do Congresso Nacional: o inciso VII do art. 71 da ConstituiÁ„o
Federal dispıe que compete ao TCU ìprestar as informaÁıes solicitadas pelo Con-
gresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Co-
missıes, sobre a fiscalizaÁ„o cont·bil, financeira, orÁament·ria, operacional e
patrimonial e sobre auditorias e inspeÁıes realizadas.î
Em 1997, foram acolhidas pelo Tribunal 70 solicitaÁıes oriundas do Con-
gresso Nacional, dentre as quais 31 referentes a informaÁıes sobre trabalhos e 39
referentes a pedidos de realizaÁ„o de auditorias e de fornecimento de cÛpias de
relatÛrios e informaÁıes diversas.
- Contas do Presidente da Rep˙blica: dentre as competÍncias do TCU, uma
de grande magnitude È a prevista no inciso I do art. 71 da ConstituiÁ„o Federal:
ìapreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Rep˙blica, mediante
parecer prÈvio que dever· ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimentoî.
O julgamento das contas do Presidente da Rep˙blica È efetuado pelo Con-
gresso Nacional, nos termos do art. 49, inciso IX da ConstituiÁ„o Federal. O TCU
limita-se ‡ emiss„o de parecer prÈvio, o qual dever· ser conclusivo quanto ‡ regu-
laridade dos documentos que retratam a gest„o do Governo Federal e quanto ‡
legalidade das operaÁıes cont·beis decorrentes da execuÁ„o dos programas e
projetos.
- Auditorias e inspeÁıes: Mediante consulta aos Ministros Relatores das
Listas de Unidades Jurisdicionadas, o Tribunal elabora planos especÌficos de audi-
QUADRO N o 4
Con denação de Responsáveis
CONTAS IRREGULAR ES/ QUANTID ADE
ORIGEM DOS RECURSOS Processos Responsá veis
Convênios, Acordos e Ajustes 697 779
Subvenções, Auxílios e Contribuições 56 60
Royalties do Petróleo e Fundo Especial 113 113
Outros 205 302
TOTAL DE CONT AS IRREGUL ARES 1.071 1.254
Outras condenações 47 91
Processos arquivados por economia
processual 6 8
TOTAL GERAL 1.124 1.353
- ApreciaÁ„o de den˙ncias, consultas e representaÁıes: em 1997, o TCU
apurou 179 den˙ncias, das quais 35 (19%) foram consideradas improcedentes ou
n„o-acolhidas e 144 (81%) ensejaram determinaÁıes aos respons·veis ou ‡s uni-
dades tÈcnicas do prÛprio Tribunal, para a adoÁ„o de providÍncias em suas res-
pectivas esferas de atuaÁ„o.
- SolicitaÁıes do Congresso Nacional: o inciso VII do art. 71 da ConstituiÁ„o
Federal dispıe que compete ao TCU ìprestar as informaÁıes solicitadas pelo Con-
gresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Co-
missıes, sobre a fiscalizaÁ„o cont·bil, financeira, orÁament·ria, operacional e
patrimonial e sobre auditorias e inspeÁıes realizadas.î
Em 1997, foram acolhidas pelo Tribunal 70 solicitaÁıes oriundas do Con-
gresso Nacional, dentre as quais 31 referentes a informaÁıes sobre trabalhos e 39
referentes a pedidos de realizaÁ„o de auditorias e de fornecimento de cÛpias de
relatÛrios e informaÁıes diversas.
- Contas do Presidente da Rep˙blica: dentre as competÍncias do TCU, uma
de grande magnitude È a prevista no inciso I do art. 71 da ConstituiÁ„o Federal:
ìapreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Rep˙blica, mediante
parecer prÈvio que dever· ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimentoî.
O julgamento das contas do Presidente da Rep˙blica È efetuado pelo Con-
gresso Nacional, nos termos do art. 49, inciso IX da ConstituiÁ„o Federal. O TCU
limita-se ‡ emiss„o de parecer prÈvio, o qual dever· ser conclusivo quanto ‡ regu-
laridade dos documentos que retratam a gest„o do Governo Federal e quanto ‡
legalidade das operaÁıes cont·beis decorrentes da execuÁ„o dos programas e
projetos.
- Auditorias e inspeÁıes: Mediante consulta aos Ministros Relatores das
Listas de Unidades Jurisdicionadas, o Tribunal elabora planos especÌficos de audi-
33
torias, os Planos Semestrais de Auditoria, que, em seguida, s„o apreciados pelo
Plen·rio em sessıes extraordin·rias de car·ter reservado.
Em 1997, foram planejadas 577 auditorias, sendo 358 aprovadas para o 1o
semestre e 219 para o 2o.
Por iniciativa do Plen·rio, das C‚maras ou dos prÛprios Relatores, pode,
independentemente de programaÁ„o, ser determinada a realizaÁ„o de inspeÁıes
para suprir omissıes e lacunas de informaÁıes, esclarecer d˙vidas ou apurar de-
n˙ncias quanto ‡ legalidade e ‡ legitimidade de fatos e atos administrativos.
TambÈm podem ser determinadas pelos Colegiados auditorias adicionais.
No exercÌcio de 1997, o TCU realizou 855 fiscalizaÁıes, das quais 462 cons-
tantes dos Planos Semestrais, 384 extraplanos e 9 realizadas em Ûrg„os e unidades
situadas no exterior.
O Quadro n∫ 5 apresenta as fiscalizaÁıes iniciadas em 1997, discriminadas
por modalidades.
GRÁFICO N o 2
Distribuição das Fiscalizações Iniciadas
Auditoria de
Sistemas
0,3%
Acompanhamento
1,8%
Auditoria via Sistema
Informatizado
1,3%
Auditoria
Operacional
6,0%
InspeÁ„o
29,1%
Auditoria
61,5%
torias, os Planos Semestrais de Auditoria, que, em seguida, s„o apreciados pelo
Plen·rio em sessıes extraordin·rias de car·ter reservado.
Em 1997, foram planejadas 577 auditorias, sendo 358 aprovadas para o 1o
semestre e 219 para o 2o.
Por iniciativa do Plen·rio, das C‚maras ou dos prÛprios Relatores, pode,
independentemente de programaÁ„o, ser determinada a realizaÁ„o de inspeÁıes
para suprir omissıes e lacunas de informaÁıes, esclarecer d˙vidas ou apurar de-
n˙ncias quanto ‡ legalidade e ‡ legitimidade de fatos e atos administrativos.
TambÈm podem ser determinadas pelos Colegiados auditorias adicionais.
No exercÌcio de 1997, o TCU realizou 855 fiscalizaÁıes, das quais 462 cons-
tantes dos Planos Semestrais, 384 extraplanos e 9 realizadas em Ûrg„os e unidades
situadas no exterior.
O Quadro n∫ 5 apresenta as fiscalizaÁıes iniciadas em 1997, discriminadas
por modalidades.
GRÁFICO N o 2
Distribuição das Fiscalizações Iniciadas
Auditoria de
Sistemas
0,3%
Acompanhamento
1,8%
Auditoria via Sistema
Informatizado
1,3%
Auditoria
Operacional
6,0%
InspeÁ„o
29,1%
Auditoria
61,5%
34
QUADRO N o 5
Fiscalizações Iniciadas no E xercício de 1997
MODALIDADE INICIADAS
Plano Extraplano Exterior TOTAL
Acompanhamento - 15 - 15
Auditoria 403 114 9 526
Auditoria de Sistemas 3 - - 3
Auditoria Operacional 45 6 - 51
Auditoria via Sistema Informatizado 11 - - 11
Inspeção - 249 - 249
TOTAL 462 384 9 855
O gr·fico n∫ 2 representa em percentuais a distribuiÁ„o das fiscalizaÁıes
discriminadas no quadro anterior.
SensÌvel ‡ emergÍncia de nova geraÁ„o de direitos tutelados pela Consti-
tuiÁ„o de 1988, o Tribunal incluiu em seu rol de atividades fiscalizadoras a auditoria
ambiental. Essa nova vertente do controle tem por escopo principal o desenvolvi-
mento de trabalhos de auditorias em entidades e Ûrg„os p˙blicos cuja atuaÁ„o
possa causar impacto no meio ambiente.
Encontra-se em fase de desenvolvimento, sob responsabilidade da Secretaria
de Auditorias e InspeÁıes do Tribunal - SAUDI -, projeto que dar· inÌcio ‡ atuaÁ„o
do TCU na ·rea de controle da gest„o ambiental de responsabilidade do Governo
Federal.
Outra nova ·rea na qual vÍm desenvolvendo-se tÈcnicas e metodologias
possibilitadoras do alargamento do espectro do controle externo È a avaliaÁ„o de
programas governamentais. As tÈcnicas de avaliaÁ„o de programas buscam fornecer
informaÁıes sistÍmicas sobre as aÁıes do governo, tecendo uma matriz entre os
meios disponibilizados, os fins propostos e os resultados obtidos. Esse nova mo-
dalidade de auditoria encontra-se em fase de operacionalizaÁ„o por intermÈdio
de sete projetos-pilotos nas ·reas de sa˙de, educaÁ„o, meio ambiente, defesa infra-
estrutura e receita. TrÍs dos referidos projetos fazem parte do Plano de Metas
ìBrasil em AÁ„oî.
- Atos sujeitos a registros: como j· vimos, o TCU tem a competÍncia cons-
titucional de apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de afmiss„o de
pessoal e de concess„o de aposentadorias, reformas e pensıes das administraÁıes
direta e indireta, inclusive das fundaÁıes instituÌdas e mantidas pelo Poder P˙blico.
O Quadro n∫ 9 discrimina a quantidade de atos apreciados ao longo de
1997.
QUADRO N o 5
Fiscalizações Iniciadas no E xercício de 1997
MODALIDADE INICIADAS
Plano Extraplano Exterior TOTAL
Acompanhamento - 15 - 15
Auditoria 403 114 9 526
Auditoria de Sistemas 3 - - 3
Auditoria Operacional 45 6 - 51
Auditoria via Sistema Informatizado 11 - - 11
Inspeção - 249 - 249
TOTAL 462 384 9 855
O gr·fico n∫ 2 representa em percentuais a distribuiÁ„o das fiscalizaÁıes
discriminadas no quadro anterior.
SensÌvel ‡ emergÍncia de nova geraÁ„o de direitos tutelados pela Consti-
tuiÁ„o de 1988, o Tribunal incluiu em seu rol de atividades fiscalizadoras a auditoria
ambiental. Essa nova vertente do controle tem por escopo principal o desenvolvi-
mento de trabalhos de auditorias em entidades e Ûrg„os p˙blicos cuja atuaÁ„o
possa causar impacto no meio ambiente.
Encontra-se em fase de desenvolvimento, sob responsabilidade da Secretaria
de Auditorias e InspeÁıes do Tribunal - SAUDI -, projeto que dar· inÌcio ‡ atuaÁ„o
do TCU na ·rea de controle da gest„o ambiental de responsabilidade do Governo
Federal.
Outra nova ·rea na qual vÍm desenvolvendo-se tÈcnicas e metodologias
possibilitadoras do alargamento do espectro do controle externo È a avaliaÁ„o de
programas governamentais. As tÈcnicas de avaliaÁ„o de programas buscam fornecer
informaÁıes sistÍmicas sobre as aÁıes do governo, tecendo uma matriz entre os
meios disponibilizados, os fins propostos e os resultados obtidos. Esse nova mo-
dalidade de auditoria encontra-se em fase de operacionalizaÁ„o por intermÈdio
de sete projetos-pilotos nas ·reas de sa˙de, educaÁ„o, meio ambiente, defesa infra-
estrutura e receita. TrÍs dos referidos projetos fazem parte do Plano de Metas
ìBrasil em AÁ„oî.
- Atos sujeitos a registros: como j· vimos, o TCU tem a competÍncia cons-
titucional de apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de afmiss„o de
pessoal e de concess„o de aposentadorias, reformas e pensıes das administraÁıes
direta e indireta, inclusive das fundaÁıes instituÌdas e mantidas pelo Poder P˙blico.
O Quadro n∫ 9 discrimina a quantidade de atos apreciados ao longo de
1997.
35
QUADRO N o 9
Atos de Admissão e de Concessão Apreciados
SISTEMA REGISTRO ADMIS-
SÕES
APOSENTADORIAS
E REFORMAS
PENSÕES
CIVIS E
MILITARES
TOTAL
CONCEDIDO 2.311 570 2.881
CONVENCIONAL DENEGADO 50 7 57
SUBTOTAL 2.361 577 2.938
CONCEDIDO 19.109 5.069 1.467 25.645
INFORMATIZADO DENEGADO 4 22 1 27
SUBTOTAL 19.113 5.091 1.468 25.672
TOTAL 19.113 7.452 2.045 28.610
- Acompanhamento de privatizaÁıes e de concessıes e permissıes de ser-
viÁos p˙blicos: a Lei n∫ 9.491/97, que substituiu a Lei n∫ 8.031/90, ao regular o
Programa Nacional de DesestatizaÁ„o - PND, atribui ao TCU a incumbÍncia de
acompanhar os processos de privatizaÁıes, mediante o exame da documentaÁ„o
enviada pelo gestor do Fundo Nacional de DesestatizaÁ„o- o BNDES -, fiscalizan-
do-os sob a Ûtica da legalidade, legitimidade e economicidade.
Afigura, tambÈm, no rol de atribuiÁıes do Tribunal, o acompanhamento
de processos de concessıes de serviÁos p˙blicos e de obras p˙blicas e de permissıes
de serviÁos p˙blicos.
No ano de 1997, o TCU acompanjou os processos de privatizaÁ„o, no todo
ou em apenas alguns est·gios ainda, das seguintes entidades:
- Companhia Vale do Rio Doce - CVRD;
- MineraÁ„o CaraÌba Ltda.;
- Ind˙stria CarboquÌmica Catarinense S.A;
- Companhia PetroquÌmica do Nordeste S.A - COPENE;
- Companhia Sider˙rgica Nacional - CSN;
- Petroflex - Ind˙stria e ComÈrcio S.A;
- Banco Meridional do Brasil S.A;
- AÁo Minas Gerais S.A - AÁominas;
Foram apreciados os processos relativos ‡ outorga da Concess„o do ServiÁo
MÛvel Celular - Banda ìBî, referente ‡ ·rea 7, e ‡ liquidaÁ„o da Companhia Lloyd
Brasileiro - Lloydbr·s.
O TCU acompanhou, tambÈm, os procedimentos legais que antecedem a
privatizaÁ„o de Furnas Centrais ElÈtricas, Eletrobr·s e Eletrosul, bem como realizou
auditoria na Eletrobr·s para verificar os estudos de modelagem do setor elÈtrico,
executados por empresas de consultoria, sob supervis„o do MinistÈrio das Minas
QUADRO N o 9
Atos de Admissão e de Concessão Apreciados
SISTEMA REGISTRO ADMIS-
SÕES
APOSENTADORIAS
E REFORMAS
PENSÕES
CIVIS E
MILITARES
TOTAL
CONCEDIDO 2.311 570 2.881
CONVENCIONAL DENEGADO 50 7 57
SUBTOTAL 2.361 577 2.938
CONCEDIDO 19.109 5.069 1.467 25.645
INFORMATIZADO DENEGADO 4 22 1 27
SUBTOTAL 19.113 5.091 1.468 25.672
TOTAL 19.113 7.452 2.045 28.610
- Acompanhamento de privatizaÁıes e de concessıes e permissıes de ser-
viÁos p˙blicos: a Lei n∫ 9.491/97, que substituiu a Lei n∫ 8.031/90, ao regular o
Programa Nacional de DesestatizaÁ„o - PND, atribui ao TCU a incumbÍncia de
acompanhar os processos de privatizaÁıes, mediante o exame da documentaÁ„o
enviada pelo gestor do Fundo Nacional de DesestatizaÁ„o- o BNDES -, fiscalizan-
do-os sob a Ûtica da legalidade, legitimidade e economicidade.
Afigura, tambÈm, no rol de atribuiÁıes do Tribunal, o acompanhamento
de processos de concessıes de serviÁos p˙blicos e de obras p˙blicas e de permissıes
de serviÁos p˙blicos.
No ano de 1997, o TCU acompanjou os processos de privatizaÁ„o, no todo
ou em apenas alguns est·gios ainda, das seguintes entidades:
- Companhia Vale do Rio Doce - CVRD;
- MineraÁ„o CaraÌba Ltda.;
- Ind˙stria CarboquÌmica Catarinense S.A;
- Companhia PetroquÌmica do Nordeste S.A - COPENE;
- Companhia Sider˙rgica Nacional - CSN;
- Petroflex - Ind˙stria e ComÈrcio S.A;
- Banco Meridional do Brasil S.A;
- AÁo Minas Gerais S.A - AÁominas;
Foram apreciados os processos relativos ‡ outorga da Concess„o do ServiÁo
MÛvel Celular - Banda ìBî, referente ‡ ·rea 7, e ‡ liquidaÁ„o da Companhia Lloyd
Brasileiro - Lloydbr·s.
O TCU acompanhou, tambÈm, os procedimentos legais que antecedem a
privatizaÁ„o de Furnas Centrais ElÈtricas, Eletrobr·s e Eletrosul, bem como realizou
auditoria na Eletrobr·s para verificar os estudos de modelagem do setor elÈtrico,
executados por empresas de consultoria, sob supervis„o do MinistÈrio das Minas
36
e Energia. Outrossim, foi dado inÌcio ao acompanhamento dos processos de
privatizaÁ„o dos portos.
- FiscalizaÁ„o de atos, contratos, convÍnios e similares: a fiscalizaÁ„o da
aplicaÁ„o de recursos repassados pela Uni„o, mediante convÍnio, acordo, ajuste
ou outros instrumentos congÍneres, a estados, ao Distrito Federal e a municÌpios,
incumbe ao TCU, ante o que dispıe o art. 71, inciso VI da ConstituiÁ„o.
Procede-se a esta fiscalizaÁ„o de forma eventual, atravÈs do exame das pres-
taÁıes de contas dos Ûrg„os repassadores dos recursos, cujos processos, na hipÛtese
de irregularidades, s„o encaminhados ao Tribunal pelos Ûrg„os setoriais de con-
trole interno, a quem compete a fiscalizaÁ„o sistÍmica desta espÈcie de
transferÍncia de recursos federais. Em casos de den˙ncias ou se constatados
indÌcios"de irregularidades, s„o realizadas auditorias e inspeÁıes.
Verificada a omiss„o no dever de prestar contas ou a n„o comprovaÁ„o da
aplicaÁ„o dos recursos, compete ao Ûrg„o setorial de controle interno a instauraÁ„o
de tomada de contas especial para apuraÁ„o dos fatos, identificaÁ„o dos respons·-
veis e quantificaÁ„o do dano, encaminhando o processo ao Tribunal para julga-
mento.
8. O papel do controle interno no processo de controle
Deflui do Texto Constitucional que a fiscalizaÁ„o cont·bil, financeira, orÁa-
ment·ria, operacional e patrimonial da Uni„o e das entidades da administraÁ„o
direta e indireta, ser· exercida mediante controle externo, pelo Congresso Nacio-
nal, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Diferentemente das constituiÁıes passadas, a Carta PolÌtica de 1988 estatui
que os trÍs Poderes da Uni„o manter„o, de forma integrada, sistema de controle
interno dentro de suas respectivas estruturas administrativas. Com isso, foi
conferida maior autonomia aos Poderes Legislativo e Judici·rio, acentuando as
caracterÌsticas de harmonia e independÍncia entre os Poderes.
AlÈm do apoio ao controle externo, a Lei Maior estabelece como finalidades
do controle interno a avaliaÁ„o das metas previstas no plano plurianual, a execuÁ„o
dos programas de governo e dos orÁamentos da Uni„o; a comprovaÁ„o da legalida-
de e avaliaÁ„o dos resultados, quanto ‡ efic·cia e eficiÍncia, da gest„o financeira e
patrimonial nos Ûrg„os e entidades da administraÁ„o federal; o exercÌcio do con-
trole das operaÁıes de crÈdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
da Uni„o; o controle do endividamento federal e a elaboraÁ„o da programaÁ„o
financeira do Tesouro Nacional.
Conquanto autÙnomo, È ineg·vel a funÁ„o preparatÛria que, em alguns
casos, o controle interno exerce em relaÁ„o ao controle externo. Nesse sentido,
saliente-se que nos normativos pertinentes aos processos de contas, s„o elencados
dentre os elementos necess·rios ao exame das tomada e prestaÁıes de contas, o
relatÛrio e o certificado de auditoria emitidos pelo controle interno setorial.
Ademais, a organizaÁ„o desses processos cumpre ‡s CISETs, que, apÛs analis·-los
e Energia. Outrossim, foi dado inÌcio ao acompanhamento dos processos de
privatizaÁ„o dos portos.
- FiscalizaÁ„o de atos, contratos, convÍnios e similares: a fiscalizaÁ„o da
aplicaÁ„o de recursos repassados pela Uni„o, mediante convÍnio, acordo, ajuste
ou outros instrumentos congÍneres, a estados, ao Distrito Federal e a municÌpios,
incumbe ao TCU, ante o que dispıe o art. 71, inciso VI da ConstituiÁ„o.
Procede-se a esta fiscalizaÁ„o de forma eventual, atravÈs do exame das pres-
taÁıes de contas dos Ûrg„os repassadores dos recursos, cujos processos, na hipÛtese
de irregularidades, s„o encaminhados ao Tribunal pelos Ûrg„os setoriais de con-
trole interno, a quem compete a fiscalizaÁ„o sistÍmica desta espÈcie de
transferÍncia de recursos federais. Em casos de den˙ncias ou se constatados
indÌcios"de irregularidades, s„o realizadas auditorias e inspeÁıes.
Verificada a omiss„o no dever de prestar contas ou a n„o comprovaÁ„o da
aplicaÁ„o dos recursos, compete ao Ûrg„o setorial de controle interno a instauraÁ„o
de tomada de contas especial para apuraÁ„o dos fatos, identificaÁ„o dos respons·-
veis e quantificaÁ„o do dano, encaminhando o processo ao Tribunal para julga-
mento.
8. O papel do controle interno no processo de controle
Deflui do Texto Constitucional que a fiscalizaÁ„o cont·bil, financeira, orÁa-
ment·ria, operacional e patrimonial da Uni„o e das entidades da administraÁ„o
direta e indireta, ser· exercida mediante controle externo, pelo Congresso Nacio-
nal, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Diferentemente das constituiÁıes passadas, a Carta PolÌtica de 1988 estatui
que os trÍs Poderes da Uni„o manter„o, de forma integrada, sistema de controle
interno dentro de suas respectivas estruturas administrativas. Com isso, foi
conferida maior autonomia aos Poderes Legislativo e Judici·rio, acentuando as
caracterÌsticas de harmonia e independÍncia entre os Poderes.
AlÈm do apoio ao controle externo, a Lei Maior estabelece como finalidades
do controle interno a avaliaÁ„o das metas previstas no plano plurianual, a execuÁ„o
dos programas de governo e dos orÁamentos da Uni„o; a comprovaÁ„o da legalida-
de e avaliaÁ„o dos resultados, quanto ‡ efic·cia e eficiÍncia, da gest„o financeira e
patrimonial nos Ûrg„os e entidades da administraÁ„o federal; o exercÌcio do con-
trole das operaÁıes de crÈdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
da Uni„o; o controle do endividamento federal e a elaboraÁ„o da programaÁ„o
financeira do Tesouro Nacional.
Conquanto autÙnomo, È ineg·vel a funÁ„o preparatÛria que, em alguns
casos, o controle interno exerce em relaÁ„o ao controle externo. Nesse sentido,
saliente-se que nos normativos pertinentes aos processos de contas, s„o elencados
dentre os elementos necess·rios ao exame das tomada e prestaÁıes de contas, o
relatÛrio e o certificado de auditoria emitidos pelo controle interno setorial.
Ademais, a organizaÁ„o desses processos cumpre ‡s CISETs, que, apÛs analis·-los
37
e sobre eles se manifestarem, encaminham-nos ao TCU. Repise-se, ainda, que
diante da constataÁ„o de qualquer irregularidade ou ilegalidade, impıe-se aos
respons·veis pelo controle interno dar imediata ciÍncia ao Tribunal, sob pena de
solidariedade.
Como visto, o controle interno n„o se restringe ao controle da legalidade,
da verificaÁ„o da conformidade da realizaÁ„o da despesa e da receita e ‡s normas
vigentes. Desenvolve-se, tambÈm, sob o prisma da efic·cia e da eficiÍncia da gest„o
financeira, orÁament·ria e patrimonial, exercendo o controle da economicidade,
representado pelo equilÌbrio entre o mÌnimo de custo e o m·ximo de benefÌcio.
… de ressaltar, por oportuno, a existÍncia de sobreposiÁ„o de funÁıes de
controle entre os sistemas de controle interno e externo. Tal se d· sobretudo em
raz„o da falta de normativos que enfoquem globalmente o processo de controle.
O que se tem, na pr·tica, s„o procedimentos estanques que, muitas vezes, pela
sua desarmonia, dificultam e postergam as aÁıes fiscalizatÛrias.
9. Reforma do Estado e controle
9. 1 - O Plano Diretor da Reforma do Estado
A abordagem do tema ìcontroleî, ao meu ver, n„o poderia prescindir da
an·lise dos novos moldes institucionais trazidas pelas recentes reformas rrocedidas
no ‚mbito da AdministraÁ„o P˙blica Federal.
A reforma do aparelho estatal vem sendo implementada de acordo com o
Plano Diretor da Reforma do Estado, elaborado pelo MinistÈrio da AdministraÁ„o
e Reforma do Estado - MARE, aprovado pela C‚mara da Reforma do Estado, na
reuni„o de 21 de setembro de 1995.
O Plano foi elaborado por determinaÁ„o do Presidente da Rep˙blica para
definir objetivos e estabelecer diretrizes para a reforma da AdministraÁ„o P˙blica
Brasileira, reorganizando as estruturas da AdministraÁ„o com Ínfase na qualidade
e produtividade do setor p˙blico.
Pretendeu-se criar condiÁıes para o desenvolvimento de uma AdministraÁ„o
P˙blica calcada em conceitos de administraÁ„o e eficiÍncia, orientada para o con-
trole de resultados. Essa nova AdministraÁ„o teria o cidad„o como ìcliente privi-
legiadoî dos serviÁos p˙blicos prestados pelo Estado, atendendo-o por intermÈdio
de uma atuaÁ„o mais descentralizada, atravÈs de parcerias com entidades n„o-
estatais.
Sob a Ûtica do controle, importa-nos os objetivos gerais colimados com a
implementaÁ„o da Reforma, considerados dentro do novo quadro institucional
que se delineia. Faz-se necess·rio, entretanto, sejam postos alguns conceitos
firmados no citado Plano Diretor, concernentes ‡ estrutura do aparelho estatal,
bem assim ‡ forma de propriedade p˙blica n„o-estatal, sen„o vejamos:
a) N˙cleo EstratÈgico: … o setor onde as decisıes estratÈgicas s„o tomadas.
Corresponde aos Poderes Legislativo e Judici·rio, ao MinistÈrio P˙blico e,
e sobre eles se manifestarem, encaminham-nos ao TCU. Repise-se, ainda, que
diante da constataÁ„o de qualquer irregularidade ou ilegalidade, impıe-se aos
respons·veis pelo controle interno dar imediata ciÍncia ao Tribunal, sob pena de
solidariedade.
Como visto, o controle interno n„o se restringe ao controle da legalidade,
da verificaÁ„o da conformidade da realizaÁ„o da despesa e da receita e ‡s normas
vigentes. Desenvolve-se, tambÈm, sob o prisma da efic·cia e da eficiÍncia da gest„o
financeira, orÁament·ria e patrimonial, exercendo o controle da economicidade,
representado pelo equilÌbrio entre o mÌnimo de custo e o m·ximo de benefÌcio.
… de ressaltar, por oportuno, a existÍncia de sobreposiÁ„o de funÁıes de
controle entre os sistemas de controle interno e externo. Tal se d· sobretudo em
raz„o da falta de normativos que enfoquem globalmente o processo de controle.
O que se tem, na pr·tica, s„o procedimentos estanques que, muitas vezes, pela
sua desarmonia, dificultam e postergam as aÁıes fiscalizatÛrias.
9. Reforma do Estado e controle
9. 1 - O Plano Diretor da Reforma do Estado
A abordagem do tema ìcontroleî, ao meu ver, n„o poderia prescindir da
an·lise dos novos moldes institucionais trazidas pelas recentes reformas rrocedidas
no ‚mbito da AdministraÁ„o P˙blica Federal.
A reforma do aparelho estatal vem sendo implementada de acordo com o
Plano Diretor da Reforma do Estado, elaborado pelo MinistÈrio da AdministraÁ„o
e Reforma do Estado - MARE, aprovado pela C‚mara da Reforma do Estado, na
reuni„o de 21 de setembro de 1995.
O Plano foi elaborado por determinaÁ„o do Presidente da Rep˙blica para
definir objetivos e estabelecer diretrizes para a reforma da AdministraÁ„o P˙blica
Brasileira, reorganizando as estruturas da AdministraÁ„o com Ínfase na qualidade
e produtividade do setor p˙blico.
Pretendeu-se criar condiÁıes para o desenvolvimento de uma AdministraÁ„o
P˙blica calcada em conceitos de administraÁ„o e eficiÍncia, orientada para o con-
trole de resultados. Essa nova AdministraÁ„o teria o cidad„o como ìcliente privi-
legiadoî dos serviÁos p˙blicos prestados pelo Estado, atendendo-o por intermÈdio
de uma atuaÁ„o mais descentralizada, atravÈs de parcerias com entidades n„o-
estatais.
Sob a Ûtica do controle, importa-nos os objetivos gerais colimados com a
implementaÁ„o da Reforma, considerados dentro do novo quadro institucional
que se delineia. Faz-se necess·rio, entretanto, sejam postos alguns conceitos
firmados no citado Plano Diretor, concernentes ‡ estrutura do aparelho estatal,
bem assim ‡ forma de propriedade p˙blica n„o-estatal, sen„o vejamos:
a) N˙cleo EstratÈgico: … o setor onde as decisıes estratÈgicas s„o tomadas.
Corresponde aos Poderes Legislativo e Judici·rio, ao MinistÈrio P˙blico e,
38
no Poder Executivo, ao Presidente da Rep˙blica, aos ministros de Estado e
seus auxiliares e assessores diretos, respons·veis pelo planejamento e for-
mulaÁ„o de polÌticas p˙blicas. … o Governo, propriamente dito.
b) Atividades Exclusivas: Compıem-se dos serviÁos que sÛ o Estado pode re-
alizar, que decorrem dos poderes de fiscalizar, regulamentar e fomentar.
Tem-se como exemplo: a cobranÁa e fiscalizaÁ„o dos impostos, a previdÍncia
social b·sica, o subsÌdio ‡ educaÁ„o b·sica etc. Ser„o executados pelas
chamadas agÍncias autÙnomas.
c) ServiÁos n„o-exclusivos: Setor em que o Estado atua concomitantemente
com outras organizaÁıes n„o-estatais, prestando serviÁos concernentes a
direitos humanos fundamentais, como sa˙de e educaÁ„o. As instituiÁıes
estatais atuantes neste setor n„o tem o poder de Estado. … o caso de
universidades, hospitais, museus etc. Tais serviÁos seriam prestados pelas
organizaÁıes sociais
d) ProduÁ„o de bens e serviÁos para o mercado: ¡rea das atividades econÙmicas
empresariais, voltadas para o lucro, mas que ainda permanecem no Estado.
e) Propriedade p˙blica n„o-estatal: Trata-se de um tertium genus agregado ‡
dicotomia cl·ssica entre propriedade privada e propriedade estatal. … cons-
tituÌda pelo patrimÙnio das organizaÁıes sociais sem fins lucrativos, voltadas
diretamente ao atendimento do interesse p˙blico, cuja propriedade n„o
pertence a indivÌduo ou grupo algum. Cabe salientar que as formas de pro-
priedade tÍm adequaÁ„o diferida para cada setor do aparelho estatal.
f) Contrato de gest„o: … o meio pelo qual o n˙cleo estratÈgico e as entidades
que n„o executam as atividades e os serviÁos n„o-exclusivos do Estado
estabelecer„o as metas, quantitativas e qualitativas, e os meios de
atingimento destas. … instrumento de educaÁ„o, controle e sanÁ„o dos entes
descentralizados e auxiliares do Estado.
Nessa ordem de idÈias, destaco as seguintes metas perquiridas no Plano
Diretor:
ï aumento de governabilidade do Estado, orientando suas aÁıes para o aten-
dimento e satisfaÁ„o dos ìcidad„os-clientesî;
ï limitaÁ„o da aÁ„o estatal ‡quelas funÁıes que lhe sejam prÛprias,
preordenando os serviÁos n„o-exclusivos para a propriedade p˙blica n„o-
estatal, e a produÁ„o de bens e serviÁos para a iniciativa privada;
ï transferÍncia para estados e municÌpios das aÁıes de car·ter local,
remanescendo ‡ Uni„o somente as aÁıes de car·ter emergencial;
ï transferÍncia das aÁıes de car·ter regional para os estados, de maneira a
proporcionar uma maior parceria entre os estados e a Uni„o.
no Poder Executivo, ao Presidente da Rep˙blica, aos ministros de Estado e
seus auxiliares e assessores diretos, respons·veis pelo planejamento e for-
mulaÁ„o de polÌticas p˙blicas. … o Governo, propriamente dito.
b) Atividades Exclusivas: Compıem-se dos serviÁos que sÛ o Estado pode re-
alizar, que decorrem dos poderes de fiscalizar, regulamentar e fomentar.
Tem-se como exemplo: a cobranÁa e fiscalizaÁ„o dos impostos, a previdÍncia
social b·sica, o subsÌdio ‡ educaÁ„o b·sica etc. Ser„o executados pelas
chamadas agÍncias autÙnomas.
c) ServiÁos n„o-exclusivos: Setor em que o Estado atua concomitantemente
com outras organizaÁıes n„o-estatais, prestando serviÁos concernentes a
direitos humanos fundamentais, como sa˙de e educaÁ„o. As instituiÁıes
estatais atuantes neste setor n„o tem o poder de Estado. … o caso de
universidades, hospitais, museus etc. Tais serviÁos seriam prestados pelas
organizaÁıes sociais
d) ProduÁ„o de bens e serviÁos para o mercado: ¡rea das atividades econÙmicas
empresariais, voltadas para o lucro, mas que ainda permanecem no Estado.
e) Propriedade p˙blica n„o-estatal: Trata-se de um tertium genus agregado ‡
dicotomia cl·ssica entre propriedade privada e propriedade estatal. … cons-
tituÌda pelo patrimÙnio das organizaÁıes sociais sem fins lucrativos, voltadas
diretamente ao atendimento do interesse p˙blico, cuja propriedade n„o
pertence a indivÌduo ou grupo algum. Cabe salientar que as formas de pro-
priedade tÍm adequaÁ„o diferida para cada setor do aparelho estatal.
f) Contrato de gest„o: … o meio pelo qual o n˙cleo estratÈgico e as entidades
que n„o executam as atividades e os serviÁos n„o-exclusivos do Estado
estabelecer„o as metas, quantitativas e qualitativas, e os meios de
atingimento destas. … instrumento de educaÁ„o, controle e sanÁ„o dos entes
descentralizados e auxiliares do Estado.
Nessa ordem de idÈias, destaco as seguintes metas perquiridas no Plano
Diretor:
ï aumento de governabilidade do Estado, orientando suas aÁıes para o aten-
dimento e satisfaÁ„o dos ìcidad„os-clientesî;
ï limitaÁ„o da aÁ„o estatal ‡quelas funÁıes que lhe sejam prÛprias,
preordenando os serviÁos n„o-exclusivos para a propriedade p˙blica n„o-
estatal, e a produÁ„o de bens e serviÁos para a iniciativa privada;
ï transferÍncia para estados e municÌpios das aÁıes de car·ter local,
remanescendo ‡ Uni„o somente as aÁıes de car·ter emergencial;
ï transferÍncia das aÁıes de car·ter regional para os estados, de maneira a
proporcionar uma maior parceria entre os estados e a Uni„o.
39
9.2 - OrganizaÁıes sociais e agÍncias autÙnomas
A moldura institucional na qual teria lugar a Reforma j· viceja entre nÛs,
com a ediÁ„o da Lei n∞ 9.637, de 15 de maio ˙ltimo, e do Decreto n∞ 2.487, de 2 de
fevereiro do ano em curso. Estes diplomas legais dispıe, respectivamente, sobre
a qualificaÁ„o de entidades como organizaÁıes sociais, criando o Programa Nacional
de PublicizaÁ„o, e sobre a qualificaÁ„o de autarquias e fundaÁıes como agÍncias
executivas, estabelecendo critÈrios e procedimentos para a elaboraÁ„o, acompa-
nhamento e avaliaÁ„o dos contratos de gest„o.
O ineditismo destas formas organizacionais marca uma nova fase no pano-
rama institucional no Brasil, inaugurada pelo Programa Nacional de DesestatizaÁ„o
- PND -, que vem logrando reduzir a participaÁ„o do Estado na produÁ„o voltada
para o mercado.
Por intermÈdio desta nova tipologia de entidades, garantir-se-· significativa
reduÁ„o nas componentes burocr·ticas verificadas no setor de atividades exclusivas
do Estado, bem como a maciÁa diminuiÁ„o da presenÁa estatal na prestaÁ„o de
serviÁos n„o-exclusivos, tudo dentro de uma nova perspectiva de eficiÍncia e afe-
riÁ„o de resultados.
Como È sabido, o Estado Social n„o tem condiÁıes de atender
satisfatoriamente aos m˙ltiplos serviÁos p˙blicos de interesse coletivo que lhe
incumbem. A idÈia de ìpublicizaÁ„oî decorre da possibilidade desses serviÁos se-
rem executados por entes p˙blicos n„o-estatais, como associaÁıes ou consÛrcios
de usu·rios, fundaÁıes e organizaÁıes n„o governamentais sem fins lucrativos,
sempre sob a fiscalizaÁ„o e supervis„o imediata do Estado. N„o se deve pensar
em retorno ao antigo Estado Liberal. Ao contr·rio, tem-se um novo Estado Social
que chama a sociedade, por intermÈdio das organizaÁıes privadas, a colaborar na
consecuÁ„o dos fins sociais do Estado.
O Programa Nacional de PublicizaÁ„o tem por escopo a qualificaÁ„o como
organizaÁıes sociais (OS), de pessoas jurÌdicas de direito privado, sem fins lucra-
tivos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, ‡ pesquisa cientÌfica, ao desen-
volvimento tecnolÛgico, ‡ proteÁ„o e preservaÁ„o do meio ambiente, ‡ cultura e ‡
sa˙de (art. 1o, caput, da Lei n∫ 9.637/98).
A organizaÁ„o assim qualificada absorver· atividades e serviÁos prestados
por instituiÁıes ou Ûrg„os p˙blicos federais, que ser„o extintos para esse fim. A
organizaÁ„o social poder· incorporar o patrimÙnio e o acervo do Ûrg„o extinto.
O Ûrg„o deliberativo m·ximo das OS ser· o Conselho de AdministraÁ„o,
cuja composiÁ„o deve observar o disposto na Lei, de forma que 20 a 40% de
membros natos sejam representantes do Poder P˙blico, 20 a 30% de membros
natos sejam representantes da sociedade civil, definidos pelo estatuto, 10 a 30%
de membros eleitos pelos demais integrantes do Conselho, dentre pessoas de
notÛria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral, atÈ 10% de
membros indicados ou eleitos na forma do estatuto, e, no caso de associaÁ„o civil,
atÈ 10% eleito dentre os membros ou associados.
9.2 - OrganizaÁıes sociais e agÍncias autÙnomas
A moldura institucional na qual teria lugar a Reforma j· viceja entre nÛs,
com a ediÁ„o da Lei n∞ 9.637, de 15 de maio ˙ltimo, e do Decreto n∞ 2.487, de 2 de
fevereiro do ano em curso. Estes diplomas legais dispıe, respectivamente, sobre
a qualificaÁ„o de entidades como organizaÁıes sociais, criando o Programa Nacional
de PublicizaÁ„o, e sobre a qualificaÁ„o de autarquias e fundaÁıes como agÍncias
executivas, estabelecendo critÈrios e procedimentos para a elaboraÁ„o, acompa-
nhamento e avaliaÁ„o dos contratos de gest„o.
O ineditismo destas formas organizacionais marca uma nova fase no pano-
rama institucional no Brasil, inaugurada pelo Programa Nacional de DesestatizaÁ„o
- PND -, que vem logrando reduzir a participaÁ„o do Estado na produÁ„o voltada
para o mercado.
Por intermÈdio desta nova tipologia de entidades, garantir-se-· significativa
reduÁ„o nas componentes burocr·ticas verificadas no setor de atividades exclusivas
do Estado, bem como a maciÁa diminuiÁ„o da presenÁa estatal na prestaÁ„o de
serviÁos n„o-exclusivos, tudo dentro de uma nova perspectiva de eficiÍncia e afe-
riÁ„o de resultados.
Como È sabido, o Estado Social n„o tem condiÁıes de atender
satisfatoriamente aos m˙ltiplos serviÁos p˙blicos de interesse coletivo que lhe
incumbem. A idÈia de ìpublicizaÁ„oî decorre da possibilidade desses serviÁos se-
rem executados por entes p˙blicos n„o-estatais, como associaÁıes ou consÛrcios
de usu·rios, fundaÁıes e organizaÁıes n„o governamentais sem fins lucrativos,
sempre sob a fiscalizaÁ„o e supervis„o imediata do Estado. N„o se deve pensar
em retorno ao antigo Estado Liberal. Ao contr·rio, tem-se um novo Estado Social
que chama a sociedade, por intermÈdio das organizaÁıes privadas, a colaborar na
consecuÁ„o dos fins sociais do Estado.
O Programa Nacional de PublicizaÁ„o tem por escopo a qualificaÁ„o como
organizaÁıes sociais (OS), de pessoas jurÌdicas de direito privado, sem fins lucra-
tivos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, ‡ pesquisa cientÌfica, ao desen-
volvimento tecnolÛgico, ‡ proteÁ„o e preservaÁ„o do meio ambiente, ‡ cultura e ‡
sa˙de (art. 1o, caput, da Lei n∫ 9.637/98).
A organizaÁ„o assim qualificada absorver· atividades e serviÁos prestados
por instituiÁıes ou Ûrg„os p˙blicos federais, que ser„o extintos para esse fim. A
organizaÁ„o social poder· incorporar o patrimÙnio e o acervo do Ûrg„o extinto.
O Ûrg„o deliberativo m·ximo das OS ser· o Conselho de AdministraÁ„o,
cuja composiÁ„o deve observar o disposto na Lei, de forma que 20 a 40% de
membros natos sejam representantes do Poder P˙blico, 20 a 30% de membros
natos sejam representantes da sociedade civil, definidos pelo estatuto, 10 a 30%
de membros eleitos pelos demais integrantes do Conselho, dentre pessoas de
notÛria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral, atÈ 10% de
membros indicados ou eleitos na forma do estatuto, e, no caso de associaÁ„o civil,
atÈ 10% eleito dentre os membros ou associados.
40
A Lei n∫ 9.637/98 dispıe, expressamente, que, juntamente com o programa
de trabalho, dever„o estar explÌcitas no contrato de gest„o, as metas a serem
atingidas e os critÈrios objetivos de avaliaÁ„o de desempenho a serem utilizados,
mediante indicadores de desempenho.
A qualificaÁ„o de autarquia ou fundaÁ„o p˙blica como agÍncia executiva,
tal como preconizada no Decreto n∫ 2.487/98, condiciona-se ‡ celebraÁ„o de um
contrato de gest„o e a elaboraÁ„o de planejamento estratÈgico de reestruturaÁ„o e
de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gest„o
e para a reduÁ„o de custos (art. 1o, ß 1o, a e b).
A adoÁ„o desse modelo viabiliza a atribuiÁ„o de maior liberdade para admi-
nistrar recursos humanos, materiais e financeiros colocados ‡ disposiÁ„o da enti-
dade, com vistas ‡ consecuÁ„o das metas quantitativas e qualitativas previamente
estabelecidas no contrato de gest„o.
A descentralizaÁ„o relativa conferida ‡s agÍncias autÙnomas propicia a subs-
tituiÁ„o da AdministraÁ„o P˙blica burocr·tica, pautada pela rigidez e controles a
priori dos processos, pela AdministraÁ„o P˙blica gerencial, calcada no controle a
posteriori dos resultados.
Com sua atuaÁ„o voltada para a satisfaÁ„o do cidad„o-cliente, as agÍncias
autÙnomas tendem a engendrar mecanismos de participaÁ„o popular na elabora-
Á„o e avaliaÁ„o de polÌticas p˙blicas. Veja-se as recentes medidas adotadas pela
agÍncia reguladora do setor de energia elÈtrica - ANEEL, que, a partir da crise de
abastecimento de energia elÈtrica no Rio de Janeiro, vem exigindo dos concessio-
n·rios presteza e rapidez no atendimento dos pleitos dos consumidores.
No entanto, a consolidaÁ„o dessa transiÁ„o traz implÌcita a necessidade de
uma evoluÁ„o institucional-legal, de maneira a remover os constrangimentos exis-
tentes que impedem a adoÁ„o de uma administraÁ„o ·gil e com maior grau de
autonomia, capaz de enfrentar os desafios do Estado moderno.
… o que se verifica no projeto das agÍncias executivas que, sem embargo de
j· se encontrarem disciplinadas pelo Decreto n∫ 2.487/98, demandam, ainda, pro-
fundas reformas no sistema jurÌdico, de sorte a livr·-las da rigidez imposta pelo
atual regime de direito p˙blico, que se lhes impıe.
… de mencionar, entretanto, a recentÌssima ediÁ„o da Emenda
Constitucional n∞ 19/98, que cria condiÁıes institucionais prÈvias para a
flexibilizaÁ„o das relaÁıes jurÌdicas no ‚mbito do Poder P˙blico, alÈm de prescrever
meios de exercÌcio do controle social sobre a prestaÁ„o de serviÁos p˙blicos, como
se verifica do teor de seu art. 3o, in verbis:
ìArt. 3∫ O caput, os incisos I, II, V, VII, X, XI, XIII, XIV, XV, XVI, XVII e XIX e
o ß 3∫ do art. 37 da ConstituiÁ„o Federal passam a vigorar com a seguinte
redaÁ„o, acrescendo-se ao artigo os ßß 7∫ a 9∫:
................................................................................................................
ëß 3∫ A lei disciplinar· as formas de participaÁ„o do usu·rio na administra-
Á„o p˙blica direta e indireta, regulando especialmente:
A Lei n∫ 9.637/98 dispıe, expressamente, que, juntamente com o programa
de trabalho, dever„o estar explÌcitas no contrato de gest„o, as metas a serem
atingidas e os critÈrios objetivos de avaliaÁ„o de desempenho a serem utilizados,
mediante indicadores de desempenho.
A qualificaÁ„o de autarquia ou fundaÁ„o p˙blica como agÍncia executiva,
tal como preconizada no Decreto n∫ 2.487/98, condiciona-se ‡ celebraÁ„o de um
contrato de gest„o e a elaboraÁ„o de planejamento estratÈgico de reestruturaÁ„o e
de desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gest„o
e para a reduÁ„o de custos (art. 1o, ß 1o, a e b).
A adoÁ„o desse modelo viabiliza a atribuiÁ„o de maior liberdade para admi-
nistrar recursos humanos, materiais e financeiros colocados ‡ disposiÁ„o da enti-
dade, com vistas ‡ consecuÁ„o das metas quantitativas e qualitativas previamente
estabelecidas no contrato de gest„o.
A descentralizaÁ„o relativa conferida ‡s agÍncias autÙnomas propicia a subs-
tituiÁ„o da AdministraÁ„o P˙blica burocr·tica, pautada pela rigidez e controles a
priori dos processos, pela AdministraÁ„o P˙blica gerencial, calcada no controle a
posteriori dos resultados.
Com sua atuaÁ„o voltada para a satisfaÁ„o do cidad„o-cliente, as agÍncias
autÙnomas tendem a engendrar mecanismos de participaÁ„o popular na elabora-
Á„o e avaliaÁ„o de polÌticas p˙blicas. Veja-se as recentes medidas adotadas pela
agÍncia reguladora do setor de energia elÈtrica - ANEEL, que, a partir da crise de
abastecimento de energia elÈtrica no Rio de Janeiro, vem exigindo dos concessio-
n·rios presteza e rapidez no atendimento dos pleitos dos consumidores.
No entanto, a consolidaÁ„o dessa transiÁ„o traz implÌcita a necessidade de
uma evoluÁ„o institucional-legal, de maneira a remover os constrangimentos exis-
tentes que impedem a adoÁ„o de uma administraÁ„o ·gil e com maior grau de
autonomia, capaz de enfrentar os desafios do Estado moderno.
… o que se verifica no projeto das agÍncias executivas que, sem embargo de
j· se encontrarem disciplinadas pelo Decreto n∫ 2.487/98, demandam, ainda, pro-
fundas reformas no sistema jurÌdico, de sorte a livr·-las da rigidez imposta pelo
atual regime de direito p˙blico, que se lhes impıe.
… de mencionar, entretanto, a recentÌssima ediÁ„o da Emenda
Constitucional n∞ 19/98, que cria condiÁıes institucionais prÈvias para a
flexibilizaÁ„o das relaÁıes jurÌdicas no ‚mbito do Poder P˙blico, alÈm de prescrever
meios de exercÌcio do controle social sobre a prestaÁ„o de serviÁos p˙blicos, como
se verifica do teor de seu art. 3o, in verbis:
ìArt. 3∫ O caput, os incisos I, II, V, VII, X, XI, XIII, XIV, XV, XVI, XVII e XIX e
o ß 3∫ do art. 37 da ConstituiÁ„o Federal passam a vigorar com a seguinte
redaÁ„o, acrescendo-se ao artigo os ßß 7∫ a 9∫:
................................................................................................................
ëß 3∫ A lei disciplinar· as formas de participaÁ„o do usu·rio na administra-
Á„o p˙blica direta e indireta, regulando especialmente:
41
I - as reclamaÁıes relativas ‡ prestaÁ„o dos serviÁos p˙blicos em geral, as-
seguradas a manutenÁ„o de serviÁos de atendimento ao usu·rio e a avaliaÁ„o
periÛdica, externa e interna, da qualidade dos serviÁos;
.................................................................................................................
ß 8∫ A autonomia gerencial, orÁament·ria e financeira dos Ûrg„os e entida-
des da administraÁ„o direta e indireta poder· ser ampliada mediante con-
trato, a ser firmado entre seus administradores e o poder p˙blico, que
tenha por objeto a fixaÁ„o de metas de desempenho para o Ûrg„o ou
entidade, cabendo ‡ lei dispor sobre:
I - o prazo de duraÁ„o do contrato;
II - os controles e critÈrios de avaliaÁ„o de desempenho, direitos, obrigaÁıes
e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneraÁ„o do pessoal.í î
10. Do controle no novo modelo de aparelho do Estado
Do breve perfil traÁado acerca do que sejam as organizaÁıes sociais e agÍn-
cias executivas, percebe-se que suas concepÁıes apresentam-se indissoci·veis da
idÈia de controle de resultados. Ademais, encontram-se as OS vinculadas a um
regime normativo que lhes impıe maiores restriÁıes e amplia o espectro de
controle do Estado, se comparado ao atual regime jurÌdico aplic·vel ‡s entidades
privadas de utilidade p˙blica.
Nessa ordem de idÈias, È forÁoso convir que o mero deslocamento de
atividades ou serviÁos, dos Ûrg„os ou entidades da administraÁ„o federal para as
OS, promove, por si sÛ, um ambiente de competiÁ„o regulado pelo Estado que
estimula o controle social, exercido pelo cidad„o-consumidor, sobre a oferta de
bens e serviÁos de interesse coletivo custeada pelo Estado e promove a melhoria
da eficiÍncia e da qualidade da prestaÁ„o dos serviÁos de interesse p˙blico.
Paralelamente, outro controle social se faz sentir na administraÁ„o das OS,
em raz„o da composiÁ„o pluralista e da obrigatoriedade de renovaÁ„o dos mem-
bros do conselho de administraÁ„o, que equilibram eventuais interesses
corporativos que possam sobressair.
Tanto as organizaÁıes sociais quanto as agÍncias executivas sujeitam-se a
controle externo de resultados, periÛdicos e a posteriori, tendo por fim a verifica-
Á„o do cumprimento do contrato de gest„o. Em regra, tal controle ser· exercido
pelo Ministro titular da Pasta supervisora, no caso das agÍncias autÙnomas, e
pelo Ûrg„o ou entidade supervisora da ·rea de atuaÁ„o correspondente ‡ atividade
fomentada, no caso de organizaÁıes sociais.
A seu turno, o Controle Externo, a cargo do Poder Legislativo, dever· se
adequar a essa nova realidade. Para tanto, deve considerar, prioritariamente, a
I - as reclamaÁıes relativas ‡ prestaÁ„o dos serviÁos p˙blicos em geral, as-
seguradas a manutenÁ„o de serviÁos de atendimento ao usu·rio e a avaliaÁ„o
periÛdica, externa e interna, da qualidade dos serviÁos;
.................................................................................................................
ß 8∫ A autonomia gerencial, orÁament·ria e financeira dos Ûrg„os e entida-
des da administraÁ„o direta e indireta poder· ser ampliada mediante con-
trato, a ser firmado entre seus administradores e o poder p˙blico, que
tenha por objeto a fixaÁ„o de metas de desempenho para o Ûrg„o ou
entidade, cabendo ‡ lei dispor sobre:
I - o prazo de duraÁ„o do contrato;
II - os controles e critÈrios de avaliaÁ„o de desempenho, direitos, obrigaÁıes
e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneraÁ„o do pessoal.í î
10. Do controle no novo modelo de aparelho do Estado
Do breve perfil traÁado acerca do que sejam as organizaÁıes sociais e agÍn-
cias executivas, percebe-se que suas concepÁıes apresentam-se indissoci·veis da
idÈia de controle de resultados. Ademais, encontram-se as OS vinculadas a um
regime normativo que lhes impıe maiores restriÁıes e amplia o espectro de
controle do Estado, se comparado ao atual regime jurÌdico aplic·vel ‡s entidades
privadas de utilidade p˙blica.
Nessa ordem de idÈias, È forÁoso convir que o mero deslocamento de
atividades ou serviÁos, dos Ûrg„os ou entidades da administraÁ„o federal para as
OS, promove, por si sÛ, um ambiente de competiÁ„o regulado pelo Estado que
estimula o controle social, exercido pelo cidad„o-consumidor, sobre a oferta de
bens e serviÁos de interesse coletivo custeada pelo Estado e promove a melhoria
da eficiÍncia e da qualidade da prestaÁ„o dos serviÁos de interesse p˙blico.
Paralelamente, outro controle social se faz sentir na administraÁ„o das OS,
em raz„o da composiÁ„o pluralista e da obrigatoriedade de renovaÁ„o dos mem-
bros do conselho de administraÁ„o, que equilibram eventuais interesses
corporativos que possam sobressair.
Tanto as organizaÁıes sociais quanto as agÍncias executivas sujeitam-se a
controle externo de resultados, periÛdicos e a posteriori, tendo por fim a verifica-
Á„o do cumprimento do contrato de gest„o. Em regra, tal controle ser· exercido
pelo Ministro titular da Pasta supervisora, no caso das agÍncias autÙnomas, e
pelo Ûrg„o ou entidade supervisora da ·rea de atuaÁ„o correspondente ‡ atividade
fomentada, no caso de organizaÁıes sociais.
A seu turno, o Controle Externo, a cargo do Poder Legislativo, dever· se
adequar a essa nova realidade. Para tanto, deve considerar, prioritariamente, a
42
substancial reduÁ„o do espectro normativo a que se submetem os entes estatais,
tendÍncia insofism·vel no modelo proposto.
Como j· vimos anteriormente, o deslocamento da prestaÁ„o de serviÁos
p˙blicos para entes n„o-estatais vem marcado pela n„o-submiss„o destes ao regime
jurÌdico de direito p˙blico. A flexibilizaÁ„o que daÌ advÈm possibilita a adoÁ„o de
um sistema de AdministraÁ„o P˙blica gerencial, livre das amarras da burocracia e
do exagerado normativismo inerente ao regime jurÌdico de direito p˙blico.
Em conseq¸Íncia disto, deve o sistema jurÌdico limitar-se ao estabeleci-
mento de normas de car·ter principiolÛgico e procedimental, permitindo com
isso maior dinamismo e diversidade nas relaÁıes jurÌdicas infraestatais e nas
estabelecidas entre o Estado e a sociedade.
Nesse contexto, o controle da legalidade cede espaÁo ao controle teleolÛgico
ou finalÌstico. A aferiÁ„o de resultados e, sobretudo, a satisfaÁ„o do usu·rio ser„o
a tÙnica da atividade controladora dos setores externos ao n˙cleo burocr·tico do
Estado.
Essa orientaÁ„o para os resultados se pautar· em par‚metros concretos,
objetivados no contrato de gest„o. O padr„o avaliador a ser utilizado pelo Controle
Externo passa a ser o conte˙do e o fiel cumprimento do contrato de gest„o, pois
nele devem estar fixados adequadamente os objetivos e metas da entidade, bem
como os critÈrios e par‚metros de avaliaÁ„o quantitativa e qualitativa (indicadores
de desempenho).
Em suma, cumpre ao controle externo fiscalizar concomitantemente as
aÁıes de supervis„o e direÁ„o do n˙cleo estratÈgico e a gest„o da agÍncias executivas
e das organizaÁıes sociais.
11. Conclus„o
Tivemos a oportunidade de rapidamente descrever os mecanismos de con-
trole da AdministraÁ„o P˙blica nos Estados Constitucionais contempor‚neos e,
particularmente, no Brasil. Em especial, mencionamos o controle financeiro e
orÁament·rio implantado em nosso PaÌs, especificamente o controle externo
titularizado pelo Congresso Nacional e exercido com o auxÌlio do Tribunal de
Contas da Uni„o.
O sistema de controle externo, tal como concebido no Brasil e na maioria
dos paÌses, deriva da necessidade de conjugar a legitimidade democr·tica do Par-
lamento com a imparcialidade de Ûrg„o tÈcnico, que exerce competÍncia
fiscalizatÛria a partir de padrıes objetivos de cunho tÈcnico-jurÌdico.
… de reconhecer a multiplicidade das formas de controle exercidos sobre
os atos de gest„o financeira dos recursos p˙blicos no Brasil. AlÈm do controle
jurisdicional, devem ser mencionados os sistemas de controle interno e externo,
alÈm do controle social exercido diretamente pelos cidad„os e pelas sociedades
civis.
Tal diversidade deve exigir a busca de racionalizaÁ„o das aÁıes de controle,
no sentido de evitar a sobreposiÁ„o de funÁıes e permite a sincronizaÁ„o dos
diversos esforÁos de fiscalizaÁ„o.
De forma prospectiva, buscou-se definir os pilares do controle de contas
p˙blicas que advir· do novo Estado que emerge da Reforma implementada pelo
Poder Executivo e pelo Poder Legislativo.
substancial reduÁ„o do espectro normativo a que se submetem os entes estatais,
tendÍncia insofism·vel no modelo proposto.
Como j· vimos anteriormente, o deslocamento da prestaÁ„o de serviÁos
p˙blicos para entes n„o-estatais vem marcado pela n„o-submiss„o destes ao regime
jurÌdico de direito p˙blico. A flexibilizaÁ„o que daÌ advÈm possibilita a adoÁ„o de
um sistema de AdministraÁ„o P˙blica gerencial, livre das amarras da burocracia e
do exagerado normativismo inerente ao regime jurÌdico de direito p˙blico.
Em conseq¸Íncia disto, deve o sistema jurÌdico limitar-se ao estabeleci-
mento de normas de car·ter principiolÛgico e procedimental, permitindo com
isso maior dinamismo e diversidade nas relaÁıes jurÌdicas infraestatais e nas
estabelecidas entre o Estado e a sociedade.
Nesse contexto, o controle da legalidade cede espaÁo ao controle teleolÛgico
ou finalÌstico. A aferiÁ„o de resultados e, sobretudo, a satisfaÁ„o do usu·rio ser„o
a tÙnica da atividade controladora dos setores externos ao n˙cleo burocr·tico do
Estado.
Essa orientaÁ„o para os resultados se pautar· em par‚metros concretos,
objetivados no contrato de gest„o. O padr„o avaliador a ser utilizado pelo Controle
Externo passa a ser o conte˙do e o fiel cumprimento do contrato de gest„o, pois
nele devem estar fixados adequadamente os objetivos e metas da entidade, bem
como os critÈrios e par‚metros de avaliaÁ„o quantitativa e qualitativa (indicadores
de desempenho).
Em suma, cumpre ao controle externo fiscalizar concomitantemente as
aÁıes de supervis„o e direÁ„o do n˙cleo estratÈgico e a gest„o da agÍncias executivas
e das organizaÁıes sociais.
11. Conclus„o
Tivemos a oportunidade de rapidamente descrever os mecanismos de con-
trole da AdministraÁ„o P˙blica nos Estados Constitucionais contempor‚neos e,
particularmente, no Brasil. Em especial, mencionamos o controle financeiro e
orÁament·rio implantado em nosso PaÌs, especificamente o controle externo
titularizado pelo Congresso Nacional e exercido com o auxÌlio do Tribunal de
Contas da Uni„o.
O sistema de controle externo, tal como concebido no Brasil e na maioria
dos paÌses, deriva da necessidade de conjugar a legitimidade democr·tica do Par-
lamento com a imparcialidade de Ûrg„o tÈcnico, que exerce competÍncia
fiscalizatÛria a partir de padrıes objetivos de cunho tÈcnico-jurÌdico.
… de reconhecer a multiplicidade das formas de controle exercidos sobre
os atos de gest„o financeira dos recursos p˙blicos no Brasil. AlÈm do controle
jurisdicional, devem ser mencionados os sistemas de controle interno e externo,
alÈm do controle social exercido diretamente pelos cidad„os e pelas sociedades
civis.
Tal diversidade deve exigir a busca de racionalizaÁ„o das aÁıes de controle,
no sentido de evitar a sobreposiÁ„o de funÁıes e permite a sincronizaÁ„o dos
diversos esforÁos de fiscalizaÁ„o.
De forma prospectiva, buscou-se definir os pilares do controle de contas
p˙blicas que advir· do novo Estado que emerge da Reforma implementada pelo
Poder Executivo e pelo Poder Legislativo.
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