As políticas de proteção à infância e à adolescência, o direito financeiro, o orçamento público e a educação sujeitam-se à competência legislativa concorrente da União, estados e Distrito Federal, nos termos do art. 24 da Constituição, segundo a qual se espera que a União edite as chamadas “normas gerais” e os estados e o Distrito Federal se encarreguem das normas suplementares. Trata-se de um exemplo claro de federalismo cooperativo, na medida em que essas políticas demandam uma ação conjunta e coordenada de todas as esferas de governo, sobretudo quanto ao financiamento de suas ações.[1]
A Lei Federal nº 8.069/1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA) estabelece as normas gerais aplicáveis aos entes central e subnacionais, inclusive no que diz respeito à gestão, ao controle e ao financiamento dessas políticas.
Especificamente acerca dos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente (também conhecidos como Fundos para a Infância e Adolescência), ainda há o diálogo com as normas gerais previstas pela Lei nº 4.320/1964, pela Lei Complementar nº 101/2000 e principalmente com as normativas produzidas pelo Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda), cujas competências estão previstas no art. 88, II, do ECA e na Lei Federal nº 8.142/1991. Há que se ressaltar que, em não havendo contradição a uma norma geral expressa em lei nacional[2], os estados podem até legislar sobre seus Fundos em sentido contrário a resoluções do Conanda, desde que o façam para atender a suas peculiaridades, vez que tais normas têm natureza de meros atos administrativos[3].
É precisamente nesse ponto da ampla concorrência legislativa entre os entes federados na temática, que se abrem possibilidades de aplicação de recursos dos Fundos para a Infância e Adolescência em favor de uma população contemplada de forma excepcional no parágrafo único do art. 2º do Estatuto da Criança e do adolescente: “pessoas entre dezoito e vinte e um anos de idade”. A legislação protetiva não é indiferente à situação jurídica dos referidos jovens.
A literalidade da norma traz as condições de excepcionalidade e casos expressos em lei, mas também se dessume sua nítida finalidade protetiva, mesmo porque o próprio ordenamento jurídico brasileiro reconhece que o adolescente e o jovem adulto partilham características em comum, como um certo déficit de autonomia real. Nesse contexto, o Decreto Federal nº 9.579/2018, responsável por consolidar os regulamentos federais sobre a temática da criança e do adolescente, menciona jovens e adolescentes indistintamente em seu art. 66, § 5º, que trata da seleção de aprendizes.
A Lei Federal nº 12.852/2013 (Estatuto da Juventude), por seu turno, aplica-se também aos adolescentes com idade entre 15 e 18 anos, sem prejuízo da primazia do ECA, entre outros exemplos destacáveis. Em suma: o próprio direito brasileiro reconhece que a transição da adolescência para a fase adulta não se completa com o mero atingimento da maioridade penal ou civil, razão pela qual adolescentes e jovens adultos merecem tratamento jurídico especial e similar, guardadas as peculiaridades de cada grupo.
Estamos a tratar apenas de lei federal, ou os entes subnacionais também poderiam estender a aplicação do ECA, mediante leis próprias, a pessoas entre 18 e 21 anos? Há quem defenda que o disposto no art. 2º, parágrafo único, do ECA somente poderia ser viabilizado pelo ECA ou por lei federal diversa. A própria Lei 8.069/1990, aliás, prevê hipótese de extensão de seus dispositivos a pessoas com até vinte e um anos de idade em seu art. 121, § 5º. A literalidade do art. 2º, parágrafo único, do ECA, contudo, não impede a edição de lei estadual ou municipal para os fins ali previstos, uma vez que ao substantivo “lei” não é agregado um adjetivo (e.g. federal, estadual, complementar, ordinária) que qualifique a palavra para restringir ainda mais as suas possibilidades semânticas.
O caráter da reserva legal combinado com a excepcionalidade, portanto, permite concluir o seguinte: os jovens de 18 e 21 anos podem ser excepcionalmente protegidos por lei estadual, com base nas políticas e instrumentos consagrados no ECA, quando sua condição de vulnerabilidade esteja clara e diretamente relacionada a sua condição prévia de adolescente ou quando, por outra razão qualquer, a proteção desses jovens acarrete a satisfação direta de interesses de crianças e adolescentes (os filhos desses jovens, por exemplo).
No Paraná, em parecer da Procuradoria-Geral do Estado (protocolo n. 17.491.764-7), entendeu-se possível a edição de lei para que recursos do Fundo para a Infância e Adolescência do Estado sejam aplicados, excepcionalmente, em prol de jovens aprendizes de 18 a 21 anos contratados no âmbito do Programa Cartão Futuro.
Essas situações excepcionais serão necessariamente aquelas relacionadas de maneira clara e direta à proteção da infância e da adolescência, deverão corresponder a peculiaridades e políticas setoriais próprias do Estado do Paraná (devidamente justificadas quando da elaboração do projeto de lei) e serão suportadas com recursos exclusivamente estaduais, observado ainda o disposto nas normas gerais das políticas de proteção à infância e à adolescência. As linhas de ação da política de atendimento, enumeradas exemplificativamente no art. 87 do ECA, fornecem balizas normativas para o emprego de recursos do FIA, mas, em tese, “não há nenhuma ação da política de atendimento aos direitos de crianças e adolescentes que o Estatuto afaste da possibilidade de execução com receitas dos fundos”, como afirma o CNMP no documento citado. De resto, os gastos com aprendizes entre 18 e 21 anos, mediante recursos do FIA, não poderão ser realizados em detrimento da contratação de aprendizes adolescentes, que é prioritária.
Em razão da prioridade garantida aos aprendizes adolescentes, o emprego de recursos do FIA em benefício de aprendizes entre 18 e 21 anos, no âmbito do Programa Cartão Futuro, somente poderá ser realizado após a demonstração de que: (a) a despesa não pode ser realizada por meio de outra fonte; (b) não foi possível a contratação de adolescente aprendiz por parte da pessoa jurídica interessada; e (c) a despesa não prejudicará o apoio a outra empresa que, cumprindo os requisitos legais e regulamentares, deseje contratar adolescente aprendiz. Por evidente, as despesas com o Programa Cartão Futuro, em qualquer hipótese, não poderão frustrar gastos considerados prioritários por força de normas gerais da política de proteção à infância e à adolescência, a exemplo do disposto no art. 260, caput e §§1º-A e 2º, do ECA.
Para além desse exemplo concreto paranaense, portanto, feitas as necessárias ressalvas e respeitados os critérios da excepcionalidade e da legalidade expostos no parágrafo único do art. 2º do ECA, várias são as possibilidades que se abrem de financiamento de políticas públicas destinadas a jovens entre 18 e 21 anos, por meio dos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente característicos de todos os entes da Federação, os quais poderão editar normas que assim regulamentem essa nova alternativa de aplicação.
[1] CONTI, José Maurício. Maioridade penal, os 25 anos do ECA e o Direito Financeiro. In: Levando o direito financeiro a sério: a luta continua. 3ª ed. São Paulo: Ed. Blucher, 2019, p. 76-82.
[2] Segundo o STF, “na ausência de norma federal que, de forma nítida (clear statement rule), retire a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, exercerem plenamente sua autonomia, detêm Estados e Municípios, nos seus respectivos âmbitos de atuação, competência normativa.” (RE 194.704, rel. p/ o ac. Min. Edson Fachin, j. 29-6-2017, P, DJE de 17-11-2017.)
[3] Nessa linha, v. CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO (CNPM). Orientações sobre orçamentos e fundos dos direitos da criança e do adolescente. Brasília: CNMP, 2020, p. 119.
