A estreia de minha participação na prestigiosa coluna Interesse Público, nesta ConJur, leitura diária dos profissionais do direito brasileiro, me traz a satisfação e a responsabilidade de estar ombreando com amigos que muito admiro, como Fabrício Motta, Vanice Valle, Cristiana Fortini, Luciano Ferraz e Paulo Modesto. O enfoque aqui será preferencialmente o da relação entre direito e políticas públicas, questão central em minha trajetória acadêmica, que também vem sendo trabalhada pelos colegas em vários textos neste espaço.

Superando uma antiga polêmica, hoje parece claro que essa relação não configura um tema, nem uma disciplina específica, mas sim um método, a abordagem Direito e Políticas Públicas (DPP).  Esse método pode ser aplicado para o entendimento de fenômenos que o direito, isoladamente, não teria condições de explicar. A abordagem DPP é, antes de mais nada, multidisciplinar. De forma sintética, para ela as políticas públicas são programas de ação governamental planejada e articulada, para a solução de problemas públicos complexos, em escala ampla.

Formação de professores

Para não nos perdermos em abstrações, o melhor é ilustrar a abordagem com uma situação concreta em que ela se aplica. Trata-se do problema da formação de professores para a educação básica no Brasil, objeto de recente decisão do Conselho Nacional de Educação (CNE), que implicou a alteração das Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN) dos cursos de licenciatura, disciplinadas pela Resolução CNE nº 4/2024. O assunto foi debatido pelos jornais e a questão mais polêmica foi o quanto se poderia permitir, em percentual da carga horária do curso, no formato “semipresencial” recém-criado pelo Decreto nº 12.456/2025, de ensino ministrado no formato da educação a distância (EaD).

Um argumento em favor de restringir essa possibilidade é a convicção de que para formar um professor é preciso vivência pessoal, algo que não a mediação por telas não supre. Sem essa vivência, não se forma alguém verdadeiramente preparado para ensinar.

A educação é a peça central de qualquer projeto de país que se queira desenvolvido. E dentro dela, os professores e professoras são os atores principais. Entender por que a formação de professores está aquém de melhorias reais ocorridas na educação brasileira nas últimas décadas requer um olhar abrangente. Pensar segundo uma perspectiva de política pública é enxergar os problemas de maneira ampla, não de acordo com a visão individual de cada um, mas como um exercício sobre as decisões de interesse coletivo.

Desde a promulgação da Constituição de 1988, os indicadores mostram a universalização do acesso ao ensino fundamental, tendência que depois passa a ocorrer em relação às demais etapas da educação básica (que, nos termos do artigo 4º, I, da Lei de Diretrizes e Bases, compreende a pré-escola, ensino fundamental e ensino médio, sendo obrigatória e gratuita de 4 a 17 anos). Também se ampliou a oferta de educação em tempo integral. E aumentou o número de anos de escolaridade, indicador utilizado internacionalmente, inclusive para compor o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH).

Por outro lado, há dificuldade de avançar na aquisição de competências medidas em avaliações internacionais, como é o caso do Pisa (Programme for International Student Assessment). Além disso, a despeito da redução do analfabetismo a um nível residual, o chamado “analfabetismo funcional” permanece estagnado em níveis elevados nos últimos anos. Segundo a pesquisa do Indicador de Alfabetismo Funcional (2024), quase 30% dos brasileiros e brasileiras entre os 15 e os 64 anos, embora saibam ler e escrever, têm dificuldade para aplicar essas habilidades em tarefas simples, como interpretar ou produzir um texto, fazer cálculos ou utilizar ferramentas digitais.

Do lado do copo cheio, políticas educacionais estruturantes se organizaram no período, contribuindo para o resultado positivo. A principal delas é o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), que nasceu como Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), com a Emenda Constitucional nº 14/1996, no governo Fernando Henrique Cardoso, foi substancialmente ampliado pela Emenda nº 53/2006, no governo Lula, e finalmente se tornou permanente com a Emenda nº 108/2020, no governo Bolsonaro, consistindo num bom exemplo daquilo que se chama de “política de Estado”. Esse é um programa de ação governamental institucionalizado, que transcende as forças políticas que o criaram e se incorpora ao rol de políticas de “domínio comum”, cuja reversão não é mais possível sem um grave desarranjo na área.

O lado vazio do copo diz respeito ao que é necessário fazer para dar aos professores da educação básica condições de profissionalização, superando a concepção dessa ocupação como “sacerdócio”. Isso depende de remuneração — e houve um salto importante nesse sentido com a instituição do piso salarial profissional previsto no artigo 206, V, da Constituição, pela Lei nº 11.738/2008. Além disso, há a tarefa de instituir planos de carreira que lhes permita desenvolver-se ao longo de sua vida ativa, também prevista no artigo 206, V, da Constituição, desafio muito maior, tendo em vista que se trata de competências próprias de cada um dos entes federativos que gere sua rede de ensino. O terceiro fator para superar a precariedade de nosso corpo docente da educação básica é a formação adequada.

Voltemos, então, à decisão do CNE quanto ao ensino “semipresencial”. A revisão das DCN de Licenciaturas procurou reverter os graves efeitos da desregulamentação da EaD iniciada em 2017, quando foram revogados requisitos mínimos exigidos até então, como, por exemplo, a vistoria prévia para criação de polos de ensino a distância (Decretos nº 9.235/17 e 9.057/17 e Portaria MEC nº 11/2017). A partir daí, a EaD como negócio educacional escalou exponencialmente, sem qualquer garantia de qualidade. A oferta massificada, concentrada em grandes grupos educacionais com finalidade lucrativa, teve impacto muito negativo na formação de professores, conforme estudos especializados [1].

O resultado demonstrou que a presença reguladora do Estado é indispensável para a garantia de um patamar mínimo de qualidade.  E isso começa a ser restabelecido com a edição da Resolução CNE nº 4/2024, que definiu um mínimo de 50% de ensino presencial nas licenciaturas. Em abril de 2025, o Decreto n. 12.456 vedou a licenciatura a distância, substituindo-a pelo formato semipresencial. Outras iniciativas foram tomadas no mesmo sentido, dentre elas a realização da Prova Nacional Docente, que pode ser utilizada por municípios e estados como componente no concurso para ingresso de professores na rede pública, conforme prevê a Lei nº 15.433/2026 (Política Nacional de Indução à Docência na Educação Básica — Mais Professores para o Brasil, artigo 1º, III, c). Isso se combina com a avaliação dos cursos de licenciatura, ambos baseados no Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade), realizado pelo Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), que passa a ser anual e a incluir uma avaliação prática sobre o estágio.

Por sua vez, a regulamentação do estágio para a formação de professores é a contribuição mais importante da decisão tomada pelo CNE em 23 de junho de 2026, na medida em que organiza, na forma dos convênios a serem firmados entre as instituições formadoras e as redes municipais e estaduais onde estão as escolas que servirão de campo de prática para os licenciandos, as condições para a vivência real de “aprender a ensinar”.

Cada um desses elementos depende de “vontade política”; sem ela e sem eles não se confere à educação a prioridade que move de patamar o desenvolvimento de um país.  Mas seria simplismo explicar o movimento pela simples prioridade conferida pelo gestor. Conforme observou Vanice Valle sobre o problema do subfinanciamento de políticas públicas, em artigo nesta Interesse Público, as escolhas políticas são “um componente das verdadeiras democracias, existem e se colocam como necessárias”, diante de limitações reais. Se essa vontade é gerada no mundo da política, é sob a linguagem do direito que se opera a transformação das aspirações em disposições obrigatórias, capazes de orientar agentes públicos e privados e assim produzir efeitos e de ativar a responsabilidade de cada um dos envolvidos no processo.

Uma das contribuições da abordagem DPP é examinar com mais critério como se dá a relação entre as determinações políticas e aquilo que o poder público realiza, sempre em meio a disputas e tensões. Na implementação das políticas públicas, vários fatores interferem, desde o seu desenho institucional, isto é, a prévia definição dos processos decisórios para o uso dos meios à disposição do Estado — o que se dá segundo formas e procedimentos disciplinados pelo direito —, até influências que se infiltram por brechas desse desenho.

Considerando as partes bem sucedidas da política educacional, caberia perguntar o que a metade cheia do copo tem a inspirar quanto à metade vazia. Em outras palavras, como transformar as iniciativas que qualificam a profissão de professor em política de Estado? A resposta passa pela institucionalidade da política pública, isto é, sua capacidade de expressar um sentido coletivo, efetivamente partilhado, e assim criar uma trama de legitimação e efetividade para onde convergem, em uma mesma direção, linhas de ação dispersas.

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[1] Maria Angélica Pedra MINHOTO; Carlos Eduardo BIELSCHOWSKY; Thiago Borges de AGUIAR. Expansão e mercantilização dos cursos de Pedagogia: deformação em larga escala de futuros pedagogos. EDUR • Educação em Revista. 2024; aqui.

Carlos Eduardo BIELSCHOWSKY; Sérgio Kieling FRANCO. A Educação Superior no Brasil após 20 anos da criação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes). RBPAE. Aqui.