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Contratação indireta de mão-de-obra versus terceirização
Citação acadêmica
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ABNT
ZYMLER, Benjamin. Contratação indireta de mão-de-obra versus terceirização. author_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/benjamin-zymler/contratacao-indireta-de-mao-de-obra-versus-terceirizacao. Acesso em: 7 ago. 2026.
APA
Zymler, B. (2026). Contratação indireta de mão-de-obra versus terceirização. *author_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/benjamin-zymler/contratacao-indireta-de-mao-de-obra-versus-terceirizacao
Chicago
ZYMLER, Benjamin. 2026. “Contratação indireta de mão-de-obra versus terceirização.” *author_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/benjamin-zymler/contratacao-indireta-de-mao-de-obra-versus-terceirizacao
BibTeX
@article{benjamin-zymler-contrata-o-indireta-de-m-o-de-obra-versu-2026,
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}37
CONTRATA«√O INDIRETA DE M√O-DE-OBRA VERSUS
TERCEIRIZA«√O
Benjamin Zymler1
1. O fenÙmeno da globalizaÁ„o e a terceirizaÁ„o 2. ContrataÁ„o indireta de m„o-de-obra
e terceirizaÁ„o 3. TerceirizaÁ„o no ServiÁo P˙blico 4. JurisprudÍncia do TCU 5. Conclusıes
6. Bibliografia pesquisada
1. O fenÙmeno da globalizaÁ„o e a terceirizaÁ„o
A mundializaÁ„o do capitalismo, trazendo em seu bojo nova divis„o
internacional do trabalho e da produÁ„o e a alteraÁ„o dos blocos geoeconÙmicos e
geopolÌticos, representa a faceta econÙmica do fenÙmeno da globalizaÁ„o, entendida
como o conjunto de processos pelos quais as pessoas do mundo s„o incorporadas a
uma sociedade global.
Tais mudanÁas decorrem fundamentalmente da r·pida transformaÁ„o
tecnolÛgica e econÙmica que caracteriza este final de sÈculo e que tem trazido uma
sensaÁ„o de ruptura em todos os demais campos da sociedade, como o social, o
cultural e o polÌtico. Alguns - e n„o s„o poucos - anunciam a pÛs-modernidade,
reconhecendo a descontinuidade do processo evolutivo da humanidade e o inÌcio
de nova era dissociada dos paradigmas da modernidade. Boaventura de Souza Santos2
elenca dois fatores indicativos deste cen·rio: a marginalizaÁ„o do Estado Nacional,
com a conseq¸ente perda de sua autonomia e de sua capacidade de regulaÁ„o social,
e a crise financeira do Estado-ProvidÍncia.
Na linha indicada pelo sociolÛgo portuguÍs, reconheÁa-se que o conceito de
soberania estatal deve ser repensado. Num sistema econÙmico cada vez mais
integrado, caracterizado pela internacionalizaÁ„o do capital e pelo predomÌnio de
mercados comuns e comunidades econÙmicas, onde organizaÁıes multilaterais e
corporaÁıes transnacionais tomam assento como atores proeminentes, j· n„o È
f·cil vislumbrar um espaÁo autÙnomo para o exercÌcio convencional dos poderes de
soberania dos Estados-naÁ„o. As ordens jurÌdicas nacionais, fundadas no conceito
de Estado de Direito Constitucional, devem buscar - e est„o buscando - integraÁ„o e
harmonizaÁ„o, cujo resultado final ainda È incerto.
Entretanto, a indefiniÁ„o da funÁ„o do Estado-naÁ„o no processo de
globalizaÁ„o n„o afasta seu papel priorit·rio como agente regulador e empreendedor
da transformaÁ„o social. Nesse particular, a crise do modelo de Estado do Bem-estar
1. Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da Uni„o
2. SANTOS, Boaventura de Souza. Pela m„o de Alice: o social e o polÌtico na pÛs-modernidade,
4™ ed., S„o Paulo, Cortez, 1997, pp. 19/22.
CONTRATA«√O INDIRETA DE M√O-DE-OBRA VERSUS
TERCEIRIZA«√O
Benjamin Zymler1
1. O fenÙmeno da globalizaÁ„o e a terceirizaÁ„o 2. ContrataÁ„o indireta de m„o-de-obra
e terceirizaÁ„o 3. TerceirizaÁ„o no ServiÁo P˙blico 4. JurisprudÍncia do TCU 5. Conclusıes
6. Bibliografia pesquisada
1. O fenÙmeno da globalizaÁ„o e a terceirizaÁ„o
A mundializaÁ„o do capitalismo, trazendo em seu bojo nova divis„o
internacional do trabalho e da produÁ„o e a alteraÁ„o dos blocos geoeconÙmicos e
geopolÌticos, representa a faceta econÙmica do fenÙmeno da globalizaÁ„o, entendida
como o conjunto de processos pelos quais as pessoas do mundo s„o incorporadas a
uma sociedade global.
Tais mudanÁas decorrem fundamentalmente da r·pida transformaÁ„o
tecnolÛgica e econÙmica que caracteriza este final de sÈculo e que tem trazido uma
sensaÁ„o de ruptura em todos os demais campos da sociedade, como o social, o
cultural e o polÌtico. Alguns - e n„o s„o poucos - anunciam a pÛs-modernidade,
reconhecendo a descontinuidade do processo evolutivo da humanidade e o inÌcio
de nova era dissociada dos paradigmas da modernidade. Boaventura de Souza Santos2
elenca dois fatores indicativos deste cen·rio: a marginalizaÁ„o do Estado Nacional,
com a conseq¸ente perda de sua autonomia e de sua capacidade de regulaÁ„o social,
e a crise financeira do Estado-ProvidÍncia.
Na linha indicada pelo sociolÛgo portuguÍs, reconheÁa-se que o conceito de
soberania estatal deve ser repensado. Num sistema econÙmico cada vez mais
integrado, caracterizado pela internacionalizaÁ„o do capital e pelo predomÌnio de
mercados comuns e comunidades econÙmicas, onde organizaÁıes multilaterais e
corporaÁıes transnacionais tomam assento como atores proeminentes, j· n„o È
f·cil vislumbrar um espaÁo autÙnomo para o exercÌcio convencional dos poderes de
soberania dos Estados-naÁ„o. As ordens jurÌdicas nacionais, fundadas no conceito
de Estado de Direito Constitucional, devem buscar - e est„o buscando - integraÁ„o e
harmonizaÁ„o, cujo resultado final ainda È incerto.
Entretanto, a indefiniÁ„o da funÁ„o do Estado-naÁ„o no processo de
globalizaÁ„o n„o afasta seu papel priorit·rio como agente regulador e empreendedor
da transformaÁ„o social. Nesse particular, a crise do modelo de Estado do Bem-estar
1. Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da Uni„o
2. SANTOS, Boaventura de Souza. Pela m„o de Alice: o social e o polÌtico na pÛs-modernidade,
4™ ed., S„o Paulo, Cortez, 1997, pp. 19/22.
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Social em todo o mundo, incapaz de responder ‡s crescentes demandas da populaÁ„o,
demonstra, de forma insofism·vel, que a intervenÁ„o do Estado nas esferas econÙmica
e social extrapolou os limites de regulaÁ„o possÌveis de uma sociedade tecnolÛgica
em mutaÁ„o contÌnua. No caso brasileiro, em que parcela ponder·vel da populaÁ„o
n„o titulariza os mais comezinhos direitos sociais, previstos constitucionalmente, a
crise do Estado Social chegou antes de sua prÛpria implementaÁ„o.
Em decorrÍncia do estado falimentar do welfare state, observa-se em todo o
mundo, e tambÈm em nosso PaÌs, vigoroso renascimento do ide·rio liberal, fundado
na predomin‚ncia absoluta do mercado, como instrumento regulador da economia,
e no reconhecimento de uma nova individualidade, fundada nos direitos e garantias
individuais de primeira geraÁ„o. A inexor·vel constriÁ„o dos direitos sociais, de
segunda geraÁ„o, estatuÌdos constitucionalmente, parece quest„o de tempo, forÁada
pela premente necessidade de reduÁ„o do chamado Custo Brasil, necess·ria para
tornar nossa economia competitiva em escala mundial.
De igual modo, o enxugamento e a reforma da m·quina do Estado seguem
sua imperturb·vel marcha, envolvendo, dentre outras formas, a desestatizaÁ„o de
suas empresas, a descentralizaÁ„o e desconcentraÁ„o administrativas e a concess„o
de serviÁos p˙blicos.
A terceirizaÁ„o surge, nesse contexto, como uma tentativa de adaptaÁ„o da
sociedade civil e do Estado aos novos tempos de globalizaÁ„o. Nesse momento, em
que sobrevoamos rapidamente o tema, basta entendÍ-la como uma forma de
contrataÁ„o de empresa prestadora de serviÁo, fornecedora de bens, serviÁos ou
m„o-de-obra para o desempenho de atividades que originalmente eram
desenvolvidas pela empresa terceirizante. Estabelece, por seu car·ter inovador, novos
modelos de relacionamento intersubjetivo que elastecem ou extrapolam os lindes
fixados pela legislaÁ„o trabalhista, que regula a relaÁ„o empregatÌcia, e pelas normas
do Direito Administrativo, que norteiam o relacionamento entre o Estado, seus
servidores e os demais cidad„os.
Sua utilizaÁ„o decorreu, modernamente, da atuaÁ„o dos grandes atores do
novo cen·rio mundial globalizado - as empresas multinacionais ou transnacionais
- que estenderam suas redes por todo o mundo, buscando m„o-de-obra ou
matÈria-prima em qualquer lugar onde pudessem obter maior vantagem. Resultou
daÌ uma sofisticaÁ„o e uma decomposiÁ„o do processo produtivo. O produto final,
extremamente elaborado e diferenciado, passou a ser uma reuni„o de peÁas
fabricadas em diversos paÌses por empresas diferentes, que se especializaram na
fabricaÁ„o de determinados componentes. … a consolidaÁ„o do fenÙmeno da
horizontalizaÁ„o, em oposiÁ„o ‡ verticalizaÁ„o, estrutura organizacional que
preponderava anteriormente entre as grandes empresas.
A pr·tica da terceirizaÁ„o foi ent„o disseminada, daÌ ser tida como requisito
essencial para permitir a inserÁ„o das empresas no duro regime competitivo do
mundo globalizado. Atualmente, o termo terceirizaÁ„o engloba um plexo de
modalidades e requer detalhada an·lise para sua perfeita caracterizaÁ„o.
Social em todo o mundo, incapaz de responder ‡s crescentes demandas da populaÁ„o,
demonstra, de forma insofism·vel, que a intervenÁ„o do Estado nas esferas econÙmica
e social extrapolou os limites de regulaÁ„o possÌveis de uma sociedade tecnolÛgica
em mutaÁ„o contÌnua. No caso brasileiro, em que parcela ponder·vel da populaÁ„o
n„o titulariza os mais comezinhos direitos sociais, previstos constitucionalmente, a
crise do Estado Social chegou antes de sua prÛpria implementaÁ„o.
Em decorrÍncia do estado falimentar do welfare state, observa-se em todo o
mundo, e tambÈm em nosso PaÌs, vigoroso renascimento do ide·rio liberal, fundado
na predomin‚ncia absoluta do mercado, como instrumento regulador da economia,
e no reconhecimento de uma nova individualidade, fundada nos direitos e garantias
individuais de primeira geraÁ„o. A inexor·vel constriÁ„o dos direitos sociais, de
segunda geraÁ„o, estatuÌdos constitucionalmente, parece quest„o de tempo, forÁada
pela premente necessidade de reduÁ„o do chamado Custo Brasil, necess·ria para
tornar nossa economia competitiva em escala mundial.
De igual modo, o enxugamento e a reforma da m·quina do Estado seguem
sua imperturb·vel marcha, envolvendo, dentre outras formas, a desestatizaÁ„o de
suas empresas, a descentralizaÁ„o e desconcentraÁ„o administrativas e a concess„o
de serviÁos p˙blicos.
A terceirizaÁ„o surge, nesse contexto, como uma tentativa de adaptaÁ„o da
sociedade civil e do Estado aos novos tempos de globalizaÁ„o. Nesse momento, em
que sobrevoamos rapidamente o tema, basta entendÍ-la como uma forma de
contrataÁ„o de empresa prestadora de serviÁo, fornecedora de bens, serviÁos ou
m„o-de-obra para o desempenho de atividades que originalmente eram
desenvolvidas pela empresa terceirizante. Estabelece, por seu car·ter inovador, novos
modelos de relacionamento intersubjetivo que elastecem ou extrapolam os lindes
fixados pela legislaÁ„o trabalhista, que regula a relaÁ„o empregatÌcia, e pelas normas
do Direito Administrativo, que norteiam o relacionamento entre o Estado, seus
servidores e os demais cidad„os.
Sua utilizaÁ„o decorreu, modernamente, da atuaÁ„o dos grandes atores do
novo cen·rio mundial globalizado - as empresas multinacionais ou transnacionais
- que estenderam suas redes por todo o mundo, buscando m„o-de-obra ou
matÈria-prima em qualquer lugar onde pudessem obter maior vantagem. Resultou
daÌ uma sofisticaÁ„o e uma decomposiÁ„o do processo produtivo. O produto final,
extremamente elaborado e diferenciado, passou a ser uma reuni„o de peÁas
fabricadas em diversos paÌses por empresas diferentes, que se especializaram na
fabricaÁ„o de determinados componentes. … a consolidaÁ„o do fenÙmeno da
horizontalizaÁ„o, em oposiÁ„o ‡ verticalizaÁ„o, estrutura organizacional que
preponderava anteriormente entre as grandes empresas.
A pr·tica da terceirizaÁ„o foi ent„o disseminada, daÌ ser tida como requisito
essencial para permitir a inserÁ„o das empresas no duro regime competitivo do
mundo globalizado. Atualmente, o termo terceirizaÁ„o engloba um plexo de
modalidades e requer detalhada an·lise para sua perfeita caracterizaÁ„o.
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GostarÌamos de salientar que a livre implementaÁ„o dos contratos de
terceirizaÁ„o, principalmente na sua vertente de fornecimento de m„o-de-obra, foi
obstada pela forte reaÁ„o promovida pelas Cortes Laborais, na tutela dos princÌpios
regedores da relaÁ„o de emprego, e pelo restante do Poder Judici·rio e Tribunais de
Contas, na exigÍncia de incondicional respeito aos comandos constitucionais e legais
que regem o provimento de cargos e empregos p˙blicos e que obrigam, como
condiÁ„o inafast·vel de sua liceidade, a realizaÁ„o de concurso p˙blico de provas ou
de provas e tÌtulos.
Reconhecemos a importante participaÁ„o dos Tribunais como agentes
controladores do processo de transformaÁ„o do Estado Social Brasileiro e da
sociedade civil. De forma a contrapor-se ‡s reengenharias inconseq¸entes e ao
radicalismo neoliberal, devem os Tribunais, dialeticamente, tutelar, nos casos
concretos, de um lado, os direitos e garantias constitucionais do cidad„o, e, pelo
outro, a legalidade, a legitimidade e a economicidade das aÁıes governamentais e
administrativas.
Entretanto, o Direito n„o pode abrir m„o de sua funÁ„o social - a de regular
o comportamento humano. N„o pode dissociar-se da realidade que caracteriza, por
exemplo, o subsistema econÙmico, sob pena de ser tido como fato e n„o como
norma - como ìserî e n„o como ìdever serî. Nessa hipÛtese, ao invÈs de regular a
economia, as normas jurÌdicas ser„o invariavelmente concebidas a partir da
racionalidade estratÈgica dos agentes econÙmicos, que pondera t„o-sÛ a relaÁ„o
custo-benefÌcio de sua violaÁ„o.
Lamentavelmente, È o que vem ocorrendo atualmente com o Direito do
Trabalho, como bem enfatiza o eminente Ministro Almir Pazzianotto em diversas
entrevistas concedidas para os Ûrg„os da imprensa. AlÈm de reconhecer que um
expressivo percentual dos trabalhadores brasileiros est· ‡ margem de sua proteÁ„o
- integram a chamada economia informal, situada ao largo das normas jurÌdicas -,
demonstra o Sr. Ministro que empregado e empregador, ao final da relaÁ„o
empregatÌcia, buscam a JustiÁa do Trabalho munidos de vis„o instrumental que
implode o modelo de relacionamento entre capital e trabalho adotado em nosso
PaÌs. O empregado almeja obter um plus em relaÁ„o ‡s verbas indenizatÛrias j·
pagas, e o empregador, prevendo a demanda no juÌzo trabalhista e confiando numa
conciliaÁ„o economicamente favor·vel - e aÌ conta com o longo perÌodo de
tramitaÁ„o das lides trabalhistas -, dificilmente faz o prÈvio pagamento de todas as
parcelas indenizatÛrias devidas.
Em sÌntese: o Direito do Trabalho, ao revÈs de exercer sua funÁ„o na sociedade
- a de estabilizar expectativas de comportamento entre os atores sociais3 -, serve
como fonte de dissenso entre empregado e empregador.
Algo similar ocorre com o Direito Administrativo. Calcado na experiÍncia
francesa, moldado para adequar-se aos reduzidos espaÁos estatais ocupados pelo
Estado Liberal, o Direito Administratrivo tornou-se insuficiente para regular a
3. LUHMANN, Niklas. Sociologia do Direito I, traduÁ„o de Gustavo Bayer, Rio de Janeiro, Tempo
Brasileiro, 1983, p. 115.
GostarÌamos de salientar que a livre implementaÁ„o dos contratos de
terceirizaÁ„o, principalmente na sua vertente de fornecimento de m„o-de-obra, foi
obstada pela forte reaÁ„o promovida pelas Cortes Laborais, na tutela dos princÌpios
regedores da relaÁ„o de emprego, e pelo restante do Poder Judici·rio e Tribunais de
Contas, na exigÍncia de incondicional respeito aos comandos constitucionais e legais
que regem o provimento de cargos e empregos p˙blicos e que obrigam, como
condiÁ„o inafast·vel de sua liceidade, a realizaÁ„o de concurso p˙blico de provas ou
de provas e tÌtulos.
Reconhecemos a importante participaÁ„o dos Tribunais como agentes
controladores do processo de transformaÁ„o do Estado Social Brasileiro e da
sociedade civil. De forma a contrapor-se ‡s reengenharias inconseq¸entes e ao
radicalismo neoliberal, devem os Tribunais, dialeticamente, tutelar, nos casos
concretos, de um lado, os direitos e garantias constitucionais do cidad„o, e, pelo
outro, a legalidade, a legitimidade e a economicidade das aÁıes governamentais e
administrativas.
Entretanto, o Direito n„o pode abrir m„o de sua funÁ„o social - a de regular
o comportamento humano. N„o pode dissociar-se da realidade que caracteriza, por
exemplo, o subsistema econÙmico, sob pena de ser tido como fato e n„o como
norma - como ìserî e n„o como ìdever serî. Nessa hipÛtese, ao invÈs de regular a
economia, as normas jurÌdicas ser„o invariavelmente concebidas a partir da
racionalidade estratÈgica dos agentes econÙmicos, que pondera t„o-sÛ a relaÁ„o
custo-benefÌcio de sua violaÁ„o.
Lamentavelmente, È o que vem ocorrendo atualmente com o Direito do
Trabalho, como bem enfatiza o eminente Ministro Almir Pazzianotto em diversas
entrevistas concedidas para os Ûrg„os da imprensa. AlÈm de reconhecer que um
expressivo percentual dos trabalhadores brasileiros est· ‡ margem de sua proteÁ„o
- integram a chamada economia informal, situada ao largo das normas jurÌdicas -,
demonstra o Sr. Ministro que empregado e empregador, ao final da relaÁ„o
empregatÌcia, buscam a JustiÁa do Trabalho munidos de vis„o instrumental que
implode o modelo de relacionamento entre capital e trabalho adotado em nosso
PaÌs. O empregado almeja obter um plus em relaÁ„o ‡s verbas indenizatÛrias j·
pagas, e o empregador, prevendo a demanda no juÌzo trabalhista e confiando numa
conciliaÁ„o economicamente favor·vel - e aÌ conta com o longo perÌodo de
tramitaÁ„o das lides trabalhistas -, dificilmente faz o prÈvio pagamento de todas as
parcelas indenizatÛrias devidas.
Em sÌntese: o Direito do Trabalho, ao revÈs de exercer sua funÁ„o na sociedade
- a de estabilizar expectativas de comportamento entre os atores sociais3 -, serve
como fonte de dissenso entre empregado e empregador.
Algo similar ocorre com o Direito Administrativo. Calcado na experiÍncia
francesa, moldado para adequar-se aos reduzidos espaÁos estatais ocupados pelo
Estado Liberal, o Direito Administratrivo tornou-se insuficiente para regular a
3. LUHMANN, Niklas. Sociologia do Direito I, traduÁ„o de Gustavo Bayer, Rio de Janeiro, Tempo
Brasileiro, 1983, p. 115.
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atuaÁ„o do Estado Social. As m˙ltiplas ingerÍncias do welfare state nos campos
econÙmico e social, as in˙meras formas assumidas pelo Estado, como pessoa jurÌdica
de direito p˙blico e de direito privado, promoveram a proliferaÁ„o de uma legislaÁ„o
administrativa desconexa, de difÌcil enquadramento sistÍmico. Particularmente,
em relaÁ„o ‡ legislaÁ„o de pessoal, o exemplo brasileiro È dram·tico, marcado por
uma instabilidade derivada da ediÁ„o sucessiva de medidas provisÛrias casuÌsticas.
As demandas que chegam ao TCU, que tratam de irregularidades em contratos
de terceirizaÁ„o, no ‚mbito da administraÁ„o direta e indireta, longe de simbolizarem
um recrudescimento de pr·ticas dolosamente ilÌcitas, demonstram, isso sim, a
situaÁ„o de desarmonia entre a realidade enfrentada pelo gestor p˙blico e o regime
jurÌdico administrativo positivado.
A crise de regulaÁ„o do Direito do Trabalho e do Direito Administrativo est·
inserida numa crise maior, que atinge o Direito como um todo. O positivismo
jurÌdico, apÛs alÁar a vis„o dogm·tica a um patamar de conhecimento estabilizado,
universalmente reconhecido, j· n„o responde mais ‡s demandas das sociedades
hodiernas. As perguntas parecem inadequadas e as respostas oferecidas soam
insuficientes.
A superaÁ„o do modelo paradigm·tico de direito È quest„o complexa e
transcende a possibilidade limitada dessa palestra. Deve-se ter em mente que as
soluÁıes propostas partem do reconhecimento de que o sistema jurÌdico - nas suas
componentes administrativa, jurisdicional e legiferante - n„o È capaz de acompanhar
a rapidez das mudanÁas que vÍm ocorrendo nos diversos subsistemas sociais. Dessa
forma, como acentuado por Gunther Teubner,4 ao tratar das alternativas sugeridas
por diversos autores para tratar de conflitos entre o Direito e outros subsistemas
sociais, podem os ordenamentos jurÌdicos, ao revÈs de buscar uma regulamentaÁ„o
substantiva detalhada, contemplar normas principiolÛgicas, mais genÈricas e
abstratas, que permitam uma maior flexibilidade aos operadores jurÌdicos. Nesses
casos, de forma a mitigar o aumento do nÌvel de indeterminaÁ„o do Direito, devem
os sistemas normativos acentuar as normas adjetivas, que modelem a existÍncia de
um processo equilibrado e que incentivem a autocomposiÁ„o entre as partes. A
maior ìprocessualizaÁ„oî do Direito deve fazer com que o sistema jurÌdico tenha
uma leitura o mais fiel possÌvel dos fenÙmenos complexos dos outros subsistemas
sociais, como o econÙmico, o polÌtico, o administrativo etc.
AlÈm disso, parece inafast·vel que o Direito assuma um novo modelo, mais
prÛximo do car·ter tÛpico-argumentativo do discurso e do raciocÌnio jurÌdico. O
modelo lÛgico-sistem·tico, que vem prevalecendo hodiernamente no direito
jurisdicional, como decorrÍncia da forte influÍncia positivista, È marcadamente
dedutivo, calcado em operaÁıes silogÌsticas. O mÈtodo dialÈtico-retÛrico, proposto
por Perelman,5 argumenta a partir de opiniıes ou pontos de vista geralmente aceitos
4. TEUBNER, Gunther. O Direito como sistema autopoiÈtico, traduÁ„o de JosÈ Engr·cia Antunes,
FundaÁ„o Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1989, pp. 220/221.
5. PERELMAN, ChaÔm. …tica e Direito, traduÁ„o de Maria Ermantina Galv„o G. Pereira, S„o Paulo,
Martins Fontes, 1996, pp. 516/531.
atuaÁ„o do Estado Social. As m˙ltiplas ingerÍncias do welfare state nos campos
econÙmico e social, as in˙meras formas assumidas pelo Estado, como pessoa jurÌdica
de direito p˙blico e de direito privado, promoveram a proliferaÁ„o de uma legislaÁ„o
administrativa desconexa, de difÌcil enquadramento sistÍmico. Particularmente,
em relaÁ„o ‡ legislaÁ„o de pessoal, o exemplo brasileiro È dram·tico, marcado por
uma instabilidade derivada da ediÁ„o sucessiva de medidas provisÛrias casuÌsticas.
As demandas que chegam ao TCU, que tratam de irregularidades em contratos
de terceirizaÁ„o, no ‚mbito da administraÁ„o direta e indireta, longe de simbolizarem
um recrudescimento de pr·ticas dolosamente ilÌcitas, demonstram, isso sim, a
situaÁ„o de desarmonia entre a realidade enfrentada pelo gestor p˙blico e o regime
jurÌdico administrativo positivado.
A crise de regulaÁ„o do Direito do Trabalho e do Direito Administrativo est·
inserida numa crise maior, que atinge o Direito como um todo. O positivismo
jurÌdico, apÛs alÁar a vis„o dogm·tica a um patamar de conhecimento estabilizado,
universalmente reconhecido, j· n„o responde mais ‡s demandas das sociedades
hodiernas. As perguntas parecem inadequadas e as respostas oferecidas soam
insuficientes.
A superaÁ„o do modelo paradigm·tico de direito È quest„o complexa e
transcende a possibilidade limitada dessa palestra. Deve-se ter em mente que as
soluÁıes propostas partem do reconhecimento de que o sistema jurÌdico - nas suas
componentes administrativa, jurisdicional e legiferante - n„o È capaz de acompanhar
a rapidez das mudanÁas que vÍm ocorrendo nos diversos subsistemas sociais. Dessa
forma, como acentuado por Gunther Teubner,4 ao tratar das alternativas sugeridas
por diversos autores para tratar de conflitos entre o Direito e outros subsistemas
sociais, podem os ordenamentos jurÌdicos, ao revÈs de buscar uma regulamentaÁ„o
substantiva detalhada, contemplar normas principiolÛgicas, mais genÈricas e
abstratas, que permitam uma maior flexibilidade aos operadores jurÌdicos. Nesses
casos, de forma a mitigar o aumento do nÌvel de indeterminaÁ„o do Direito, devem
os sistemas normativos acentuar as normas adjetivas, que modelem a existÍncia de
um processo equilibrado e que incentivem a autocomposiÁ„o entre as partes. A
maior ìprocessualizaÁ„oî do Direito deve fazer com que o sistema jurÌdico tenha
uma leitura o mais fiel possÌvel dos fenÙmenos complexos dos outros subsistemas
sociais, como o econÙmico, o polÌtico, o administrativo etc.
AlÈm disso, parece inafast·vel que o Direito assuma um novo modelo, mais
prÛximo do car·ter tÛpico-argumentativo do discurso e do raciocÌnio jurÌdico. O
modelo lÛgico-sistem·tico, que vem prevalecendo hodiernamente no direito
jurisdicional, como decorrÍncia da forte influÍncia positivista, È marcadamente
dedutivo, calcado em operaÁıes silogÌsticas. O mÈtodo dialÈtico-retÛrico, proposto
por Perelman,5 argumenta a partir de opiniıes ou pontos de vista geralmente aceitos
4. TEUBNER, Gunther. O Direito como sistema autopoiÈtico, traduÁ„o de JosÈ Engr·cia Antunes,
FundaÁ„o Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1989, pp. 220/221.
5. PERELMAN, ChaÔm. …tica e Direito, traduÁ„o de Maria Ermantina Galv„o G. Pereira, S„o Paulo,
Martins Fontes, 1996, pp. 516/531.
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(os topoi) e delibera por meio de uma lÛgica do razo·vel em face das circunst‚ncias
concretas que cercam o problema.
A Teoria da ArgumentaÁ„o de Perelman ataca frontalmente a noÁ„o purista
do Direito formulada por Kelsen.6 O mestre positivista entendia que o objeto do
estudo do Direito era a norma e o sistema normativo, devendo serem afastadas
todas as consideraÁıes que s„o estranhas ao seu objeto. A din‚mica do sistema
normativo - a criaÁ„o de normas - provinha da vontade dos agentes competentes,
justificada por consideraÁıes de ordem polÌtica ou moral, ou seja, alheias ao Direito.
Perelman questiona esta vis„o restrita do fenÙmeno jurÌdico. Afirma que ela
resulta de uma teoria de conhecimento que sÛ d· valor ao saber n„o controverso.
Opıe-se a esta vis„o uma ciÍncia do Direito tal com ele È, e n„o tal como deveria ser.
Propıe a raz„o pr·tica e o discurso argumentativo como forma de apurarem a
razoabilidade de uma decis„o jurÌdica, n„o de forma absoluta - certa ou errada -,
mas sim relativa, tomando em conta as circunst‚ncias histÛricas, sociais, pessoais
etc.
Do exposto, parece lÌcito supor que tanto o Direito do Trabalho quanto o
Direito Administrativo dever„o incorporar, paulatinamente, uma concepÁ„o tÛpico-
argumentativa do Direito, na medida em que o enfoque lÛgico-dedutivo indique
mostras de sua insuficiÍncia na regulaÁ„o da din‚mica social.
Essa introduÁ„o procurou revelar, de forma superficial, o quadro atual de
profunda mutaÁ„o do Estado, da Sociedade e do Direito. Nesse contexto, o tratamento
que o sistema jurÌdico tem dado ‡ terceirizaÁ„o est· evoluindo no sentido de
flexibilizar, caso a caso, sua utilizaÁ„o em situaÁıes em que a realidade social tem
imposto sua adoÁ„o. As experiÍncias da JustiÁa do Trabalho e do Tribunal de Contas
da Uni„o, no trato com a matÈria, s„o extremamente ˙teis para ilustrar a mudanÁa
do enfoque jurÌdico sobre t„o instigante tema.
2. ContrataÁ„o indireta de m„o-de-obra e terceirizaÁ„o
Neste momento, impende debruÁarmo-nos sobre o conceito preciso de
terceirizaÁ„o. Para o Professor Vilson Antonio Rodrigues Bilhalva,7 ì terceirizaÁ„o È
a transferÍncia da execuÁ„o de determinadas atividades empresariais, atÈ ent„o
realizadas por pessoal prÛprio, para parceiros idÙneos e especializadosî.
Francisco Antonio de Oliveira,8 de seu turno, entende terceirizaÁ„o como o
ìliame que liga uma empresa tomadora ‡ empresa prestadora de serviÁos, mediante
contrato regulado pelo direito civil, comercial ou administrativo, com a finalidade
de realizar serviÁos coadjuvantes da atividade-fim, por cuja realizaÁ„o somente
6. PERELMAN, ChaÔm. Ob. cit., pp. 473/480.
7. BILHALVA, Vilson AntÙnio Rodrigues. TerceirizaÁ„o, Revista SÌntese Trabalhista, Porto Alegre,
96, jun/97, p. 22.
8. OLIVEIRA, Francisco AntÙnio de. Da terceirizaÁ„o e da flexibilizaÁ„o como est·gios para a
globalizaÁ„o. ADV Advocacia Din‚mica: SeleÁıes JurÌdicas 10/97, vol. 17, p. 28.
(os topoi) e delibera por meio de uma lÛgica do razo·vel em face das circunst‚ncias
concretas que cercam o problema.
A Teoria da ArgumentaÁ„o de Perelman ataca frontalmente a noÁ„o purista
do Direito formulada por Kelsen.6 O mestre positivista entendia que o objeto do
estudo do Direito era a norma e o sistema normativo, devendo serem afastadas
todas as consideraÁıes que s„o estranhas ao seu objeto. A din‚mica do sistema
normativo - a criaÁ„o de normas - provinha da vontade dos agentes competentes,
justificada por consideraÁıes de ordem polÌtica ou moral, ou seja, alheias ao Direito.
Perelman questiona esta vis„o restrita do fenÙmeno jurÌdico. Afirma que ela
resulta de uma teoria de conhecimento que sÛ d· valor ao saber n„o controverso.
Opıe-se a esta vis„o uma ciÍncia do Direito tal com ele È, e n„o tal como deveria ser.
Propıe a raz„o pr·tica e o discurso argumentativo como forma de apurarem a
razoabilidade de uma decis„o jurÌdica, n„o de forma absoluta - certa ou errada -,
mas sim relativa, tomando em conta as circunst‚ncias histÛricas, sociais, pessoais
etc.
Do exposto, parece lÌcito supor que tanto o Direito do Trabalho quanto o
Direito Administrativo dever„o incorporar, paulatinamente, uma concepÁ„o tÛpico-
argumentativa do Direito, na medida em que o enfoque lÛgico-dedutivo indique
mostras de sua insuficiÍncia na regulaÁ„o da din‚mica social.
Essa introduÁ„o procurou revelar, de forma superficial, o quadro atual de
profunda mutaÁ„o do Estado, da Sociedade e do Direito. Nesse contexto, o tratamento
que o sistema jurÌdico tem dado ‡ terceirizaÁ„o est· evoluindo no sentido de
flexibilizar, caso a caso, sua utilizaÁ„o em situaÁıes em que a realidade social tem
imposto sua adoÁ„o. As experiÍncias da JustiÁa do Trabalho e do Tribunal de Contas
da Uni„o, no trato com a matÈria, s„o extremamente ˙teis para ilustrar a mudanÁa
do enfoque jurÌdico sobre t„o instigante tema.
2. ContrataÁ„o indireta de m„o-de-obra e terceirizaÁ„o
Neste momento, impende debruÁarmo-nos sobre o conceito preciso de
terceirizaÁ„o. Para o Professor Vilson Antonio Rodrigues Bilhalva,7 ì terceirizaÁ„o È
a transferÍncia da execuÁ„o de determinadas atividades empresariais, atÈ ent„o
realizadas por pessoal prÛprio, para parceiros idÙneos e especializadosî.
Francisco Antonio de Oliveira,8 de seu turno, entende terceirizaÁ„o como o
ìliame que liga uma empresa tomadora ‡ empresa prestadora de serviÁos, mediante
contrato regulado pelo direito civil, comercial ou administrativo, com a finalidade
de realizar serviÁos coadjuvantes da atividade-fim, por cuja realizaÁ„o somente
6. PERELMAN, ChaÔm. Ob. cit., pp. 473/480.
7. BILHALVA, Vilson AntÙnio Rodrigues. TerceirizaÁ„o, Revista SÌntese Trabalhista, Porto Alegre,
96, jun/97, p. 22.
8. OLIVEIRA, Francisco AntÙnio de. Da terceirizaÁ„o e da flexibilizaÁ„o como est·gios para a
globalizaÁ„o. ADV Advocacia Din‚mica: SeleÁıes JurÌdicas 10/97, vol. 17, p. 28.
42
responde a empresa prestadora de serviÁo n„o tendo a empresa tomadora qualquer
possibilidade de ingerÍncia na m„o-de-obra da empresa prestadora. A contrataÁ„o
poder· ter como escopo a produÁ„o de bem (etapas de uma linha de produÁ„o) bem
como a prestaÁ„o de serviÁos (limpeza, vigil‚ncia, seguranÁa, serviÁos de importaÁ„o
e de exportaÁ„o, treinamento de pessoal etc.)î.
Consoante magistÈrio de Maria Sylvia Zanella de Pietro,9 ìa terceirizaÁ„o
assume, na pr·tica, variadas formas, dentre as quais a empreitada de obra e de
serviÁo e a locaÁ„o de serviÁos por meio de interposta pessoa (fornecimento de
m„o-de-obra)î.
Na primeira hipÛtese ñ a empreitada ñ, o objeto do contrato È a realizaÁ„o de
uma certa atividade pela empreiteira, visando a um determinado resultado que
pode ser uma obra, um serviÁo, ou mesmo o fornecimento de bens. No que se refere
‡ locaÁ„o de serviÁos, como espÈcie do gÍnero empreitada, a doutrina e a
jurisprudÍncia acentuam a natureza do ajuste, que ganha forma de contrato regulado
pelo Direito Civil, Comercial ou Administrativo. Aqui, o objeto preciso do ajuste È
a realizaÁ„o do serviÁo, n„o se estabelecendo vinculaÁ„o direta entre o tomador de
serviÁo e o empregado terceirizado.
Em relaÁ„o ‡ modalidade de terceirizaÁ„o correspondente ao fornecimento
de m„o-de-obra, cabe diferenciar o lÌcito do ilÌcito. Para melhor ilustrar a hipÛtese,
lanÁamos m„o de um modelo simples, em que se considera a contrataÁ„o indireta
como o conjunto formado pela terceirizaÁ„o lÌcita e pela terceirizaÁ„o ilÌcita,
entendendo terceirizaÁ„o, a partir deste momento, sob a Ûtica restrita de
fornecimento de m„o-de-obra. Ou seja, a contrataÁ„o indireta de m„o-de-obra È o
gÍnero de que s„o espÈcies a terceirizaÁ„o lÌcita e a ilÌcita, que, rigorosamente, n„o
poderia ser denominada de terceirizaÁ„o. Eis a pergunta inevit·vel que se segue:
quando a terceirizaÁ„o È lÌcita e quando È ilÌcita? A resposta, em um primeiro
momento, parecer· Ûbvia: a terceirizaÁ„o È lÌcita quando permitida pelo
ordenamento jurÌdico e ser· ilÌcita sempre que infirmar as normas regedoras da
matÈria. Essa incongruÍncia pode dar-se tanto em relaÁ„o ‡s normas de direito
p˙blico, definidoras do estatuto dos servidores p˙blicos, quanto ‡ regulamentaÁ„o
prevista na legislaÁ„o consolidada. Para melhor ilustrar a tese expendida, pedimos
licenÁa para trazer os ensinamentos do Professor SÈrgio Pinto Martins10 a respeito
do tema: ìA terceirizaÁ„o legal ou lÌcita È a que observa os preceitos legais relativos
aos direitos dos trabalhadores, n„o pretendendo fraud·-los, distanciando-se da
existÍncia da relaÁ„o de emprego. A terceirizaÁ„o ilegal ou ilÌcita È a que se refere ‡
locaÁ„o permanente de m„o-de-obra, que pode dar ensejo a fraudes e a prejuÌzos em
relaÁ„o aos trabalhadoresî. (grifo nosso).
9. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. TerceirizaÁ„o de serviÁos p˙blicos, Boletim de Direito
Administrativo, Janeiro/96, p.16.
10. MARTINS, SÈrgio Pinto. TerceirizaÁ„o lÌcita e ilÌcita. RepertÛrio IOB de JurisprudÍncia: Trabalhista
e Previdenci·rio, Caderno 2, S„o Paulo, 8, abr/97, pp. 155/158.
responde a empresa prestadora de serviÁo n„o tendo a empresa tomadora qualquer
possibilidade de ingerÍncia na m„o-de-obra da empresa prestadora. A contrataÁ„o
poder· ter como escopo a produÁ„o de bem (etapas de uma linha de produÁ„o) bem
como a prestaÁ„o de serviÁos (limpeza, vigil‚ncia, seguranÁa, serviÁos de importaÁ„o
e de exportaÁ„o, treinamento de pessoal etc.)î.
Consoante magistÈrio de Maria Sylvia Zanella de Pietro,9 ìa terceirizaÁ„o
assume, na pr·tica, variadas formas, dentre as quais a empreitada de obra e de
serviÁo e a locaÁ„o de serviÁos por meio de interposta pessoa (fornecimento de
m„o-de-obra)î.
Na primeira hipÛtese ñ a empreitada ñ, o objeto do contrato È a realizaÁ„o de
uma certa atividade pela empreiteira, visando a um determinado resultado que
pode ser uma obra, um serviÁo, ou mesmo o fornecimento de bens. No que se refere
‡ locaÁ„o de serviÁos, como espÈcie do gÍnero empreitada, a doutrina e a
jurisprudÍncia acentuam a natureza do ajuste, que ganha forma de contrato regulado
pelo Direito Civil, Comercial ou Administrativo. Aqui, o objeto preciso do ajuste È
a realizaÁ„o do serviÁo, n„o se estabelecendo vinculaÁ„o direta entre o tomador de
serviÁo e o empregado terceirizado.
Em relaÁ„o ‡ modalidade de terceirizaÁ„o correspondente ao fornecimento
de m„o-de-obra, cabe diferenciar o lÌcito do ilÌcito. Para melhor ilustrar a hipÛtese,
lanÁamos m„o de um modelo simples, em que se considera a contrataÁ„o indireta
como o conjunto formado pela terceirizaÁ„o lÌcita e pela terceirizaÁ„o ilÌcita,
entendendo terceirizaÁ„o, a partir deste momento, sob a Ûtica restrita de
fornecimento de m„o-de-obra. Ou seja, a contrataÁ„o indireta de m„o-de-obra È o
gÍnero de que s„o espÈcies a terceirizaÁ„o lÌcita e a ilÌcita, que, rigorosamente, n„o
poderia ser denominada de terceirizaÁ„o. Eis a pergunta inevit·vel que se segue:
quando a terceirizaÁ„o È lÌcita e quando È ilÌcita? A resposta, em um primeiro
momento, parecer· Ûbvia: a terceirizaÁ„o È lÌcita quando permitida pelo
ordenamento jurÌdico e ser· ilÌcita sempre que infirmar as normas regedoras da
matÈria. Essa incongruÍncia pode dar-se tanto em relaÁ„o ‡s normas de direito
p˙blico, definidoras do estatuto dos servidores p˙blicos, quanto ‡ regulamentaÁ„o
prevista na legislaÁ„o consolidada. Para melhor ilustrar a tese expendida, pedimos
licenÁa para trazer os ensinamentos do Professor SÈrgio Pinto Martins10 a respeito
do tema: ìA terceirizaÁ„o legal ou lÌcita È a que observa os preceitos legais relativos
aos direitos dos trabalhadores, n„o pretendendo fraud·-los, distanciando-se da
existÍncia da relaÁ„o de emprego. A terceirizaÁ„o ilegal ou ilÌcita È a que se refere ‡
locaÁ„o permanente de m„o-de-obra, que pode dar ensejo a fraudes e a prejuÌzos em
relaÁ„o aos trabalhadoresî. (grifo nosso).
9. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. TerceirizaÁ„o de serviÁos p˙blicos, Boletim de Direito
Administrativo, Janeiro/96, p.16.
10. MARTINS, SÈrgio Pinto. TerceirizaÁ„o lÌcita e ilÌcita. RepertÛrio IOB de JurisprudÍncia: Trabalhista
e Previdenci·rio, Caderno 2, S„o Paulo, 8, abr/97, pp. 155/158.
43
O conceito ora trazido restringe-se ao ‚mbito do Direito Trabalhista, mas
pode perfeitamente ser estendido ao Direito P˙blico, se acrescentarmos ‡ definiÁ„o
de terceirizaÁ„o lÌcita a ausÍncia de intenÁ„o de burlar as normas constitucionais e
legais que regem as relaÁıes do Estado com os servidores p˙blicos, em especial a
que torna obrigatÛrio o concurso p˙blico para o provimento de cargos ou empregos
na AdministraÁ„o P˙blica (CF, art. 37, II). N„o nos deteremos neste ponto, por ora,
pois trataremos dele, especificamente, mais ‡ frente.
Debrucemo-nos, por necess·rio, sobre o significado do termo terceirizar.
EsclareÁa-se que a express„o foi criada inicialmente pelos economistas e depois
adotada por juristas, que procuram entender e estudar o fenÙmeno sob as luzes do
Direito. PorÈm, ao contr·rio do que podem imaginar alguns, a terceirizaÁ„o n„o È
fenÙmeno recente, criado a partir da nova ordem mundial globalizada. J· no sÈculo
passado, o assunto era ventilado, sendo que, em 1848, os franceses, ainda sob
influÍncia dos ideais revolucion·rios, aboliram o que denominavam de
merchandage, por entenderem que o trabalho, fruto direto do esforÁo humano, n„o
poderia ser considerado mercadoria e, portanto, n„o seria suscetÌvel de
intermediaÁ„o.
No mundo moderno, n„o È demais repisar, a economia alcanÁa escala global
e desenvolve-se em velocidade espantosa, graÁas ‡ sucess„o contÌnua e exponencial
de avanÁos tecnolÛgicos, principalmente na ·rea da inform·tica e da comunicaÁ„o.
A competiÁ„o, por conseguinte, torna-se cada vez mais ferrenha. As empresas, e aÌ
n„o importa o tamanho e import‚ncia, vÍem-se na obrigaÁ„o contÌnua de reduzirem
seus custos, a qualquer preÁo, para conseguirem sobreviver no mercado. Assim,
buscam novas formas de contrataÁ„o de pessoal, que lhes sejam menos onerosas.
F·cil È perceber, portanto, que o fenÙmeno da terceirizaÁ„o È universal, geral
e irreversÌvel. Dessa forma, n„o pode o Direito ficar alheio ‡ realidade que se
impıe. Neste ponto, com a permiss„o do eminente Ministro Almir Pazzianoto que,
com insuper·vel maestria, j· abordou o assunto, tangenciarei, rapidamente, a
terceirizaÁ„o no setor privado e sua abordagem pela JustiÁa do Trabalho. Importa
frisar que o Direito do Trabalho trata da quest„o das relaÁıes de emprego sob Ûtica
protecionista em relaÁ„o ao obreiro, considerado como hipossuficiente. Dessa forma,
È natural que a JustiÁa do Trabalho acompanhe o fenÙmeno com cautela e reserva,
visando sempre a assegurar os direitos e garantias dos empregados.
PorÈm, mesmo a JustiÁa Laboral n„o pode ficar alheia - e n„o ficou - ‡ realidade
econÙmica. Assim, em um primeiro momento, como acentua Valentin Carrion,11
procurou limitar a terceirizaÁ„o com a ediÁ„o do Enunciado n∫ 256, que vedou a
contrataÁ„o de trabalhadores por empresa interposta, impondo a formaÁ„o do
vÌnculo diretamente entre o empregado e o tomador do serviÁo. No entanto, o
mesmo Enunciado ressalvou a possibilidade de contrataÁ„o de prestaÁ„o de serviÁos
nas hipÛteses previstas na Lei n∫ 6.019/74 (trabalho tempor·rio) e na Lei n∫ 7.102/83
(serviÁo de vigil‚ncia).
11. CARRION, Valentin. Coment·rios ‡ consolidaÁ„o das leis do trabalho, 22™ ed., S„o Paulo,
Saraiva, 1997, pp 293/296.
O conceito ora trazido restringe-se ao ‚mbito do Direito Trabalhista, mas
pode perfeitamente ser estendido ao Direito P˙blico, se acrescentarmos ‡ definiÁ„o
de terceirizaÁ„o lÌcita a ausÍncia de intenÁ„o de burlar as normas constitucionais e
legais que regem as relaÁıes do Estado com os servidores p˙blicos, em especial a
que torna obrigatÛrio o concurso p˙blico para o provimento de cargos ou empregos
na AdministraÁ„o P˙blica (CF, art. 37, II). N„o nos deteremos neste ponto, por ora,
pois trataremos dele, especificamente, mais ‡ frente.
Debrucemo-nos, por necess·rio, sobre o significado do termo terceirizar.
EsclareÁa-se que a express„o foi criada inicialmente pelos economistas e depois
adotada por juristas, que procuram entender e estudar o fenÙmeno sob as luzes do
Direito. PorÈm, ao contr·rio do que podem imaginar alguns, a terceirizaÁ„o n„o È
fenÙmeno recente, criado a partir da nova ordem mundial globalizada. J· no sÈculo
passado, o assunto era ventilado, sendo que, em 1848, os franceses, ainda sob
influÍncia dos ideais revolucion·rios, aboliram o que denominavam de
merchandage, por entenderem que o trabalho, fruto direto do esforÁo humano, n„o
poderia ser considerado mercadoria e, portanto, n„o seria suscetÌvel de
intermediaÁ„o.
No mundo moderno, n„o È demais repisar, a economia alcanÁa escala global
e desenvolve-se em velocidade espantosa, graÁas ‡ sucess„o contÌnua e exponencial
de avanÁos tecnolÛgicos, principalmente na ·rea da inform·tica e da comunicaÁ„o.
A competiÁ„o, por conseguinte, torna-se cada vez mais ferrenha. As empresas, e aÌ
n„o importa o tamanho e import‚ncia, vÍem-se na obrigaÁ„o contÌnua de reduzirem
seus custos, a qualquer preÁo, para conseguirem sobreviver no mercado. Assim,
buscam novas formas de contrataÁ„o de pessoal, que lhes sejam menos onerosas.
F·cil È perceber, portanto, que o fenÙmeno da terceirizaÁ„o È universal, geral
e irreversÌvel. Dessa forma, n„o pode o Direito ficar alheio ‡ realidade que se
impıe. Neste ponto, com a permiss„o do eminente Ministro Almir Pazzianoto que,
com insuper·vel maestria, j· abordou o assunto, tangenciarei, rapidamente, a
terceirizaÁ„o no setor privado e sua abordagem pela JustiÁa do Trabalho. Importa
frisar que o Direito do Trabalho trata da quest„o das relaÁıes de emprego sob Ûtica
protecionista em relaÁ„o ao obreiro, considerado como hipossuficiente. Dessa forma,
È natural que a JustiÁa do Trabalho acompanhe o fenÙmeno com cautela e reserva,
visando sempre a assegurar os direitos e garantias dos empregados.
PorÈm, mesmo a JustiÁa Laboral n„o pode ficar alheia - e n„o ficou - ‡ realidade
econÙmica. Assim, em um primeiro momento, como acentua Valentin Carrion,11
procurou limitar a terceirizaÁ„o com a ediÁ„o do Enunciado n∫ 256, que vedou a
contrataÁ„o de trabalhadores por empresa interposta, impondo a formaÁ„o do
vÌnculo diretamente entre o empregado e o tomador do serviÁo. No entanto, o
mesmo Enunciado ressalvou a possibilidade de contrataÁ„o de prestaÁ„o de serviÁos
nas hipÛteses previstas na Lei n∫ 6.019/74 (trabalho tempor·rio) e na Lei n∫ 7.102/83
(serviÁo de vigil‚ncia).
11. CARRION, Valentin. Coment·rios ‡ consolidaÁ„o das leis do trabalho, 22™ ed., S„o Paulo,
Saraiva, 1997, pp 293/296.
44
Mais recentemente, com o Enunciado n∫ 331, o E. Tribunal Superior do
Trabalho, ao revisar o Enunciado n∫ 256, ampliou a possibilidade de terceirizaÁ„o
de serviÁos, ao prever, alÈm das duas hipÛteses j· mencionadas, como lÌcita a
terceirizaÁ„o de conservaÁ„o e limpeza, bem como de quaisquer serviÁos
especializados ligados ‡ atividade-meio do tomador, desde que inexistente a
pessoalidade e a subordinaÁ„o direta. Ademais, mantendo a preocupaÁ„o com os
direitos dos empregados, estabelece a responsabilidade subsidi·ria do tomador de
serviÁos quanto ‡s obrigaÁıes trabalhistas, desde que este tenha participado da
relaÁ„o processual e conste do tÌtulo executivo judicial.
Outro ponto de destaque do referido Enunciado n∫ 331 diz respeito ‡
impossibilidade de formaÁ„o de vÌnculo de emprego do trabalhador com os Ûrg„os
da AdministraÁ„o P˙blica Direta, Indireta ou Fundacional, tendo em vista a regra
constitucional do concurso p˙blico, insculpido no inciso II do art. 37 da ConstituiÁ„o
Federal. Sobre a matÈria falaremos a seguir.
Pode-se resumir, por fim, o entendimento doutrin·rio e jurisprudencial a
respeito das hipÛteses admitidas de terceirizaÁ„o no setor privado, dividindo-as em
dois grandes grupos:
a) ServiÁos Tempor·rios, abrangendo atividades-meio e/ou atividades-fim
(Lei n∫ 6.019/74, Decreto n∫ 73.841/74 e item I do Enunciado n∫ 331 do TST);
b) ServiÁos Permanentes Especializados, abrangendo as atividades-meio, que,
por sua vez, podem ser separados em trÍs subgrupos:
b.1) Vigil‚ncia, SeguranÁa e Transporte de Valores (Lei n∫ 7.102/85, Lei n∫
8.863/94, Decreto n∫ 89.056/83 e item II do En. n∫ 331 do TST);
b.2) ConservaÁ„o e Limpeza (item III do En. n∫ 331 do TST);
b.3) Demais serviÁos relativos ‡s atividades da ·rea-meio (item III do En. n∫
331 do TST).
3. TerceirizaÁ„o no Setor P˙blico
Consoante anteriormente destacado, os novos tempos vividos neste final de
milÍnio tÍm obrigado o Poder P˙blico a buscar par‚metros alternativos de atuaÁ„o.
Nesse sentido, È evidente o movimento retr·til do Estado, n„o sÛ no Brasil, mas em
todo o mundo. Como reflexo dessa tendÍncia de enxugamento da m·quina estatal,
tambÈm o Direito est· tendo que se adaptar ‡ nova realidade. Mais especificamente,
deve o Direito Administrativo, obrigatoriamente, rever conceitos, para adequar-se
aos rumos que o Estado moderno vai tomando.
Dentro do movimento de reduÁ„o da atividade estatal, serviÁos, outrora
prestados diretamente por Ûrg„os ou entidades p˙blicas, est„o sendo objeto de
delegaÁ„o a terceiros. N„o significa dizer que tais serviÁos deixem de ser p˙blicos.
Ao contr·rio, mantÍm sua natureza de serviÁo p˙blico, porÈm n„o s„o mais prestados
Mais recentemente, com o Enunciado n∫ 331, o E. Tribunal Superior do
Trabalho, ao revisar o Enunciado n∫ 256, ampliou a possibilidade de terceirizaÁ„o
de serviÁos, ao prever, alÈm das duas hipÛteses j· mencionadas, como lÌcita a
terceirizaÁ„o de conservaÁ„o e limpeza, bem como de quaisquer serviÁos
especializados ligados ‡ atividade-meio do tomador, desde que inexistente a
pessoalidade e a subordinaÁ„o direta. Ademais, mantendo a preocupaÁ„o com os
direitos dos empregados, estabelece a responsabilidade subsidi·ria do tomador de
serviÁos quanto ‡s obrigaÁıes trabalhistas, desde que este tenha participado da
relaÁ„o processual e conste do tÌtulo executivo judicial.
Outro ponto de destaque do referido Enunciado n∫ 331 diz respeito ‡
impossibilidade de formaÁ„o de vÌnculo de emprego do trabalhador com os Ûrg„os
da AdministraÁ„o P˙blica Direta, Indireta ou Fundacional, tendo em vista a regra
constitucional do concurso p˙blico, insculpido no inciso II do art. 37 da ConstituiÁ„o
Federal. Sobre a matÈria falaremos a seguir.
Pode-se resumir, por fim, o entendimento doutrin·rio e jurisprudencial a
respeito das hipÛteses admitidas de terceirizaÁ„o no setor privado, dividindo-as em
dois grandes grupos:
a) ServiÁos Tempor·rios, abrangendo atividades-meio e/ou atividades-fim
(Lei n∫ 6.019/74, Decreto n∫ 73.841/74 e item I do Enunciado n∫ 331 do TST);
b) ServiÁos Permanentes Especializados, abrangendo as atividades-meio, que,
por sua vez, podem ser separados em trÍs subgrupos:
b.1) Vigil‚ncia, SeguranÁa e Transporte de Valores (Lei n∫ 7.102/85, Lei n∫
8.863/94, Decreto n∫ 89.056/83 e item II do En. n∫ 331 do TST);
b.2) ConservaÁ„o e Limpeza (item III do En. n∫ 331 do TST);
b.3) Demais serviÁos relativos ‡s atividades da ·rea-meio (item III do En. n∫
331 do TST).
3. TerceirizaÁ„o no Setor P˙blico
Consoante anteriormente destacado, os novos tempos vividos neste final de
milÍnio tÍm obrigado o Poder P˙blico a buscar par‚metros alternativos de atuaÁ„o.
Nesse sentido, È evidente o movimento retr·til do Estado, n„o sÛ no Brasil, mas em
todo o mundo. Como reflexo dessa tendÍncia de enxugamento da m·quina estatal,
tambÈm o Direito est· tendo que se adaptar ‡ nova realidade. Mais especificamente,
deve o Direito Administrativo, obrigatoriamente, rever conceitos, para adequar-se
aos rumos que o Estado moderno vai tomando.
Dentro do movimento de reduÁ„o da atividade estatal, serviÁos, outrora
prestados diretamente por Ûrg„os ou entidades p˙blicas, est„o sendo objeto de
delegaÁ„o a terceiros. N„o significa dizer que tais serviÁos deixem de ser p˙blicos.
Ao contr·rio, mantÍm sua natureza de serviÁo p˙blico, porÈm n„o s„o mais prestados
45
diretamente pelo Estado, mas por particulares, em nome e sob responsabilidade do
Estado.
A sempre citada administrativista Maria Sylvia Zanella di Pietro12 elenca as
diversas formas de contenÁ„o da atuaÁ„o do Poder P˙blico no Brasil, a saber:
a) venda de empresas estatais, normatizada pela Lei n∫ 8.031/90, com suas
alteraÁıes e regulamentaÁıes, ordinariamente chamada de privatizaÁ„o stricto
sensu;
b) desregulaÁ„o ñ diminuiÁ„o da intervenÁ„o do Estado na atividade
econÙmica;
c) desmonopolizaÁ„o de atividades econÙmicas;
d) privatizaÁ„o de serviÁos p˙blicos - com sua devoluÁ„o ‡ iniciativa privada;
e) delegaÁ„o de serviÁo p˙blico, por meio de concessıes e permissıes,
regulamentada pela Lei n∫ 8.987/95 e demais normas especÌficas de cada
setor;
f) contracting out, definidos pela Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro
como sendo a modalidade que abarca os contratos pelos quais a AdministraÁ„o
P˙blica busca a colaboraÁ„o do setor privado, para a execuÁ„o de serviÁos na
atividade-meio, inserindo-se aÌ a chamada terceirizaÁ„o.
Verifica-se, assim, que a terceirizaÁ„o nos serviÁos p˙blicos, nos moldes como
È tratada pela doutrina e jurisprudÍncia, È permitida e atÈ mesmo desejada pelo
ordenamento. N„o se confunde com a terceirizaÁ„o dos serviÁos p˙blicos. Esta ˙ltima
somente pode ser efetuada mediante concess„o ou permiss„o, precedida do
indispens·vel certame licitatÛrio exigido pelo art. 175 da ConstituiÁ„o Federal.
Diferem terceirizaÁ„o e concess„o em v·rios pontos, abaixo relacionados:
a) pelo objeto ñ a concess„o e a permiss„o visam ao complexo de atividades
indispens·veis ‡ realizaÁ„o de um especÌfico serviÁo p˙blico, enquanto que a
terceirizaÁ„o destina-se ‡ determinada atividade que n„o È essencial ao Estado
e que ele exerce apenas acessoriamente ou como instrumento para a
consecuÁ„o de sua atividade-fim;
b) pela forma de remuneraÁ„o ñ a empresa prestadora dos serviÁos È
inteiramente remunerada pela AdministraÁ„o P˙blica, enquanto que as
concession·rias e as permission·rias, em regra, s„o remuneradas pelos
usu·rios dos serviÁos;
c) pelas prerrogativas p˙blicas concedidas ñ as concession·rias e
permission·rias detÍm algumas prerrogativas do Poder P˙blico, como o
12. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. TerceirizaÁ„o de serviÁos p˙blicos, Boletim de Direito
Administrativo, Janeiro/96, p.16.
diretamente pelo Estado, mas por particulares, em nome e sob responsabilidade do
Estado.
A sempre citada administrativista Maria Sylvia Zanella di Pietro12 elenca as
diversas formas de contenÁ„o da atuaÁ„o do Poder P˙blico no Brasil, a saber:
a) venda de empresas estatais, normatizada pela Lei n∫ 8.031/90, com suas
alteraÁıes e regulamentaÁıes, ordinariamente chamada de privatizaÁ„o stricto
sensu;
b) desregulaÁ„o ñ diminuiÁ„o da intervenÁ„o do Estado na atividade
econÙmica;
c) desmonopolizaÁ„o de atividades econÙmicas;
d) privatizaÁ„o de serviÁos p˙blicos - com sua devoluÁ„o ‡ iniciativa privada;
e) delegaÁ„o de serviÁo p˙blico, por meio de concessıes e permissıes,
regulamentada pela Lei n∫ 8.987/95 e demais normas especÌficas de cada
setor;
f) contracting out, definidos pela Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro
como sendo a modalidade que abarca os contratos pelos quais a AdministraÁ„o
P˙blica busca a colaboraÁ„o do setor privado, para a execuÁ„o de serviÁos na
atividade-meio, inserindo-se aÌ a chamada terceirizaÁ„o.
Verifica-se, assim, que a terceirizaÁ„o nos serviÁos p˙blicos, nos moldes como
È tratada pela doutrina e jurisprudÍncia, È permitida e atÈ mesmo desejada pelo
ordenamento. N„o se confunde com a terceirizaÁ„o dos serviÁos p˙blicos. Esta ˙ltima
somente pode ser efetuada mediante concess„o ou permiss„o, precedida do
indispens·vel certame licitatÛrio exigido pelo art. 175 da ConstituiÁ„o Federal.
Diferem terceirizaÁ„o e concess„o em v·rios pontos, abaixo relacionados:
a) pelo objeto ñ a concess„o e a permiss„o visam ao complexo de atividades
indispens·veis ‡ realizaÁ„o de um especÌfico serviÁo p˙blico, enquanto que a
terceirizaÁ„o destina-se ‡ determinada atividade que n„o È essencial ao Estado
e que ele exerce apenas acessoriamente ou como instrumento para a
consecuÁ„o de sua atividade-fim;
b) pela forma de remuneraÁ„o ñ a empresa prestadora dos serviÁos È
inteiramente remunerada pela AdministraÁ„o P˙blica, enquanto que as
concession·rias e as permission·rias, em regra, s„o remuneradas pelos
usu·rios dos serviÁos;
c) pelas prerrogativas p˙blicas concedidas ñ as concession·rias e
permission·rias detÍm algumas prerrogativas do Poder P˙blico, como o
12. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. TerceirizaÁ„o de serviÁos p˙blicos, Boletim de Direito
Administrativo, Janeiro/96, p.16.
46
poder de cobrar tarifas, instituir servidıes etc., o que n„o ocorre na
terceirizaÁ„o;
d) pela possibilidade de intervenÁ„o ñ o Estado tem o poder de intervir na
empresa concession·ria ou permission·ria, dentro dos limites legais, o que
n„o ocorre em relaÁ„o ‡ empresa terceirizada;
e) pelo tipo de usu·rio ñ na terceirizaÁ„o, o usu·rio do serviÁo È, em regra, a
prÛpria AdministraÁ„o P˙blica. J· na concess„o e permiss„o, os usu·rios s„o
os cidad„os.
Cabe ressaltar que a terceirizaÁ„o de determinados tipos de serviÁo foi prevista,
inicialmente, para o setor p˙blico, pelo Decreto-Lei n∫ 200/67, que, em seu art. 10, ß
7∫, estabeleceu a possibilidade de a AdministraÁ„o P˙blica desobrigar-se da realizaÁ„o
de atividades executivas, transferindo-as ‡ iniciativa privada. Posteriormente, a Lei
n∫ 5.645/70, em seu art. 3∫, par·grafo ˙nico, previu que a execuÁ„o dos serviÁos de
transporte, conservaÁ„o, custÛdia, operaÁ„o de elevadores, limpeza e outros
assemelhados seria, preferencialmente, realizada pela iniciativa privada, mediante
contrato.
… de mencionar, ainda, que os comandos legais pertinentes ‡s licitaÁıes e
contratos administrativos prevÍem a hipÛtese de contrataÁ„o de empresas
prestadoras de serviÁo, desde que obedecidas as regras de contrataÁ„o no serviÁo
p˙blico, consoante disposto na Lei n∫ 8.666/93, art. 7∫ e art. 6∫, inciso II, que define
o que seja serviÁo para efeito do referido Estatuto.
TambÈm o Decreto n∫ 2.271/97, ao dispor sobre a contrataÁ„o de serviÁos pela
AdministraÁ„o P˙blica Federal direta, aut·rquica e fundacional, possibilita,
expressamente, em seu art. 1∫, a terceirizaÁ„o de serviÁos relativos ‡s atividades
materiais acessÛrias, instrumentais ou complementares ‡ atividade-fim do Ûrg„o
ou entidade. Elenca, ainda, o ß1∫ do referido artigo algumas atividades que podem
ser enquadradas na definiÁ„o geral do caput, estabelecendo que dever„o ser,
preferencialmente, objeto de execuÁ„o indireta. S„o elas: conservaÁ„o, limpeza,
seguranÁa, vigil‚ncia, transportes, inform·tica ñ quando esta n„o for a atividade-fim
do Ûrg„o ou entidade -, copeiragem, recepÁ„o, reprografia, telecomunicaÁıes e
manutenÁ„o de prÈdios, equipamentos e instalaÁıes.
Veda, entretanto, o sobredito Decreto a terceirizaÁ„o das atividades inerentes
‡s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do Ûrg„o ou entidade, com
exceÁ„o daqueles extintos ou quando houver expressa autorizaÁ„o legal.
Merece especial Ínfase a ediÁ„o da Medida ProvisÛria n∫ 1.626-49/98, pelo
Poder Executivo. Esta iniciativa inÈdita - atÈ mesmo ousada - possibilitou ‡
AdministraÁ„o P˙blica contratar, mediante procedimento licitatÛrio prÈvio, em
face de situaÁıes de emergÍncia ou de excepcionalidade, empresas de auditorias
independentes para, sob a coordenaÁ„o da Secretaria Federal de Controle, atuarem
junto ‡s empresas p˙blicas e sociedades de economia mista (art. 22). Abre-se a
possibilidade de o Governo Federal terceirizar serviÁo essencialmente p˙blico:
fiscalizaÁ„o e controle de empresas estatais.
poder de cobrar tarifas, instituir servidıes etc., o que n„o ocorre na
terceirizaÁ„o;
d) pela possibilidade de intervenÁ„o ñ o Estado tem o poder de intervir na
empresa concession·ria ou permission·ria, dentro dos limites legais, o que
n„o ocorre em relaÁ„o ‡ empresa terceirizada;
e) pelo tipo de usu·rio ñ na terceirizaÁ„o, o usu·rio do serviÁo È, em regra, a
prÛpria AdministraÁ„o P˙blica. J· na concess„o e permiss„o, os usu·rios s„o
os cidad„os.
Cabe ressaltar que a terceirizaÁ„o de determinados tipos de serviÁo foi prevista,
inicialmente, para o setor p˙blico, pelo Decreto-Lei n∫ 200/67, que, em seu art. 10, ß
7∫, estabeleceu a possibilidade de a AdministraÁ„o P˙blica desobrigar-se da realizaÁ„o
de atividades executivas, transferindo-as ‡ iniciativa privada. Posteriormente, a Lei
n∫ 5.645/70, em seu art. 3∫, par·grafo ˙nico, previu que a execuÁ„o dos serviÁos de
transporte, conservaÁ„o, custÛdia, operaÁ„o de elevadores, limpeza e outros
assemelhados seria, preferencialmente, realizada pela iniciativa privada, mediante
contrato.
… de mencionar, ainda, que os comandos legais pertinentes ‡s licitaÁıes e
contratos administrativos prevÍem a hipÛtese de contrataÁ„o de empresas
prestadoras de serviÁo, desde que obedecidas as regras de contrataÁ„o no serviÁo
p˙blico, consoante disposto na Lei n∫ 8.666/93, art. 7∫ e art. 6∫, inciso II, que define
o que seja serviÁo para efeito do referido Estatuto.
TambÈm o Decreto n∫ 2.271/97, ao dispor sobre a contrataÁ„o de serviÁos pela
AdministraÁ„o P˙blica Federal direta, aut·rquica e fundacional, possibilita,
expressamente, em seu art. 1∫, a terceirizaÁ„o de serviÁos relativos ‡s atividades
materiais acessÛrias, instrumentais ou complementares ‡ atividade-fim do Ûrg„o
ou entidade. Elenca, ainda, o ß1∫ do referido artigo algumas atividades que podem
ser enquadradas na definiÁ„o geral do caput, estabelecendo que dever„o ser,
preferencialmente, objeto de execuÁ„o indireta. S„o elas: conservaÁ„o, limpeza,
seguranÁa, vigil‚ncia, transportes, inform·tica ñ quando esta n„o for a atividade-fim
do Ûrg„o ou entidade -, copeiragem, recepÁ„o, reprografia, telecomunicaÁıes e
manutenÁ„o de prÈdios, equipamentos e instalaÁıes.
Veda, entretanto, o sobredito Decreto a terceirizaÁ„o das atividades inerentes
‡s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do Ûrg„o ou entidade, com
exceÁ„o daqueles extintos ou quando houver expressa autorizaÁ„o legal.
Merece especial Ínfase a ediÁ„o da Medida ProvisÛria n∫ 1.626-49/98, pelo
Poder Executivo. Esta iniciativa inÈdita - atÈ mesmo ousada - possibilitou ‡
AdministraÁ„o P˙blica contratar, mediante procedimento licitatÛrio prÈvio, em
face de situaÁıes de emergÍncia ou de excepcionalidade, empresas de auditorias
independentes para, sob a coordenaÁ„o da Secretaria Federal de Controle, atuarem
junto ‡s empresas p˙blicas e sociedades de economia mista (art. 22). Abre-se a
possibilidade de o Governo Federal terceirizar serviÁo essencialmente p˙blico:
fiscalizaÁ„o e controle de empresas estatais.
47
Dentro desse cen·rio, que legitima de forma restrita a terceirizaÁ„o, n„o
surpreende a linha seguida pela doutrina e jurisprudÍncia, que a tÍm admitido, no
‚mbito da AdministraÁ„o P˙blica, nas atividades n„o integrantes dos serviÁos
essenciais do Ûrg„o ou entidade, ou seja, nas atividades consideradas instrumentais
ou complementares da AdministraÁ„o. Ademais, os Tribunais n„o toleram a
terceirizaÁ„o, quando os serviÁos a serem executados indiretamente integrarem o
plexo de atribuiÁıes de cargos ou empregos relacionados nos planos de cargos ou
sal·rios dos Ûrg„os e entidades.
Impende realÁar, ainda, a tendÍncia moderna do Estado brasileiro no intuito
de reduzir a sua atuaÁ„o ao mÌnimo essencial. Nesse sentido, dentro de uma nova
concepÁ„o de Estado, na esteira da propalada reforma administrativa, em fevereiro
prÛximo passado, o Sr. Presidente da Rep˙blica editou o Decreto n∫ 2.487/98, que
dispıe sobre a qualificaÁ„o de autarquias e fundaÁıes como AgÍncias Executivas e
estabelece critÈrios e procedimentos para a elaboraÁ„o, acompanhamento e avaliaÁ„o
dos contratos de gest„o e dos planos estratÈgicos de reestruturaÁ„o e de
desenvolvimento institucionais das entidades qualificadas. Dentre o conte˙do dos
referidos planos das entidades candidatas ‡ qualificaÁ„o como AgÍncia Executiva,
est„o inseridos os objetivos, a polÌtica e as metas de terceirizaÁ„o de atividades
mediante contrataÁ„o de serviÁos e estabelecimento de convÍnios. Circunst‚ncia
essa que corrobora o fato de que a terceirizaÁ„o deve ser entendida como um dos
principais instrumentos de descentralizaÁ„o das atividades estatais.
Importa, neste momento, distinguir a terceirizaÁ„o no ‚mbito das empresas
estatais (onde os empregados obedecem ao regime trabalhista comum, com as
ressalvas elencadas pela ConstituiÁ„o Federal) da terceirizaÁ„o adotada no restante
da AdministraÁ„o P˙blica (servidores regidos pelo regime estatut·rio). … de destacar,
inicialmente, que, em ambos os casos, mostra-se impossÌvel a formaÁ„o de vÌnculo
empregatÌcio ou estatut·rio, conforme o caso, entre os prestadores de serviÁo e a
AdministraÁ„o P˙blica. Isso, tendo em vista o mandamento insculpido no inciso II
do art. 37 da Carta Magna, que exige a prÈvia aprovaÁ„o em concurso p˙blico para a
investidura em cargo ou emprego p˙blico, ‡ exceÁ„o dos cargos de livre provimento.
N„o ocorre a formaÁ„o do vÌnculo nem mesmo quando presentes as
caracterÌsticas da pessoalidade e da subordinaÁ„o, essenciais para a configuraÁ„o da
relaÁ„o de emprego, pois a ConstituiÁ„o determina a nulidade dos atos de contrataÁ„o
de pessoal que n„o sejam precedidos de prÈvio concurso p˙blico (art. 37, ß 2∫, CF).
Neste ponto, reside diferenÁa fundamental entre a terceirizaÁ„o no setor p˙blico e
na esfera privada, j· que, em relaÁ„o a esta ˙ltima, configurados os requisitos que
caracterizam a formaÁ„o da relaÁ„o de emprego, a jurisprudÍncia da JustiÁa Laboral
È uniforme no reconhecimento do vÌnculo diretamente com o tomador do serviÁo.
Na hipÛtese ora tratada, que cuida de contrataÁ„o efetuada pelo Poder P˙blico, nem
mesmo as verbas trabalhistas s„o devidas. Em decorrÍncia da nulidade absoluta do
ato de admiss„o, a prestaÁ„o devida pela AdministraÁ„o P˙blica perde o car·ter
salarial, uma vez ausente o vÌnculo empregatÌcio. Os valores devidos assumem
car·ter indenizatÛrio, visto que n„o h· como retornar ao status quo ante, pois os
Dentro desse cen·rio, que legitima de forma restrita a terceirizaÁ„o, n„o
surpreende a linha seguida pela doutrina e jurisprudÍncia, que a tÍm admitido, no
‚mbito da AdministraÁ„o P˙blica, nas atividades n„o integrantes dos serviÁos
essenciais do Ûrg„o ou entidade, ou seja, nas atividades consideradas instrumentais
ou complementares da AdministraÁ„o. Ademais, os Tribunais n„o toleram a
terceirizaÁ„o, quando os serviÁos a serem executados indiretamente integrarem o
plexo de atribuiÁıes de cargos ou empregos relacionados nos planos de cargos ou
sal·rios dos Ûrg„os e entidades.
Impende realÁar, ainda, a tendÍncia moderna do Estado brasileiro no intuito
de reduzir a sua atuaÁ„o ao mÌnimo essencial. Nesse sentido, dentro de uma nova
concepÁ„o de Estado, na esteira da propalada reforma administrativa, em fevereiro
prÛximo passado, o Sr. Presidente da Rep˙blica editou o Decreto n∫ 2.487/98, que
dispıe sobre a qualificaÁ„o de autarquias e fundaÁıes como AgÍncias Executivas e
estabelece critÈrios e procedimentos para a elaboraÁ„o, acompanhamento e avaliaÁ„o
dos contratos de gest„o e dos planos estratÈgicos de reestruturaÁ„o e de
desenvolvimento institucionais das entidades qualificadas. Dentre o conte˙do dos
referidos planos das entidades candidatas ‡ qualificaÁ„o como AgÍncia Executiva,
est„o inseridos os objetivos, a polÌtica e as metas de terceirizaÁ„o de atividades
mediante contrataÁ„o de serviÁos e estabelecimento de convÍnios. Circunst‚ncia
essa que corrobora o fato de que a terceirizaÁ„o deve ser entendida como um dos
principais instrumentos de descentralizaÁ„o das atividades estatais.
Importa, neste momento, distinguir a terceirizaÁ„o no ‚mbito das empresas
estatais (onde os empregados obedecem ao regime trabalhista comum, com as
ressalvas elencadas pela ConstituiÁ„o Federal) da terceirizaÁ„o adotada no restante
da AdministraÁ„o P˙blica (servidores regidos pelo regime estatut·rio). … de destacar,
inicialmente, que, em ambos os casos, mostra-se impossÌvel a formaÁ„o de vÌnculo
empregatÌcio ou estatut·rio, conforme o caso, entre os prestadores de serviÁo e a
AdministraÁ„o P˙blica. Isso, tendo em vista o mandamento insculpido no inciso II
do art. 37 da Carta Magna, que exige a prÈvia aprovaÁ„o em concurso p˙blico para a
investidura em cargo ou emprego p˙blico, ‡ exceÁ„o dos cargos de livre provimento.
N„o ocorre a formaÁ„o do vÌnculo nem mesmo quando presentes as
caracterÌsticas da pessoalidade e da subordinaÁ„o, essenciais para a configuraÁ„o da
relaÁ„o de emprego, pois a ConstituiÁ„o determina a nulidade dos atos de contrataÁ„o
de pessoal que n„o sejam precedidos de prÈvio concurso p˙blico (art. 37, ß 2∫, CF).
Neste ponto, reside diferenÁa fundamental entre a terceirizaÁ„o no setor p˙blico e
na esfera privada, j· que, em relaÁ„o a esta ˙ltima, configurados os requisitos que
caracterizam a formaÁ„o da relaÁ„o de emprego, a jurisprudÍncia da JustiÁa Laboral
È uniforme no reconhecimento do vÌnculo diretamente com o tomador do serviÁo.
Na hipÛtese ora tratada, que cuida de contrataÁ„o efetuada pelo Poder P˙blico, nem
mesmo as verbas trabalhistas s„o devidas. Em decorrÍncia da nulidade absoluta do
ato de admiss„o, a prestaÁ„o devida pela AdministraÁ„o P˙blica perde o car·ter
salarial, uma vez ausente o vÌnculo empregatÌcio. Os valores devidos assumem
car·ter indenizatÛrio, visto que n„o h· como retornar ao status quo ante, pois os
48
serviÁos j· foram prestados e o nosso ordenamento veda o enriquecimento sem
causa de quem quer que seja, inclusive do Poder P˙blico.
Entretanto, algumas diferenÁas devem ser realÁadas. Os empregados p˙blicos
das sociedades de economia mista e das empresas p˙blicas s„o regidos pela
ConsolidaÁ„o das Leis do Trabalho ñ CLT e, como tal, a eles se aplicam as normas
regedoras da matÈria pertinentes ao setor privado, evidentemente, naquilo que for
compatÌvel com a ConstituiÁ„o Federal, inclusive o Enunciado n∫ 331 do Tribunal
Superior do Trabalho, in totum.
Merece destaque, ainda, a an·lise da terceirizaÁ„o nas hipÛteses de contrataÁ„o
tempor·ria legalmente previstas. De inÌcio, cabe mencionar que a matÈria È tratada
em duas normas legais: a Lei n∫ 6.019/74 e a Lei n∫ 8.745/93. A primeira, regulamentada
pelo Decreto n∫ 73.841/74, estabelece as normas regedoras do trabalho tempor·rio
nas empresas urbanas. Tem por objeto o trabalho exercido por pessoa fÌsica,
destinado a suprir as necessidades transitÛrias de pessoal, seja para substituiÁ„o
tempor·ria de seus empregados permanentes, seja para prover acrÈscimos
extraordin·rios de serviÁos.
O inciso IX do art. 37 da ConstituiÁ„o Federal prevÍ a possibilidade de
contrataÁ„o tempor·ria de pessoal, na hipÛtese de prestaÁ„o de serviÁos p˙blicos
emergenciais, reservando sua regulamentaÁ„o ‡ lei ordin·ria. Assim, tambÈm a Lei
n∫ 8.745/93 dispıe sobre a contrataÁ„o de pessoal, por tempo determinado, para
acudir a necessidade tempor·ria de excepcional interesse p˙blico nos Ûrg„os da
AdministraÁ„o Federal direta, aut·rquica e fundacional (art. 1∫). A prÛpria Norma
define, em seu art. 2∫, quais as situaÁıes que devem ser consideradas como
necessidade tempor·ria de excepcional interesse p˙blico, quais sejam:
a) assistÍncia a situaÁıes de calamidade p˙blica;
b) combate a surtos endÍmicos;
c) realizaÁ„o de recenseamentos;
d) admiss„o de professor substituto e professor visitante;
e) admiss„o de professor ou pesquisador visitante estrangeiros; e
f) atividades especiais nas organizaÁıes das ForÁas Armadas, na ·rea industrial
ou para atender a encargos tempor·rios de obras e serviÁos de engenharia.
F·cil È perceber que a Lei n∫ 8.745/93 n„o visou a atender eventuais situaÁıes
emergenciais de carÍncia de pessoal nas empresas p˙blicas e sociedades de economia
mista, pois, consoante reza o art. 1∫ j· indicado, a elas n„o se aplica a citada Lei.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto13 anui ‡ tese ao afirmar que os contratos
tempor·rios previstos no inciso IX do art. 37 da Carta PolÌtica ìsÛ poder„o existir
nas entidades da administraÁ„o direta, aut·rquica e fundacional p˙blica (pessoas
jurÌdicas de direito p˙blico), uma vez que as paraestatais (pessoas jurÌdicas de direito
13. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Regime jurÌdico ˙nico dos servidores p˙blicos na
constituiÁ„o de 1988, 2™ ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 1991, p. 19.
serviÁos j· foram prestados e o nosso ordenamento veda o enriquecimento sem
causa de quem quer que seja, inclusive do Poder P˙blico.
Entretanto, algumas diferenÁas devem ser realÁadas. Os empregados p˙blicos
das sociedades de economia mista e das empresas p˙blicas s„o regidos pela
ConsolidaÁ„o das Leis do Trabalho ñ CLT e, como tal, a eles se aplicam as normas
regedoras da matÈria pertinentes ao setor privado, evidentemente, naquilo que for
compatÌvel com a ConstituiÁ„o Federal, inclusive o Enunciado n∫ 331 do Tribunal
Superior do Trabalho, in totum.
Merece destaque, ainda, a an·lise da terceirizaÁ„o nas hipÛteses de contrataÁ„o
tempor·ria legalmente previstas. De inÌcio, cabe mencionar que a matÈria È tratada
em duas normas legais: a Lei n∫ 6.019/74 e a Lei n∫ 8.745/93. A primeira, regulamentada
pelo Decreto n∫ 73.841/74, estabelece as normas regedoras do trabalho tempor·rio
nas empresas urbanas. Tem por objeto o trabalho exercido por pessoa fÌsica,
destinado a suprir as necessidades transitÛrias de pessoal, seja para substituiÁ„o
tempor·ria de seus empregados permanentes, seja para prover acrÈscimos
extraordin·rios de serviÁos.
O inciso IX do art. 37 da ConstituiÁ„o Federal prevÍ a possibilidade de
contrataÁ„o tempor·ria de pessoal, na hipÛtese de prestaÁ„o de serviÁos p˙blicos
emergenciais, reservando sua regulamentaÁ„o ‡ lei ordin·ria. Assim, tambÈm a Lei
n∫ 8.745/93 dispıe sobre a contrataÁ„o de pessoal, por tempo determinado, para
acudir a necessidade tempor·ria de excepcional interesse p˙blico nos Ûrg„os da
AdministraÁ„o Federal direta, aut·rquica e fundacional (art. 1∫). A prÛpria Norma
define, em seu art. 2∫, quais as situaÁıes que devem ser consideradas como
necessidade tempor·ria de excepcional interesse p˙blico, quais sejam:
a) assistÍncia a situaÁıes de calamidade p˙blica;
b) combate a surtos endÍmicos;
c) realizaÁ„o de recenseamentos;
d) admiss„o de professor substituto e professor visitante;
e) admiss„o de professor ou pesquisador visitante estrangeiros; e
f) atividades especiais nas organizaÁıes das ForÁas Armadas, na ·rea industrial
ou para atender a encargos tempor·rios de obras e serviÁos de engenharia.
F·cil È perceber que a Lei n∫ 8.745/93 n„o visou a atender eventuais situaÁıes
emergenciais de carÍncia de pessoal nas empresas p˙blicas e sociedades de economia
mista, pois, consoante reza o art. 1∫ j· indicado, a elas n„o se aplica a citada Lei.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto13 anui ‡ tese ao afirmar que os contratos
tempor·rios previstos no inciso IX do art. 37 da Carta PolÌtica ìsÛ poder„o existir
nas entidades da administraÁ„o direta, aut·rquica e fundacional p˙blica (pessoas
jurÌdicas de direito p˙blico), uma vez que as paraestatais (pessoas jurÌdicas de direito
13. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Regime jurÌdico ˙nico dos servidores p˙blicos na
constituiÁ„o de 1988, 2™ ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 1991, p. 19.
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privado) n„o poder„o contratar recursos humanos sen„o nas modalidades trabalhista
(com relaÁ„o de emprego) e civil (serviÁos profissionais autÙnomos sem relaÁ„o de
emprego)î.
Deixe-se assente que, aqui, n„o h· falar em terceirizaÁ„o. A contrataÁ„o
tempor·ria na AdministraÁ„o Direta, aut·rquica e fundacional, como estabelecido
na ConstituiÁ„o Federal, regulamentada pela norma legal acima indicada, pode ser
considerada, na verdade, como um regime jurÌdico especial de contrataÁ„o de pessoal.
Entretanto, parece lÌcito inferir que, n„o raramente, as empresas estatais
enfrentar„o - se j· n„o enfrentam - situaÁıes de car·ter emergencial, necessitando da
contrataÁ„o tempor·ria de pessoal. Como j· demonstrado acima, n„o ser· vi·vel a
aplicaÁ„o da Lei n∫ 8.745/93. A soluÁ„o que se nos apresenta, por conseguinte, parece
advir do prÛprio sistema jurÌdico, interpretado sistematicamente. O Diploma B·sico,
em seu art. 173, ß 1∫, determina que as empresas p˙blicas e as sociedades de economia
mista ser„o regidas pelo regime jurÌdico aplic·vel ‡s empresas particulares, inclusive
quanto ‡s obrigaÁıes trabalhistas.
J· vimos que, no caso das empresas privadas, a matÈria È regulada pela Lei n∫
6.019/74 e pelo Decreto n∫ 73.841/74. Assim, em princÌpio, n„o h· Ûbice para que as
empresas p˙blicas e as sociedades de economia mista, diante da necessidade
transitÛria de substituiÁ„o de pessoal regular e permanente ou em face do acrÈscimo
extraordin·rio de serviÁos, possam contratar empresas especializadas no
fornecimento de pessoal tempor·rio. Portanto, parece vi·vel a terceirizaÁ„o, no
caso das empresas estatais, tambÈm nas situaÁıes previstas pela Lei n∫ 6.019/74, na
forma do item I do Enunciado n∫ 331 do E. TST, evidentemente precedida do inevit·vel
procedimento licitatÛrio.
Ademais, importa deixar registrado que a aplicaÁ„o da Lei n∫ 6.019/74 deve
ser observada como decorrente de expresso mandamento constitucional - o inciso
IX do art. 37. Deste modo, n„o h· falar em violaÁ„o ao princÌpio do concurso p˙blico
estabelecido no inciso II do mesmo artigo. Em resumo, entendemos que a necessidade
tempor·ria de contrataÁ„o È regulada, para a AdministraÁ„o P˙blica direta, aut·rquica
e fundacional, pela Lei n∫ 8.745/93, e para as sociedades de economia mista e
empresas p˙blicas, pela Lei n∫ 6.019/74.
Ambas decorrem, forÁoso È repetir, do comando constitucional que
determinou ao legislador ordin·rio normatizar os casos de contrataÁ„o tempor·ria
para toda a AdministraÁ„o P˙blica (art. 37, IX, CF).
Cabe registrar, ainda, que a 1™ Turma do E. Tribunal Regional Federal da 4™
Regi„o, ao julgar a legalidade da contrataÁ„o de empresa prestadora de m„o-de-
obra, admitiu a possibilidade da contrataÁ„o tempor·ria de pessoal, pela Caixa
EconÙmica Federal - empresa p˙blica -, nos termos da Lei n∫ 6.019/74 (RO n∫ 417.322/
90-RS, Relator Juiz Vladimir Passos de Freitas, DJ de 24.6.92, pp. 18.665).
Admitindo, como admitimos, portanto, que a Lei n∫ 6.019/74 tem plena
aplicabilidade ‡s empresas p˙blicas e sociedades de economia mista, a conclus„o
lÛgica que se impıe, no momento, È que tambÈm para estas entidades incidir· o
item I do sempre citado Enunciado n∫ 331 do TST. Por conseguinte, a nosso sentir,
privado) n„o poder„o contratar recursos humanos sen„o nas modalidades trabalhista
(com relaÁ„o de emprego) e civil (serviÁos profissionais autÙnomos sem relaÁ„o de
emprego)î.
Deixe-se assente que, aqui, n„o h· falar em terceirizaÁ„o. A contrataÁ„o
tempor·ria na AdministraÁ„o Direta, aut·rquica e fundacional, como estabelecido
na ConstituiÁ„o Federal, regulamentada pela norma legal acima indicada, pode ser
considerada, na verdade, como um regime jurÌdico especial de contrataÁ„o de pessoal.
Entretanto, parece lÌcito inferir que, n„o raramente, as empresas estatais
enfrentar„o - se j· n„o enfrentam - situaÁıes de car·ter emergencial, necessitando da
contrataÁ„o tempor·ria de pessoal. Como j· demonstrado acima, n„o ser· vi·vel a
aplicaÁ„o da Lei n∫ 8.745/93. A soluÁ„o que se nos apresenta, por conseguinte, parece
advir do prÛprio sistema jurÌdico, interpretado sistematicamente. O Diploma B·sico,
em seu art. 173, ß 1∫, determina que as empresas p˙blicas e as sociedades de economia
mista ser„o regidas pelo regime jurÌdico aplic·vel ‡s empresas particulares, inclusive
quanto ‡s obrigaÁıes trabalhistas.
J· vimos que, no caso das empresas privadas, a matÈria È regulada pela Lei n∫
6.019/74 e pelo Decreto n∫ 73.841/74. Assim, em princÌpio, n„o h· Ûbice para que as
empresas p˙blicas e as sociedades de economia mista, diante da necessidade
transitÛria de substituiÁ„o de pessoal regular e permanente ou em face do acrÈscimo
extraordin·rio de serviÁos, possam contratar empresas especializadas no
fornecimento de pessoal tempor·rio. Portanto, parece vi·vel a terceirizaÁ„o, no
caso das empresas estatais, tambÈm nas situaÁıes previstas pela Lei n∫ 6.019/74, na
forma do item I do Enunciado n∫ 331 do E. TST, evidentemente precedida do inevit·vel
procedimento licitatÛrio.
Ademais, importa deixar registrado que a aplicaÁ„o da Lei n∫ 6.019/74 deve
ser observada como decorrente de expresso mandamento constitucional - o inciso
IX do art. 37. Deste modo, n„o h· falar em violaÁ„o ao princÌpio do concurso p˙blico
estabelecido no inciso II do mesmo artigo. Em resumo, entendemos que a necessidade
tempor·ria de contrataÁ„o È regulada, para a AdministraÁ„o P˙blica direta, aut·rquica
e fundacional, pela Lei n∫ 8.745/93, e para as sociedades de economia mista e
empresas p˙blicas, pela Lei n∫ 6.019/74.
Ambas decorrem, forÁoso È repetir, do comando constitucional que
determinou ao legislador ordin·rio normatizar os casos de contrataÁ„o tempor·ria
para toda a AdministraÁ„o P˙blica (art. 37, IX, CF).
Cabe registrar, ainda, que a 1™ Turma do E. Tribunal Regional Federal da 4™
Regi„o, ao julgar a legalidade da contrataÁ„o de empresa prestadora de m„o-de-
obra, admitiu a possibilidade da contrataÁ„o tempor·ria de pessoal, pela Caixa
EconÙmica Federal - empresa p˙blica -, nos termos da Lei n∫ 6.019/74 (RO n∫ 417.322/
90-RS, Relator Juiz Vladimir Passos de Freitas, DJ de 24.6.92, pp. 18.665).
Admitindo, como admitimos, portanto, que a Lei n∫ 6.019/74 tem plena
aplicabilidade ‡s empresas p˙blicas e sociedades de economia mista, a conclus„o
lÛgica que se impıe, no momento, È que tambÈm para estas entidades incidir· o
item I do sempre citado Enunciado n∫ 331 do TST. Por conseguinte, a nosso sentir,
50
estando presentes os requisitos estabelecidos na referida Lei - necessidade transitÛria
de substituiÁ„o de pessoal regular e permanente ou acrÈscimo extraordin·rio de
serviÁos - lÌcita ser· a contrataÁ„o de empresa interposta, especializada no
fornecimento de m„o-de-obra, ainda que para execuÁ„o de serviÁos permanentes e
correspondentes ao plexo de atribuiÁ„o constante do Plano de ClassificaÁ„o de
Cargos e Sal·rios, porventura existente. Enfim, nesta situaÁ„o entendemos lÌcita a
terceirizaÁ„o.
Outro ponto a merecer debate mais acurado diz respeito ‡ possibilidade de
o empregado da prestadora de serviÁos, na hipÛtese de descumprimento de obrigaÁ„o
trabalhista, acionar subsidiariamente a AdministraÁ„o P˙blica. As opiniıes
doutrin·rias divergem. A Uni„o, quando interpelada judicialmente, vem alegando
que o art. 71 do Estatuto das LicitaÁıes e Contratos, que rege os contratos firmados
entre a AdministraÁ„o P˙blica - tomadora dos serviÁos - e as empresas fornecedoras
dos serviÁos, prevÍ que o contratado È o ˙nico respons·vel pelos encargos
trabalhistas, fiscais e comerciais decorrentes da execuÁ„o do contrato. O ß 1∫ do
referido artigo vai mais alÈm, ao exonerar a AdministraÁ„o P˙blica da
responsabilidade - subsidi·ria ou solid·ria - pelos encargos retromencionados.
ExceÁ„o ‡ regra anterior vem estabelecida pelo ß 2∫ do mesmo artigo, com a alteraÁ„o
promovida pela Lei n∫ 9.032/95, que prevÍ a responsabilidade solid·ria da
AdministraÁ„o, em relaÁ„o aos encargos previdenci·rios resultantes da execuÁ„o do
contrato.
Entretanto, alguns autores e mesmo juÌzes, como, v.g., DesirrÈ D. A.
Bollmann14, tÍm pugnado pela inconstitucionalidade do art. 71, ß 1∫, do supracitado
normativo legal. Justificam seu posicionamento, defendendo a tese de que o ß 6∫ do
art. 37 do Diploma B·sico impıe, em todos os casos, a responsabilidade objetiva do
Estado. Assim È que, verificado o dano causado a terceiros, por aÁ„o do Poder
P˙blico, nasce o direito ‡ reparaÁ„o para os prejudicados, independentemente da
prova de culpa do agente p˙blico. Arrematam sustentando que, se a AdministraÁ„o
P˙blica elegeu empresa inidÙnea para prestar serviÁos e esta, em decorrÍncia de
conduta culposa, deixa de cumprir com suas obrigaÁıes trabalhistas, a culpa È
presumida da AdministraÁ„o (culpa in eligendo), tendo em vista o comando
constitucional j· mencionado.
Data maxima venia, parece correto inferir que o ß 1∫ do art. 71 da Lei n∫ 8.666/
93 n„o padece do vÌcio de inconstitucionalidade. A responsabilidade objetiva prevista
na ConstituiÁ„o Federal (art. 37, ß 6∫) decorre da evoluÁ„o doutrin·ria e
jurisprudencial a respeito da tese da responsabilidade civil do Estado, que iniciou
com a teoria que pugnava pela irresponsabilidade total - The King can not do wrong-
atÈ o moderno entendimento sobre a responsabilidade civil objetiva. Dessa forma,
em relaÁ„o ‡ responsabilidade do Estado, discute-se em quais situaÁıes dever· o
14. BOLLMANN, DesirrÈ D. A. & ¡VILA, Darlene Dorneles de. Inconstitucionalidade do art. 71, ß
1∫, da Lei de LicitaÁıes: Responsabilidade da AdministraÁ„o P˙blica Direta e Indireta
(inclusive Empresa P˙blica e Sociedade de Economia Mista) ‡ luz do Enunciado n∫ 331 do
C. TST, Revista LTR, Vol. 62, n∫ 2, fev/97, pp.183/187.
estando presentes os requisitos estabelecidos na referida Lei - necessidade transitÛria
de substituiÁ„o de pessoal regular e permanente ou acrÈscimo extraordin·rio de
serviÁos - lÌcita ser· a contrataÁ„o de empresa interposta, especializada no
fornecimento de m„o-de-obra, ainda que para execuÁ„o de serviÁos permanentes e
correspondentes ao plexo de atribuiÁ„o constante do Plano de ClassificaÁ„o de
Cargos e Sal·rios, porventura existente. Enfim, nesta situaÁ„o entendemos lÌcita a
terceirizaÁ„o.
Outro ponto a merecer debate mais acurado diz respeito ‡ possibilidade de
o empregado da prestadora de serviÁos, na hipÛtese de descumprimento de obrigaÁ„o
trabalhista, acionar subsidiariamente a AdministraÁ„o P˙blica. As opiniıes
doutrin·rias divergem. A Uni„o, quando interpelada judicialmente, vem alegando
que o art. 71 do Estatuto das LicitaÁıes e Contratos, que rege os contratos firmados
entre a AdministraÁ„o P˙blica - tomadora dos serviÁos - e as empresas fornecedoras
dos serviÁos, prevÍ que o contratado È o ˙nico respons·vel pelos encargos
trabalhistas, fiscais e comerciais decorrentes da execuÁ„o do contrato. O ß 1∫ do
referido artigo vai mais alÈm, ao exonerar a AdministraÁ„o P˙blica da
responsabilidade - subsidi·ria ou solid·ria - pelos encargos retromencionados.
ExceÁ„o ‡ regra anterior vem estabelecida pelo ß 2∫ do mesmo artigo, com a alteraÁ„o
promovida pela Lei n∫ 9.032/95, que prevÍ a responsabilidade solid·ria da
AdministraÁ„o, em relaÁ„o aos encargos previdenci·rios resultantes da execuÁ„o do
contrato.
Entretanto, alguns autores e mesmo juÌzes, como, v.g., DesirrÈ D. A.
Bollmann14, tÍm pugnado pela inconstitucionalidade do art. 71, ß 1∫, do supracitado
normativo legal. Justificam seu posicionamento, defendendo a tese de que o ß 6∫ do
art. 37 do Diploma B·sico impıe, em todos os casos, a responsabilidade objetiva do
Estado. Assim È que, verificado o dano causado a terceiros, por aÁ„o do Poder
P˙blico, nasce o direito ‡ reparaÁ„o para os prejudicados, independentemente da
prova de culpa do agente p˙blico. Arrematam sustentando que, se a AdministraÁ„o
P˙blica elegeu empresa inidÙnea para prestar serviÁos e esta, em decorrÍncia de
conduta culposa, deixa de cumprir com suas obrigaÁıes trabalhistas, a culpa È
presumida da AdministraÁ„o (culpa in eligendo), tendo em vista o comando
constitucional j· mencionado.
Data maxima venia, parece correto inferir que o ß 1∫ do art. 71 da Lei n∫ 8.666/
93 n„o padece do vÌcio de inconstitucionalidade. A responsabilidade objetiva prevista
na ConstituiÁ„o Federal (art. 37, ß 6∫) decorre da evoluÁ„o doutrin·ria e
jurisprudencial a respeito da tese da responsabilidade civil do Estado, que iniciou
com a teoria que pugnava pela irresponsabilidade total - The King can not do wrong-
atÈ o moderno entendimento sobre a responsabilidade civil objetiva. Dessa forma,
em relaÁ„o ‡ responsabilidade do Estado, discute-se em quais situaÁıes dever· o
14. BOLLMANN, DesirrÈ D. A. & ¡VILA, Darlene Dorneles de. Inconstitucionalidade do art. 71, ß
1∫, da Lei de LicitaÁıes: Responsabilidade da AdministraÁ„o P˙blica Direta e Indireta
(inclusive Empresa P˙blica e Sociedade de Economia Mista) ‡ luz do Enunciado n∫ 331 do
C. TST, Revista LTR, Vol. 62, n∫ 2, fev/97, pp.183/187.
51
Poder P˙blico responder por eventuais danos causados a terceiros por atos ou
omissıes de seus agentes. Verifica-se da letra constitucional que o ß 6∫ do art. 37 È
dirigido ‡ proteÁ„o de terceiros que sejam pacientes de atividade faltosa - ou mesmo
de ausÍncia de atividade - da AdministraÁ„o P˙blica, na execuÁ„o de serviÁos p˙blicos
de interesse geral. …, como define Yussef Said Cahali15, ìa obrigaÁ„o legal, que lhe È
imposta (ao Estado), de ressarcir os danos causados a terceiros por suas atividades.î
Pressuposto fundamental para se falar em responsabilidade civil objetiva È a
existÍncia de dano decorrente da execuÁ„o de serviÁo p˙blico. N„o È o caso da
hipÛtese sob comento. Aqui n„o h· falar em serviÁo p˙blico, propriamente dito, a
cargo da AdministraÁ„o. Ao contr·rio, as atividades objeto de terceirizaÁ„o s„o
consideradas como instrumentais, acessÛrias, possibilitando, t„o-sÛ, que o Estado
execute os serviÁos p˙blicos da melhor forma possÌvel, direta ou indiretamente,
mediante delegaÁ„o.
Assim, a responsabilizaÁ„o solid·ria da AdministraÁ„o pelos encargos
previdenci·rios n„o decorre da regra insculpida pelo art. 37, ß 6∫, da Carta PolÌtica,
mas de aplicaÁ„o direta do art. 71, ß 2∫, da Lei n∫ 8.666/93, com a redaÁ„o dada pela
Lei n∫ 9.032/95.
4. JurisprudÍncia do Tribunal de Contas da Uni„o
O Tribunal de Contas da Uni„o, no desempenho de sua miss„o constitucional
de fiscalizaÁ„o e julgamento das contas dos respons·veis pelos dinheiros p˙blicos,
vem enfrentando o tema em v·rias oportunidades.
As in˙meras decisıes a respeito demonstram nÌtida tendÍncia conservadora
do Tribunal, consubstanciada no posicionamento que admite a terceirizaÁ„o das
atividades que estejam contempladas por expressa previs„o legal autorizando a
execuÁ„o indireta de serviÁos. Ademais, exige o Tribunal que os serviÁos a serem
terceirizados n„o estejam incluÌdos no plexo de atribuiÁıes integrantes do Plano de
Cargos e Sal·rios da AdministraÁ„o P˙blica.
… de ressaltar, ainda, que a Corte de Contas vem admitindo a aplicaÁ„o do
Enunciado n∫ 331 do TST para as empresas p˙blicas e sociedades de economia
mista. Permite-se, assim, que as atividades da ·rea-meio das empresas estatais
possam ser objeto de execuÁ„o indireta, ainda que n„o exista expressa previs„o legal
permitindo a terceirizaÁ„o. Mencione-se, contudo, que o Tribunal ainda n„o enfrentou
a quest„o da possibilidade de terceirizaÁ„o de serviÁos, nas situaÁıes previstas pela
Lei n∫ 6.019/74.
Entende o TCU que, em regra, a contrataÁ„o de terceiros para executar serviÁos
compatÌveis com as atribuiÁıes de cargo ou emprego constante do Plano de
ClassificaÁ„o de Cargos e Sal·rios (PCCS) configura fraude ao princÌpio constitucional
do concurso p˙blico.
15. CAHALI, Yussef, Said. Responsabilidade Civil do Estado, 2™ ed., S„o Paulo, 1995, Malheiros,
p. 9.
Poder P˙blico responder por eventuais danos causados a terceiros por atos ou
omissıes de seus agentes. Verifica-se da letra constitucional que o ß 6∫ do art. 37 È
dirigido ‡ proteÁ„o de terceiros que sejam pacientes de atividade faltosa - ou mesmo
de ausÍncia de atividade - da AdministraÁ„o P˙blica, na execuÁ„o de serviÁos p˙blicos
de interesse geral. …, como define Yussef Said Cahali15, ìa obrigaÁ„o legal, que lhe È
imposta (ao Estado), de ressarcir os danos causados a terceiros por suas atividades.î
Pressuposto fundamental para se falar em responsabilidade civil objetiva È a
existÍncia de dano decorrente da execuÁ„o de serviÁo p˙blico. N„o È o caso da
hipÛtese sob comento. Aqui n„o h· falar em serviÁo p˙blico, propriamente dito, a
cargo da AdministraÁ„o. Ao contr·rio, as atividades objeto de terceirizaÁ„o s„o
consideradas como instrumentais, acessÛrias, possibilitando, t„o-sÛ, que o Estado
execute os serviÁos p˙blicos da melhor forma possÌvel, direta ou indiretamente,
mediante delegaÁ„o.
Assim, a responsabilizaÁ„o solid·ria da AdministraÁ„o pelos encargos
previdenci·rios n„o decorre da regra insculpida pelo art. 37, ß 6∫, da Carta PolÌtica,
mas de aplicaÁ„o direta do art. 71, ß 2∫, da Lei n∫ 8.666/93, com a redaÁ„o dada pela
Lei n∫ 9.032/95.
4. JurisprudÍncia do Tribunal de Contas da Uni„o
O Tribunal de Contas da Uni„o, no desempenho de sua miss„o constitucional
de fiscalizaÁ„o e julgamento das contas dos respons·veis pelos dinheiros p˙blicos,
vem enfrentando o tema em v·rias oportunidades.
As in˙meras decisıes a respeito demonstram nÌtida tendÍncia conservadora
do Tribunal, consubstanciada no posicionamento que admite a terceirizaÁ„o das
atividades que estejam contempladas por expressa previs„o legal autorizando a
execuÁ„o indireta de serviÁos. Ademais, exige o Tribunal que os serviÁos a serem
terceirizados n„o estejam incluÌdos no plexo de atribuiÁıes integrantes do Plano de
Cargos e Sal·rios da AdministraÁ„o P˙blica.
… de ressaltar, ainda, que a Corte de Contas vem admitindo a aplicaÁ„o do
Enunciado n∫ 331 do TST para as empresas p˙blicas e sociedades de economia
mista. Permite-se, assim, que as atividades da ·rea-meio das empresas estatais
possam ser objeto de execuÁ„o indireta, ainda que n„o exista expressa previs„o legal
permitindo a terceirizaÁ„o. Mencione-se, contudo, que o Tribunal ainda n„o enfrentou
a quest„o da possibilidade de terceirizaÁ„o de serviÁos, nas situaÁıes previstas pela
Lei n∫ 6.019/74.
Entende o TCU que, em regra, a contrataÁ„o de terceiros para executar serviÁos
compatÌveis com as atribuiÁıes de cargo ou emprego constante do Plano de
ClassificaÁ„o de Cargos e Sal·rios (PCCS) configura fraude ao princÌpio constitucional
do concurso p˙blico.
15. CAHALI, Yussef, Said. Responsabilidade Civil do Estado, 2™ ed., S„o Paulo, 1995, Malheiros,
p. 9.
52
Entretanto, cabe mencionar que, por meio da Decis„o n∫ 885/97, o Plen·rio
da Corte de Contas, ao dar provimento a recurso interposto pela Empresa Brasileira
de Infra-Estrutura Aeroportu·ria - Infraero, contra anterior decis„o do Tribunal
(Decis„o n∫ 325/96 - Plen·rio) que determinara ‡ referida Entidade n„o mais realizar,
sem o imprescindÌvel concurso p˙blico, contrataÁ„o de pessoal para a realizaÁ„o de
atividades compatÌveis com as atribuiÁıes de cargos previstas em seu PCCS, adotou
posicionamento mais flexÌvel, ainda que tacitamente, admitindo a terceirizaÁ„o de
serviÁos, mesmo que integrantes do plexo de atividades inerentes aos referidos
cargos.
Tratou-se, na espÈcie, da possibilidade de a INFRAERO contratar serviÁos de
operador de PABX, telefonista ou de copeira, ainda que tais funÁıes integrem o
PCCS da Empresa. Sustentou o eminente Ministro Carlos ¡tila ¡lvares da Silva,
Relator do recurso sob comento, que tais serviÁos, por serem especializados, est„o
abrigados pelo item II do Enunciado n∫ 331 do TST, podendo, por conseguinte, ser
objeto de terceirizaÁ„o.
Cite-se que o conte˙do da referida decis„o n„o È inÈdita no sistema jurÌdico
p·trio. O j· citado E. Tribunal Regional Federal da 4™ Regi„o, dessa feita em decis„o
proferida pela 2™ Turma, tendo como Relator o eminente Juiz Fernando Jardim de
Camargo, admitiu a terceirizaÁ„o de m„o-de-obra, no ‚mbito da Caixa EconÙmica
Federal, mesmo existindo previs„o no PCCS de serviÁos permanentes correlatos.
Restou vencido o eminente Juiz Doria Furquim, que entendeu impossÌvel a
terceirizaÁ„o de serviÁos permanentes.
Importa mencionar, ainda, a recentÌssima Decis„o n∫ 111/98, proferida pela
1™ C‚mara, em Sess„o Ordin·ria de 14.4.98, relator o eminente Ministro Carlos ¡tila
¡lvares da Silva, por meio da qual a Corte admitiu a aplicaÁ„o da Lei n∫ 6.014/79 ‡s
empresas p˙blicas, sempre que houver carÍncia tempor·ria de pessoal ou excessivo
aumento de demanda de serviÁos, em car·ter excepcional. Tratou-se, na espÈcie, de
RelatÛrio de Auditoria realizada na Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP, em
que foi determinado ‡ Entidade que observe a Lei n∫ 6.019/74 e o Enunciado n∫ 331
do Tribunal Superior do Trabalho, em relaÁ„o ao prazo para a manutenÁ„o da m„o-
de-obra tempor·ria.
Cumpre destacar que o Tribunal de Contas da Uni„o n„o se mostra indiferente
‡s dificuldades com que se defrontam os gestores p˙blicos. Em vista disso, pode-se
constatar a tendÍncia inequÌvoca de flexibilizaÁ„o do posicionamento do TCU, sempre
que ficarem evidenciadas situaÁıes extremas, em que princÌpios jurÌdicos maiores
da AdministraÁ„o corram risco de ser sacrificados.
Exemplo da postura el·stica do Tribunal diante de situaÁıes limites
enfrentadas pela AdministraÁ„o ser· trazida ao debate, apesar de n„o estar adstrita
ao tema da presente palestra. Tratou a Corte de Contas de pagamento de horas-
extras a servidores do E. Tribunal Superior Eleitoral, ocupantes de cargos em comiss„o
e de cargos efetivos, excedentes ao limite legal. Apesar de o TCU, por meio da
Decis„o n∫ 28/97 - Plen·rio, ter determinado ao Colendo TSE que observasse os
limites legais para o pagamento de serviÁo extraordin·rio, deixou de fazer qualquer
Entretanto, cabe mencionar que, por meio da Decis„o n∫ 885/97, o Plen·rio
da Corte de Contas, ao dar provimento a recurso interposto pela Empresa Brasileira
de Infra-Estrutura Aeroportu·ria - Infraero, contra anterior decis„o do Tribunal
(Decis„o n∫ 325/96 - Plen·rio) que determinara ‡ referida Entidade n„o mais realizar,
sem o imprescindÌvel concurso p˙blico, contrataÁ„o de pessoal para a realizaÁ„o de
atividades compatÌveis com as atribuiÁıes de cargos previstas em seu PCCS, adotou
posicionamento mais flexÌvel, ainda que tacitamente, admitindo a terceirizaÁ„o de
serviÁos, mesmo que integrantes do plexo de atividades inerentes aos referidos
cargos.
Tratou-se, na espÈcie, da possibilidade de a INFRAERO contratar serviÁos de
operador de PABX, telefonista ou de copeira, ainda que tais funÁıes integrem o
PCCS da Empresa. Sustentou o eminente Ministro Carlos ¡tila ¡lvares da Silva,
Relator do recurso sob comento, que tais serviÁos, por serem especializados, est„o
abrigados pelo item II do Enunciado n∫ 331 do TST, podendo, por conseguinte, ser
objeto de terceirizaÁ„o.
Cite-se que o conte˙do da referida decis„o n„o È inÈdita no sistema jurÌdico
p·trio. O j· citado E. Tribunal Regional Federal da 4™ Regi„o, dessa feita em decis„o
proferida pela 2™ Turma, tendo como Relator o eminente Juiz Fernando Jardim de
Camargo, admitiu a terceirizaÁ„o de m„o-de-obra, no ‚mbito da Caixa EconÙmica
Federal, mesmo existindo previs„o no PCCS de serviÁos permanentes correlatos.
Restou vencido o eminente Juiz Doria Furquim, que entendeu impossÌvel a
terceirizaÁ„o de serviÁos permanentes.
Importa mencionar, ainda, a recentÌssima Decis„o n∫ 111/98, proferida pela
1™ C‚mara, em Sess„o Ordin·ria de 14.4.98, relator o eminente Ministro Carlos ¡tila
¡lvares da Silva, por meio da qual a Corte admitiu a aplicaÁ„o da Lei n∫ 6.014/79 ‡s
empresas p˙blicas, sempre que houver carÍncia tempor·ria de pessoal ou excessivo
aumento de demanda de serviÁos, em car·ter excepcional. Tratou-se, na espÈcie, de
RelatÛrio de Auditoria realizada na Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP, em
que foi determinado ‡ Entidade que observe a Lei n∫ 6.019/74 e o Enunciado n∫ 331
do Tribunal Superior do Trabalho, em relaÁ„o ao prazo para a manutenÁ„o da m„o-
de-obra tempor·ria.
Cumpre destacar que o Tribunal de Contas da Uni„o n„o se mostra indiferente
‡s dificuldades com que se defrontam os gestores p˙blicos. Em vista disso, pode-se
constatar a tendÍncia inequÌvoca de flexibilizaÁ„o do posicionamento do TCU, sempre
que ficarem evidenciadas situaÁıes extremas, em que princÌpios jurÌdicos maiores
da AdministraÁ„o corram risco de ser sacrificados.
Exemplo da postura el·stica do Tribunal diante de situaÁıes limites
enfrentadas pela AdministraÁ„o ser· trazida ao debate, apesar de n„o estar adstrita
ao tema da presente palestra. Tratou a Corte de Contas de pagamento de horas-
extras a servidores do E. Tribunal Superior Eleitoral, ocupantes de cargos em comiss„o
e de cargos efetivos, excedentes ao limite legal. Apesar de o TCU, por meio da
Decis„o n∫ 28/97 - Plen·rio, ter determinado ao Colendo TSE que observasse os
limites legais para o pagamento de serviÁo extraordin·rio, deixou de fazer qualquer
53
determinaÁ„o no sentido de considerar ilegais as horas-extras prestadas, ou no
sentido de que fossem restituÌdo o pagamento efetuado.
Reconheceu o Tribunal, ainda que implicitamente, como bem destacado pelo
eminente Ministro Bento JosÈ Bugarin, Relator do feito, que a JustiÁa Eleitoral,
devido a suas peculiaridades em determinadas Èpocas (perÌodos de eleiÁ„o), enfrenta
sÈrias dificuldades com o ac˙mulo de serviÁos necess·rios ao bom andamento das
eleiÁıes. Assim, em nome de um princÌpio constitucional maior - concretizaÁ„o da
democracia, por meio de eleiÁıes diretas -, o Tribunal relevou eventual
irregularidade na prestaÁ„o e conseq¸ente pagamento de horas-extras.
5. Conclusıes
1) A terceirizaÁ„o È fenÙmeno universal, geral e irreversÌvel, pois decorre da
globalizaÁ„o do sistema econÙmico mundial. Em resposta ao incremento da
competiÁ„o empresarial e ‡s necessidades de um mercado consumidor cada
vez mais exigente e sofisticado, optaram os agentes econÙmicos pela
horizontalizaÁ„o de seu processo produtivo, ou seja, pela especializaÁ„o em
suas atividades-fim, delegando tarefas, geralmente associadas ‡s atividades-
meio, a outras empresas, igualmente especializadas.
2) A terceirizaÁ„o pode assumir a forma de empreitada, que visa ‡ realizaÁ„o
de serviÁos, ‡ construÁ„o de obras ou mesmo ao fornecimento de bens. Pode
tambÈm estar associada ao fornecimento de m„o-de-obra, hipÛtese em que a
empresa terceirizada fornece ‡ empresa terceirizante trabalhadores que, em
regra, atuar„o na sede desta ˙ltima.
3) Em relaÁ„o ‡ espÈcie empreitada, o ajuste assume as formas previstas na
legislaÁ„o civil, comercial e administrativa.
4) No que se refere ‡ espÈcie fornecimento de m„o-de-obra, a terceirizaÁ„o
pode ser lÌcita ou ilÌcita. Ser· ilÌcita quando ensejar fraudes ou prejuÌzos aos
direitos dos trabalhadores ou aos princÌpios e regras constitucionais e legais
que disciplinam o regime jurÌdico de Direito P˙blico.
5) Particularmente, o fornecimento lÌcito de m„o-de-obra n„o configura a
existÍncia de relaÁ„o de pessoalidade e de subordinaÁ„o direta entre o tomador
de serviÁo e o empregado terceirizado, sob pena de reconhecimento do vÌnculo
empregatÌcio entre ambos.
6) Em relaÁ„o ‡s contrataÁıes de m„o-de-obra indireta, por meio de interposta
pessoa, efetuadas pelo Poder P˙blico, a jurisprudÍncia p·tria - administrativa
e jurisdicional - tem firmado a convicÁ„o de que n„o podem, em regra,
contemplar o plexo de atribuiÁıes dos cargos e empregos previstos nos
correspondentes planos de cargos e sal·rios. Nessa mesma linha, as decisıes
judiciais e administrativas n„o reconhecem a formaÁ„o de vÌnculo, estatut·rio
determinaÁ„o no sentido de considerar ilegais as horas-extras prestadas, ou no
sentido de que fossem restituÌdo o pagamento efetuado.
Reconheceu o Tribunal, ainda que implicitamente, como bem destacado pelo
eminente Ministro Bento JosÈ Bugarin, Relator do feito, que a JustiÁa Eleitoral,
devido a suas peculiaridades em determinadas Èpocas (perÌodos de eleiÁ„o), enfrenta
sÈrias dificuldades com o ac˙mulo de serviÁos necess·rios ao bom andamento das
eleiÁıes. Assim, em nome de um princÌpio constitucional maior - concretizaÁ„o da
democracia, por meio de eleiÁıes diretas -, o Tribunal relevou eventual
irregularidade na prestaÁ„o e conseq¸ente pagamento de horas-extras.
5. Conclusıes
1) A terceirizaÁ„o È fenÙmeno universal, geral e irreversÌvel, pois decorre da
globalizaÁ„o do sistema econÙmico mundial. Em resposta ao incremento da
competiÁ„o empresarial e ‡s necessidades de um mercado consumidor cada
vez mais exigente e sofisticado, optaram os agentes econÙmicos pela
horizontalizaÁ„o de seu processo produtivo, ou seja, pela especializaÁ„o em
suas atividades-fim, delegando tarefas, geralmente associadas ‡s atividades-
meio, a outras empresas, igualmente especializadas.
2) A terceirizaÁ„o pode assumir a forma de empreitada, que visa ‡ realizaÁ„o
de serviÁos, ‡ construÁ„o de obras ou mesmo ao fornecimento de bens. Pode
tambÈm estar associada ao fornecimento de m„o-de-obra, hipÛtese em que a
empresa terceirizada fornece ‡ empresa terceirizante trabalhadores que, em
regra, atuar„o na sede desta ˙ltima.
3) Em relaÁ„o ‡ espÈcie empreitada, o ajuste assume as formas previstas na
legislaÁ„o civil, comercial e administrativa.
4) No que se refere ‡ espÈcie fornecimento de m„o-de-obra, a terceirizaÁ„o
pode ser lÌcita ou ilÌcita. Ser· ilÌcita quando ensejar fraudes ou prejuÌzos aos
direitos dos trabalhadores ou aos princÌpios e regras constitucionais e legais
que disciplinam o regime jurÌdico de Direito P˙blico.
5) Particularmente, o fornecimento lÌcito de m„o-de-obra n„o configura a
existÍncia de relaÁ„o de pessoalidade e de subordinaÁ„o direta entre o tomador
de serviÁo e o empregado terceirizado, sob pena de reconhecimento do vÌnculo
empregatÌcio entre ambos.
6) Em relaÁ„o ‡s contrataÁıes de m„o-de-obra indireta, por meio de interposta
pessoa, efetuadas pelo Poder P˙blico, a jurisprudÍncia p·tria - administrativa
e jurisdicional - tem firmado a convicÁ„o de que n„o podem, em regra,
contemplar o plexo de atribuiÁıes dos cargos e empregos previstos nos
correspondentes planos de cargos e sal·rios. Nessa mesma linha, as decisıes
judiciais e administrativas n„o reconhecem a formaÁ„o de vÌnculo, estatut·rio
54
ou empregatÌcio, entre trabalhador contratado irregularmente e a
AdministraÁ„o P˙blica direta, indireta ou fundacional.
7) As contrataÁıes por prazo determinado para atender necessidades
tempor·rias de excepcional interesse p˙blico ser„o feitas, no ‚mbito da
AdministraÁ„o P˙blica Federal direta, aut·rquica e fundacional, nos moldes
previstos pela Lei n∫ 8.745/93. Em relaÁ„o ‡s sociedades de economia mista e
‡s empresas p˙blicas, s.m.j., a Lei n∫ 6.019/74 tem perfeita aplicabilidade.
8) A terceirizaÁ„o, como fenÙmeno econÙmico e social, busca ainda sua exata
traduÁ„o jurÌdica, nos planos normativo, jurisprudencial e doutrin·rio. Nesse
sentido, È de mencionar as fricÁıes ainda existentes entre a terceirizaÁ„o, na
modalidade de fornecimento de m„o-de-obra, e a legislaÁ„o trabalhista e
administrativa.
9) No campo legiferante, a tendÍncia de flexibilizaÁ„o da relaÁ„o de emprego
parece indicar ampla possibilidade de acolhimento progressivo de formas
mais aprimoradas de terceirizaÁ„o. Essa maleabilidade È norte importante
buscado pelo Poder Executivo, como se depreende da constante ediÁ„o de
medidas provisÛrias sobre o assunto. Mencione-se, por exemplo, a recente
Medida ProvisÛria que ampliou a possibilidade de contrataÁ„o de empregados
por prazo determinado. No campo administrativo, a reforma do Estado est·
na pauta do dia dos Poderes Legislativo e Executivo, englobando a inserÁ„o
legal de modelos gerenciais mais flexÌveis, que, por certo, tendem a legitimar,
igualmente, a implementaÁ„o de diferentes modalidades de terceirizaÁ„o,
ampliando-a, inclusive, a determinadas atividades-fim.
10) Percebe-se, no campo jurisprudencial, sem embargo de reconhecer uma
predomin‚ncia expressiva da tutela rÌgida dos princÌpios trabalhistas e
administrativos, uma evidente evoluÁ„o no sentido de buscar interpretaÁıes
extensivas capazes de permitir que o Direito cumpra sua funÁ„o de regulaÁ„o
social, absorvendo formas de contrataÁ„o de m„o-de-obra menos ortodoxas.
11) O processo de adaptaÁ„o do ordenamento positivo, da jurisprudÍncia e
da doutrina ‡ nova realidade econÙmica e social est· em marcha e deve ser
acompanhado pelos Tribunais Judici·rios e Administrativos. Dever„o, estas
Cortes, dialeticamente, zelar pela obediÍncia aos direitos e garantias
constitucionais do cidad„o e pela legitimidade da aÁ„o governamental, de
forma a, por um lado, permitir a imprescindÌvel atualizaÁ„o do Direito e,
pelo outro, rejeitar alteraÁıes e rupturas que signifiquem simplesmente
modismos derivados de inovaÁıes inconseq¸entes.
6. Bibliografia pesquisada
BILHALVA, Vilson AntÙnio Rodrigues. TerceirizaÁ„o, Revista SÌntese Trabalhista, Porto Alegre, n∫ 96,
jun/97, pp. 21/28.
ou empregatÌcio, entre trabalhador contratado irregularmente e a
AdministraÁ„o P˙blica direta, indireta ou fundacional.
7) As contrataÁıes por prazo determinado para atender necessidades
tempor·rias de excepcional interesse p˙blico ser„o feitas, no ‚mbito da
AdministraÁ„o P˙blica Federal direta, aut·rquica e fundacional, nos moldes
previstos pela Lei n∫ 8.745/93. Em relaÁ„o ‡s sociedades de economia mista e
‡s empresas p˙blicas, s.m.j., a Lei n∫ 6.019/74 tem perfeita aplicabilidade.
8) A terceirizaÁ„o, como fenÙmeno econÙmico e social, busca ainda sua exata
traduÁ„o jurÌdica, nos planos normativo, jurisprudencial e doutrin·rio. Nesse
sentido, È de mencionar as fricÁıes ainda existentes entre a terceirizaÁ„o, na
modalidade de fornecimento de m„o-de-obra, e a legislaÁ„o trabalhista e
administrativa.
9) No campo legiferante, a tendÍncia de flexibilizaÁ„o da relaÁ„o de emprego
parece indicar ampla possibilidade de acolhimento progressivo de formas
mais aprimoradas de terceirizaÁ„o. Essa maleabilidade È norte importante
buscado pelo Poder Executivo, como se depreende da constante ediÁ„o de
medidas provisÛrias sobre o assunto. Mencione-se, por exemplo, a recente
Medida ProvisÛria que ampliou a possibilidade de contrataÁ„o de empregados
por prazo determinado. No campo administrativo, a reforma do Estado est·
na pauta do dia dos Poderes Legislativo e Executivo, englobando a inserÁ„o
legal de modelos gerenciais mais flexÌveis, que, por certo, tendem a legitimar,
igualmente, a implementaÁ„o de diferentes modalidades de terceirizaÁ„o,
ampliando-a, inclusive, a determinadas atividades-fim.
10) Percebe-se, no campo jurisprudencial, sem embargo de reconhecer uma
predomin‚ncia expressiva da tutela rÌgida dos princÌpios trabalhistas e
administrativos, uma evidente evoluÁ„o no sentido de buscar interpretaÁıes
extensivas capazes de permitir que o Direito cumpra sua funÁ„o de regulaÁ„o
social, absorvendo formas de contrataÁ„o de m„o-de-obra menos ortodoxas.
11) O processo de adaptaÁ„o do ordenamento positivo, da jurisprudÍncia e
da doutrina ‡ nova realidade econÙmica e social est· em marcha e deve ser
acompanhado pelos Tribunais Judici·rios e Administrativos. Dever„o, estas
Cortes, dialeticamente, zelar pela obediÍncia aos direitos e garantias
constitucionais do cidad„o e pela legitimidade da aÁ„o governamental, de
forma a, por um lado, permitir a imprescindÌvel atualizaÁ„o do Direito e,
pelo outro, rejeitar alteraÁıes e rupturas que signifiquem simplesmente
modismos derivados de inovaÁıes inconseq¸entes.
6. Bibliografia pesquisada
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jun/97, pp. 21/28.
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BOLLMANN, DesirrÈ D. A. & ¡VILA, Darlene Dorneles. Inconstitucionalidade do art. 71, ß 1∫, da lei
de licitaÁıes: responsabilidade da administraÁ„o p˙blica direta e indireta (inclusive
empresa p˙blica e sociedade de economia mista) ‡ luz do enunciado n. 331 do C. TST,
Revista Ltr, n∫ 2, Vol. 61, fevereiro/97, pp. 183/187.
CAHALI, Yussef, Said. Responsabilidade Civil do Estado, 2™ ed., S„o Paulo, 1995, Malheiros.
CARRION, Valentim, Coment·rios ‡ consolidaÁ„o das leis do trabalho, 22™ ed., S„o Paulo, Saraiva,
1997.
CARVALHO, Eduardo Bittencourt. A legalidade dos contratos entre Ûrg„os da administraÁ„o p˙blica
direta e indireta e empresas privadas para locaÁ„o de m„o-de-obra para terceirizaÁ„o e/
ou serviÁos assemelhados, Revista do Tribunal de Contas do Estado de S„o Paulo, ago-nov/
95, pp. 55/68.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. TerceirizaÁ„o dos serviÁos p˙blicos, Boletim de Direito Administrativo,
janeiro/96, pp. 16/19.
______, O sistema de parceria entre os setores p˙blico e privado - ExecuÁ„o de serviÁos atravÈs
de concess„o, permiss„o e terceirizaÁ„o - AplicaÁ„o adequada destes institutos, Boletim
de Direito Administrativo, setembro/97, pp. 586/590.
FARIA, Edimur Ferreira de. A terceirizaÁ„o na administraÁ„o p˙blica, Revista do Tribunal de Contas
de Minas Gerais, n∫ 4, Vol. 13, out-dez/94, pp. 107/119.
FERNANDES, Fl·vio S·tiro. Admissıes irregulares de servidores p˙blicos e suas conseq¸Íncias
jurÌdicas, Palestra proferida no Ciclo de Debates da JustiÁa Trabalhista, outubro/97.
FERNANDES, Jorge Ulysses Jacoby. A terceirizaÁ„o no serviÁo p˙blico, Informativo de LicitaÁıes e
Contratos, Ano II, n∫ 26, abr/96, pp. 251/259.
FREITAS, Juarez. O sistema de parceria entre os setores p˙blico e privado - ExecuÁ„o de serviÁos
atravÈs de concess„o, permiss„o e terceirizaÁ„o - AplicaÁ„o adequada destes institutos,
Boletim de Direito Administrativo, maio/97, pp. 327/330.
GARCIA, Fl·vio Amaral. TerceirizaÁ„o na administraÁ„o p˙blica, RepertÛrio IOB JurisprudÍncia, n∫
6, 2™ quinzena de marÁo/95, pp. 113/115.
KALUME, Pedro de Alc‚ntara. TerceirizaÁ„o, Revista LTr, n∫ 3, Vol. 58, marÁo/94, pp. 284/288.
LUHMANN, Niklas. Sociologia do Direito I, traduÁ„o de Gustavo Bayer, Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro,
1983.
MARTINS, SÈrgio Pinto. TerceirizaÁ„o lÌcita e ilÌcita, RepertÛrio IOB de JurisprudÍncia: Trabalhista e
Previdenci·rio, Caderno 2, S„o Paulo, n∫ 8, abr/97, pp. 155/158.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Regime jurÌdico ˙nico dos servidores p˙blicos na constituiÁ„o
de 1988, 2™ ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 1991.
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OLIVEIRA, Francisco AntÙnio de. Da terceirizaÁ„o e da flexibilizaÁ„o como est·gios para a
globalizaÁ„o, ADV Advocacia Din‚mica: SeleÁıes JurÌdicas, BrasÌlia, 10/97, vol. 17, pp. 27/
44.
PERELMAN, ChaÔm. …tica e Direito, traduÁ„o de Maria Ermantina Galv„o G. Pereira, S„o Paulo,
Martins Fontes, 1996.
PIMENTA, Carlos CÈsar. Novos modelos de gest„o descentralizada e de parcerias para as
administraÁıes estaduais, Revista de AdministraÁ„o P˙blica, Rio de Janeiro, 3/95, vol. 29,
jul-set/95, pp.171/187.
SANTOS, Alvacir Correa dos. ContrataÁ„o Tempor·ria na AdministraÁ„o P˙blica, Curitiba, 1996.
SANTOS, Boaventura de Souza. Pela m„o de Alice: o social e o polÌtico na pÛs-modernidade, 4™ ed.,
S„o Paulo, Cortez, 1997.
SOUTO, Marcos Juruena Villela Souto. TerceirizaÁ„o de ServiÁos de Auditoria na AdministraÁ„o
P˙blica, RepertÛrio IOB de JurisprudÍncia: Tribut·rio, Constitucional e Administrativo,
Caderno 1, S„o Paulo, n∫ 13, jul/97, pp. 309/310.
OLIVEIRA, Francisco AntÙnio de. Da terceirizaÁ„o e da flexibilizaÁ„o como est·gios para a
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S„o Paulo, Cortez, 1997.
SOUTO, Marcos Juruena Villela Souto. TerceirizaÁ„o de ServiÁos de Auditoria na AdministraÁ„o
P˙blica, RepertÛrio IOB de JurisprudÍncia: Tribut·rio, Constitucional e Administrativo,
Caderno 1, S„o Paulo, n∫ 13, jul/97, pp. 309/310.
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