Reeleição, Desincompatibilização e Interpretação da Constituição

O atual momento é propício para revisitar um tema importante da Política e do Direito Constitucional brasileiro: a questão da necessidade ou não de prévia desincompatibilização dos Chefes do Poder Executivo - presidente, governadores e prefeitos -, quando disputam a reeleição. Os resultados eleitorais do pleito de domingo corroboram a ideia, de resto intuitiva, de que o titular do cargo, ao concorrer à reeleição, goza de grande vantagem competitiva em relação aos outros candidatos. Afinal, mesmo quando não abusam da máquina pública em favor das suas candidaturas, os governantes se beneficiam de uma visibilidade muito maior perante o eleitorado, decorrente do exercício de suas funções político-administrativas, em simultaneidade às campanhas eleitorais.

O quadro atual, em que a desincompatibilização é dispensada, é altamente problemático. A legislação e a justiça eleitoral até buscam coibir os abusos mais visíveis dos governantes-candidatos, mas se defrontam com verdadeira “tarefa de Sísifo”, tamanha a frequência e a magnitude das irregularidades.

Talvez a melhor solução para tal problema seja o fim da reeleição dos chefes do Executivo. Porém, a providência depende de aprovação de emenda constitucional, o que pressupõe amplo consenso no Parlamento, de difícil obtenção na disciplina de tema politicamente tão sensível. De todo modo, é possível minorar os problemas que a possibilidade de reeleição tem gerado no Brasil, sem mudanças no texto constitucional, por via de simples alteração jurisprudencial na interpretação do art. 14, § 6º, da Carta de 88.

É certo que o texto do referido preceito constitucional determinou a necessidade de renúncia do Presidente da República, governadores e prefeitos “para concorrerem a outros cargos”, não havendo previsão expressa de desincompatibilização para a disputa da reeleição. Contudo, cabe recordar que o dispositivo foi redigido pelo constituinte originário, que também vedara a reeleição para os cargos de chefia do Poder Executivo. A redação, portanto, fazia todo sentido à época: previa-se apenas a necessidade de renúncia para candidatura a outros cargos, simplesmente porque a disputa do mesmo cargo pelo governante, para o período imediatamente subsequente, era peremptoriamente interditada. A possibilidade de reeleição para o Executivo, como se sabe, só foi instituída em 1997, com a edição da Emenda Constitucional nº 16, que deu nova redação ao art. 16, § 5º, da Constituição, mas “esqueceu-se” de proceder ao ajuste necessário no § 6º do mesmo dispositivo.

A interpretação atualmente adotada sobre o tema padece de grave incongruência. A principal finalidade da exigência constitucional de renúncia dos Chefes do Executivo – que, como se sabe, detêm as “chaves do cofre” -, é impedir que se utilizem da máquina administrativa em proveito das suas candidaturas. Trata-se, portanto, não só de proteger a higidez do processo eleitoral – vital para a democracia –, como também de salvaguardar a moralidade administrativa e o princípio republicano, que é malferido a cada vez que governantes se valem do poder e da estrutura estatal para a obtenção de vantagens eleitorais. Ora, o risco de uso da máquina é maior quando o governante disputa a reeleição do que quando é candidato a outro cargo. Por isso, não faz nenhum sentido dispensar a desincompatibilização no primeiro caso e exigi-la no segundo. Tal solução, como salientou o Ministro Marco Aurélio, engendra um “paradoxo gritante”[1].

É certo que o TSE e o STF têm orientação contrária ao que aqui se sustenta, firmada poucos meses após a promulgação da EC nº 16. Ainda em 1997, a Corte Eleitoral, respondendo a uma consulta[2], firmou o entendimento de que a desincompatibilização dos chefes do Executivo não seria necessária na disputa de reeleição, em razão da ausência de previsão constitucional desta exigência. Na mesma linha decidiu o STF, poucos meses depois, ao apreciar o pedido de medida liminar na ADI 1.805-2, proposta pelo PT, PDT e PC do B. Na petição inicial daquela ação, subscrita pelo atual Presidente do TSE, Ministro Dias Toffoli, dentre outros advogados, defendeu-se exatamente a mesma posição deste artigo. Para rechaçar a tese e indeferir a liminar, o STF, ao lado do argumento de ausência de previsão constitucional expressa da renúncia, aduziu também que a desincompatibilização afetaria a “continuidade administrativa” no Poder Executivo.

Tais argumentos são facilmente superáveis. Os elementos lógico, sistemático e teleológico da interpretação constitucional são claramente conducentes à conclusão de que a desincompatibilização, imposta na candidatura dos chefes do Executivo para outros cargos, por mais razões ainda deve se aplicar quando tais mandatários pleiteiam a reeleição. Uma exegese orientada para a garantia da democracia, da moralidade e dos valores republicanos não teria como chegar a outro resultado. E a ideia de que só um preceito constitucional expresso pode criar algum tipo de restrição a direitos políticos dos governantes não se sustenta, nem tem amparo na jurisprudência constitucional mais recente. O TSE[3] e o STF[4], por exemplo, construíram a tese, muito mais ousada, da inelegibilidade do chamado “prefeito itinerante” – aquele que, depois de exercer dois mandatos consecutivos num município, busca se eleger prefeito em outra municipalidade – reconhecendo uma inelegibilidade não fundada em norma expressa, mas em argumentação de cunho eminentemente principiológico.

O argumento da continuidade administrativa também não procede. Quem sucede o presidente, governador ou prefeito no caso de renúncia é o respectivo vice, eleito pela mesma chapa, para promover o mesmo programa de governo. Sob a égide das constituições de 1891 ou de 1946, em que os vices não precisavam integrar a chapa do titular do Executivo, o argumento ainda poderia impressionar. Não mais no regime da Constituição de 88, em que se deve presumir a coesão e sintonia político-administrativa entre o governante e seu vice, afastando-se a ideia de que a sucessão do primeiro pelo segundo envolve algum tipo de ruptura.

Ademais, a interpretação constitucional não é mero exercício de especulação intelectual, mas atividade eminentemente prática, voltada para o justo equacionamento de problemas concretos de uma sociedade. Daí porque, o intérprete da Constituição precisa mirar a realidade social para cumprir de forma adequada o seu papel. E a realidade, em nosso caso, tem mostrado que o exercício de funções político-administrativas pelo titular do Executivo, em paralelo à campanha eleitoral, é fonte inesgotável de abusos, gerando ainda grave assimetria na competição política. Quando apreciaram a questão, em 1997 e 1998, os ministros do TSE e STF não tinham esta perspectiva – nem poderiam tê-la, à míngua de bolas de cristal. O passar do tempo demonstrou que a solução que então esposaram não protege adequadamente a democracia e os valores republicanos, e tais Cortes, que certamente não têm compromisso com o erro, podem evoluir nesta matéria, como têm feito em tantas outras nos últimos anos.

Enfim, é hora de mudar. O STF poderia, por exemplo, julgar o mérito da ADI 1805-2, que trata da matéria e já tramita na Corte há mais de 16 anos, acolhendo o pedido – com eficácia prospectiva, é claro, para não anular as eleições anteriores para o Executivo. Se isso ocorrer, poderemos, quem sabe, ter já em 2016 eleições para prefeito mais limpas e justas do que tem sido o pleito eleitoral de 2014.

*Daniel Sarmento é professor de Direito Constitucional da UERJ e Procurador Regional da República.

[1] Trecho do voto proferido na ADI 1.805-2, Relator Ministro Néri da Silveira, julgamento em 26.03.1998, DJ de 14.11.2003

[2] Resolução nº 19.952 do TSE, de 02.09.1997

[3] Recurso Especial. 32.507/AL Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 17.12.2008.

[4] Recurso Extraordinário 637.485/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 01.08.2012. .