Competências dos municípios em matéria de contratações públicas

Vladimir Da Rocha FrançaCompetências dos municípios em matéria de contratações públicas

Citação acadêmica

Copie a referência deste artigo no estilo da sua escolha e cole no seu trabalho. Geramos a citação no padrão exigido pela maioria das revistas jurídicas brasileiras.

Ver prévia das três referências▸

ABNT

FRANÇA, Vladimir Da Rocha. Competências dos municípios em matéria de contratações públicas. author_upload, 2026. Acesso via: JurisTube — Acervo Digital de Direito. Disponível em: https://juristube.com.br/colunistas/vladimir-da-rocha-franca/competencias-dos-municipios-em-materia-de-contratacoes-publicas. Acesso em: 7 jun. 2026.

APA

França, V. D. R. (2026). Competências dos municípios em matéria de contratações públicas. *author_upload*. https://juristube.com.br/colunistas/vladimir-da-rocha-franca/competencias-dos-municipios-em-materia-de-contratacoes-publicas

BibTeX

@article{vladimir-da-rocha-fran-a-compet-ncias-dos-munic-pios-em-mat-ria-d-2026,
  author = {França, Vladimir Da Rocha},
  title = {Competências dos municípios em matéria de contratações públicas},
  journal = {author_upload},
  year = {2026},
  url = {https://juristube.com.br/colunistas/vladimir-da-rocha-franca/competencias-dos-municipios-em-materia-de-contratacoes-publicas}
}

209RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
Competências dos municípios em
matéria de contratações públicas
Powers of municipalities in public procurement
Vladimir da Rocha França1
Resumo
Este artigo descreve e analisa a incidência e a aplicabilidade da Lei no 14.133/2021, a Lei de
licitações e contratos administrativos (LLCA), no âmbito dos municípios, com ênfase nas suas
competências em matéria de contratações públicas.
Palavras-chave: licitações; contratos administrativos; contratações públicas; município;
federação; Administração Pública.
Abstract
This article describes and analyzes the incidence and applicability of Law n. 14,133/2021,
the Law on Public Tenders and Contracts (or LLCA, its acronym in Portuguese), within the
scope of municipalities, with emphasis on their powers in terms of public procurement.
Keywords: tenders; administrative contracts; public procurement; municipality; federation;
Public Administration.
Recebido em 30/11/23
Aprovado em 18/3/24
DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
1 Vladimir da Rocha França é doutor em Direito Administrativo pela Pontifícia Universidade Católica de São
Paulo, São Paulo, SP, Brasil; mestre em Direito Público pela Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE,
Brasil; professor titular de Direito Administrativo do Departamento de Direito Público da Universidade Federal
do Rio Grande do Norte, Natal, RN, Brasil. E-mail: vladimirrfranca@yahoo.com.br

210 RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
Como citar este artigo: ABNT2 e APA3
1 Introdução
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB) elevou os municí-
pios à condição de entes federativos, a despeito de não estarem representados no Senado
Federal4
. Além do princípio federativo, o princípio da autonomia municipal passou a
reger a federação5.
Com a edição da Lei no 14.133/2021 (Lei de licitações e contratos administrativos (LLCA))
passou a existir um novo modelo jurídico de normas gerais de licitações e contratos
públicos, com fundamento de validade no art. 22, XXVII6, da CRFB. Observa-se na lei o
propósito de consolidar de forma exaustiva a evolução legislativa e jurisprudencial em
matéria de contratações públicas; por isso, alcança um grau de detalhamento que excede
o que se espera de uma lei que veicula normas gerais.
A CRFB atribui a cada município: a) competência para organizar seu governo e sua
estrutura político-administrativa, com autonomia em face dos demais entes federativos,
observados os princípios constitucionais nacionais e estaduais; b) competências legislativas
para dispor sobre assuntos de interesses comum ou local, assim como para suplementar
a legislação federal e estadual no que for pertinente a esses assuntos; e c) competências
necessárias ao exercício de atividades administrativas de interesse comum ou local7.
O art. 1o 8 da LLCA prescreve que a Administração Pública direta, autárquica e fundacio-
nal dos municípios deve observar e aplicar as normas gerais constantes na LLCA. E normas
gerais não são (ou não devem ser) obstáculos para que os municípios desempenhem suas
competências constitucionais e afirmem sua autonomia na federação9
. Nesse contexto,
devem-se examinar as competências legislativas e administrativas dos municípios na
2 FRANÇA, Vladimir da Rocha. Competências dos municípios em matéria de contratações públicas. Revista de
Informação Legislativa: RIL, Brasília, DF, v. 61, n. 244, p. 209-228, out./dez. 2024. DOI: https://doi.org/10.70015/
ril_v61_n244_p209. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/61/244/ril_v61_n244_p209
3 França, V. da R. (2024). Competências dos municípios em matéria de contratações públicas. Revista de Informação
Legislativa: RIL, 61(244), 209-228. https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
4 Ver os arts. 1o, caput, e 18, caput, da CRFB (Brasil, [2023a]). Sobre a matéria, ver Bonavides (2020); Horta
(2003); Meirelles (2006); e Silva (2002).
5 Ver os arts. 1o, caput, 18, caput, 29, caput, e 34, VII, c, da CRFB (Brasil, [2023a]).
6 “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: […] XXVII – normas gerais de licitação e contratação,
em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de
economia mista, nos termos do art. 173, § 1o, III” (Brasil, [2023a]).
7 Ver na CRFB os arts. 1o, caput, 18, caput, § 4o, 23 e 29 a 31 (Brasil, [2023a]).
8 “Art. 1o Esta Lei estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas,
autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e abrange: I – os órgãos
dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, dos Estados e do Distrito Federal e os órgãos do Poder Legislativo
dos Municípios, quando no desempenho de função administrativa; II – os fundos especiais e as demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela Administração Pública” (Brasil, [2023f]).
9 Ver os art. 23 e 29 a 31 da CRFB (Brasil, [2023a]).

211RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
contratação pública conforme os comandos da LLCA aplicáveis no nível local, bem como
analisar até que ponto ela é compatível com os princípios federativos e da autonomia
municipal, dada a esfera de competências do município. Para isso, sob a perspectiva pre-
conizada pela Dogmática Jurídica (ou Ciência do Direito, em sentido estrito), tomou-se
como base empírica o sistema do Direito positivo, cujo fundamento de validade é a CRFB 10
.
2 Administração Pública municipal e contratação pública
A função administrativa consiste na atividade do Estado desenvolvida por quem esteja
numa posição de autoridade pública e destinada à concretização dos interesses públicos
e à harmonização dos direitos fundamentais por meio da aplicação da lei (ou da própria
Constituição, quando há densidade normativa para isso) e sob o controle jurisdicional
(França, 2023). Os conjuntos de sujeitos de direito que exercem a atividade administra-
tiva – o Estado-administração – devem ser organizados e estruturados segundo modelos
jurídicos que tenham fundamento último de validade na CRFB.
No Estado-administração, a Administração Pública estrutura-se por meio: a) da
Administração direta, composta pela chefia do Poder Executivo e pelos órgãos que
lhes são diretamente subordinados; e b) da Administração indireta, que reúne pessoas
jurídicas de Direito Público e de Direito Privado criadas pelo ente federativo11
. De forma
congruente com o modelo jurídico presidencialista que determina o sistema de governo,
a Administração Pública municipal é formada: a) pela Administração direta, constituída
pela prefeitura e secretarias municipais; e b) pela Administração indireta, que engloba
autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e suas
subsidiárias, criadas pelo município12
.
A direção superior da atividade administrativa compete ao prefeito. Com assessora-
mento técnico-científico e jurídico, ela abrange os juízos de conveniência, oportunidade
10 O sistema do Direito positivo tem duas dimensões: a) a dimensão normativa, o ordenamento jurídico con-
formado pelas normas postas ou reconhecidas pelo Estado, com efetividade assegurada pelo poder estatal, que
têm a Constituição como fundamento último de legitimidade e justiça; e b) a dimensão fática, ou seja, os fatos
e relações jurídicas, que resultam da incidência do ordenamento jurídico na realidade. Sobre a matéria, ver
França (2023); Reale (1992, 1996, 1999); e Vilanova (1997, 2000, 2003).
11 Ver o art. 37, caput, XIX e XX, da CRFB (Brasil, [2023a]), e o Decreto-lei no 200/1967 (Brasil, [1998]). Em tese,
pode-se falar de Administração direta e de Administração indireta no Poder Legislativo municipal, exercido
pelos vereadores. Afinal, o princípio da separação dos Poderes (arts. 2o e 29, caput, da CRFB) exige que a câmara
municipal goze de autonomia administrativa em face do Poder Executivo. De todo modo, além de mais rara
no nível local por razões financeiras, a Administração indireta do Poder Legislativo, quando existe, tende a se
restringir a atividades de apoio às competências legislativas e fiscalizatórias da câmara municipal.
12 Ver os arts. 29, caput, I, II e V, 37, caput, XIX e XX, 76, 84, I e II, e 87 da CRFB (Brasil, [2023a]).

212 RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
e prognose a serem observados pela Administração Pública municipal em sua conduta13
.
Também abarca o juízo último de juridicidade no âmbito do Poder Executivo, por meio da
homologação dos pareceres da advocacia pública municipal.
Há situações em que a LLCA reserva à entidade da Administração indireta a última
palavra sobre a discricionariedade técnico-científica a respeito do que se deve fazer no caso
concreto, em face da Administração direta, de modo que as decisões discricionárias daquela
sejam insuscetíveis de reforma por esta14
. Quanto ao controle da atividade administrativa,
como o chefe do Poder Executivo tem a responsabilidade político-administrativa de manter
a higidez dos atos administrativos municipais à luz do ordenamento jurídico, é inegável a
sua prerrogativa de invalidar quaisquer atos jurídicos da Administração indireta, com o
suporte da advocacia pública15
.
A CRFB reconhece a possibilidade jurídica de o Estado-administração celebrar contratos
para atender a necessidades socioeconômicas ou para delegar a prestação de serviços públicos
para a iniciativa privada16
. Isso inclui, naturalmente, a Administração Pública municipal. Os
contratos podem ser administrativos ou de Direito Privado. Os contratos administrativos
podem ser: a) negócios jurídicos bilaterais entre o Estado-administração – no exercício de
suas prerrogativas públicas – e o administrado – com a garantia do equilíbrio econômico-
-financeiro; e b) negócios jurídicos plurilaterais entre órgãos ou entidades estatais17
. Sob
o influxo dos princípios da impessoalidade, da moralidade e da eficiência administrativas,
os contratos administrativos que envolvam lucro devem ser precedidos de licitação, salvo
quando a lei autorize o processo de contratação direta.
O município tem competência legislativa para suplementar tanto as normas gerais de
contratação pública ditadas pela União quanto as veiculadas por leis estaduais que envolvem
13 Aqui há nítida referência à discricionariedade administrativa, o espaço de liberdade decisória que o orde-
namento jurídico outorga ao Estado-administração, no que diz respeito à conveniência, à oportunidade ou à
prognose da atividade administrativa, em vista da concretização do interesse público e da harmonização dos
direitos fundamentais. A legitimidade democrática do prefeito e a sua condição de chefe do Poder Executivo
justificam sua posição hierárquica na Administração Pública municipal. Sobre a matéria, ver França (2000,
2007, 2023); e Saad (2017).
14 Ver as Leis n os 13.303/2016 (Brasil, 2016) e 13.848/2019 (Brasil, 2019). Em termos práticos, as leis que deter-
minam tais providências reduzem o poder hierárquico do chefe do Poder Executivo. A constitucionalidade
dessas leis pode ser discutida à luz dos arts. 25, caput, 29, caput, 32, caput, 76, 84, I e II, e 87 da CRFB (Brasil,
[2023a]). Sobre a matéria, ver Mello, C. (2019); Justen Filho (2023); Marques Neto (2002, 2005); Moreira Neto
(2003); e Saad (2017).
15 Sobre a matéria, ver Ataliba (1998); e França (2023).
16 Ver os arts. 22, XXVII, 37, I a IV, IX, XXI, § 8o, 38, § 2o, 54, I, “a”, II, “a”, 71, § 1o, 100, § 11, V, § 21, I e II, § 22, II,
109, III, 160, § 2o, 165, § 8o, o art. 166-A, § 3o, 167-A, § 4o, 167-B, 167-C, 167-F, I, 169, § 1o, 173, § 1o, III, 175, 177, §§ 1o e
2o, II, 195, § 3o, e 199, § 1o, da CRFB (Brasil, [2023a]). Sobre a matéria, ver Justen Filho (2023). Não são tratados
aqui os contratos que instituem relações de trabalho entre o Estado-administração e o administrado.
17 O negócio jurídico consiste no fato jurídico cujo suporte fático tem em seu cerne uma exteriorização consciente
de vontade ordenada à produção de efeitos jurídicos lícitos no sistema do Direito Positivo. Poder ser: a) unilateral,
quando se trata de exteriorização da vontade de um sujeito de direito; b) bilateral, se se trata de exteriorização de
vontade de dois sujeitos de direito, voltada à conciliação de interesses distintos; ou c) plurilateral, caso envolva
a exteriorização de vontade de dois ou mais sujeitos de direito, destinada a satisfação de interesses comuns.
Se o negócio jurídico bilateral ou plurilateral se justifica para o atendimento de um fim econômico (produção,
circulação ou consumo de bens e serviços úteis e escassos) ou para a delegação de poderes negociais, configura-se
o contrato. Sobre a matéria, ver Lôbo (2019, 2021); e Mello, M. (2019).

213RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
a atuação conjunta da Administração Pública estadual com a municipal nessa matéria18
,
sem prejuízo da competência regulamentar do Poder Executivo municipal na garantia da
fiel execução da lei19
. E, dada a confluência do princípio federativo com o da autonomia
municipal, as licitações e contratações de interesse pela Administração Pública local devem
ser conduzidas por seus agentes, sem prejuízo do controle interno e do controle externo
de competência de órgãos municipais.
3 Incidência e aplicabilidade da LLCA no município
Sob o ponto de vista lógico, a norma jurídica compõe-se: a) da hipótese normativa, na
qual se descreve evento ou conduta de possível ocorrência (ou já ocorrido) na realidade; e
b) do mandamento, caso em que se qualifica uma conduta como obrigatória, proibida ou
permitida, ou a atribuição de qualidade a sujeito de direito ou a coisa20
.
A norma jurídica ingressa no sistema do Direito Positivo por meio de ato jurídico
normativo, que pode ser: a) ato legislativo em sentido lato, no qual se emprega a chamada
técnica legislativa21
; b) negócio jurídico22
; c) o ato jurídico que reconheça o costume; e d) ato
judicante, com força de precedente administrativo23 ou jurisdicional24
. O fato jurídico e
o correspondente efeito jurídico surgem no sistema do Direito Positivo quando incide a
norma jurídica. Isso ocorre quando o suporte fático – a parcela da realidade demarcada
18 Ver os arts. 22, XXVII, 24, §§, 25, caput, 29, caput, § 3o, 30, I, II e V, e 241 da CRFB (Brasil, [2023a]).
19 Ver os arts. 29, caput, 84, IV e VI, e 87 da CRFB (Brasil, [2023a]).
20 Por injunção dos princípios da isonomia e da segurança jurídica, as normas jurídicas devem ser preferen-
cialmente abstratas, ou seja, devem conter-se nas respectivas hipóteses de incidência de evento ou condutas de
possível ocorrência na realidade. Contudo, há situações nas quais imperativos de justiça ou da própria segurança
jurídica justificam a norma concreta, isto é, a que se refere a evento ou conduta pretéritos. Na Teoria Geral do
Direito, a distinção entre norma geral e norma individual costuma dizer respeito mais aos sujeitos de direito
ou a coisas constantes do mandamento. Contudo, trata-se de um critério problemático, pois é perfeitamente
admissível: a) que um dos sujeitos de direito seja indeterminado, e o outro não, na relação jurídica constante do
mandamento (por exemplo, no regime geral de previdência social, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
é o sujeito passivo de toda e qualquer relação jurídica que tenha por objeto a prestação de benefício); ou b) que
a coisa ou o sujeito de direito que recebe o atributo seja determinado (por exemplo, o art. 225, § 4o, da CRFB).
Também se usa lei geral em contraposição a lei específica e, como se verá a seguir, norma geral como sinônimo
de norma nacional. Sobre a matéria, ver França (2023); Carvalho (2018); Miranda (1987, 1999); Mello, M. (2019);
e Vilanova (1997, 2000, 2003).
21 Ver o art. 59 da CRFB (Brasil, [2023a]), os arts. 1o e 2o do Decreto-lei no 4.657/1942 (Lei de introdução às normas
do Direito brasileiro (LINDB)) (Brasil, [2018]) e a Lei Complementar no 95/1998 (Brasil, [2001]).
22 É possível que o negócio jurídico estabeleça cláusula para a regulação de situações futuras e incertas, de modo
a prevenir conflitos entre os seus celebrantes. É o que ocorre, por exemplo, quando o contrato prevê cláusula
penal – ver arts. 408 a 416 da Lei no 10.406/2002 (Código civil) (Brasil, [2023c]).
23 Ver o art. 30 da LINDB (Brasil, [2018]), os arts. 4o, XII e XIII, e 43, da Lei Complementar no 73/1993 (Brasil,
1993), e o art. 50, VII, da Lei no 9.784/1999 (Lei do processo administrativo federal) (Brasil, [2021a]). Sobre a matéria,
ver França (2023); e Oliveira (2018).
24 Ver os arts. 102, §§ 2o e 3o, 103-A, e 105, §§ 2o e 3o, da CRFB (Brasil, [2023a]), e os arts. 926 a 928 da Lei
no 13.105/2015 (Código de processo civil) (Brasil, [2024]). Sobre a matéria, ver França (2023); Meirelles, Wald e
Mendes (2019); e Mitidiero (2017).

214 RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
pela hipótese de incidência – se configura concretamente25 e converte-se em fato jurídico.
Eclode simultaneamente o efeito jurídico – relação jurídica ou situação jurídica – previsto
no mandamento (França, 2023). A aplicação da norma jurídica compreende a realização
de ato jurídico destinado a assegurar o seu cumprimento (França, 2023).
Conforme o art. 1o, caput, da LLCA, todas as normas veiculadas por ela seriam as normas
gerais previstas no art. 22, XXVII, da CRFB26
. Em ambos os enunciados normativos, norma
geral significa norma nacional: a norma jurídica deve ser observada e aplicada indistin-
tamente por todos os entes federativos. Entretanto, o grau de pormenorização dessa lei
dificilmente permite a conclusão de que ela se mantém nos limites esperados da legislação
federal sobre a matéria27
. Também é objeto de acusação similar desde sua entrada em vigor
a Lei no 8.666/1993, predecessora da LLCA28
.
Quanto a licitações e contratos públicos, há a expectativa de que as normas gerais
versem sobre: a) os objetivos que justificam o planejamento, a execução e o controle dos
processos licitatórios, processos de contratação direta e contratos; b) o endosso aos prin-
cípios constitucionais do regime jurídico-administrativo, por meio de sua densificação ou
especificação; c) a prevenção de conflitos entre os entes federativos, em especial quando se
trata do emprego de recursos públicos federais; e d) a colaboração entre os entes federativos
para o desenvolvimento de atividades de interesse público comum29
. As normas da LLCA
que não tratem desses aspectos são aplicáveis somente à União e aos entes federativos que
optarem integralmente pelo modelo jurídico federal. Logo, o município tem competência
para legislar sobre licitações e contratos, desde que respeitadas as normas gerais ditadas
pela União.
Os estados-membros, o Distrito Federal e os municípios devem observar fielmente o
modelo jurídico da LLCA quando se cuida de licitações e contratos públicos que envolvam
a aplicação de recursos públicos federais ou de origem internacional. Isso se justifica em
razão do controle externo do Poder Legislativo da União sobre a atividade financeira que
envolva esses recursos30
.
Quanto aos municípios, a LLCA estabelece estas regras em relação à incidência e à
aplicabilidade de suas normas às contratações públicas locais: a) a possibilidade de a
25 A concretização do suporte fático pressupõe: a) a presença dos elementos material, temporal e espacial do
evento ou conduta, constantes da hipótese de incidência; e b) que esses elementos se traduzam em linguagem,
mas não é preciso que a comunicação seja feita por uma autoridade estatal.
26 Ver também o art. 6o, III, da LLCA (Brasil, [2023f]). A LLCA não trata de todas as licitações e contratos admi-
nistrativos, embora seja a mais abrangente dentre as leis gerais sobre esse assunto; ela é subsidiária em relação
a todos os modelos jurídicos que disciplinam as contratações públicas. Há também leis gerais que tratam das
licitações e contratos das concessões e permissões de serviços públicos (art. 175 da CRFB) e da gestão associada
de serviços públicos (art. 241 da CRFB). Há contratações públicas que somente podem ser disciplinadas por lei
federal; ver arts. 173, § 1o, III, e 177, §§ 1o e 2o, da CRFB (Brasil, [2023a]).
27 Sobre a matéria, ver Mello, C. (2019); e Justen Filho (2021).
28 Sobre a matéria, ver Justen Filho (2014); e Sundfeld (1994).
29 Sobre a matéria, ver Mello, C. (2019); Grau (1995); e Moreira Neto (1988).
30 Ver o art. 52, V a IX, os arts. 70 a 73 e 166 da CRFB (Brasil, [2023a]).

215RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
Administração Pública municipal empregar sistema de custos alternativo ao da União,
quando não houver o envolvimento de recurso público federal31
; b) a obrigatoriedade da
publicação do extrato do edital da licitação no diário oficial do município e em jornal de
grande circulação32
; c) a preferência por bens e serviços produzidos no território do estado ao
qual o município pertença, se persistir o desempate33
; d) a possibilidade de a Administração
Pública municipal aderir à ata de registro de preços da Administração Pública federal,
estadual ou distrital34
; e e) regras de transição específicas quanto ao emprego do Portal
Nacional de Contratações Públicas (PNCP)35
.
4 Agentes públicos municipais nas contratações públicas
Uma importante inovação com o advento da LLCA consiste na inserção do princípio
da segregação das funções na gestão das contratações públicas36
. Segundo esse princípio,
as competências dos agentes públicos em matéria de licitações e contratos públicos não
podem ser concentradas apenas num órgão ou num agente público, dada a necessidade
de prevenir a concentração de riscos de ilícitos e da garantia de melhor controlar essa
atividade administrativa37
.
Como se sabe, o órgão público é a unidade de atuação integrante da estrutura da
Administração direta e da Administração indireta, consubstanciada num conjunto de
competências públicas38
. De acordo com a posição do órgão na organização administrativa
municipal, sua criação pode ser: a) determinada pela CRFB, pela Constituição estadual ou
pela Lei Orgânica; b) reservada à lei, observadas as normas constitucionais ou orgânicas;
ou c) autorizada por lei, quando não houver aumento de despesa e a matéria estiver sob
reserva de lei39
.
O agente público é a pessoa natural designada para a função estatal40
. Quando dotado
de poder de decisão, é reconhecido como autoridade41
. Os agentes públicos municipais
31 Ver o art. 23, § 3o, da LLCA (Brasil, [2023f]).
32 Ver o art. 57, § 1o, da LLCA (Brasil, [2023f]).
33 Ver o art. 60, § 1o, I, da LLCA (Brasil, [2023f]).
34 Ver o art. 86, §§ 2o a 7o, da LLCA (Brasil, [2023f]).
35 Ver os art. 175, § 2o, e 176 da LLCA (Brasil, [2023f]).
36 Ver o art. 5o da LLCA (Brasil, [2023f]).
37 Ver os arts. 5o e 7o da LLCA (Brasil, [2023f]).
38 Ver o art. 1o, § 2o, I, da Lei no 9.784/1999 (Lei do processo administrativo federal) (Brasil, [2021a]). Sobre a matéria,
ver Mello, C. (2019); Justen Filho (2023); e Nohara (2023).
39 A estrutura orgânica de uma secretaria municipal ou de uma autarquia local deve ser determinada por ato
normativo infralegal, por exemplo. Contudo, a criação da secretaria ou autarquia está sob reserva de lei. Ver os
arts. 29, I, II, III e V, 37, XIX, 61, § 1o, II, “e”, 76, 84, I, II, IV e VI, e 87, da CRFB (Brasil, [2023a]).
40 Sobre a matéria, ver Mello, C. (2019); Justen Filho (2023); e Nohara (2023).
41 Ver o art. 1o, § 2o, III, da Lei no 9.784/1999 (Lei do processo administrativo federal) (Brasil, [2021a]).

216 RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
podem ser: a) agentes políticos (prefeito, secretários municipais e vereadores) 42
; b) ser-
vidores públicos que, por sua vez, podem ser estatutários ou contratados43
; c) servidores
das pessoas jurídicas de Direito Privado da Administração Pública44
; e d) particulares em
colaboração com a Administração Pública municipal45
. Cabe ao prefeito, ou a quem as
normas de organização administrativa indicarem, promover gestão por competências e
designar agentes públicos para o desempenho das funções essenciais à execução da lei46
.
O conjunto das competências administrativas relacionadas à contratação pública
compõe-se de: a) planejamento da contratação pública; b) realização de licitação; c) for-
malização do contrato; d) gestão do contrato; e) assessoramento jurídico; e f) controle da
contratação pública. O agente designado: a) deve ser preferencialmente servidor público
efetivo47 ou empregado público 48 dos quadros permanentes da Administração Pública
municipal; b) deve ter atribuições relacionadas a licitações e contratos ou ter formação
compatível ou qualificação atestada por certificação profissional emitida por escola de
governo criada e mantida pelo Poder Público; e c) não deve ser cônjuge ou companheiro
de licitantes ou contratados habituais da Administração Pública nem ter com eles vínculo
42 O agente político tem com o Estado um vínculo de natureza político-institucional, bem como capacidade
delitiva para a prática de crime de responsabilidade. Salvo o secretário municipal, o agente político é escolhido
por meio do devido processo eleitoral. Ver os arts. 29 e 76 a 87 da CRFB (Brasil, [2023a]).
43 O servidor público tem vínculo de natureza trabalhista com a pessoa jurídica de Direito Público. No caso
do servidor público estatutário, o Estado-administração tem prerrogativas que permitem modificar unila-
teralmente o vínculo laboral, sem a necessidade do consentimento do trabalhador. Entretanto, este goza de
garantias institucionais voltadas a assegurar a eficiência e a moralidade no exercício das atribuições que lhe
são confiadas pelo ordenamento jurídico. Por sua vez, o servidor público contratado tem seu vínculo laboral
regido por contrato, o que pressupõe acordo entre as partes para ser modificado. As garantias desse trabalhador
são praticamente as mesmas asseguradas na iniciativa privada, salvo lei ou precedente judicial em contrário.
Em regra, exige-se concurso público de provas ou de provas e títulos, conforme a legislação. Como exceções,
destacam-se: a) o provimento de cargos em comissão; b) o provimento de cargos temporário; e c) a contratação
por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público. Ver os arts. 29,
caput, 37, caput, I a V, IX, XIX, 39 e 41 da CRFB (Brasil, [2023a]), e o art. 41 do Código civil (Brasil, [2023c]). Sobre
a matéria, ver Mello, C. (2019); e Justen Filho (2023).
44 São os empregados das empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias, cuja relação de
trabalho deve sujeitar-se ao regime jurídico do Direito do Trabalho. O mesmo modelo deve ser empregado pelas
fundações públicas, quando tenham personalidade jurídica de Direito Privado. É possível haver derrogações de
Direito Administrativo, mas elas não podem descaracterizar a natureza privada do vínculo laboral. Ver os art. 29,
caput, 37, caput, XIX e XX, e 173, § 1o, II, da CRFB (Brasil, [2023a]), o art. 44, II e III, do Código civil (Brasil, [2023c]),
e a Lei no 13.303/2016 (Brasil, 2016). Sobre a matéria, ver Mello, C. (2019); e Justen Filho (2023).
45 São administrados que não mantêm com o Estado-administração vínculo laboral ou político-institucional, mas
que, por negócio jurídico, satisfazem a necessidades da Administração Pública ou exercem poderes delegados;
não exercem mandato, cargo ou emprego público. Ver os arts. 29, caput, 30, V, e 175 da CRFB (Brasil, [2023a]).
Sobre a matéria, ver Mello, C. (2019); e Justen Filho (2023).
46 Ver o art. 7o, caput, da LLCA (Brasil, [2023f]).
47 O servidor público efetivo é o titular de cargo público cujo acesso se dá exclusivamente por concurso público
de provas, ou de provas e títulos, sendo-lhe assegurada a garantia da estabilidade e de regime próprio de pre-
vidência social, sem prejuízo de outras garantias institucionais específicas previstas na CRFB. Ver os arts. 29,
caput, e 37 a 41 da CRFB (Brasil, [2023a]).
48 A expressão empregado público designa o agente público contratado pelo regime jurídico de Direito do Trabalho,
independentemente de ele estar na Administração direta ou indireta.

217RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
de parentesco, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, ou de natureza técnica,
comercial, econômica, financeira, trabalhista e civil49
.
A licitação municipal deve ser conduzida por agente de contratação, ressalvada a discri-
cionariedade da autoridade competente para substituí-lo por comissão de contratação nas
hipóteses de bens e serviços especiais50
. A condução da licitação compreende: a tomada de
decisões, o acompanhamento do trâmite da licitação, o impulso ao procedimento licitatório
e a execução de quaisquer outras atividades necessárias ao bom andamento do certame, no
que diz respeito à divulgação do edital da licitação até a homologação51
. Dado o princípio
da segregação de funções, não se deve confundir o planejamento da contratação pública
com a condução da licitação.
A decisão de contratar, seja por licitação, seja por contratação direta, deve ser do prefeito,
do secretário municipal, dos vereadores que compõem a mesa diretora da câmara municipal
ou dos dirigentes da entidade da Administração indireta, conforme dispuser a legislação
municipal. A autoridade municipal deve decidir com base nos elementos de fato e de direito
fornecidos por sua assessoria técnico-científica e técnico-jurídica. Exige-se que o agente
de contratação seja servidor público efetivo ou empregado público que integre a entidade
municipal que deve realizar o processo concorrencial52
. Os membros da comissão de con-
tratação, por sua vez, devem ser preferencialmente efetivos ou empregados permanentes
do ente local53
. A composição da equipe de apoio, grupo de agentes que auxilia o agente
de contratação, precisa atender a requisitos similares aos previstos para os membros da
comissão de contratação54
. O mesmo se pode dizer do fiscal do contrato55.
Admite-se que o município contrate sem licitação uma empresa para prestar assesso-
ramento técnico-científico com o fim de auxiliar os agentes públicos no planejamento e
na realização de licitações56. Contudo, a LLCA não permite que se delegue a condução de
licitação a particular em colaboração com o Estado-administração.
A formalização do contrato consiste na própria emissão do negócio jurídico após o
devido processo licitatório ou regular processo de contratação direta57. Trata-se de com-
petência a ser realizada pelo agente político competente ou pelo dirigente da entidade
49 Ver o art. 7o, I a III, da LLCA (Brasil, [2023f]).
50 Ver os arts. 6o, XIV e LX, e 8o da LLCA (Brasil, [2023f]).
51 Ver os arts. 7o, LX, 8o, caput, e 17, II a VII, da LLCA (Brasil, [2023f]).
52 Ver o art. 8o, caput, da LLCA (Brasil, [2023f]).
53 Ver os arts. 7o, I, e 8o, § 2o, da LLCA (Brasil, [2023f]).
54 Ver os arts. 7o, I, e 8o, § 1o, da LLCA (Brasil, [2023f]).
55 Ver os arts. 7o, I, e 8o, § 3o, da LLCA (Brasil, [2023f]).
56 Ver o art. 74, III, “a” a “c”, da LLCA (Brasil, [2023f]).
57 Ver os arts. 89 a 95 da LLCA (Brasil, [2023f]).

218 RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
da Administração indireta, conforme o caso. A gestão do contrato abrange a atividade de
fiscalização do negócio jurídico em questão e o recebimento de seu objeto58
.
No plano federal, cabe ao gestor do contrato coordenar essa ação e compete aos fiscais
do contrato apoiar o gestor nos aspectos técnico, administrativo e setorial, bem como no
recebimento definitivo do objeto59
. A LLCA permite que a fiscalização técnica e adminis-
trativa seja desenvolvida por profissional ou empresa mediante a inexigibilidade de licitar,
caso tenha notória especialização60
. Mesmo assim, o gestor do contrato deve ser preferen-
cialmente servidor público efetivo ou empregado público permanente.
O assessoramento jurídico precisa ser feito de preferência por advogado aprovado em
concurso público de provas e títulos61
. A assessoria jurídica é função exclusiva de advogado,
e a advocacia é função essencial à Justiça62
. Ademais, embora a CRFB não tenha tratado da
advocacia pública municipal como o fez com a advocacia pública federal, estadual e distri-
tal63
, o município não pode deixar de sistematizar sua procuradoria em moldes similares à
da Advocacia-Geral da União ou da procuradoria-geral do estado64
. Com efeito, admite-se
que, por meio de processo de contratação direta65, o município contrate profissional ou
sociedade de advogados que detenha notória especialização. Entretanto, permanece a
necessidade político-institucional de haver pelo menos o procurador-geral do município,
com status de secretário municipal, para responder pela advocacia pública local66. Como se
viu, a lei exige que o assessor jurídico seja preferencialmente servidor público efetivo ou
empregado público permanente; e os cargos efetivos e os empregos públicos permanentes
devem ser preenchidos mediante concurso público67.
Quanto ao controle interno da contratação pública, o município tem o dever constitucio-
nal de instituir um sistema de controle administrativo 68
, sem prejuízo do controle legislativo69
e do controle jurisdicional70 da atividade administrativa local71
. Assim, o município deve
58 Ver os arts. 6o, XXIII, 25, caput, 92, XVII, e 140 da LLCA (Brasil, [2023f]).
59 Ver os arts. 8o, 9o e 19 a 25 da LLCA (Brasil, [2023f]).
60 Ver os arts. 6o, XVIII, “d”, e XIX, e 74, III, “d”, § 3o, da LLCA (Brasil, [2023f]).
61 Ver os arts. 7o, I, § 2o, e 8o, § 3o, da LLCA (Brasil, [2023f]).
62 Ver o art. 133 da CRFB (Brasil, [2023a]) e o art. 1o, II, da Lei no 8.906/1994 (Brasil, [2023b]).
63 Ver os arts. 131 e 132 da CRFB (Brasil, [2023a]).
64 Ver o art. 29, caput, da CRFB (Brasil, [2023a]) e o Tema no 510 do Supremo Tribunal Federal (STF) (Brasil, 2021b).
65 Ver o art. 3o -A da Lei no 8.906/1994 (Brasil, [2023b]) e o art. 74, III, “b”, “c” e “e”, da LLCA (Brasil, [2023f]).
66 Ver os arts. 29, caput, e 87 da CRFB (Brasil, [2023a]).
67 Ver os arts. 29, caput, e 37, caput, I a IV, da CRFB (Brasil, [2023a]), e os arts. 7o, I, § 2o, e 8o, § 3o, da LLCA (Brasil,
[2023f]).
68 Ver os arts. 29, caput, 31, caput, 70 e 74 da CRFB (Brasil, [2023a]).
69 Ver os arts. 29, caput, 31, 70 a 73, e 166 da CRFB (Brasil, [2023a]).
70 Ver os arts. 5o, XXXV, LIX a LXXIII, e 129, III, da CRFB (Brasil, [2023a]).
71 Sobre a classificação do controle da atividade administrativa, ver Fagundes (2005); Mello, C. (2019); Justen
Filho (2023); e Saad (2017).

219RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
ter uma autoridade, com status de secretário municipal, responsável pelo controle interno
da Administração Pública local72
. O controle administrativo não se limita à administração
consultiva, pois ele se investe de poderes de invalidação e de sancionamento. A lei também
exige que a competência de controle interno seja designada prioritariamente a servidor
público efetivo ou empregado público permanente73
.
5 Sobre o Portal Nacional de Contratações Públicas
O PNCP é o sistema eletrônico de armazenamento e divulgação de atos jurídicos rela-
cionados à LLCA, bem como de realização de processos eletrônicos de contratação pública,
a ser instituído pelo governo federal74
.
A validade e a eficácia de vários atos jurídicos estão condicionadas ao regular funciona-
mento do PNCP e aos registros dessa ou nessa base digital de dados: a) o estabelecimento do
valor previamente estimado de contratação na fase preparatória da licitação, salvo quando
a Administração Pública municipal opta por sistema próprio de custos, sem o emprego de
recursos públicos federais75; b) o julgamento da licitação por melhor técnica ou por técnica
e preço76; c) a publicidade do edital da licitação77; d) o pagamento de obrigações contratuais
fundadas em contrato com objeto de pequeno valor, celebrado com dispensa de licitação78
;
e) o sistema de registro cadastral79
; e f) a publicidade do contrato e de seus aditamentos80
.
É obrigatório o emprego do PNCP por todas as pessoas jurídicas de Direito Público e pelas
fundações públicas, independentemente do ente federativo, após o decurso do prazo de
vacância legislativa81
. No art. 17682
, a LLCA somente ressalva alguns municípios pelo prazo
de seis anos de sua publicação. A obrigatoriedade do PNCP não se classifica como norma
72 Ver os arts. 29, caput, e 87 da CRFB (Brasil, [2023a]).
73 Ver os arts. 7o, I, § 2o, e 8o, § 3o, da LLCA (Brasil, [2023f]).
74 Ver o art. 174 da LLCA (Brasil, [2023f]).
75 Ver o art. 23, § 1o, I, e § 3o, da LLCA (Brasil, [2023f]).
76 Ver o art. 37, III, da LLCA (Brasil, [2023f]).
77 Ver o art. 54, caput, da LLCA (Brasil, [2023f]).
78 Ver o art. 75, I e II, e § 4o, da LLCA (Brasil, [2023f]).
79 Ver o art. 87, caput, da LLCA (Brasil, [2023f]).
80 Ver o art. 94 da LLCA (Brasil, [2023f]).
81 Ver os arts. 193 e 194 da LLCA (Brasil, [2023f]).
82 O enunciado legal tem a seguinte redação: “Art. 176. Os Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes
terão o prazo de 6 (seis) anos, contado da data de publicação desta Lei, para cumprimento: I – dos requisitos
estabelecidos no art. 7o e no caput do art. 8o desta Lei; II – da obrigatoriedade de realização da licitação sob a
forma eletrônica a que se refere o § 2o do art. 17 desta Lei; III – das regras relativas à divulgação em sítio ele-
trônico oficial. Parágrafo único. Enquanto não adotarem o PNCP, os Municípios a que se refere o caput deste
artigo deverão: I – publicar, em diário oficial, as informações que esta Lei exige que sejam divulgadas em sítio
eletrônico oficial, admitida a publicação de extrato; II – disponibilizar a versão física dos documentos em suas
repartições, vedada a cobrança de qualquer valor, salvo o referente ao fornecimento de edital ou de cópia de
documento, que não será superior ao custo de sua reprodução gráfica” (Brasil, [2023f]).

220 RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
geral de licitações e contratos públicos, a não ser que se queira defender o poder da União
de controlar exaustivamente as contratações públicas de toda a federação. Dessa forma,
o município é obrigado a empregá-lo apenas quando os recursos públicos da contratação
tiverem origem em transferências voluntárias da União.
Não se entende como passíveis de declaração de inconstitucionalidade os dispositivos
que condicionam a validade e a eficácia de atos jurídicos às exigências legais com base
no PNCP. Pode-se superar a antinomia entre essas normas da LLCA e a CRFB mediante a
aplicação da técnica de interpretação conforme à Constituição83 – isto é, não são nacionais,
mas federais as normas jurídicas que estabelecem obrigações que envolvem o PNCP. Mesmo
assim, em virtude dos princípios da moralidade, da eficiência e da publicidade, o município
tem o dever jurídico de assegurar a melhor divulgação e o melhor controle das licitações,
dos processos de contratação direta e dos contratos administrativos84
. E, por mais modesto
que seja, não há como o município se manter isolado das transformações técnico-científicas
da informação e seus impactos na Administração, sob pena de se frustrarem os objetivos
da contratação pública85
.
Por outro lado, a falta de sustentabilidade econômico-financeira da esmagadora maio-
ria dos municípios, decorrente do modo patrimonialista como foram criados desde que
entrou em vigor a CRFB, torna praticamente impossível que tenham recursos humanos e
materiais indispensáveis para cumprirem adequadamente as obrigações constitucionais
e legais86
; mesmo que tenha sido irresponsavelmente criado e exerça todas as suas compe-
tências tributárias (e por melhor que seja seu prefeito), o município depende da repartição
constitucional das receitas tributárias federal e estadual87
. Afinal, não há atividade privada
em seus limites que dê ensejo a receita tributária municipal que seja de fato relevante.
Nesses casos, a formação de consórcios públicos intermunicipais pode suprir as
limitações econômico-financeiras dos municípios dependentes dessa repartição consti-
tucional das receitas tributárias, mediante contratos de programa que deleguem poderes
inerentes às contratações públicas, com amparo em consórcios públicos ou convênios de
cooperação88 – em especial, na inclusão efetiva dos entes consorciados ao PNCP, se isso for
conveniente e oportuno.
83 Trata-se da técnica hermenêutica consubstanciada na outorga de um sentido específico para o enunciado
normativo, para tornar compatível com a CRFB a norma jurídica veiculada por ato jurídico legislativo. Sobre a
matéria, ver Barroso (2014); Bastos (1997); Bonavides (2020); e Mendes (2014).
84 Ver o art. 37, caput, da CRFB (Brasil, [2023a]), as Leis nos 12.527/2011 (Brasil, [2022]) e 13.460/2017 (Brasil,
[2023e]), além do art. 5o da LLCA (Brasil, [2023f]).
85 Sobre a matéria, ver Nohara (2023); Justen Filho (2023); e Schwab (2016).
86 Esse processo extremamente lesivo à federação somente foi sustado com a Emenda Constitucional no 15/1996
(Brasil, 1996), que deu nova redação ao art. 18, § 4o, da CRFB (Brasil, [2023a]).
87 Há quem defenda ser justamente o sistema de repartição constitucional de receitas tributárias o principal
catalisador da expansão no número de municípios. Nesse sentido, ver Ferrari (2016).
88 Ver o art. 241 da CRFB (Brasil, [2023a]), a Lei no 11.107/2005 (Brasil, [2023d]) e o art. 75, XI, da LLCA (Brasil,
[2023f]).

221RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
6 Controle interno das contratações públicas no município
O controle da atividade administrativa consubstancia-se na invalidação de atos jurídicos
viciados e no processo e julgamento de ilícitos, sem prejuízo da prevenção de invalidades
ou ilicitudes por intermédio da fiscalização das obrigações do Estado-administração 89
.
Quando esse controle é realizado pelo próprio Estado-administração, está-se diante do
controle administrativo (ou controle interno); se ele é feito pelo Poder Legislativo, com
ou sem o auxílio do tribunal de contas, tem-se o controle legislativo (ou controle externo
pelo Poder Legislativo); e, caso o realize o Estado-jurisdição, há o controle jurisdicional (ou
controle externo pelo Poder Judiciário).
Contudo, o que se convencionou chamar controle social nada mais é que o conjunto de
ações administrativas e jurisdicionais de que o administrado dispõe para provocar o órgão
competente para o controle administrativo, legislativo ou jurisdicional 90
. A expressão tem
mais utilidade simbólica que prática. Os aspectos pertinentes à conveniência, oportunidade
ou prognose da atividade administrativa – premissas da discricionariedade outorgada
ao Estado-administração – são matérias sujeitas a hierarquia, mas acabam tornando-se
objeto de controle quando a CRFB assim o determina em relação à juridicidade processual
e material da decisão administrativa91
.
Com efeito, a ideia de controle funda-se no juízo de juridicidade, isto é, na análise do
fato sob a óptica da validade ou licitude. No juízo de discricionariedade administrativa,
aprecia-se o fato sob o prisma da conveniência, da oportunidade ou da prognose no espaço
de decisão que o ordenamento jurídico confere à autoridade, dado o interesse público
que justifica o próprio poder de decisão. A discricionariedade administrativa pressupõe
a possibilidade jurídica da escolha: a) do momento do ato jurídico (realizá-lo ou não, ou
escolher o momento de fazê-lo); b) do objeto do ato jurídico (a intensidade ou a extensão
de seus efeitos, ou ambos); ou c) da forma do ato (o seu revestimento linguístico).
A lei pode empregar conceitos jurídicos fluidos na disciplina da atividade administra-
tiva, mas essa matéria constitui objeto do juízo de juridicidade. Como se viu, o uso dessa
técnica legislativa justifica-se para assegurar a incidência da norma jurídica sobre o maior
número possível de eventos ou condutas, haja vista os interesses públicos e os direitos
fundamentais que devem guiar a aplicação do modelo jurídico vigente. A apreciação da
incidência ou não da norma jurídica no caso concreto é questão de juridicidade, e não de
conveniência, oportunidade ou prognose.
A discricionariedade administrativa diz respeito à aplicação da norma jurídica nos espa-
ços de decisão demarcados pelo ordenamento jurídico. No controle dessa discricionariedade,
89 Sobre a matéria, ver França (2023); Justen Filho (2023); Saad (2017); Oliveira (2006); e Osório (2022).
90 Ver os arts. 5o, XXXIII, XXXIV, “a”, XXXV e LXXIII, 37, § 3o, e 74, § 2o, da CRFB (Brasil, [2023a]), e o art. 170,
§ 4o, da LLCA (Brasil, [2023f]).
91 Sobre a visão aqui adotada a respeito do fenômeno da discricionariedade administrativa e dos conceitos
jurídicos fluidos no Direito Administrativo, ver França (2000, 2007, 2023).

222 RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
o órgão controlador não deve substituir o juízo adotado pela autoridade controlada, mas
examinar se os parâmetros de juridicidade foram observados na decisão. Em função do
princípio da separação dos Poderes, a discricionariedade administrativa de um Poder não
pode ser revista por outro Poder, justamente para se assegurar a harmonia e a indepen-
dência funcional entre eles. Isso é mais sensível quando se trata do Poder Executivo, uma
vez que o seu chefe é democraticamente eleito para implantar o plano de governo que
obteve maior adesão popular.
A LLCA dispõe sobre o controle administrativo e sobre o controle legislativo com o
auxílio do tribunal de contas, sem o afastamento da incidência e aplicabilidade do Decreto-
lei no 4.657/1942 (Lei de introdução às normas do Direito brasileiro (LINDB))92
. O controle da
contratação pública deve guiar-se, contínua e permanentemente, pela gestão de riscos e pela
prevenção de invalidades e ilicitudes, sem prejuízo da adoção de recursos da tecnologia da
informação93
. O controle interno deve estruturar-se em três linhas de defesa94
. A primeira
delas se compõe do prefeito, dos secretários municipais, dos dirigentes das entidades da
Administração indireta local e dos agentes públicos municipais que atuam na preparação e
condução de licitações, na realização de processos de contratação direta e na formalização
e gestão de contratos administrativos. A segunda linha é integrada pelos órgãos de advoca-
cia pública e de controle interno do órgão ou entidade gestora da licitação ou do contrato
administrativo. E a terceira é formada pela secretaria municipal responsável pelo controle
interno de todo o município e pelo tribunal de contas que auxilia a câmara municipal.
Na LLCA existe a preocupação de conciliar legalidade com razoabilidade, de modo que
o controle administrativo e o controle legislativo com o auxílio do tribunal de contas não
percam de vista o caráter instrumental das formalidades e requisitos procedimentais dos
contratos administrativos95
. De todo modo, ressalvada a organização das competências do
controle administrativo relativa à legislação municipal, podem ser consideradas normas
gerais as normas da LLCA sobre o controle da atividade administrativa. Matérias como
Direito Administrativo Sancionador e controle dos atos jurídicos administrativos devem
ser objeto de normas nacionais, dada a sua relevância para a integridade do ordenamento
jurídico.
O juízo de discricionariedade da autoridade em matéria de contratações públicas não
deve ser objeto do controle. O prefeito é a autoridade última da Administração Pública local
no assunto, pois é o responsável político-institucional por sua direção superior. Caso não
acate a decisão (ou parecer) do órgão de controle interno e resolva restaurar (ou manter)
o ato invalidado, o prefeito pode atuar somente por meio de decisão fundamentada – sem
92 Ver o arts. 5o, 71, III, §§ 1o, 3o e 4o, e 147 a 173 da LLCA (Brasil, [2023f]).
93 Ver o art. 169, caput, da LLCA (Brasil, [2023f]).
94 Ver o art. 169, I a III, da LLCA (Brasil, [2023f]).
95 Ver os arts. 20 a 27 da LINDB (Brasil, [2018]) e os arts. 169, §§ 1o e 3o, e 170, caput, da LLCA (Brasil, [2023f]).
Sobre a matéria, ver Nohara (2023); Justen Filho (2021, 2023); e Oliveira (2006).

223RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
prejuízo de sua eventual responsabilização judicial ou político-administrativa, se tal
irresignação for enquadrada como ato de improbidade administrativa, crime comum ou
crime de responsabilidade.
De fato, o prefeito só pode decidir válida e licitamente de forma contrária ao parecer da
procuradoria-geral do município ou da secretaria municipal de controle administrativo se
ele apresentar os aspectos de fato e de direito que o levam a manter o ato impugnado ou a
realizar a conduta rechaçada no parecer do órgão de controle interno. Logo, a invalidação
dos atos jurídicos do prefeito no âmbito do controle administrativo é matéria de competência
privativa dessa autoridade municipal. Além disso, o prefeito tem a última palavra sobre a
juridicidade dos atos do Poder Executivo, ouvida a procuradoria-geral do município ou a
secretaria municipal de controle interno. Do contrário, ferir-se-ia o preceito constitucional
que o qualifica como autoridade máxima da Administração Pública local – e sem prejuízo
do controle externo da Administração municipal.
Quanto ao controle legislativo, com ou sem auxílio do tribunal de contas, impõe-se o
respeito à discricionariedade administrativa do Poder Executivo municipal. O órgão de
controle externo deve ater-se aos aspectos de juridicidade do ato controlado. Se o controle
legislativo se excede e revisa o juízo de discricionariedade da autoridade do Poder Executivo
local, o prefeito pode suscitar, à luz do princípio da separação dos Poderes, o controle
jurisdicional a fim de invalidar o ato controlador.
Os agentes públicos municipais podem ser responsabilizados pelos atos ilícitos que
praticarem quando atuam em processos relativos às contratações públicas, ou quando a
lei lhes outorga competências de controle; por conseguinte, podem responder pela prática:
a) de ato ilícito disciplinar, a ser processado e julgado pelo órgão de controle administrativo,
que tem o prefeito como última ou única instância decisória 96
; b) de ato ilícito adminis-
trativo cujo processo e julgamento é de competência do tribunal de contas97
; c) de ato de
improbidade administrativa, a ser processado e julgado pelo Poder Judiciário, no exercício
da jurisdição civil98
; d) de crime comum, a ser processado e julgado pelo Poder Judiciário,
no exercício da jurisdição penal99
; e e) de ato ilícito civil, a ser processado e julgado por
meio de ação civil própria, ou ser examinado em conjunto nas situações anteriores, ainda
que a execução da condenação civil seja judicial100
.
No caso do prefeito, não lhe serve o modelo jurídico previsto no item a, e sua prerroga-
tiva de foro101 no tribunal de justiça restringe-se aos crimes comuns102
. Ademais, a câmara
96 Ver os arts. 29, caput, 31, caput, 70, 74 e 84, XXV, parágrafo único, da CRFB (Brasil, [2023a]).
97 Ver os arts. 29, caput, 70, 71, VIII, e § 3o, e 75 da CRFB (Brasil, [2023a]).
98 Ver o art. 37, § 4o, da CRFB (Brasil, [2023a]).
99 Ver o art. 5o, XXXIX, da CRFB (Brasil, [2023a]).
100 Ver o art. 37, §§ 4o a 6o, da CRFB (Brasil, [2023a]).
101 Ver o art. 29, X, da CRFB (Brasil, [2023a]).
102 Ver Súmula no 702 do STF (Brasil, 2017).

224 RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
municipal pode processar e julgar o prefeito por crime de responsabilidade103
. O secretário
municipal está sujeito a todas as hipóteses citadas de responsabilidade administrativa e
judicial para os agentes públicos em geral; também pode ser processado e julgado pela câmara
por crime de responsabilidade104
. Em qualquer caso, a palavra final sobre a juridicidade da
contratação pública será do Poder Judiciário, caso seja provocado a atuar no caso concreto.
7 Considerações finais
Na ausência de legislação municipal sobre licitações e contratos administrativos, a LLCA
é aplicável à Administração Pública local. Caso deseje eximir-se de observar as normas
federais, sem prejuízo do fiel cumprimento das normas nacionais que a LLCA veicula, o
município deve exercer sua competência legislativa suplementar; e pode, inclusive, aderir
aos regulamentos federais que disciplinam a execução da LLCA105
.
Não há dúvida de que a organização administrativa municipal precisa ser reestrutu-
rada, tanto em recursos humanos como em recursos materiais, para que o município possa
satisfazer aos objetivos que a LLCA estabelece. E os consórcios públicos e os convênios de
cooperação podem suprir as vulnerabilidades econômico-financeiras de municípios, no
que respeita à aplicação dessa lei.
A Administração Pública local está sujeita ao princípio da legalidade administrativa,
e as omissões legislativas municipais devem ser supridas pela legislação federal106
. Logo,
a incompatibilidade entre a realidade local e as exigências da LLCA não pode ser arguida
pelo município, pois ele dispõe de competências legislativas suplementares, mas não as
exerce quando os princípios constitucionais do regime jurídico-administrativo lhe impõem.
A discricionariedade administrativa do Poder Executivo municipal não é menor que
a outorgada ao equivalente nos planos federal, estadual ou distrital. Pensar o contrário é
defender o esvaziamento da autonomia municipal, do princípio da separação dos Poderes
e da legitimidade democrática do prefeito.
Referências
ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. 2. ed. atual. por Rosalea Miranda Folgosi. São Paulo: Malheiros, 1998.
BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição: fundamentos de uma dogmática constitucional
transformadora. 7. ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2014.
103 Ver os arts. 29, caput, 51, I, 52, I, e parágrafo único, 85 e 86 da CRFB (Brasil, [2023a]).
104 Ver os arts. 29, caput, 51, I, 52, I e II, e parágrafo único, 85 e 86 da CRFB (Brasil, [2023a]).
105 Ver o art. 187 da LLCA (Brasil, [2023f]).
106 Ver os arts. 5o, II, e 37, caput, da CRFB (Brasil, [2023a]), e o art. 4o da LINDB (Brasil, [2018]).

225RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
BASTOS, Celso Ribeiro. Hermenêutica e interpretação constitucional. São Paulo: C. Bastos: Instituto Brasileiro
de Direito Constitucional, 1997.
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 35. ed. atual. Salvador: JusPODIVM; São Paulo: Malheiros,
2020.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência
da República, [2023a]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.
htm. Acesso em: 10 maio 2024.
______. Decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal,
estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da
República, [1998]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm. Acesso
em: 10 maio 2024.
______. Decreto-lei no 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro. [Brasília,
DF]: Presidência da República, [2018]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/
del4657compilado.htm. Acesso em: 10 maio 2024.
______. Emenda Constitucional no 15, de 12 de setembro de 1996. Dá nova redação ao § 4o do art. 18 da Constituição
Federal. Brasília, DF: Presidência da República, 1996. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/emendas/emc/emc15.htm. Acesso em: 10 maio 2024.
______. Lei Complementar no 73, de 10 de fevereiro de 1993. Institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União
e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 1993. Disponível em: https://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp73.htm. Acesso em: 10 maio 2024.
______. Lei Complementar no 95, de 26 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a
consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, e estabelece
normas para a consolidação dos atos normativos que menciona. Brasília, DF: Presidência da República,
[2001]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp95.htm. Acesso em: 10 maio 2024.
______. Lei no 8.906, de 4 de julho de 1994. Dispõe sobre o Estatuto da Advocacia e a Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB). Brasília, DF: Presidência da República, [2023b]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l8906.htm. Acesso em: 10 maio 2024.
______. Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração
Pública Federal. Brasília, DF: Presidência da República, [2021a]. Disponível em: https://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/l9784.htm. Acesso em: 10 maio 2024.
______. Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Código Civil. Brasília, DF: Presidência da República,
[2023c]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406compilada.htm. Acesso
em: 10 maio 2024.
______. Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005. Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos
e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, [2023d]. Disponível em: https://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11107.htm. Acesso em: 10 maio 2024.
______. Lei no 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do
art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal […]. Brasília, DF: Presidência
da República, [2022]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.
htm. Acesso em: 10 maio 2024.
______. Lei no 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Brasília, DF: Presidência da República,
[2024]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm. Acesso
em: 10 maio 2024.
______. Lei no 13.303, de 30 de junho de 2016. Dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade
de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios. Brasília, DF: Presidência da República, 2016. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm. Acesso em: 10 maio 2024.

226 RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
______. Lei no 13.460, de 26 de junho de 2017. Dispõe sobre participação, proteção e defesa dos direitos do usuário
dos serviços públicos da Administração Pública. Brasília, DF: Presidência da República, [2023e]. Disponível
em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13460.htm. Acesso em: 10 maio 2024.
______. Lei no 13.848, de 25 de junho de 2019. Dispõe sobre a gestão, a organização, o processo decisório e o
controle social das agências reguladoras […]. Brasília, DF: Presidência da República, 2019. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/l13848.htm. Acesso em: 10 maio 2024.
______. Lei no 14.133, de 1o de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Brasília, DF: Presidência
da República, [2023f]. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/
l14133.htm. Acesso em: 10 maio 2024.
______. Supremo Tribunal Federal. Súmula do STF. [Brasília, DF]: STF, 2017. Disponível em: https://www.
stf.jus.br/arquivo/cms/jurisprudenciaSumula/anexo/Enunciados_Sumulas_STF_1_a_736_Completo.pdf.
Acesso em: 10 maio 2024.
______. Supremo Tribunal Federal. Tema 510 – Teto remuneratório de procuradores municipais. A
expressão “Procuradores”, contida na parte final do inciso XI do art. 37 da Constituição da República,
compreende os Procuradores Municipais, uma vez que estes se inserem nas funções essenciais à
Justiça, estando, portanto, submetidos ao teto de noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por
cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Brasília, DF: STF,
2021b. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.
asp?incidente=4168352&numeroProcesso=663696&classeProcesso=RE&numeroTema=510. Acesso em:
10 maio 2024.
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário: linguagem e método. 7. ed. rev. São Paulo: Noeses, 2018.
FAGUNDES, Miguel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. 7. ed. atual. por Gustavo
Binenbojm. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
FERRARI, Sérgio. Criação de municípios e debate científico: entre mitos e métodos. Revista de Informação
Legislativa: RIL, Brasília, DF, v. 53, n. 211, p. 55-80, jul./set. 2016. Disponível em: https://www12.senado.leg.
br/ril/edicoes/53/211/ril_v53_n211_p55. Acesso em: 10 maio 2024.
FRANÇA, Vladimir da Rocha. Crise da legalidade e jurisdição constitucional: o princípio da legalidade
administrativa e a vinculação do Estado-administração aos direitos fundamentais. Curitiba: Juruá, 2023.
______. Estrutura e motivação do ato administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007. (Coleção Temas de Direito
Administrativo, 18).
______. Invalidação judicial da discricionariedade administrativa: no regime jurídico-administrativo brasileiro.
Rio de Janeiro: Forense, 2000.
GRAU, Eros Roberto. Licitação e contrato administrativo: estudos sobre a interpretação da lei. São Paulo:
Malheiros, 1995.
HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 4. ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2021.
______. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei 8.666/1993. 16. ed. rev., atual. e ampl.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.
______. Curso de direito administrativo. 14. ed. rev., atual. e reform. Rio de Janeiro: Forense, 2023.
LÔBO, Paulo. Direito civil: contratos. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 2021. v. 3.
______. Direito civil: parte geral. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2019. v. 1.
MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Agências reguladoras independentes: fundamentos e seu
regime jurídico. Belo Horizonte: Fórum, 2005.
______. Regulação estatal e interesses públicos. São Paulo: Malheiros, 2002.

227RIL Brasília v. 61 n. 244 p. 209‑228 out./dez. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n244_p209
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 14. ed. atual. por Márcio Schneider Reis e Edgard Neves
da Silva. São Paulo: Malheiros, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de segurança e ações
constitucionais. 38. ed. com a colaboração de Marina Gaensly e Rodrigo de Oliveira Kaufman. São Paulo:
Malheiros, 2019.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 34. ed. rev. e atual. até a Emenda
Constitucional 99, de 14.12.2017. São Paulo: Malheiros, 2019.
MELLO, Marcos Bernardes de. Teoria do fato jurídico: plano da existência. 22. ed. São Paulo: Saraiva, 2019.
MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdição constitucional: o controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha.
6. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. (Série IDP).
MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição de 1967: com a Emenda n. 1, de 1969: arts. 1-7. 3. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1987. v. 1.
______. Tratado de direito privado: parte geral: introdução: pessoas físicas e jurídicas. Atualizado por Vilson
Rodrigues Alves. Campinas: Bookseller, 1999. v. 1.
MITIDIERO, Daniel Francisco. Cortes superiores e cortes supremas: do controle à interpretação, da jurisprudência
ao precedente. 3. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competência concorrente limitada: o problema da conceituação das
normas gerais. Revista de Informação Legislativa: RIL, Brasília, DF, v. 25, n. 100, p. 127-162, out./dez. 1988.
Disponível em: http://www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/181992. Acesso em: 10 maio 2024.
______. Direito regulatório: a alternativa participativa e flexível para a Administração Pública de relações
setoriais complexas no Estado democrático. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
NOHARA, Irene Patrícia Diom. Direito administrativo. 12. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Atlas, 2023.
OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade no direito administrativo
brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006. (Coleção Temas de Direito Administrativo, 16).
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Precedentes no direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2018.
OSÓRIO, Fábio Medina. Direito administrativo sancionador. 8. ed. rev. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2022.
REALE, Miguel. Filosofia do direito. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 1996.
______. Fontes e modelos do direito: para um novo paradigma hermenêutico. São Paulo: Saraiva, 1999.
______. O direito como experiência: introdução à epistemologia jurídica. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1992.
SAAD, Amauri Feres. Do controle da Administração Pública. São Paulo: Instituto dos Advogados de São Paulo, 2017.
SCHWAB, Klaus. A quarta revolução industrial. Tradução de Daniel Moreira Miranda. São Paulo: Edipro, 2016.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 21. ed. rev. e atual. nos termos da reforma
constitucional (até a Emenda Constitucional n. 38, de 12.06.2002). São Paulo: Malheiros, 2002.
SUNDFELD, Carlos Ari. Licitação e contrato administrativo: de acordo com as Leis 8.666/93 e 8.884/94. São
Paulo: Malheiros, 1994.
VILANOVA, Lourival. As estruturas lógicas e o sistema do direito positivo. São Paulo: Max Limonad, 1997.
______. Causalidade e relação no direito. 4. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
______. Escritos jurídicos e filosóficos. São Paulo: Axis Mundi: IBET, 2003. v. 1.

WhatsApp LinkedIn X Facebook Telegram

Vídeos relacionados