Imagina o seguinte cenário na gestão pública brasileira, lá por volta do ano de 2015. Um prefeito de uma cidade de médio porte, ele precisava resolver um problema em uma creche municipal. Certo. Se ele decidisse comprar legalmente um milhão de lápis de cor, o processo era até razoavelmente simples. Ele abriu uma licitação clássica, escolheu o menor preço e o material chegava.
O básico do direito administrativo, Exato, o básico. Mas se esse mesmo prefeito quisesse firmar uma parceria com uma organização social reconhecida na cidade, para de forma legal e transparente, ajudar a pagar o salário de um único professor daquela entidade, a máquina pública, ela simplesmente entrava em curto circuito. Trancava tudo. Trancava. Era praticamente impossível fazer isso com total segurança jurídica na época.
E é com essa reflexão que dou as boas-vindas a quem nos acompanha a mais um encontro do podcast Diálogos de Direito Administrativo. É um prazer enorme estar aqui novamente. O privilégio é todo nosso de ter quem nos ouve nesta jornada contínua de exploração dos grandes temas do direito público. Hoje, a nossa missão é mergulhar nas engrenagens de um marco histórico que, agora neste ano de 2026, completa exatos 10 anos de vigência. Uma data e tanto!
Sim. Estamos falando da Lei 13.019, de 2014, o famoso MROSC, o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil. E para guiar, com essa nossa investigação analítica de hoje, nós temos como base um texto excepcional. Muito bom, por sinal. Excelente.
É o artigo MROSC: 10 anos que transformaram a relação entre Estado e OSCs. Foi escrito de forma brilhante por Laís de Figueiredo Lopes. E essa imagem inicial que você trouxe do lápis versus o salário do professor, ela ilustra perfeitamente a miopia institucional que nós tínhamos. Miopia é a palavra certa. Pois é.
O direito administrativo, por muito tempo, tentou aplicar aquelas regras de compra de insumos materiais, tipo comprar mesa e cadeira, pra tentar regular as parcerias de impacto social. Era uma incompatibilidade de fábrica... Totalmente. Tentavam encaixar um quadrado num buraco redondo. Exatamente isso.
E o texto da Laís de Figueiredo Lopes, ele nos oferece um raio-x muito preciso dessa primeira década do MROSC. E o que a gente observa é um cenário de contrastes profundos. Nós saímos de uma absoluta precariedade jurídica e entramos num regime que reconhece, finalmente, a autonomia do terceiro setor. Um salto gigantesco. Foi um salto.
No entanto, e aqui entra o debate atual do direito administrativo que está no centro do nosso programa de hoje, esse novo sistema está sofrendo uma pressão gigantesca. O grande desafio agora é o fantasma do clientelismo. Velho fantasma. Ele mesmo, que encontrou uma brecha, uma nova roupagem sistêmica através do uso desenfreado das emendas parlamentares impositivas. Certo.
Vamos desempacotar isso, porque tem muita coisa aí. Para que os nossos ouvintes compreendam a dimensão tectônica dessa mudança no direito administrativo, a gente precisa dissecar a mecânica do que existia antes. Fundamental. Antes do MROSC, a relação entre o Estado e essas organizações privadas sem fins lucrativos orbitava quase que inteiramente em torno de um instrumento chamado convênio. Só que, e aqui está o pulo do gato, o convênio nunca foi desenhado para isso.
Não, de jeito nenhum. A natureza dele é outra. Exato. O convênio é, na sua essência jurídica, uma ferramenta de transferência de recursos dentro da própria estrutura federativa. Ou seja, a União repassando dinheiro para o Estado, ou o Estado repassando para o município.
Para atingirem um interesse comum entre entes públicos. Perfeito. Aí quando o poder público pegava essa ferramenta super pesada e tentava encaixar nela uma pequena associação de bairro ou uma grande ONG de saúde, a burocracia simplesmente asfixiava a sociedade civil. Faltava oxigênio jurídico, assim. É uma boa analogia.
Na prática, as organizações eram tratadas como departamentos terceirizados não-oficiais da prefeitura. Faltava um passaporte próprio para elas. E o MROSC foi justamente a entrega desse passaporte, reconhecendo a identidade única do terceiro setor. O que é fascinante aqui é observar como essa inadequação jurídica anterior gerava um efeito cascata de ineficiência. Como as ONGs operavam sob essa ótica do convênio, os tribunais de contas exigiam delas o mesmo comportamento de uma autarquia pública.
O que é um absurdo, se a gente pensar bem. Um absurdo total. E a grande revolução da Lei 13.019 não foi apenas criar novos nomes, como o termo de fomento ou o termo de colaboração. O da etiqueta não resolve o problema, né? Exato.
A revolução de verdade foi o Estado finalmente reconhecer que essas organizações possuem um regime jurídico próprio de direito privado e que elas são parceiras legítimas na construção de políticas públicas e não meras executoras de ordens. Não são apenas subordinadas. Isso. O MROSC funcionou como uma atualização completa do sistema operacional do Estado brasileiro no trato com o terceiro setor. O artigo destaca, por exemplo, como a lei garantiu respeito à liberdade constitucional de associação.
E o que isso significa na prática, para quem está lá na punta? Significa que o Estado não pode interferir diretamente na governança interna da entidade, ou ditar milimetricamente como ela deve realizar suas compras, desde que os princípios da administração pública sejam respeitados, claro. Certo, o foco passa a ser outro. E resolvendo o problema do seu exemplo inicial lá da creche, a lei permitiu expressamente a remuneração da equipe de trabalho da organização. Isso foi um divisor de águas.
Sim, incluindo os encargos sociais, desde que esses profissionais estejam diretamente vinculados à execução do projeto. Exatamente. A lei estipulou que se a entidade social precisa de um coordenador pedagógico para entregar aquele projeto de educação, é óbvio que esse profissional precisa ser remunerado com dignidade. E com segurança trabalhista. Sim, segurança trabalhista total.
É impressionante pensar que isso era um tabu gigantesco antes de 2014. O pessoal tinha pavor de pagar salário com esse dinheiro. Pavor mesmo. Dava a rejeição de contas na certa. Mas se o MROSC foi essa atualização fantástica de sistema operacional para a máquina pública, o artigo da Laís de Figueiredo Lopes também nos mostra que, bom, nós ainda temos muitos burocratas e fiscais tentando rodar o velho MS-DOS nesse computador novo...
O saudosismo da burocracia. É difícil mudar a cultura. Muito difícil. Historicamente falando, a lei entrou em vigor nos municípios a partir de 2017. Mas o Decreto Federal Regulamentador, aquele Decreto 8.726, foi publicado em âmbito nacional em meados de abril de 2016.
Um período bem conturbado. Exato. Em termos factuais e puramente históricos, isso aconteceu pouquíssimas semanas antes do afastamento da então Presidente da República, Dilma Rousseff. Esse contexto temporal é crucial para a gente entender a falha na ignição do MROSC. Uma lei com essa complexidade, que altera a espinha dorsal de como prefeituras e governos estaduais gastam recursos, isso exige um processo massivo de indução federativa.
Alguém precisa ensinar a usar a ferramenta nova. Exatamente. A União precisava ter liderado caravanas de treinamento, capacitando prefeitos, secretários, os procuradores municipais e até os auditores dos tribunais de contas. O que não é uma tarefa nada fácil. Nada fácil.
Mas, devido àquela turbulência institucional sem precedentes, em meados de 2016, o governo federal acabou não tendo fôlego político nem estrutura administrativa para captenear essa transição pedagógica. E qual foi o resultado dessa falta de treinamento? O resultado foi uma implementação assimétrica e, na maioria das vezes, estritamente formal. As prefeituras leram a lei, perceberam que não podiam mais usar a palavra convênio e simplesmente trocaram a capa do processo para termo de fomento. Só deram uma nova demão de tinta no carro enferrujado.
É isso. A cultura administrativa, aquele instinto do controlador que a gente conhece bem, permaneceu intacto. E aqui é onde a coisa fica realmente interessante, porque essa falha na indução gerou uma anomalia na prestação de contas que, a gente vê até hoje. Diariamente em quase todo o município. Sim.
Se a essência da nova lei era mudar o foco de um controle engessado, totalmente focado em meios, para um controle inteligente, focado em resultados, como a administração pública opera isso na prática? É o grande gargalo. Quer dizer, se uma prefeitura contrata uma organização para alfabetizar 50 adultos, a lógica brilhante do MROSC diz que o fiscal deveria focar em verificar se os adultos efetivamente aprenderam a ler. O que faz todo sentido do mundo. Mas o que o texto relata é que, por falta de treinamento e até por medo de serem responsabilizados pelos tribunais de contas, os fiscais continuam ignorando o resultado final.
Eles preferem exigir a nota fiscal da compra da caneta esferográfica azul em vez da preta. A mentalidade do Carimbo e Recibo sobreviveu dentro do novo marco legal. Impressionante. Sobreviveu e passa bem, infelizmente. Chamamos no direito administrativo de apagão das canetas.
O famoso opagão das canetas. Explica um pouco mais sobre isso para os nossos ouvintes. O gestor público que está lá na ponta, aquele que assina a aprovação das contas da ONG, ele tem um medo paralisante de atestar que a parceria atingiu os resultados sociais, dispensar a análise minuciosa de cada notinha fiscal de pequeno valor e depois o Tribunal de Contas processá-lo por improbidade. Ou exigir a devolução do dinheiro do próprio bolso dele, né? Exato.
E cá entre nós, auditar resultados dá muito mais trabalho intelectual do que auditar recibos. Com certeza. Tem que pensar, tem que avaliar dados. Sim. Para auditar resultados do poder público, precisa, logo no momento de assinar o plano de trabalho, estabelecer indicadores de impacto que sejam mensuráveis.
Precisa de linhas de base claras e metodologias de avaliação de metas. que falta em 90% dos municípios brasileiros. Faltam muito. E como a maioria das prefeituras não foi capacitada para desenhar esses indicadores de impacto socioeconômico, qual foi a saída mais segura para o burocrata? Voltar para o porto seguro da nota fiscal. Isso, continuar rodando aquele velho MS-DOS da Auditoria Financeira estrita.
O MROSC exige uma maturidade institucional que a máquina pública brasileira ainda está lutando para alcançar. E essa imaturidade institucional, ela fica ainda mais exposta quando a autora nos introduz ao principal ponto de atrito desta primeira década. O ponto nevrálgico do texto. Sim, nós entendemos a teoria, entendemos as dificuldades de prática da burocracia. Mas agora a gente precisa falar sobre o elefante na sala, as emendas parlamentares.
Um tema sensível, mas necessário. Muito necessário. Para estruturar esse raciocínio para os nossos ouvintes, vamos lembrar a regra de ouro do MROSC. O verdadeiro coração republicano dessa lei atende pelo nome de chamamento público. A licitação do terceiro setor, como alguns gostam de chamar.
Exato, a lógica é que o Estado vai lá e diz, olha, temos um milhão de reais para o combate à fome neste bairro. E aí, todas as organizações capacitadas apresentam suas propostas. Uma concorrência justa... Isso. Há critérios objetivos, banca avaliadora, transparência e, no fim das contas, vence quem oferecer a melhor proposta técnica.
É o mérito prevalecendo sobre a indicação política. barreira de contenção contra a pessoalidade e o favorecimento patrimonialista no Brasil. A lei, de forma prudente, previu algumas hipóteses de dispensa e inexigibilidade, como em casos de calamidade pública ou quando a entidade tem uma natureza absolutamente singular. Casos muito específicos. Exatamente. Essas são e devem ser tratadas juridicamente como exceções muito restritas.
Exato. Porém, e aqui começam os problemas, a legislação positivou uma exceção que acabou se tornando um ralo para esse sistema de integridade, os recursos provenientes de emendas parlamentares. O texto da Laís foca muito nisso. Sim, a lei isentou os recursos de emendas da obrigatoriedade do chamamento público prévio. Mas vamos fazer aqui um papel de advogado do diabo e encarar a realidade prática do direito constitucional e da política.
Vamos lá, adoro essas provocações. Pensando friamente, a própria existência de um parlamento não pressupõe a representação direta de interesses locais? Sim, é a base da democracia representativa. Então, o legislador é eleito por uma base e, teoricamente, conhece as necessidades daquela comunidade bem melhor do que um burocrata isolado em um gabinete fechado em Brasília, certo? Faz sentido na teoria.
Destinar recursos via emendas para uma organização séria que atua ali na base eleitoral dele não é a essência do nosso modelo democrático? Por que o artigo da Laís de Figueiredo Lopes encara essa dinâmica específica como uma ameaça quase estrutural ao sistema de parcerias? É uma excelente provocação. E se conectarmos isso ao quadro geral da arquitetura orçamentária brasileira, a resposta da autora se torna muito clara. O direito administrativo, veja bem, não nega a legitimidade do parlamentar em alocar recursos no orçamento.
Afinal, essa é uma das funções do legislativo. De fato, é. O conto de ruptura que o artigo ilumina não é a emenda parlamentar existir em si, mas ela atuar como num atalho, um atalho que corrói o princípio da isonomia do MROSC. Como isso afeta as ONGs na prática? Pense bem.
Quando uma parcela gigantesca e crescente do orçamento público para o terceiro setor passa a ser distribuída quase que exclusivamente através da escolha pessoal de deputados e senadores, ignorando totalmente o chamamento público, nós criamos um sistema de captação direta Uma competição de influência? Isso. Em vez de as ONGs competirem entre si para ver quem tem o melhor projeto técnico e o melhor custo-benefício para a sociedade, o que acontece? Elas passam a gastar sua energia competindo por acesso aos gabinetes em Brasília ou nas assembleias legislativas. E aí a qualidade do projeto fica em segundo plano?
Fica. O risco, que a autora aponta de forma contundente, é a substituição da capacidade técnica pela pura e simples capacidade de lobby. Isso ressuscita aquele clientelismo local, Onde o recurso público vira ferramenta de barganha. Exatamente. Se transforma em uma ferramenta de manutenção de currais eleitorais.
E isso enfraquece demais aquelas entidades que fazem um trabalho brilhante na ponta, mas que não possuem os contatos políticos certos para conseguir a emenda. Essa explicação traduz perfeitamente a gravidade do problema. A exceção da emenda parlamentar no MROSC não apenas burla a meritocracia técnica do projeto, mas afeta a sustentabilidade a longo prazo das próprias políticas públicas. Com certeza. Não tem previsibilidade nenhuma.
Pois é. Uma política de Estado duradoura não pode depender da reeleição do deputado que a padrinha a entidade, e a preocupação com o nível de captura do Estado por interesses privados através dessas emendas chegou a um ponto de ebulição tão alto que o próprio Supremo Tribunal Federal teve que intervir recentemente. E foi uma intervenção bem incisiva. Foi. O artigo cita a Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental, ADPF 854.
O relator, o ministro Flávio Dino, proferiu uma decisão onde ele estabelece limites bem rígidos para tentar conter essas distorções. E quais foram esses limites principais? Basicamente, a decisão proibiu terminantemente o repasse de emendas parlamentares para organizações não governamentais que sejam dirigidas por parentes de até terceiro grau do parlamentar autor da emenda. Ou até mesmo, veja só, parentes de seus assessores diretos. Essa intervenção do Supremo Tribunal Federal através da ADPF 854 demonstra o quão grave a situação ficou.
A exceção estava literalmente engolindo a regra. E já existia alguma regra na lei sobre isso, não é? Existia. O próprio MROSC, lá no seu artigo 39, já trazia algumas vedações genéricas contra a celebração de parcerias com entidades controladas por agentes públicos. Mas sabe como é?
A criatividade do patrimonialismo brasileiro não tem limites. Acharam brechas no texto. Acharam. E isso exigiu que o STF expandisse e detalhasse essa blindagem de forma explícita para o caso específico das emendas, ao proibir que o dinheiro da emenda vá para a ONG da esposa do deputado ou para o Instituto Cultural dirigido pelo filho do chefe de gabinete. O tribunal tenta botar um freio nessa sangria ética do sistema.
Exatamente, tentar resguardar o princípio básico da impessoalidade. No entanto, o diagnóstico da autora vai além dessas decisões judiciais. Qual é o ponto dela? A tese central da Laís é que as grades de proteção legais, no fundo, elas já existem. O que está falhando miseravelmente é a governança, a postura ativa do Poder Executivo em aplicar essas regras quando o dinheiro desce lado legislativo.
Então, o que tudo isso significa para a rotina prática da administração pública do prefeito ou do governador? O texto argumenta que o grande equívoco dessa última década foi a adoção de uma postura passiva por parte do Poder Executivo. O famoso lavar as mãos... Exato. Criou-se um mito administrativo na gestão pública de que como o recurso provém de uma emenda parlamentar, o famoso dinheiro carimbado, o Executivo não teria responsabilidade nenhuma sobre ele.
Como se fosse só um repassador automático. Sim. Como se agisse apenas como um caixa de banco, só transferindo a verba para a organização que o parlamentar indicou e pronto, fim de papo. Mas o que o artigo defende com muita propriedade é exatamente o oposto disso. A responsabilidade continua sendo do Executivo.
Totalmente. A destinação do recurso pelo Legislativo não revoga as obrigações constitucionais do Executivo. A Prefeitura ainda tem o dever inalienável de analisar a habilitação jurídica dessa ONG. Tem que ver se a documentação está em dia. Tem que ver tudo.
A Prefeitura tem a obrigação de exigir um plano de trabalho detalhado, verificar se os custos ali estão compatíveis com o preço de mercado, monitorar a execução ao longo dos meses e, no fim das contas, rejeitar a prestação de contas se o interesse público não for atingido. Não tem essa de passar a bola. Isso levanta uma questão super importante sobre de quem é a palavra final na formulação de políticas públicas locais. A autora defende, e eu acho que com muita razão, a necessidade imperiosa de devolver ao Executivo o centro nervoso da governança. não deixar a política pública à deriva. Exato.
Não se trata de criar uma guerra de poderes tipo executivo contra legislativo, mas de manter o equilíbrio institucional que a Constituição exige. E como o Executivo retoma essa rédea na prática? Quando a prefeitura recebe a indicação de uma emenda para uma ONG local, o procurador do município ou o secretário da pasta, eles precisam ter a autonomia e a coragem institucional de analisar aquele plano de trabalho e questionar de verdade. Fazer as perguntas difíceis. Isso.
Perguntar, essa ação tem aderência ao nosso Plano Plurianual de Saúde? Os valores cobrados estão corretos? Essa entidade tem estrutura física para executar o que está prometendo lá na ponta? E se não tiver? Se a resposta for negativa, o executivo tem o dever legal de vetar a parceria, mesmo que o dinheiro tenha vindo carimbado da emenda.
Ponto final. E outro elemento vital para essa retomada de controle que é longamente explorado no texto, é a valorização dos Conselhos de Políticas Públicas. Assim, o papel da própria sociedade no controle. Um destaque super especial para o CONFOCO, que é o Conselho Nacional de Fomento e Colaboração. A estruturação do CONFOCO e dos conselhos equivalentes nos estados e municípios é realmente a engrenagem que pode estabilizar esse sistema como um todo, porque esses conselhos funcionam como instâncias permanentes de escuta e monitoramento.
É o controle social na veia. Exato. Eles trazem a própria sociedade civil para vigiar a si mesma e, claro, para auxiliar o Estado na elaboração das regras do jogo. A reflexão mais pesada que fica desta nossa análise é que o MROSC não é um sistema que funciona no piloto automático. De jeito nenhum.
Longe disso. Dá muito trabalho fazer funcionar. Dá muito trabalho. Ele exige um estado forte e, veja bem, forte não no sentido de ser burocrático. Aquele estado controlador de recibos que a gente criticou.
Forte na inteligência. Isso. Um Estado forte na sua capacidade de inteligência de avaliar se o bem-estar social está sendo efetivamente gerado por aquela parceria. A responsabilidade administrativa de zelar pelo dinheiro público não pode ser transferida sob nenhuma justificativa para as negociações políticas de balcão. Exatamente.
O fortalecimento de instâncias de controle como o Confoco garante essa transparência contínua que a gente tanto precisa. Sem essa transparência e sem uma governança institucional afiada, olha, qualquer marco a regulatório corre o sério risco de ser capturado. A história do Brasil se repetindo se a gente não cuidar. Pois é. O desafio dos próximos 10 anos do MROSC, portanto, não é reescrever a lei.
A lei é boa. O desafio é criar a capacidade operacional dentro do Estado para aplicar as proteções que já estão lá no texto. Capacitar o servidor, né? Exato. É trocar definitivamente a máquina de escrever pelo sistema atualizado e treinar os servidores para operá-lo com segurança jurídica, garantindo, claro, que as políticas sociais cheguem com eficiência à população vulnerável. que é, no fim do dia, a única razão pela qual todo esse debate jurídico importa.
Sem dúvida, o foco final é sempre o cidadão. Chegamos, assim, à reta final da nossa análise estrutural de hoje. Mas antes de encerrarmos as cortinas, nós sempre gostamos de projetar o futuro, né? Sempre bom olhar pra frente. E a semente de reflexão que eu deixo hoje pros nossos ouvintes avança um pouco além da própria conjuntura do artigo da Laís.
Estou todo ouvidos. Se nós entendemos hoje que a grande dificuldade atual do MROSS é auditar resultados reais e neutralizar esse clientelismo escondido na burocracia, como o avanço tecnológico radical da próxima década vai alterar esse jogo de forças? É uma ótima provocação. A tecnologia está engolindo tudo. Pois é, pensemos na inteligência artificial aliada à integração massiva de dados abertos governamentais.
Em muito breve, muito breve mesmo, nós poderemos ter sistemas autônomos que cruzam os repasses dessas parcerias do MRSS diretamente com os índices locais. Cruzar o dinheiro com impacto real. Isso. Cruzar com índices de saúde escolar, taxas de vacinação, índice de evasão. Tudo de forma autônoma e em tempo real.
Uma auditoria de impacto totalmente automatizada e baseada em evidências, que não vai mais depender daquele apagão das canetas dos fiscais municipais. O computador não tem medo do tribunal de contas, né? Exato. Essa arquitetura tecnológica poderá tornar o clientelismo local, aquele focado em repasse, sem efetividade, algo simplesmente impossível de se esconder. O sistema vai gritar.
É uma fronteira fascinante que o direito administrativo precisará abraçar muito em breve. Nossa, uma reflexão provocativa e excepcional para selar as discussões do nosso encontro de hoje. Gostaria de agradecer profundamente a todos os nossos ouvintes que nos acompanharam ao longo desta análise imersiva, pautada claro, nas brilhantes contribuições do artigo de Laíge Figueiredo Lopes. O texto é um marco obrigatório para quem estuda o tema. Sem dúvida, e se este mergulho nas engrenagens da máquina pública, no MR-OSC e nas tensões do nosso direito administrativo trouxe clareza e valor aos seus estudos ou à sua atuação profissional diária, nós pedimos que não deixem de clicar no sininho para receber as notificações dos próximos conteúdos.
É rapidinho e ajuda muito o nosso trabalho. Ajuda demais. Deixem também seus comentários com suas perspectivas sobre esse futuro do terceiro setor. E não esqueçam de divulgar este programa nas suas redes sociais para que mais pessoas participem deste debate que é tão essencial para o nosso país. E se inscrevam no canal, pessoal.
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Muito obrigado pela audiência e até o nosso próximo encontro sempre dissecando a planta arquitetônica e o canteiro de obras do nosso direito administrativo. O abraço. Até a próxima.
